Toezicht op investeringen in energienet leunt op staatsdeelnemingen zelf

6.1.2 Toezicht op investeringen in energienet leunt op staatsdeelnemingen zelf

De externe toezichthouder acm heeft ook moeite met het invullen van de toezicht- staak. Het ontbreken van samenhang en prioritering tussen de verschillende doelen in de beleidsvoorbereidingsfase lijkt hierbij een rol te spelen. Dit kan het beoordelen van de noodzaak van investeringen die netbeheerders voorstellen om de betrouwbaarheid van de energievoorziening op korte en lange termijn zeker te stellen, bemoeilijken. Dit zagen wij concreet in ons onderzoek naar het toezicht van het Rijk op het beheer van het hoogspanningsnet door TenneT. Het toezicht leunt sterk op staatsdeelnemingen TenneT en Gasunie zelf. De Elektriciteitswet bevat alleen ‘open normen’ voor begrip- pen als ‘betrouwbaar’, ‘doelmatig’ en ‘noodzaak’. Dat betekent dat deze begrippen niet of slechts globaal zijn uitgewerkt in wet- en regelgeving. Het is de bewuste keuze van de wetgever om de taken zoveel mogelijk bij de sector zelf neer te leggen Algemene Rekenkamer, 2015b. Dit geldt ook voor de Gaswet. Het is ook een bewuste keuze van de wetgever om bij het toezicht zoveel mogelijk uit te gaan van de informatie die de netbeheerders zelf hebben de zogenoemde ‘high trust’-benadering van het toe- zicht. Zo blijkt uit onderstaand voorbeeld dat de toezichthouder acm bij de beoorde- ling van de ex-ante noodzaak van investeringen overwegend steunt op de informatie van TenneT zelf. Casus: Investeringen in TenneT in Nederlands hoogspanningsnet gebaseerd op informatie van TenneT Algemene Rekenkamer, 2015b Het TenneT-project ‘Randstad 380 kV’ behelst de aanleg van een nieuwe grotendeels onder- grondse hoogspanningsleiding in de Randstad. Het project zou meer dan € 1 miljard kosten. TenneT wilde graag vooraf zekerheid van de ACM dat zij de noodzaak van de uitgaven zou bevestigen. Om deze reden heeft TenneT de ACM verzocht om de noodzaak van deze investering in een vroeg stadium te beoordelen, terwijl de ACM indertijd alleen achteraf dergelijke investeringen toetste. Als ACM de noodzaak van de investering achteraf zou betwisten, liep TenneT het risico de investering niet door te mogen rekenen in haar tarieven en er dus op te verliezen. De ACM heeft daar in 2004 en in 2008 gehoor aan gegeven - beide keren met positief resultaat. Beide keren heeft ACM een extern bureau ingeschakeld dat zich baseerde op de door TenneT aangeleverde informatie. De minister van ez is van mening dat de energieproducenten, -afnemers en -netbe- heerders de open normen begrippen als noodzaak en betrouwbaar waar nodig zelf moeten invullen. acm toetst de investeringsplannen dan ook in die zin. Wij consta- teerden in 2015 dat de acm wel de doelmatigheid van TenneTs voorgestelde investerin- gen beoordeelt, maar dat de noodzakelijkheid van investeringen buiten de beoordeling valt. Zo is het onzeker of de geplande investeringen nodig zijn en of de investeringen die vanuit het publieke belang noodzakelijk zijn, worden gepland. Daardoor is het toe- zicht op de investeringsplannen van TenneT niet sluitend. De afwegingen tussen de drie beleidsdoelen zijn niet gewaarborgd. De minister van ez stelt dat hij deze tekort- koming in zijn wetsvoorstel Elektriciteits- en Gaswet heeft opgelost. Wij waren echter van mening dat het oplossen van de tekortkoming geen aanpassing van de wet vereiste, maar handelen naar de reeds geldende wet. In zijn wetsvoorstel formaliseert de minister slechts het niet-sluitende toezicht zoals dat in de praktijk al het geval was. Op 13 okto- ber 2015 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel dat op dit punt niet is aangepast. Het bovenstaande samenvattend, blijkt dus dat de acm bij zowel haar regulerings- als toezichtstaak in opzet primair de betaalbaarheid waarborgt. acm houdt ook toezicht op de betrouwbaarheid op korte en lange termijn, maar de invulling van die verant- woordelijkheid is niet altijd sluitend zoals we bijvoorbeeld eerder in deze paragraaf voor TenneT zagen. 28 Het toezicht op de duurzaamheidsdoelen ligt bij het kabinet en parlement. Daar komen we in de volgende paragraaf op terug.

6.2 Toezicht en verantwoording van kabinet is voor verbetering