MEMPERTAHANKAN TUJUAN PERATURAN DAFTAR N

DALAM MENGENDALIKAN DOMINASI KEPEMILIKAN ASING

(STUDI KASUS PADA INDUSTRI TELEKOMUNIKASI)

Sulistiowati dan Paripurna

Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Jalan Sosio Yustisia 1, Bulaksumur, D.I. Yogyakarta 55281 E-mail: sulistyowati.fhugm@gmail.com dan paripurna@gmail.com

Abstract

Indonesia’s Investment Law and Negative Investment List (DNI) are not applicable to capital market transactions. Interpreted literally, this means foreign investors can arbitrarily increase their share participation in a company by engaging capital market transactions. This is not acceptable since the government puts a limit on foreign shares participation in certain business sectors. This normative- empiric study discusses practices in telecommunication industry that deviate from DNI, the conse- quences, and viable solutions. We found that literal interpretation is inconsistent to the objective of the DNI. We offer alternative approach that is more applicable and suitable to the given objec- tives.

Keywords : negative investment list, foreign ownership restriction, portfolio investment, capital market transaction.

Abstrak

Undang-undang Penanaman Modal dan DNI mengecualikan kegiatan penanaman modal tidak langsung dari ketentuan DNI. Apabila ditafsirkan secara sensu stricto, pengecualian ini menyebabkan investor asing dapat menggunakan transaksi pasar modal untuk meningkatkan kepemilikan saham pengendali secara bebas. Hal ini tidak benar sebab pemerintah telah membatasi partisipasi saham asing pada sektor-sektor usaha tertentu. Penelitian normatif-empiris ini membahas praktik dalam industri tele- komunikasi yang menyimpang dari tujuan DNI, akibat yang timbul dari penyimpangan tersebut, serta solusinya. Hasil penelitian menunjukkan bahwa penafsiran secara sensu stricto membawa hasil yang tidak sesuai dengan tujuan DNI. Kami mengusulkan pendekatan alternatif yang lebih sesuai dengan tujuan tersebut.

Kata kunci: daftar negatif investasi, pembatasan kepemilikan asing, penanaman modal portofolio, transaksi pasar modal.

Pendahuluan

kan perekonomian nasional. Pengaturan investasi asing dilakukan ne-

Penanaman modal asing (selanjutnya di- gara sebagai bentuk pengendalian partisipasi

sebut PMA) menjadi pilihan untuk memenuhi ke- asing dalam sektor usaha dalam negeri dan ben-

butuhan modal pembangunan. PMA, di Indone- tuk perlindungan hajat hidup rakyat Indonesia.

sia, diatur dalam peraturan perundangan pena- Indonesia, sebagai negara berkembang, memer-

naman modal yang merupakan landasan hukum lukan penanaman modal asing untuk memenuhi

bagi mengalirnya PMA ke Indonesia. Sejalan de- kebutuhan modal pembangunan dan menumbuh-

ngan perubahan keadaan sosial, politik, dan ekonomi, diperlukan peraturan PMA yang mam-

Artikel ini merupakan hasil Penelitian Dosen Bagian Hu- pu mempercepat perkembangan ekonomi nasio- kum Dagang yang didanai oleh Unit Penelitian dan

Pengembangan Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada nal dan mendorong tercapainya sasaran pemba- tahun anggaran 2012 berdasarkan Surat Kontrak Pelak-

sanaan Penelitian Nomor: 2980/H.01.H-.FH/N/2011.

Mempertahankan Tujuan Peraturan Daftar Negatif Investasi dalam Mengendalikan …

terbuka dengan persyaratan persentase saham ini merupakan alasan pokok lahirnya Undang-un-

ngunan ekonomi nasional. 1 Landasan pemikiran

tertentu dikuasai oleh mitra lokal, atau tertutup dang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman

sama sekali. Sektor yang paling sering dibatasi Modal (UU No. 25 Tahun 2007) yang membawa

partisipasi modal asingnya adalah sektor yang prinsip non-diskriminasi, transparansi, dan ke-

dianggap rawan terhadap pengaruh asing, mi- pastian hukum ke dalam rezim pengaturan hu-

salnya pertahanan negara atau telekomunikasi. 3 kum penanaman modal di Indo-nesia. 2 DNI berfungsi sebagai kran tertutup, setengah Satu hal yang penting untuk dijadikan ca-

terbuka atau terbuka penuh untuk memastikan tatan UU No. 25 Tahun 2007 terkait revitalisasi

adanya keseimbangan tertentu yang hendak di- hukum dasar penanaman modal adalah me-

pelihara oleh BKPM, yaitu di satu sisi memerha- nyangkut penentuan bidang usaha yang diper-

tikan kepentingan swasta nasional terhadap pe- bolehkan, serta batasan porsi modal dalam bi-

merataan ekonomi dan di pihak lain mendukung dang usaha tersebut bagi investor asing. Pasal

kepentingan pertumbuhan ekonomi nasional.

12 UU No. 25 Tahun 2007 menyatakan bahwa se- Contoh kebijakan yang mendukung pertumbuh- mua bidang usaha atau jenis usaha terbuka bagi

an ekonomi nasional adalah kebijakan pemba- kegiatan penanaman modal, kecuali bidang usa-

tasan usaha bagi pelaku usaha asing, kewajiban

ha atau jenis usaha yang dinyatakan tertutup membangun kemitraan dengan usaha kecil dan dan terbuka dengan persyaratan. Bidang usaha

menengah, serta kewajiban memprioritaskan lo- yang tertutup bagi penanam modal asing adalah

cal content.

produksi senjata, mesiu, alat peledak dan per- Penjelasan Pasal 2 UU No. 25 Tahun 2007 alatan perang serta bidang usa-ha lain yang se-

dan Pasal 4 Perpres Nomor 36 Tahun 2010 me- cara eksplisit dinyatakan tertutup berdasarkan

ngecualikan kegiatan penanaman modal tidak undang-undang.

langsung atau portofolio dari ketentuan DNI. Ketentuan lebih lanjut mengenai bidang

Peneliti melihat bahwa pengecualian ini menim- usaha dan kepemilikan modal telah diatur da-

bulkan pertanyaan: bagaimanakah posisi BKPM lam daftar negatif investasi yang dikodifikasikan

terhadap pembelian saham oleh asing yang dengan suatu peraturan presiden. Daftar negatif

mengakibatkan persentasi kepemilikan saham yang saat ini sedang berlaku adalah daftar nega-

asing pada suatu perusahaan menjadi melebihi tif yang termaktub dalam Peraturan Presiden

apa yang ditentukan oleh DNI? Peneliti mengam- Nomor 36 Tahun 2010 tentang Daftar Bidang

bil beberapa contoh kasus di bidang telekomu- Usaha yang Tertutup dan Bidang Usaha yang

nikasi: ketika jumlah kepemilikan saham asing Terbuka dengan Persyaratan di Bidang Penana-

sudah sangat tinggi hingga mencapai 95% di PT man Modal (Perpres No. 36 Tahun 2010). Per-

AXIS Telekom Indonesia, namun masih ada be- pres No. 36 Tahun 2010 ini sering disebut seba-

berapa perusahaan telekomunikasi yang andil gai daftar negatif investasi (selanjutnya disebut

asingnya relatif sedikit, misalnya PT Telekomu- DNI).

nikasi Selular (35%) dan PT Smartfren Telecom Dalam konteks hukum penanaman modal

Tbk (1,82%). Kepemilikan asing yang tinggi ini di Indonesia, DNI ditetapkan oleh Badan Koordi-

bermasalah sebab menurut ketentuan Perpres nasi Penanaman Modal (BKPM) yang berisi bi-

No. 36 Tahun 2010, kepemilikan modal asing da- dang usaha yang terbuka sepenuhnya bagi asing,

lam penyelenggaraan jaringan tetap dibatasi maksimal 49%, penyelenggaraan jaringan tetap

1 Efrimol, "Kebijakan Pemerintah tentang Pengaturan Me- tertutup dibatasi maksimal 65%, serta penye- ngenai Pertanahan dalam Penanaman Modal dan

lenggaraan jaringan bergerak baik berupa selu- Investa-si di Indonesia", Inovatif: Jurnal Ilmu Hukum, Vol. 4 No. 5, Tahun 2011, Jambi: Universitas Jambi,

2 Theofransus Litaay, "Peningkatan Investasi di Indonesia hlm. 37-51. 3 Marcelo Moscogliato, "Foreign Direct Investment in Cor- Membutuhkan Konsistensi Reformasi Hukum", Kritis, Jur-

porations: Restrictions in the United States and Brazil on nal Studi Pembangunan Interdisipliner, Vol. XIX No. 3,

the Grounds of National Defense", Oregon Review of In- Tahun 2007, Salatiga: Universitas Kristen Satya Wacana,

ternational Law, No. 9, Year 2007, Oregon: University of hlm. 141-155.

Oregon School of Law, page 90.

202 Jurnal Dinamika Hukum Vol. 14 No. 2 Mei 2014

ler maupun satelit dibatasi maksimal 65%. Apa- menggunakan metode kualitatif. Data yang di- kah jumlah yang sangat tinggi ini mengindikasi-

peroleh dari penelitian kemudian dipisahkan an- kan telah terjadinya penyimpangan dari tujuan

tara data yang relevan dengan yang tidak rele- DNI?

van. Selanjutnya, data yang relevan dikaitkan dengan judul, latar belakang masalah dan ru-

Permasalahan

musan masalah. Metode kualitatif merupakan Berdasarkan latar belakang di atas, per-

tata cara penelitian yang menghasilkan data masalahan yang dibahas dalam tulisan ini yaitu:

deskriptif analitis, yaitu keterangan yang disam- pertama, adakah penyimpangan dari tujuan pe-

paikan oleh responden secara tertulis atau li- raturan DNI dalam mengendalikan kepemilikan

san dan juga perilaku nyata, diteliti dan dipela- saham asing; kedua, akibat dari penyimpangan

jari sebagai sesuatu yang utuh. 4 tersebut; dan ketiga, Bagaimana solusi untuk penyimpangan tersebut.

Pembahasan Kewenangan Penyusunan dan Penegakan DNI

Metode Penelitian

Peraturan perundang-undangan pertama Penelitian ini merupakan penelitian yuri-

yang secara khusus memuat penyusunan daftar dis empiris, yaitu penelitian yang memfokuskan

bidang usaha yang partisipasi modalnya dibatasi kajian pada penelitian kepustakaan. Penelitian

oleh pemerintah adalah Keppres No. 33 Tahun kepustakaan bersumber dari bahan hukum pri-

1981. Menurut hasil penelusuran peneliti di Sis- mer dan bahan hukum sekunder. Bahan hukum

tem Informasi Peraturan Perundang-undangan di primer mencakup ketentuan hukum nasional

Sekretaris Kabinet Republik Indonesia, sebenar- dan internasional yang berkenaan dengan per-

nya terdapat dua peraturan yang lebih dulu di- masalahan hukum di dalam penelitian ini, yang

undangkan sebelum Keppres No. 33 Tahun 1981, meliputi UU No. 25 Tahun 2007 dan aturan-atur-

yakni Keppres No. 20 tahun 1973 tentang Badan an lain yang relevan. Bahan hukum sekunder

Koordinasi Penanaman Modal dan Keppres No. meliputi buku-buku, hasil seminar, makalah,

53 Tahun 1977 tentang Badan Koordinasi Pena- dan artikel yang berkaitan dengan permasalahan

naman Modal. Akan tetapi, peneliti tidak berha- yang diajukan dalam penelitian.

sil memperoleh salinan kedua peraturan terse- Penelitian dilaksanakan di wilayah DKI Ja-

but dan sejauh yang peneliti berhasil gali dari karta, karena BKPM sebagai lembaga yang mem-

Sistem Informasi Pidato Kenegaraan dan Doku- punyai kewenangan dalam memberikan izin in-

men Rencana Pembangunan Lima Tahun di Ba- vestasi asing berada di DKI Jakarta. Responden

dan Perencanaan Pembangunan Nasional, tidak penelitian ini adalah pejabat BKPM yang memi-

pernah ada fras a “daftar skala prioritas” atau liki kewenangan dalam memberikan izin pena-

frasa sejenisnya yang dilaporkan dalam pidato naman modal asing. Narasumber dalam pene-

ataupun laporan-laporan era 1973-1977. Dalam litian ini adalah praktisi dan akademisi yang me-

perkembangan selanjutnya, berbagai keputusan ngetahui dan memahami hukum investasi.

presiden telah mengatur kewenangan penyusun- Penelitian kepustakaan menggunakan stu-

an DSP/DNI secara berbeda-beda. Seperti yang di literatur, sedangkan data di lapangan dikum-

telah disinggung sebelumnya dalam Tinjauan pulkan dengan menggunakan teknik wawancara

Pustaka, pemerintah menggunakan pendekatan mendalam. Alat pengumpulan data dalam pene-

daftar negatif (DNI) sejak periode 1989 dan se- litian lapangan adalah pedoman wawancara, se-

terusnya. Selama periode 1977 s.d. 1988, pen- bagai panduan untuk memperoleh data dari res-

dekatan yang digunakan adalah pendekatan daf- ponden dan nara sumber.

tar positif atau skala prioritas (DSP). 5 Data dianalisis dengan mengumpulkan da-

ta yang diperoleh dari penelitian lapangan, per- 4 Soerjono Soekanto, 1986, Pengantar Penelitian Hukum,

aturan-perundang-undangan, buku-buku dan ar-

5 Jakarta: UI Press, hlm. 250.

tikel-artikel, yang diolah serta dianalisis dengan Stephen Magiera, "Indonesia's Investment Negative List: An Evaluation for Selected Services Sectors", Bulletin of

Mempertahankan Tujuan Peraturan Daftar Negatif Investasi dalam Mengendalikan …

Peneliti telah melakukan pemetaan regula-

Hubung-

si terkait kewenangan penyusunan DSP/DNI dan

an BKPM

merangkum pemetaan regulasi tersebut ke da-

Kewenangan dengan

lam matriks berikut ini.

BKPM terkait lembaga teknis

Wadah

Tabel 1. Kewenangan

lain (1973-2012) DNI dalam

Penyusunan

DSP/DNI

DSP/DNI

DSP/DNI

BKPM dengan

Kewenangan BKPM terkait

M Tahun

dengan B DSP/DNI

DSP/DNI

a b c d e Keterangan:

Keppres N/ N/

A A A A A a : menyusun;

tentang

b : menerbitkan;

BKPM

c : melaksanakan;

Keppres N/ N/

d : bersama-sama;

tentang

e : memerhatikan

BKPM * N/A : Peneliti tidak berhasil memperoleh Keppres

naskah peraturan yang dikeluarkan pada tentang

tahun 1973 dan 1977 ini BKPM

SD

78/1982 Menilik bentuk wadah pengundangan DSP

Keppres

Keppres

tentang 1977, terlihat bahwa BKPM pernah memiliki pe- BKPM

ran yang besar sebagai penyusun sekaligus pe- Keppres

35/1985 nerbit kebijakan daftar positif investasi Indo-

Keppres

tentang nesia. Hal ini wajar, mengingat pada periode Fungsi BKPM

1973-1977, BKPM didirikan sebagai pengganti Keppres

25/1991 Panitia Teknis Penanaman Modal (PTPM) yang tentang

Keppres

dianggap tidak efisien. Pendirian BPKM memba- Fungsi BKPM

wa janji penyederhanaan prosedur aplikasi pe- Keppres

114/1998 nanaman modal dan peningkatan arus penana-

Keppres

tentang man modal asing ke Indonesia, sehingga harapan Fungsi BKPM

I masyarakat terhadap BKPM kala itu tinggi. Keppres

183/1998 D Keppres No. 33 Tahun 1981 kendati tidak

tentang mengatur secara tersurat bentuk payung hukum BKPM dan berbagai

bagi daftar positif investasi, peneliti dapat me- peraturan

nyimpulkan dari perkembangan kebijakan pena- terkait fungsi BKPM

naman modal Indonesia sebagaimana dilaporkan s.d. tahun

oleh Presiden Soeharto dalam Pidato Kenegara- 2007

annya pada tahun 1985. Pidato Kenegaraan ter- sebut menyatakan bahwa paling tidak sampai tahun 1981, DSP masih diterbitkan dalam ben- tuk Keputusan Ketua BKPM. Kesimpulan ini juga didukung oleh Keppres No. 33 Tahun 1981 yang

Indonesian Economic Studies, Vol. 47 No. 2, Year 2011,

Jakarta: Taylor and Francis Group, page 195-219. mengatur bahwa BKPM masih mempunyai tugas

204 Jurnal Dinamika Hukum Vol. 14 No. 2 Mei 2014

dan fungsi yang cukup luas dalam bidang pena- ngoordinasi pelaksanaan kebijakan pelayanan naman modal, yakni: “membantu Presiden da-

penanaman modal dengan mengikuti norma dan lam menetapkan kebijaksanaan penanaman mo-

standar yang berlaku di bidang pelayanan pena- dal”, “melakukan koordinasi perencanaan pena-

naman modal. Daftar negatif investasi merupa- na man modal baik sektoral maupun regional”,

kan daftar yang harus dirujuk oleh penanam mo- dan “merumuskan kebijaksanaan penanaman

dal saat mengajukan aplikasi penanaman modal, modal”.

sehingga daftar negatif investasi bisa dikategori- DSP dan DNI, Mulai tahun 1982 sampai

kan sebagai norma yang berlaku di bidang pela- 1998, diterbitkan dalam bentuk keputusan pre-

yanan penanaman modal. Selain itu menurut siden. Sejak tahun 1998, BKPM tidak lagi menja-

narasumber Riyatno, BPKM masih memiliki tugas lankan tugas koordinasi perencanaan penanam-

untuk mengendalikan pelaksanaan penanaman an modal, tetapi hanya menjalankan tugas ko-

modal termasuk menegakkan DNI. ordinasi pelaksanaan kebijakan nasional pena- naman modal.

Ketentuan Pembatasan Kepemilikan Asing da-

Reformasi di bidang penanaman modal

lam Hukum Penanaman Modal Indonesia

yang dimulai dengan pengundangan UU No. 25 Ketentuan pembatasan kepemilikan asing Tahun 2007 ikut mempengaruhi teknis penyu-

dapat dinilai dari: batas maksimal kepemilikan sunan DNI. Ketentuan Pasal 17 Perpres No. 76

asing, aturan peralihan, aturan pengecualian Tahun 2007 mengatur bahwa penyusunan DNI di-

DNI dari transaksi pasar modal dan aturan me- koordinasikan oleh Kementerian Koordinator Bi-

ngenai dampak ekspansi bisnis melalui merger dang Perekonomian (Menko Perekonomian), bu-

and acquisition, serta rights issue terhadap ba- kan lagi oleh BKPM. Berdasarkan hasil wawanca-

tasan kepemilikan asing. Berdasarkan empat pa- ra peneliti dengan Imam Widijatno di Menko

rameter di atas, DNI 2010 merupakan DNI yang Perekonomian, ditemukan bahwa saat ini DNI

paling rinci mengatur pembatasan kepemilikan merupakan produk bersama BKPM dan Menko

asing dibandingkan dengan DNI dan DSP tahun- Perekonomian. Rapat-rapat penyusunan DNI pa-

tahun sebelumnya.

da tingkat kajian teknis dilakukan oleh BKPM. DNI 2010 memperjelas dampak ekspansi Setelah BKPM menyampaikan usulan ketentuan

bisnis seperti penggabungan dan pengambilalih- komposisi permodalan dalam DNI, Menko Pere-

an dengan menentukan bahwa DNI yang berlaku konomian akan mengadakan rapat koordinasi

adalah DNI yang sesuai dengan batas kepemilik- dengan kementerian terkait.

an yang tercantum dalam surat persetujuan per- Penjelasan di atas menunjukkan bahwa

usahaan penerima penggabungan dan perusaha- ada mekanisme double checking; BKPM bertin-

an pengambilalih. Batasan kepemilikan modal dak sebagai pengkaji teknis yang merumuskan

asing dalam hal terjadi peleburan mengikuti ke- ang-ka-angka persentase partisipasi asing dalam

tentuan DNI yang sedang berlaku pada saat ter- komposisi permodalan suatu bidang usaha dan

bentuknya perusahaan baru hasil peleburan ter- Menko Perekonomian bertindak sebagai pengka-

sebut.

ji kebijakan politis. Menurut Widijatno, apabila DNI 2010 juga memperkenankan penam- usulan DNI telah sampai di meja Menko Pereko-

bahan modal dilakukan melalui right issue. Pe- nomian, maka Menko Perekonomian akan mem-

nanam modal, apabila dalam negeri tidak ber- pertimbangkan kebijakan politik dan kepenting-

minat berpartisipasi dalam penambahan modal an dunia usaha serta rencana makro pengem-

tersebut, penanam modal asing dapat memiliki bangan ekonomi karena posisi Menko Perekono-

hak untuk memesan efek terlebih dahulu de- mian nantinya akan berhadapan langsung de-

ngan catatan apabila penambahan modal meng- ngan wakil rakyat di DPR.

akibatkan kepemilikan modal asing melebihi Penyusunan DNI, walaupun tidak lagi ber-

jumlah yang tercantum dalam surat persetujuan ada di bawah tugas BKPM, Perpres No. 90 Tahun

perusahaan, penyesuaian dengan batasan maksi- 2007 memberikan tugas bagi BKPM untuk me-

mum dalam surat persetujuan harus dilakukan

Mempertahankan Tujuan Peraturan Daftar Negatif Investasi dalam Mengendalikan …

dalam waktu dua tahun. Seluruh ketentuan ter- kait dampak ekspansi bisnis ini baru diperkenal- kan dalam DNI 2010.

DNI 2010, dilihat dari substansinya, mem- bawa perbaikan pengaturan dengan cara mem- berikan kelonggaran bagi pemegang saham asing untuk berinvestasi di Indonesia dengan membu- ka beberapa bidang usaha baru atau dengan me- ningkatkan batas minimal kepemilikan asing. Beberapa bidang usaha baru yang dibuka bagi asing yaitu: pertama, Usaha dan operasional in- dustri geotermal (sampai 90% kepemilikan asing, sebelumnya tidak diatur); kedua, Industri gula (sampai 95% kepemilikan asing, dengan bebera- pa syarat, sebelumnya tidak diatur); ketiga, pos (49%, sebelumnya tertutup bagi asing); keem- pat, Rumah sakit (meningkat dari 65% menjadi 67% dan tidak ada lagi pembatasan wilayah ope- rasional); kelima, Bisnis multi-level marketing (dari 60% menjadi 95% kepemilikan asing); ke- enam, Jasa konstruksi (dari 55% ke 67%); ketu- juh, Galeri seni dan gedung eksibisi benda seni (dari 50% menjadi 67%); dan kedelapan, dalam bidang usaha industri perfilman yang tadinya tertutup sepenuhnya bagi penanaman modal a- sing menjadi terbuka bagi 49% modal asing.

DNI 2010 membuka lebih banyak kesem- patan bagi penanam modal asing. Berbagai ma- cam perlindungan prosedural seperti grand fa- thering clause dan aturan-aturan terkait merger and acquisition serta right issue menunjukkan bahwa DNI 2010 terlihat sangat terbuka terha- dap masuknya modal asing. Hal ini sesuai de- ngan pendapat pejabat BKPM yang peneliti me- wawancarai, yakni Bapak Riyatno, bahwa setiap pembaruan DNI akan diupayakan untuk memba- wa lebih banyak kebebasan bagi asing untuk menanamkan modal mereka.

Satu hal yang perlu dipertanyakan terkait perlindungan modal asing dalam DNI 2010 ada- lah pencantuman ketentuan yang membuat DNI tidak berlaku terhadap transaksi saham yang terjadi di pasar modal. Setelah polemik Indosat- Qtel pada tahun 2008, pemerintah mencoba un- tuk meningkatkan kepercayaan dunia investasi melalui penguatan kepastian hukum dengan ca- ra mengatur saham yang dibeli di pasar modal

tidak akan ikut diperhitungkan dalam kalkulasi partisipasi asing di suatu perusahaan.

Pengaturan tersebut justru menimbulkan masalah baru sebagai akibat ketiadaan panduan penafsiran yang jelas mengenai makna dari isti- lah “penanaman modal tidak langsung atau por- tofolio yang transaksinya dilakukan melalui pa- sar modal dalam negeri.” Lebih dari itu, bebe- rapa pendapat yang dinyatakan oleh pelaku pa- sar modal, pemerintah, dan akademisi malah bertentangan satu sama lain. Peneliti akan membahas lebih lanjut mengenai masalah per- bedaan penafsiran ini di bagian selanjutnya dari penelitian ini.

Kepemilikan Saham di Sektor Telekomunikasi

Pembatasan partisipasi asing dalam sektor telekomunikasi di Indonesia telah melunak seca- ra signifikan setelah tahun 2000. 6 Apakah telah terjadi pelanggaran ketentuan DNI dalam me- ngendalikan kepemilikan saham asing di sektor telekomunikasi? Dalam rangka menjawab perta- nyaan tersebut, diperlukan dua jenis data. Per- tama, data perubahan ketentuan DNI dari waktu ke waktu. Data ini penting sebab beberapa ke- tentuan DNI tidak berlaku surut, atau dengan kata lain ketentuan DNI memiliki aturan peralih- an (grandfathering). Hal ini berarti peraturan tersebut hanya akan berlaku prospektif ke depan, sehingga kepemilikan asing yang seka- rang berlaku tidak lagi tunduk pada aturan DNI baru. Kedua, data jumlah partisipasi saham asing pada beberapa perusahaan telekomunikasi yang terhitung besar di Indonesia. Peneliti akan membandingkan kedua data ini dan menarik ke- simpulan apakah terdapat pelanggaran ketentu- an DNI.

Tabel 2. Perbandingan DSP/DNI 1977-2010

6 Lebih lanjut, baca: Roy Chun Lee and Christopher Fin- dlay, "Telecommunications Reform in Indonesia: Achie-

vements and Challenges", Bulletin of Indonesian Econo- mic Studies, Vol. 41 No. 3, Year 2005, Jakarta: Taylor and Francis Group, Page 341-365.

206 Jurnal Dinamika Hukum Vol. 14 No. 2 Mei 2014

DNI

ngan 100% partisipasi asing, tetapi dengan

beberapa persyaratan lokasi, jumlah modal

Atur- Berlaku

Maksimum Saham Asing

an bagi

Terkait

minimum, dan kewajiban divestasi.

Pera- Tran-

Dampak

Ekspan-

dalam Perusa-

lihan saksi

Portofo- si Usaha

haan Teleko-

munikasi

Tabel 3. Komposisi Saham Operator Teleko- DNI Ya

lio

munikasi Nasional (2008, 2011, 2012) 2010 DNI

Kepemilikan Saham

2007 DNI

- Ya

49% - direvisi

Asing Publik

a DNI rintah 95%

menjadi 95% a

- Ya

PT Bakrie Te-

- 82.44% 100% DNI

lecom Tbk

95% a (2012 a )

1995 DNI

80% b - PT Telekomu- nikasi Selular

PT XL Axiata

DNI - -

Tbk (2012 c )

PT Indosat Tbk

DNI - -

terbuka untuk

PT Smartfren

DSP - -

Telecom Tbk e 81.72%

DSP - -

PT Telekomu-

15.08% 31.22% g 100% DSP

nikasi Indone-

sia Tbk (2012 f )

PT AXIS Tele-

95.0% - 100% 1984

DSP Ya -

kom Indonesia g 5.0%

DSP Ya -

PT Hutchison

63.0% - 100% 1981

CP Telecom-

a) Laporan Keuangan Interim Konsolidasian PT Bakrie Telecom Tbk dan Entitas Anak (hlm.

Keterangan:

b) PT Telekomunikasi Selular 2011 Annual Re-

? Dokumen tidak berhasil ditemukan

a) Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 1994

port (hlm. 16).

tentang Pemilikan Saham dalam Perusahaan Laporan Keuangan Konsolidasian Interim PT

c)

XL Axiata Tbk dan Anak Perusahaan (hlm. yang Didirikan dalam Rangka Penanaman

Modal Asing mengizinkan perusahaan yang

melakukan kegiatan telekomunikasi untuk Laporan Keuangan Interim Konsolidasian PT

d)

Indosat Tbk dan Entitas Anak (hlm. 103). berbentuk perusahaan patungan dengan mo-

dal asing. Laporan Keuangan Konsolidasian PT Smart-

e)

b) Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 1993

fren Telecom Tbk dan Anak Perusahaan

(hlm. 92).

tentang Persyaratan Pemilikan Saham dalam

f) Laporan Keuangan Konsolidasian PT Tele- Perusahaan Penanaman Modal Asing menye-

komunikasi Indonesia Tbk dan Entitas Anak butkan bahwa perusahaan yang didirikan da-

(hlm. 63).

lam rangka penanaman modal asing pada

g) CIC Consulting Group, 2008. dasarnya berbentuk usaha patungan, di ma-

Sebagaimana dikutip oleh Sumarsono. 7 na pemilikan saham asing pada saat pendi-

h)

rian perusahaan patungan maksimal adalah 80% dan dalam waktu dua puluh tahun se- telah perusahaan berproduksi komersial, an-

dil asing dalam perusahaan tersebut harus 7 Sumarsono, "Studi tentang Kepemilikan Saham dalam In- dikurangi menjadi 49%. Perusahaan pena-

dustri Telekomunikasi", Buletin Pos dan Telekomunikasi, naman modal asing dapat pula didirikan de-

Vol. 6, No. 3, Tahun 2008, Jakarta: Kementerian Komu- nikasi dan Informatika, hlm. 98-125.

Mempertahankan Tujuan Peraturan Daftar Negatif Investasi dalam Mengendalikan …

Berdasarkan kedua tabel di atas, perusa- *) Saham Khazanah seluruhnya diperoleh mela- haan-perusahaan telekomunikasi berikut ini ti-

lui proses IPO XL pada tahun 2005. dak melanggar ketentuan DNI karena partisipasi

Pada tanggal 16 September 2005, XL saham asing dalam struktur permodalan perusa-

memperoleh surat pernyataan efektif dari Bape- haan tersebut selalu berada di bawah ambang

pam untuk melakukan Penawaran Umum Perda- batas maksimum atau terselamatkan oleh atur-

na Saham (IPO) sebesar 20% jumlah saham XL, an peralihan: PT Bakrie Telecom Tbk (karena

dari 20% saham yang dilepas ke publik melalui andil asing hanya 24,31%); PT Telekomunikasi

transaksi pasar modal, 16,8% saham dibeli oleh Selular (karena andil asing hanya 35%); PT

Khazanah Bhd dan 3,2% saham dibeli Indocel, Smartfren Telecom Tbk (karena andil asing ha-

sebuah perusahaan investasi Malaysia. Kepemi- nya 35,34%); PT Telekomunikasi Indonesia Tbk

likan saham asing di XL pada tahun 2007 adalah (karena andil asing hanya 17,2%); dan PT Hut-

sekitar 79,77% pembelian langsung dan 20% di- chison CP Telecommunication (karena andil

beli melalui IPO.

asing hanya 63%). PT AXIS Telecom Indonesia Tabel 5. Rincian Pemegang Saham Indosat (%, 95% dikuasai asing, namun perubahan komposisi

2005-2012)

ke mayoritas asing ini terjadi pada tahun 2006,

Asing

di mana pada waktu itu DNI 2007 belum berlaku

dan PP No. 20 Tahun 1994 mengizinkan kepemi-

g Pub-

likan asing sampai dengan 95% (terselamatkan

oleh aturan peralihan).

IC N F G F A-

Bagaimana dengan PT XL Axiata Tbk (XL)

sing

dan PT Indosat Tbk (Indosat) yang masing-ma- 40,5

sing dikuasai oleh 99,9% dan 70,6% asing? Pen-

jabaran di bawah menunjukkan bahwa perhi-

tungan andil asing dalam suatu perusahaan tele- 39,06

komunikasi tergantung pada metode akuisisi an-

dil tersebut: melalui pasar modal atau melalui

pembelian langsung. Pada akhirnya, perbedaan 5,

metode ini berpengaruh pada penerapan DNI.

Tabel 4. Rincian Pemegang Saham XL (%,

Kasus Indosat-Qtel juga menyajikan kea-

a daan yang kurang lebih sama. Data dalam la-

Lo- e l

a h h Pu ta x c td i e s/ t Total

poran keuangan menunjukkan bahwa selain di-

h sa Andil

h A IF M

E ti Asing

lik

miliki oleh Qtel 40,81%, sebagian porsi saham

/I

S a Indosat dimiliki oleh Fidelity, Goldman Sachs, Noonday/Farallon, dan Skagen. Namun, perusa-

0 haan-perusahaan asing tersebut memperoleh

andil di Indosat melalui transaksi pasar modal.

Pada tahun 2012, 65% saham dimiliki Qtel me-

lalui transaksi privat, dan 5,6% saham dimiliki

Skagen melalui transaksi pasar modal.

Pembelian Saham Langsung dan Pembelian Sa-

80 20 ham Portofolio

Pembahasan mengenai keberlakuan DNI

terhadap pembelian saham langsung dan pem- Keterangan:

belian saham portofolio sangat relevan dalam

208 Jurnal Dinamika Hukum Vol. 14 No. 2 Mei 2014

konteks pembahasan penyimpangan ketentuan mengakibatkan pembelian saham tersebut tidak DNI. Perbedaan interpretasi ‘pembelian saham

tunduk pada ketentuan DNI. portofolio’ menyebabkan dunia hukum dan bis-

Erman Rajagukguk juga memiliki penda- nis Indonesia terbagi ke dalam dua kutub penda-

pat yang sama. Menurut beliau, Pemerintah In- pat: mereka yang berpendapat bahwa DNI ber-

donesia secara konsisten telah menerapkan per- laku terhadap pembelian saham portofolio apa-

bedaan antara penanaman modal langsung dan bila pembelian tersebut mengakibatkan peru-

penanaman modal tidak langsung (portofolio),

dan telah memberikan pengecualian bagi pena- berpegang teguh pada tafsiran harfiah bahwa

bahan kendali perusahaan 8 dan mereka yang

nam modal asing yang melakukan penanaman selama pembelian saham terjadi dalam konteks

modal tidak langsung untuk dapat memasuki bi- pasar modal atau bursa efek, maka pembelian

dang usaha yang terbuka bagi penanaman modal tersebut tidak tunduk pada ketentuan DNI. 9 dalam negeri serta tidak tunduk pada ketentuan

Menurut Velentina dan Hartaty, DNI tidak mengenai pembatasan bidang usaha yang ter- berlaku terhadap penanaman modal tidak lang-

buka bagi penanaman modal asing. 11 Dengan de- sung melalui pasar modal dikarenakan dua alas-

mikian, menurut pendapat tersebut, DNI secara an: pertama, bahwa Perpres No. 77 Tahun 2007

mutlak tidak dapat diberlakukan terhadap sa- dan Perpres No. 111 Tahun 2007 sebagai baju

ham yang dipegang oleh publik. Dengan kata hukum DNI 2007 merujuk kepada UU No. 25 Ta-

lain, pandangan tersebut sedikit-banyak menun- hun 2007 tentang Penanaman Modal. Salah seo-

jukkan pola pikir pandangan positivistik, seba- rang anggota tim perumus RUU Penanaman Mo-

gaimana nampak dari argumen ketidakberlakuan dal pada dasarnya membenarkan bahwa dalam

DNI terhadap penanaman modal portofolio rapat-rapat pembahasan RUU Penanaman Modal

dengan alasan DNI yang merupakan aturan tampak bahwa para pembuat undang-undang

pelaksana UU No. 25 Tahun 2007 tidak boleh memahami pengertian penanaman modal tidak

“mengkhianati” pola pikir pembuat UU No. 25 langsung sebagai penanaman modal di pasar

Tahun 2007 yang secara eksplisit mengecualikan modal. 10 Mengingat Penjelasan Pasal 2 UU No.

penanaman modal portofolio dari luang lingkup

25 Tahun 2007 menegaskan bahwa undang-un-

undang-undang a quo.

dang tersebut hanya berlaku bagi penanaman Menurut peneliti, semangat dan suasana modal langsung, DNI 2007 sebagai aturan pelak-

kebatinan penyusunan DNI belum diperhatikan sana UU No. 25 Tahun 2007 harus mengikuti ru-

oleh para penulis terdahulu. Seperti yang telah ang lingkup yang telah ditetapkan dalam un-

disinggung sebelumnya, DNI disusun dengan tu- dang-undang induknya. Kedua, praktik yang se-

juan agar ada pembatasan jumlah modal asing lama ini berjalan tidak pernah menetapkan ba-

yang dapat masuk ke dalam sektor-sektor tasan modal asing terhadap perusahaan publik

tertentu agar kendali modal asing dapat dijaga dan tidak ada pembedaan antara pemilik saham

dan tidak berdampak destruktif terhadap eko- asing dan pemilik saham lokal di pasar modal.

nomi masyarakat Indonesia. Dominasi asing ber- Pembelian saham melalui pasar modal yang

potensi berdampak sangat buruk sebab dominasi mengakibatkan suatu perusahaan asing memiliki

asing mengurangi kendali masyarakat atas sum- andil lebih tinggi dari yang diperkenankan DNI

ber daya dan kesejahteraan ekonomi masyara- kat. Peneliti juga menyadari bahwa modal asing diperlukan untuk merangsang pertumbuhan eko-

8 Lihat juga Trijoyo Ariwibowo, 2009, "Implementasi Daf- nomi di sektor-sektor yang masih terlalu mahal tar Negatif Investasi terhadap Perusahaan Publik: Studi

atau terlalu sulit untuk diusahakan oleh masya- pada PT Indosat Tbk - QTel", Skripsi, Jakarta: Fakultas

rakat Indonesia. Dalam hal ini, diperlukan suatu 9 Misalnya, pendapat Rouli Anita Velentina and Lidia Ha- Hukum Universitas Indonesia.

yaty, "Keberlakuan Daftar Negatif Investasi (Kasus: Investasi Qatar Telecom (Qtel) di Indonesia)", Jurnal Hu-

11 Erman Rajagukguk, 20 November 2012, "Hukum Investasi kum Internasional, Vol. 6 No. 3, Year 2009, Depok: Lem-

dan Pasar Modal", http://www.ermanhukum.com/Ku- 10 baga Pengkajian Hukum Internasional, page 375-409.

liah/Hukum%20Investasi%20Kuliah%202.pdf. Diakses 10 ibid, hlm. 340-389.

Februari 2013.

Mempertahankan Tujuan Peraturan Daftar Negatif Investasi dalam Mengendalikan …

keseimbangan dalam pengaturan dominasi asing titas tersebut. Penanaman modal tidak hanya di perusahaan penanaman modal. Pasal 12 UU

melibatkan pemindahan sumber daya secara No. 25 Tahun 2007 memberi batasan kriteria bi-

nyata, tetapi dapat juga melibatkan pergeseran dang usaha yang terbuka dan tertutup bagi mo-

kendali atas suatu perusahaan. dal asing, yakni kriteria kesehatan, moral, ke-

Menurut Bapepam-LK sebagaimana diku- budayaan, lingkungan hidup, pertahanan dan

tip oleh Velentina & Hayaty, penanaman modal keamanan nasional, dan kepentingan nasional

dalam bentuk portofolio adalah penanaman mo- lainnya.

dal yang dilakukan melalui pembelian obligasi, Menanggapi argumentasi para penulis ter-

surat kertas perbendaharaan negara, emisi sa- dahulu sebagaimana telah dijelaskan di atas,

ham yang dikeluarkan perusahaan, serta deposi- peneliti berpendapat bahwa segala hal yang di-

to. 12 Dana investasi yang dikeluarkan oleh inves- perkenankan oleh hukum tidak serta-merta be-

tor tidak secara langsung digunakan untuk kegi- nar secara hakiki, apalagi jika perkenan yang di-

atan bisnis, namun dipakai untuk membeli sa- berikan oleh hukum tersebut ternyata berdasar

ham dan surat berharga lainnya melalui bursa pada tafsiran hukum yang masih bisa ditantang

saham.

dengan tafsiran lain. Berangkat dari penjelasan di atas, peneli- Pertama , Definisi “transaksi portofolio”

ti kemudian menganalisis keadaan riil di pasar itu sendiri masih menjadi perdebatan. Sebagai-

modal saat ini. Transaksi saham di pasar modal mana dicantumkan dalam DNI 2010, ketentuan

tidak hanya berupa transaksi portofolio investasi DNI “tidak berlaku bagi penanaman modal tidak

semata, melainkan juga berupa transaksi saham langsung atau portofolio yang transaksinya di-

pengendali, di mana transaksi saham di pasar lakukan melalui pasar modal dalam negeri”.

modal menyebabkan berubahnya persentase pe- P enjelasan makna terminologi “penanaman mo-

megang saham pengendali. Perubahan persenta- dal tidak langsung” atau “portofolio” tidak dise-

se pemegang saham pengendali tersebut menga- diakan dalam DNI 2010. Hal inilah yang menjadi

kibatkan dapat dikatakannya transaksi saham di penyebab awal timbulnya silang pendapat ter-

pasar modal sebagai transaksi penanaman mo- kait keberlakuan DNI terhadap penanaman mo-

dal secara langsung.

dal portofolio. Salah satu sifat penanaman modal lang-

Menurut definisi IMF dan OECD, penanam- sung adalah penanam modal memiliki pengaruh an modal langsung atau direct investment ada-

atau kendali yang signifikan atas manajemen lah penanaman modal yang bertujuan mempero-

perusahaan penanaman modal. Peneliti berpen- leh manfaat yang berkelanjutan oleh seorang

dapat bahwa dalam hal pemegang saham kenda- penduduk suatu negara (penanam modal) dalam

li ikut bertransaksi di pasar modal, maka keten- suatu perusahaan yang merupakan entitas hu-

tuan DNI harus diberlakukan kepada si peme- kum dalam negara lain (perusahaan penanaman

gang saham kendali.

modal asing), sehingga harus ada hubungan Kedua, Argumentasi yang menyatakan jangka panjang antara penanam modal dengan

bahwa DNI harus mengadopsi pendirian UU No. perusahaan di mana ia menanamkan modalnya.

25 Tahun 2007 yang mendikotomikan penanam- Penanam modal, selain itu, harus memiliki pe-

an modal langsung dan penanaman modal tidak ngaruh atau kendali yang signifikan atas mana-

langsung karena baju hukum DNI merupakan jemen perusahaan penanaman modal. Penanam-

peraturan presiden yang merujuk kepada UU an modal langsung dapat dilakukan dengan

No. 25 Tahun 2007, tidak dapat diterima sepe- membeli langsung saham perusahaan atau men-

nuhnya, karena menurut hemat peneliti, pera- dirikan perusahaan baru. Penanaman modal

turan presiden sebagai baju hukum DNI harus di- asing terjadi ketika warga negara atau perusa-

telaah terlebih dahulu apakah benar-benar ha- haan asing memiliki aset suatu entitas di negara

lain untuk jangka waktu yang cukup panjang de- ngan tujuan mengendalikan atau mengelola en- 12 Rouli Anita Velentina and Lidia Hayaty, op.cit., hlm.

210 Jurnal Dinamika Hukum Vol. 14 No. 2 Mei 2014

nya “melayani” UU No. 25 Tahun 2007. Konside- angka partisipasi asing maksimum dalam suatu ran Perpres No. 36 Tahun 2010, misalnya, me-

sektor adalah 65%. Tentu angka ini dicapai de- rujuk kepada berbagai peraturan yang terkait

ngan pertimbangan bahwa ada kebutuhan untuk dengan usaha mikro, kecil dan menengah. Hal

membatasi asing dalam sektor tersebut. Apabila ini membuktikan bahwa Perpres No. 36 Tahun

partisipasi asing dalam sektor tersebut menca- 2010 tidak hanya berperan mengejawantahkan

pai 90%, tentu kondisi tersebut akan kontrapro- ketentuan di bidang penanaman modal, tetapi

duktif dengan kebutuhan dan kepentingan na- juga ketentuan di bidang ekonomi kecil. Peneliti

sional. Partisipasi domestik dan publik menjadi menafsirkan hal ini sebagai bukti bahwa DNI

terdesak dan kesempatan untuk mengakses sek- merupakan instrumen hukum yang berfungsi

tor tersebut menjadi sangat terbatas. melayani mandat beberapa peraturan sekaligus,

Perlu ditekankan bahwa yang peneliti sehingga tidak adil rasanya apabila lantas DNI

maksud dengan “partisipasi domestik dan pub- diklaim sebagai pelaksana UU No. 25 Tahun

lik” mencakup pula partisipasi investor portofo- 2007 saja.

lio. Menurut peneliti, aturan DNI tetap tidak da- Ketiga, Argumen bahwa past practices te-

pat diberlakukan terhadap transaksi yang ber- lah secara konsisten memperlakukan transaksi

langsung di pasar modal sebab transaksi pasar pasar modal sebagai transaksi penanaman mo-

modal memberikan jaminan akses yang sama dal tidak langsung, peneliti tidak menemukan

kepada para investor, sehingga jiwa dan suasa- contoh kasus yang berhubungan dengan polemik

na kebatinan pembentukan DNI sebagaimana transaksi saham pengendali. Beberapa kasus

yang telah dijabarkan sebelumnya tetap ter- yang dikutip adalah perkara portofolio investasi

penuhi.

biasa di PT Astra International Tbk; PT Excelco- Pasar modal bertujuan menunjang pelak- mindo Pratama Tbk; PT Indosiar Karya Media

sanaan pembangunan nasional dalam rangka Tbk; PT Indosat Tbk; dan PT Bumi Resources

meningkatkan pemerataan, pertumbuhan dan Tbk. 13 Menurut peneliti, contoh past practices

stabilitas ekonomi nasional ke arah peningkatan yang seperti ini tidak dapat dijadikan sebagai

kesejahteraan rakyat. Kegiatan ekonomi yang model karena cakupannya yang kurang luas.

berlangsung di pasar, sesuai dengan prinsip yang Contoh past practices mengenai penguasaan sa-

berlaku di pasar pada umumnya, harus diserah- ham pengendali melalui pasar modal seharusnya

kan pada mekanisme pasar atau invisible hand. tersedia, sehingga dampak dari kebijakan yang

Pemerintah tidak diharapkan untuk turut cam- tidak memberlakukan DNI terhadap semua tran-

pur dalam mekanisme pasar. Tujuan dibentuk- saksi pasar modal dapat dipelajari secara lebih

nya pasar modal adalah untuk mengumpulkan menyeluruh, dengan demikian, sebenarnya be-

pemilik dana dan mempertemukan mereka de- lum ada legal test maupun preseden yang dapat

ngan pencari dana atau modal. Pasar modal ber- membantu penafsiran ketentuan Pasal 4 Perpres

peran menyerap sebesar-besarnya dana yang No. 36 Tahun 2010.

ada.

Hambatan yang berpotensi menghalangi

Tujuan DNI dan Akibat yang Timbul dari Pene-

tujuan tersebut harus diusahakan untuk dihi-

rapan Sensu Stricto DNI

langkan. Pasar modal mempunyai peran strate- DNI disusun untuk menjamin bahwa sek-

gis sebagai salah satu sumber pembiayaan bagi tor-sektor usaha di Indonesia dapat diakses oleh

dunia usaha, termasuk usaha menengah dan ke- masyarakat dengan kesempatan yang sama,

cil untuk pembangunan usahanya, dan sebagai oleh karena itu, BKPM dan Menko Perekonomian

wahana investasi bagi masyarakat, termasuk pe- menyusun angka-angka partisipasi asing maksi-

modal kecil dan menengah. Penjabaran ini me- mum yang diperkenankan dalam komposisi per-

nunjukkan bahwa transaksi yang berlangsung di modalan suatu sektor usaha. Sebagai contoh,

pasar modal pada hakikatnya juga menjunjung tinggi kesetaraan akses.

13 ibid, hlm. 399-401.

Mempertahankan Tujuan Peraturan Daftar Negatif Investasi dalam Mengendalikan …

Peneliti mengakui bahwa pemodal asing menganulir tujuan pembentukan DNI, yakni bah- diperkenankan untuk turut serta bertransaksi di

wa sektor-sektor usaha di Indonesia bisa diakses pasar modal di Indonesia, akan tetapi mengi-

oleh masyarakat dengan kesempatan yang sa- ngat bahwa tujuan pasar modal adalah untuk

ma. Qtel, bilamana mengakuisisi saham Indosat menggalang kapital, maka tidak logis apabila in-

baik secara independen maupun melalui afiliasi vestasi asing dibatasi di pasar modal sebab hal

atau subsidiary, maka Qtel telah melakukan pe- tersebut akan mengurangi esensi dibentuknya

nyelundupan hukum (fraus legis) dalam bentuk pasar modal. Tidak dapat disangkal, bahwa pe-

berusaha memiliki saham di atas ketentuan DNI. modal asing juga merupakan pihak yang akan

Akibat yang terjadi cukup fatal, yakni peluang menginjeksikan dana ke pasar modal Indonesia,

masyarakat menjadi sempit dan pada akhirnya bahkan bisa jadi berjumlah lebih besar daripada

bahkan bisa ada potensi praktik usaha yang mo- pemodal dalam negeri. Investasi portofolio te-

nopolistik.

lah terbukti secara empiris berpengaruh positif Penanaman modal langsung secara sensu terhadap pertumbuhan ekonomi bersama-sama

stricto diartikan sebagai penanaman modal di dengan penanaman modal langsung (foreign di-

luar pasar modal. Menurut hemat peneliti, pe- rect investment). 14 ngertian secara sempit seperti itu akan menim-

Hal yang perlu diperhatikan di sini bukan- bulkan implikasi yang tidak sesuai dengan suasa- lah apakah asing harus dibatasi atau tidak, me-

na kebatinan dan tujuan disusunnya DNI, yakni lainkan apakah partisipasi asing menghalangi ak-

untuk menjamin bahwa fungsi kendali dalam su- ses masyarakat Indonesia ke dalam bursa. Menu-

atu perusahaan yang dimiliki asing tidak meru- rut pendapat peneliti, transaksi saham yang di-

gikan Indonesia, sebab pengertian tersebut ti- lakukan oleh investor asing non-pemegang sa-

dak mengakomodasi praktik pembelian saham di ham pengendali merupakan transaksi yang wa-

pasar modal oleh pemegang saham pengendali. jar, sebab transaksi tersebut tidak akan meng-

Tujuan penyusunan DNI adalah untuk mencipta- untungkan investor asing dalam jumlah yang

kan mekanisme penyeimbang kepentingan me- berlebihan. Sebaliknya, transaksi yang dilakukan

nerima injeksi dana asing dengan kepentingan oleh investor asing pemegang saham pengendali

ekonomi akar rumput. Peneliti berpendapat akan menyebabkan investor tersebut memiliki

bahwa dikotomi yang terlalu ketat yang memi- saham dengan jumlah yang sangat besar, bah-

sahkan keberlakuan DNI terhadap transaksi pa- kan bisa jadi melebihi ketentuan maksimum

sar modal dengan keberlakuan DNI terhadap pe- yang ada dalam DNI.

nanaman modal langsung akan menikam sendiri Sebagai kesimpulan, peneliti menganggap

tujuan DNI sebagai penyeimbang kepentingan, bahwa transaksi saham yang dilakukan oleh pe-

sebagai contoh, LG, Ltd adalah perusahaan a- megang saham non-pengendali tetap dapat di-

sing pemegang saham pengendali yang memiliki benarkan untuk tidak tunduk kepada ketentuan

andil sebesar 30% pada suatu PT PMA yang me- DNI, karena transaksi tersebut dilaksanakan ber-

nurut DNI hanya diperkenankan memiliki 35% dasarkan asas kesetaraan akses di mana investor

andil asing, apabila kemudian LG, Ltd membeli memiliki akses yang setara untuk mengakuisisi

6% saham PT PMA yang dijual ke publik melalui saham suatu perusahaan PMA. Transaksi yang di-

pasar modal (entah secara terang-terangan a- lakukan oleh pemegang saham pengendali, mi-

taupun menggunakan perusahaan afiliasi atau a- salnya Qtel dalam kasus Indosat, tidak dapat di-

nak perusahaan), apakah LG, Ltd dapat dikena- benarkan sebab transaksi tersebut berpotensi

kan ketentuan DNI karena pembelian saham PT PMA di pasar modal tersebut dihitung sebagai

penanaman modal langsung? Menurut beberapa

14 Houssem Rachdi and Hichem Saidi, "The Impact of Fo- sarjana, jawaban atas pertanyaan tersebut ada- reign Direct Investment and Portfolio Investment on E-

lah tidak. DNI tidak berlaku sebab batas kepe- conomic Growth in Developing and Developed Econo-

mies", Interdisciplinary Journal of Research in Business, milikan asing tidak ikut memperhitungkan sa- Vol. 1, No. 6, Year 2011, Bellville: Institute of

Interdisci-plinary Business Research, page 10-17.

ham yang dibeli melalui pasar modal. Peneliti

212 Jurnal Dinamika Hukum Vol. 14 No. 2 Mei 2014

beranggapan bahwa jawaban atas pertanyaan tersebut adalah ya dengan dasar pemikiran bah- wa tidak peduli venue transaksi sahamnya, apa- bila suatu transaksi saham melibatkan keikut- sertaan pemegang saham pengendali dan apabi- la transaksi tersebut berujung pada meningkat- nya jumlah saham pengendali melebihi ketentu- an DNI, maka transaksi tersebut dikategorikan sebagai penanaman modal langsung dan dengan demikian tunduk pada ketentuan DNI.

Penulis berpendapat bahwa pemberlaku- an DNI bagi suatu transaksi saham jangan dida- sarkan atas faktor bagaimana transaksi saham dilakukan (apakah secara langsung atau melalui pasar modal), melainkan didasarkan atas per- timbangan apakah transaksi saham tersebut me- libatkan transaksi saham pengendali. Transaksi saham di pasar modal, apabila tidak mengaki- batkan perubahan porsi pemegang saham pe- ngendali, maka transaksi saham di pasar modal tersebut dapat disebut sebagai transaksi saham portofolio. Transaksi saham portofolio tidak me- libatkan saham pengendali sehingga DNI sudah sewajarnya tidak diberlakukan, sebaliknya apa- bila transaksi saham di pasar modal mengaki- batkan perubahan porsi pemegang saham pe- ngendali, maka transaksi saham tersebut pene- liti klasifikasikan sebaagai penanaman modal lang-sung, karena melibatkan kegiatan perubah- an kendali perusahaan.

Solusi dari Penyimpangan Tujuan DNI dan Ken- dalanya

Kepastian hukum sangat berpengaruh ter- hadap niat investor menanamkan modal ke ne- gara berkembang, baik secara langsung maupun tidak langsung. Faktor ekonomi tidak selalu menjadi faktor utama pendorong aliran invest- tasi. Faktor-faktor lain seperti faktor politik dan

kepastian hukum (rule of law) 15 atau faktor in- frastruktur dan keuangan negara 16 terbukti pen-

15 Joseph L. Staats and Glen Biglaiser, "The Effects of Judi- cial Strength and Rule of Law on Portfolio Investment in

the Developing World", Social Science Quarterly, Vol. 92 No. 3, 2011, Texas: Southwestern Sociological Associa-

16 tion, page 609-630. Tidiane Kinda, 2010, "On the Drivers of FDI and Portfolio Investment: A Simultaneous Equations Approach", Inter-