Serial Kuliah Administrasi Publik 2 Admi
Politik, Administrasi, dan Birokrasi
KHAERUL UMAM NOER
SAP 2. SPS MIA UMJ
umamnoer.com
4 paradigma administrasi
•
Administrasi terpisah dari politik, di mana titik beratnya
adalah legal-prosedural. Dinamika politik tidak
berpengaruh pada administrasi, dan sebaliknya.
Administrasi sepenuhnya bertujuan untuk melayani dan
implementasi kebijakan.
•
Administrasi adalah sub-ordinat dari politik, di mana
administrasi menjadi “pendukung” fungsi politik dari
sebuah sistem politik. Pengambil kebijakan akan
memberikan wewenang kepada administrator untuk
mengimplementasikan kebijakan tersebut
umamnoer.com
4 paradigma administrasi
•
Administasi bertujuan untuk meningkatkan “scientific
content” dalam proses politik dan perumusan
kebijakan. Asumsinya: hanya dengan menggunakan
“policy science” dan “policy analysis” dalam pembuatan
kebijakan, sehingga “irrationality of politics” dapat
dikurangi secara perlahan.
•
Administrasi berkontribusi ke politik dengan efisiensi
dalam implementasi kebijakan. Fokus utamanya lebih
pada alasan kalkulasi ekonomis, yakni efisiensi akan
menekan biaya, baik dalam proses perumusan maupun
implementasi.
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Kemunculan dikotomi ini pada era sebelum PD II
Woodrow Wilson dan Max Weber
• Ada dua alasan: (1) baik Wilson, Goodnow, dan Weber
merujuk pada “British Parliamentary System”, di mana
nilai-nilai dari netralitas politik dari administrator (civil
servant) dikombinasikan dengan doktrin mengenai
tanggungjawab pemerintah. (2) dikotomi ini muncul
dalam era kebangkitan partai politik modern. Asumsinya,
kebangkitan partai politik modern akan membawa “efek
negatif” pada pelaksanaan tugas administrator.
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Dikotomi antara administrasi dan politik tidak lepas dari
model fungsional, yang melihat bahwa masing-masing
pihak memiliki fungsinya sendiri-sendiri 4 fungsi dasar:
penyusunan agenda, formulasi kebijakan, implementasi,
dan evaluasi.
• Perspektif tradisional melihat dikotomi, bahwa
administrasi berfokus pada pelaksanaan kebijakan, yang
wewenang untuk itu diberikan oleh pembuatan
kebijakan. Di luar wewenang tersebut, administrator
memiliki kewenangan yang amat terbatas, utamanya
dalam implementasi dan evaluasi.
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Aktivitas administrasi bisa bersifat aktif, langsung, dan
jelas dalam hal implementasi kebijakan. Mungkin saja
administrator memiliki kewenangan lebih, namun itu
karena pembuat kebijakan memilih untuk meminta
pertimbangan administrator.
• Ada kemungkinan lain, bahwa pembuat kebijakan
(politik) berbagi dengan administrasi, yakni dalam hal
menentukan tujuan (umumnya politik), membuat
kebijakan (campuran), mengatur kebijakan (campuran),
dan pelaksanaan kebijakan (umumnya administrasi).
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Karena administrasi tidak memiliki akses selain pada
implementasi, maka administrator dibebankan tugastugas untuk mendetailkan legislasi, mendefinisikan
program, menentukan level performa, dan
mengujicobakan berbagai komponen penilaian.
• Gambaran umumnya: administrasi memiliki kebebasan
dalam implementasi, yang didasarkan pada delegasi
wewenang, namun tidak memiliki kebebasan dan dalam
fungsi lainnya.
umamnoer.com
Pertanyaan dan konsekuensi
• Jika administrator dan politisi (pembuat kebijakan) tidak terpisah
secara fungsi, bagaimana membedakan dua ranah, bagi politik dan
administrasi? Jika administrator secara sadar masuk dalam ranah
penyusunan agenda kebijakan dan formulasi kebijakan, apakah
mereka “masuk” ke dalam ranah politik?
• Karena wewenang yang dimiliki oleh administrator sangat terbatas,
maka administrator kehilangan kemampuannya untuk
“berimprovisasi”.
• Sering terjadi saling lempar tanggungjawab ketika sebuah kebijakan
bermasalah. Pembuat kebijakan berdalih kalau mereka hanya
membuat, sedangkan administrator berdalih kalau mereka hanya
mengimplementasikan.
umamnoer.com
Membaurkan politik dan administrasi,
bagaimana dengan birokrasi?
• Dalam dikotomi antara politik dan administrasi, birokrasi
ditujukan untuk melayani sepenuhnya kepentingan
masyarakat.
• Tujuan dari administrator (birokrat) adalah untuk
menyediakan “kompetensi netral” dalam implementasi
kebijakan, bahwa administrasi berada di luar ranah
politik.
• Dikotomi ini nyata gagal dalam banyak negara, dan
berdampak pula pada birokrasi.
umamnoer.com
“Kompetensi Netral”
• Kompetensi netral atau neutral competence adalah
prasyarat mutlak dalam birokrasi (setidaknya menurut
versi dikotomi). Kompetensi netral meliputi tiga aspek:
keahlian, netralitas, dan hirarki.
• Bahwa administrator membuat kontribusi yang
didasarkan pada keahlian mereka dalam pembuatan
kebijakan, sambil menjaga jarak dari ranah politik, dan
sedapat mungkin menjaga hirarki struktural dari
pengaruh politik.
umamnoer.com
Netralitas birokrasi
• Netralitas politis birokrasi birokrasi tidak berpolitik?
Birokrasi tidak boleh berpihak?
• Netralitas politis adalah doktrin yang menuntut para
pelayan publik untuk tidak ikutserta dalam aktivitas yang
mempengaruhi kemampuan dan kapasitas mereka
dalam melaksanakan tugas-tugas melayani masyarakat.
Mereka dituntut untuk netral, tidak berpolitik praktis, dan
tidak memihak pada pihak-pihak manapun. Tujuan
mereka hanyalah untuk melayani masyarakat.
umamnoer.com
Netralitas Birokrasi
1. Politik dan kebijakan terpisah dengan administrasi.
Tugas utama birokrat adalah eksekusi kebijakan.
2. Birokrasi didasarkan pada jasa dan layanan, bukan
pada afiliasi partai.
3. Birokrat tidak terlibat dalam aktivitas partai politik.
4. Birokrat tidak memperlihatkan pandangan pribadi
mereka terhadap kebijakan.
5. Birokrat memberikan saran yang objektif kepada
pengambil kebijakan.
6. Birokrat mengeksekusi kebijakan secara loyal, terlepas
dari opini dan kepentingan pribadi mereka.
umamnoer.com
Membaurkan politik dan administrasi,
bagaimana dengan birokrasi?
• Netralitas birokrasi menghasilkan mentalitas birokrat.
• Berbagai proses dalam perumusan kebijakan tidak lagi
mutlak sepenuhnya politik. administrator pun ikut
bergabung, termasuk juga akademisi dan praktisi.
• Aktivitas dalam arena pengambilan kebijakan
(Kingsdon): (1) problem articulation, (2) discovery of
policy alternatives, (3) political processes. Ketiga arena
tersebut tidak lagi dilihat sebagai domain utama politik.
umamnoer.com
Membaurkan politik dan administrasi,
bagaimana dengan birokrasi?
• Menghilangnya batasan antara politik dan administrasi
berdampak langsung pada birokrasi. Asumsi bahwa
administrasi tidak terpengaruh politik jelas hanyalah
pepesan kosong.
• Loyalitas birokrasi bisa bergeser sejalan dengan
perubahan politik peta politik mempengaruhi kinerja
birokrasi.
• Pertanyaannya adalah, apakah birokrasi bisa
mempengaruhi politik?
umamnoer.com
Pengaruh birokrasi pada politik
• Pembuat kebijakan adalah “sekelompok orang tolol yang
hanya tahu mengenai membuat kebijakan” wewenang
birokrat untuk mengimplementasikan kebijakan.
• Birokrat bebas dari “agenda pribadi”? birokrat sebagai
“para pembisik”
• Birokrat tidak hanya memberikan saran pada pembuat
kebijakan, namun juga memberikan “tekanan” kepada
pembuat kebijakan, utamanya melalui “interest group”.
umamnoer.com
Politik dan administrasi sebagai
“bounded rationality”
• Prinsip atas rasionalitas yang dituju pada dasarnya
organisasi berorientasi tujuan, segala hal dilakukan untuk
mencapai tujuan.
• Prinsip adaptasi beri “waktu” bagi pembuat kebijakan
untuk memahami kompleksitas masalah agar bisa
mencapai tujuan.
• Prinsip ketidakpastian pada dasarnya setiap keputusan
menghadapi ketidakpastian, maka dibutuhkan kalkulasi
atas seluruh keputusan.
• Prinsip maksimasi hasil (trade-off) kebijakan diambil di
antara seluruh alternatif yang paling maksimal memberikan
hasil.
umamnoer.com
Benang kusut administrasi dan politik
• Tiga sisi: pengambil kebijakan (kebanyakan politisi yang miskin
pengetahuan dan minim pengalaman), aparatus administrasi
(kebanyakan karir, kaya pengalaman, dan mudah beralih loyalitas),
dan kelompok kepentingan.
• Kelompok kepentingan adalah sisi ketiga yang paling rawan.
Berisikan akademisi, NGO, CSO, pengusaha, dll. Kelompok
kepentingan bisa memberikan legitimasi atau deligitimasi pada
pembuat kebijakan atau aparatus administrasi.
• Ketiga sisi ini berperan penting dalam pengambilan kebijakan dalam
konteks “bounded rationality” harus diingat bahwa kebijakan tidak
bisa mencla-mencle. Rasionalitas menjadi penting.
umamnoer.com
KHAERUL UMAM NOER
SAP 2. SPS MIA UMJ
umamnoer.com
4 paradigma administrasi
•
Administrasi terpisah dari politik, di mana titik beratnya
adalah legal-prosedural. Dinamika politik tidak
berpengaruh pada administrasi, dan sebaliknya.
Administrasi sepenuhnya bertujuan untuk melayani dan
implementasi kebijakan.
•
Administrasi adalah sub-ordinat dari politik, di mana
administrasi menjadi “pendukung” fungsi politik dari
sebuah sistem politik. Pengambil kebijakan akan
memberikan wewenang kepada administrator untuk
mengimplementasikan kebijakan tersebut
umamnoer.com
4 paradigma administrasi
•
Administasi bertujuan untuk meningkatkan “scientific
content” dalam proses politik dan perumusan
kebijakan. Asumsinya: hanya dengan menggunakan
“policy science” dan “policy analysis” dalam pembuatan
kebijakan, sehingga “irrationality of politics” dapat
dikurangi secara perlahan.
•
Administrasi berkontribusi ke politik dengan efisiensi
dalam implementasi kebijakan. Fokus utamanya lebih
pada alasan kalkulasi ekonomis, yakni efisiensi akan
menekan biaya, baik dalam proses perumusan maupun
implementasi.
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Kemunculan dikotomi ini pada era sebelum PD II
Woodrow Wilson dan Max Weber
• Ada dua alasan: (1) baik Wilson, Goodnow, dan Weber
merujuk pada “British Parliamentary System”, di mana
nilai-nilai dari netralitas politik dari administrator (civil
servant) dikombinasikan dengan doktrin mengenai
tanggungjawab pemerintah. (2) dikotomi ini muncul
dalam era kebangkitan partai politik modern. Asumsinya,
kebangkitan partai politik modern akan membawa “efek
negatif” pada pelaksanaan tugas administrator.
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Dikotomi antara administrasi dan politik tidak lepas dari
model fungsional, yang melihat bahwa masing-masing
pihak memiliki fungsinya sendiri-sendiri 4 fungsi dasar:
penyusunan agenda, formulasi kebijakan, implementasi,
dan evaluasi.
• Perspektif tradisional melihat dikotomi, bahwa
administrasi berfokus pada pelaksanaan kebijakan, yang
wewenang untuk itu diberikan oleh pembuatan
kebijakan. Di luar wewenang tersebut, administrator
memiliki kewenangan yang amat terbatas, utamanya
dalam implementasi dan evaluasi.
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Aktivitas administrasi bisa bersifat aktif, langsung, dan
jelas dalam hal implementasi kebijakan. Mungkin saja
administrator memiliki kewenangan lebih, namun itu
karena pembuat kebijakan memilih untuk meminta
pertimbangan administrator.
• Ada kemungkinan lain, bahwa pembuat kebijakan
(politik) berbagi dengan administrasi, yakni dalam hal
menentukan tujuan (umumnya politik), membuat
kebijakan (campuran), mengatur kebijakan (campuran),
dan pelaksanaan kebijakan (umumnya administrasi).
umamnoer.com
Memisahkan administrasi dan politik?
• Karena administrasi tidak memiliki akses selain pada
implementasi, maka administrator dibebankan tugastugas untuk mendetailkan legislasi, mendefinisikan
program, menentukan level performa, dan
mengujicobakan berbagai komponen penilaian.
• Gambaran umumnya: administrasi memiliki kebebasan
dalam implementasi, yang didasarkan pada delegasi
wewenang, namun tidak memiliki kebebasan dan dalam
fungsi lainnya.
umamnoer.com
Pertanyaan dan konsekuensi
• Jika administrator dan politisi (pembuat kebijakan) tidak terpisah
secara fungsi, bagaimana membedakan dua ranah, bagi politik dan
administrasi? Jika administrator secara sadar masuk dalam ranah
penyusunan agenda kebijakan dan formulasi kebijakan, apakah
mereka “masuk” ke dalam ranah politik?
• Karena wewenang yang dimiliki oleh administrator sangat terbatas,
maka administrator kehilangan kemampuannya untuk
“berimprovisasi”.
• Sering terjadi saling lempar tanggungjawab ketika sebuah kebijakan
bermasalah. Pembuat kebijakan berdalih kalau mereka hanya
membuat, sedangkan administrator berdalih kalau mereka hanya
mengimplementasikan.
umamnoer.com
Membaurkan politik dan administrasi,
bagaimana dengan birokrasi?
• Dalam dikotomi antara politik dan administrasi, birokrasi
ditujukan untuk melayani sepenuhnya kepentingan
masyarakat.
• Tujuan dari administrator (birokrat) adalah untuk
menyediakan “kompetensi netral” dalam implementasi
kebijakan, bahwa administrasi berada di luar ranah
politik.
• Dikotomi ini nyata gagal dalam banyak negara, dan
berdampak pula pada birokrasi.
umamnoer.com
“Kompetensi Netral”
• Kompetensi netral atau neutral competence adalah
prasyarat mutlak dalam birokrasi (setidaknya menurut
versi dikotomi). Kompetensi netral meliputi tiga aspek:
keahlian, netralitas, dan hirarki.
• Bahwa administrator membuat kontribusi yang
didasarkan pada keahlian mereka dalam pembuatan
kebijakan, sambil menjaga jarak dari ranah politik, dan
sedapat mungkin menjaga hirarki struktural dari
pengaruh politik.
umamnoer.com
Netralitas birokrasi
• Netralitas politis birokrasi birokrasi tidak berpolitik?
Birokrasi tidak boleh berpihak?
• Netralitas politis adalah doktrin yang menuntut para
pelayan publik untuk tidak ikutserta dalam aktivitas yang
mempengaruhi kemampuan dan kapasitas mereka
dalam melaksanakan tugas-tugas melayani masyarakat.
Mereka dituntut untuk netral, tidak berpolitik praktis, dan
tidak memihak pada pihak-pihak manapun. Tujuan
mereka hanyalah untuk melayani masyarakat.
umamnoer.com
Netralitas Birokrasi
1. Politik dan kebijakan terpisah dengan administrasi.
Tugas utama birokrat adalah eksekusi kebijakan.
2. Birokrasi didasarkan pada jasa dan layanan, bukan
pada afiliasi partai.
3. Birokrat tidak terlibat dalam aktivitas partai politik.
4. Birokrat tidak memperlihatkan pandangan pribadi
mereka terhadap kebijakan.
5. Birokrat memberikan saran yang objektif kepada
pengambil kebijakan.
6. Birokrat mengeksekusi kebijakan secara loyal, terlepas
dari opini dan kepentingan pribadi mereka.
umamnoer.com
Membaurkan politik dan administrasi,
bagaimana dengan birokrasi?
• Netralitas birokrasi menghasilkan mentalitas birokrat.
• Berbagai proses dalam perumusan kebijakan tidak lagi
mutlak sepenuhnya politik. administrator pun ikut
bergabung, termasuk juga akademisi dan praktisi.
• Aktivitas dalam arena pengambilan kebijakan
(Kingsdon): (1) problem articulation, (2) discovery of
policy alternatives, (3) political processes. Ketiga arena
tersebut tidak lagi dilihat sebagai domain utama politik.
umamnoer.com
Membaurkan politik dan administrasi,
bagaimana dengan birokrasi?
• Menghilangnya batasan antara politik dan administrasi
berdampak langsung pada birokrasi. Asumsi bahwa
administrasi tidak terpengaruh politik jelas hanyalah
pepesan kosong.
• Loyalitas birokrasi bisa bergeser sejalan dengan
perubahan politik peta politik mempengaruhi kinerja
birokrasi.
• Pertanyaannya adalah, apakah birokrasi bisa
mempengaruhi politik?
umamnoer.com
Pengaruh birokrasi pada politik
• Pembuat kebijakan adalah “sekelompok orang tolol yang
hanya tahu mengenai membuat kebijakan” wewenang
birokrat untuk mengimplementasikan kebijakan.
• Birokrat bebas dari “agenda pribadi”? birokrat sebagai
“para pembisik”
• Birokrat tidak hanya memberikan saran pada pembuat
kebijakan, namun juga memberikan “tekanan” kepada
pembuat kebijakan, utamanya melalui “interest group”.
umamnoer.com
Politik dan administrasi sebagai
“bounded rationality”
• Prinsip atas rasionalitas yang dituju pada dasarnya
organisasi berorientasi tujuan, segala hal dilakukan untuk
mencapai tujuan.
• Prinsip adaptasi beri “waktu” bagi pembuat kebijakan
untuk memahami kompleksitas masalah agar bisa
mencapai tujuan.
• Prinsip ketidakpastian pada dasarnya setiap keputusan
menghadapi ketidakpastian, maka dibutuhkan kalkulasi
atas seluruh keputusan.
• Prinsip maksimasi hasil (trade-off) kebijakan diambil di
antara seluruh alternatif yang paling maksimal memberikan
hasil.
umamnoer.com
Benang kusut administrasi dan politik
• Tiga sisi: pengambil kebijakan (kebanyakan politisi yang miskin
pengetahuan dan minim pengalaman), aparatus administrasi
(kebanyakan karir, kaya pengalaman, dan mudah beralih loyalitas),
dan kelompok kepentingan.
• Kelompok kepentingan adalah sisi ketiga yang paling rawan.
Berisikan akademisi, NGO, CSO, pengusaha, dll. Kelompok
kepentingan bisa memberikan legitimasi atau deligitimasi pada
pembuat kebijakan atau aparatus administrasi.
• Ketiga sisi ini berperan penting dalam pengambilan kebijakan dalam
konteks “bounded rationality” harus diingat bahwa kebijakan tidak
bisa mencla-mencle. Rasionalitas menjadi penting.
umamnoer.com