Hak Menguasai Negara Dalam Kegiatan Penanaman Modal Bidang Sumber Daya Air
BAB II
KONSEP HAK MENGUASAI NEGARA DALAM HUKUM INDONESIA
A. Tinjauan Umum tentang Hak Menguasai Negara
Sejarah terbentuknya Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 berawal
pada saat R.Soepomo melontarkan gagasannya di depan sidang BPUPKI pada
tanggal 31 Mei 1945 yakni di bagian akhir pidatonya tentang negara integralistik
yang menyatakan bahwa negara memiliki spirit integralistik yang berdasarkan
pada persatuan maka dalam lapangan ekonomi akan dipakai sistem sosialisme
negara atau staats socialisme.25 Kata menguasai atau penguasaan oleh negara
terletak di dalam Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 dan tidak dapat ditafsirkan
secara khusus di dalam penjelasanya. Oleh karena itu, kata penguasaan jika kita
tafsirkan secara etimologis adalah: “ proses, cara, perbuatan menguasai atau
mengusahakan ”.26 Kata penguasaan mengandung makna yang luas cakupannya
dari kata menguasai, sehingga dalam konteks hubungan dengan hak menguasai
negara mengandung makna negara memegang kekuasaan untuk menguasai dan
mengusahakan sumber daya alam dengan segala potensi yang ada di dalam
wilayah hukum Indonesia.
Penguasaan adalah semacam pemilikan oleh negara yang artinya negara
melalui pemerintah sebagai satu-satunya pemegang wewenang untuk menentukan
hak wewenang atasnya, termasuk bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung
di dalamnya untuk menguasai atau mengusahakan sesuatu yang sesuai dengan
kepentingan. Hak adalah kepentingan yang dilindungi oleh hukum, sedangkan
25
Benhard Limbong, Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan (Jakarta: Margaretha Pustaka,
2015) hlm. 102.
26
Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Op.Cit, hlm. 533.
Universitas Sumatera Utara
kepentingan adalah tuntutan perorangan atau kelompok yang diharapkan untuk
dapat dipenuhi, dengan demikian apa yang dinamakan dengan hak itu sah apabila
dilindungi oleh sistem hukum.27 Pengertian hak menurut Satjipto Rahardjo:
“hukum melindungi kepentingan seseorang dengan cara mengalokasikan suatu
kekuasaan kepadanya untuk bertindak dalam rangka kepentinganya tersebut.
Pengalokasikan kekuasaan ini dilakukan secara terstruktur, dalam arti, ditentukan
kekuasaan dan kedalamannya, kekuasaan yang demikian itulah yang disebut
hak.”28
Apabila pengertian penguasaan dikaitkan dengan pengertian hak, maka
dapat kita katakan bahwa hak menguasai negara adalah pengalokasian kekuasaan
yang diberikan oleh hukum kepada negara untuk bertindak dalam rangka
menjalankan kepentingannya. Pengertian dari hak menguasai negara yang lain
adalah “hak yang hanya dimiliki oleh negara, sehingga urusan agraria dipahami
sebagai urusan pemerintah pusat, walaupun pelaksanaannya dapat didelegasikan
kepada pemerintah daerah swatantra atau masyarakat hukum adat sekedar
diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional“29. Selain itu,
pengertian hak menguasai negara yang lain adalah “hak yang pada tingkatan
tertinggi dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat“.30
Dimana untuk kekuasaan tertinggi negara mempunyai hak:
1.
mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaannya;
27
Shidarta, Karateristik Penalaran Hukum Dalam Konteks Keindonesiaan (Bandung:
CV. Utomo, 2006), hlm. 26.
28
Satjipto Rahardjo, Op.Cit, hlm. 53.
29
Achmad Sodiki, dan Yanis Maladi, Op.Cit, hlm. 141.
30
Ibid., hlm. 176.
Universitas Sumatera Utara
2.
menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas (bagaian dari)
bumi, air, dan ruang angkasa itu;
3.
menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angakasa.31
Hak menguasai negara adalah suatu kewenangan atau wewenang formal
yang ada pada negara dan memberikan hak kepada negara untuk bertindak baik
secara aktif maupun pasif dalam bidang pemerintahan negara, dengan kata lain
wewenang negara tidak hanya berkaitan dengan wewenang pemerintahan semata,
akan tetapi meliputi pula semua wewenang dalam rangka melaksanakan tugasnya.32
Abrar menyatakan bahwa hak penguasaan negara ialah hak negara melalui
pemerintah yang mewakili kewenangan untuk menentukan penggunaan,
pemanfaatan, dan hak atas sumber daya alam dalam lingkup mengatur ( regelen),
mengurus atau mengelola (bestuuren, beheren) dan mengawasi (toezichthouden)
penggunaan serta pemanfaatan sumber daya alam.33
Tanpa adanya penguasaan negara, maka tidak mungkin tujuan negara yang
telah ditetapkan dalam konstitusi atau UUD NRI Tahun 1945 dapat diwujudkan,
namun demikian penguasaan oleh negara itu tidak lebih dari semacam
“penguasaan” kepada negara yang disertai dengan persyaratan tertentu, sehingga
tidak boleh digunakan secara sewenang-wenang yang dapat berakibat pelanggaran
hukum kepada masyarakat.34 Perusahaan-perusahaan yang penting akan diurus
31
Ibid., hlm 178.
Aminuddin Ilmar, Hak Menguasai Negara Dalam Privatisasi BUMN (Jakarta: Kencana
Prenada Media Group, 2012), hlm. 24.
33
Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik, Hukum Tata Ruang, Dalam Konsep Kebijakan
Otonomi Daerah (Bandung: Nuansa, 2008), hlm. 24-25.
34
Aminuddin Ilmar Ibid., hlm. 24.
32
Universitas Sumatera Utara
oleh negara sendiri. Pada hakekatnya negara yang akan menentukan dimana,
dimasa apa, perusahaan apa yang akan diselenggarakan oleh pemerintah pusat
atau oleh pemerintah daerah atau yang akan diserahkan pada suatu badan hukum
privat atau kepada seseorang, itu semua tergantung dari pada kepentingan negara
atau kepentingan rakyat seluruhnya.35
Hak menguasi negara dipandang mempunyai beberapa persoalan,
dimana konsep hak menguasai negara yang konon diangkat dari hukum adat yaitu
hak ulayat yang menggambarkan kehendak yang kuat dan berakar dari hukum
asli indonesia36, dianggap mencerminkan dominasi dari negara atas hak individual
yang tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi.37 Selain itu, persoalan-persoalan
lain yang timbul ialah, “Pertama hak menguasai negara ini, tidak diperintahkan
oleh UUD NRI Tahun 1945 untuk diatur dalam undang-undang, oleh sebab itu
tidak diketahui secara jelas bagaimana kedudukan, sifat, isi serta tempatnya dalam
tata hukum (pertanahan) Indonesia”.38 Sehingga dalam hubungannya dengan
kepentingan individu, mutlak dibatasi guna mengantisipasi keganasan hak
menguasai negara guna terhadap kepentingan dari individu. 39 Persoalan yang
kedua, adalah mengenai kedudukan hak masyarakat hukum dan hak tradisional
yang telah dijamin oleh Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 dengan hak menguasai
negara yang telah diatur dalam Pasal 33 ayat (3) dalam undang-undang yang sama.40
35
Muhamad Bakri, Hak Menguasai Tanah oleh Negara Paradigma Baru untuk
Reformasi Agraria (Yogyakarta: Cetakan I , 2007), hlm. 35.
36
Ibid, hlm. 66.
37
Ibid, hlm. 68.
38
Ibid, hlm. 4.
39
Ibid.
40
Ibid, hlm. 5.
Universitas Sumatera Utara
Kedudukan hak menguasai negara juga tetap begitu penting dan
menduduki posisi sentral, kedudukannya sama sebagaimana kedudukan hak milik
dalam sistem hukum perdata, walaupun seperti yang telah disebutkan bahwa tidak
diatur lebih lanjut dengan undang-undang.41 Keberadaan Pasal 33 UUD NRI
Tahun 1945 sangat diharapkan untuk “Penguasaan oleh negara atas bumi, air, dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besar
kemakmuaran rakyat, dilengkapi dengan ketentuan faktor-faktor produksi yang
penting yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara,
menjadikan negara pemain dominan dalam sektor ekonomi”.42 Namun, ketika
negara tidak mampu meningkatkan perekonomian dan selanjutnya bergandengan
tangan dengan para investor asing, maka sesungguhnya telah terjadi perubahan
secara subtantif dari isi pasal ini, “Negara dan para pemodal menguasai bumi, air,
dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besar
kemakmuaran rakyat, dilengkapi dengan ketentuan faktor-faktor produksi yang
penting yang menguasai hajat hidup orang banyak”.43
Beberapa teori kekuasaan negara, diantaranya yaitu:
1.
Menurut Van Vollenhoven negara sebagai organisasi tertinggi dari bangsa
yang diberi kekuasaan untuk mengatur segala-galanya dan negara
berdasarkan
kedudukannya
memiliki
kewenangan
untuk
peraturan
41
Ibid, hlm. 177.
Ibid, hlm. 4.
43
Moh. Kusnardi, SH dkk., Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Pusat
Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1981), hlm. 75.
42
Universitas Sumatera Utara
hukum.44 Dalam hal ini kekuasaan negara selalu dihubungkan dengan teori
kedaulatan (sovereignty atau souverenitet ).
2.
Menurut J.J. Rousseau menyebutkan bahwa kekuasaan negara sebagai suatu
badan atau organisasi rakyat bersumber dari hasil perjanjian masyarakat
(contract soscial) yang esensinya merupakan suatu bentuk kesatuan yang
membela dan melindungi kekuasaan bersama, kekuasaan pribadi dan milik
setiap individu.45 Dalam hal ini pada hakikatnya kekuasaan bukan kedaulatan,
namun kekuasaan negara itu juga bukanlah kekuasaan tanpa batas, sebab ada
beberapa ketentuan hukum yang mengikat dirinya seperti hukum alam dan
hukum Tuhan serta hukum yang umum pada semua bangsa yang dinamakan
leges imperii.46
Sejalan dengan kedua teori di atas, maka secara toritik kekuasaan negara
atas sumber daya alam bersumber dari rakyat yang dikenal dengan hak bangsa.
Negara dalam hal ini, dipandang sebagai yang memiliki karakter sebagai suatu
lembaga masyarakat umum, sehingga kepadanya diberikan wewenang atau
kekuasaan untuk mengatur, mengurus dan memelihara atau mengawasi
pemanfaatan seluruh potensi sumber daya alam yang ada dalam wilayahnya
secara intensif.
Keterkaitan dengan hak penguasaan negara dengan sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat akan mewujudkan kewajiban negara sebagai berikut:
44
Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria (Jakarta: Bina Aksara, 1984),
hlm. 99.
45
R. Wiratno, dkk, Ahli-ahli Pikir Besar tentang Negara dan Hukum (Jakarta: PT
Pembangunan, 1978), hlm. 176.
46
Lihat Undang-undang dasar negara yang memuat ketentuan-ketentuan kepada siapa
kekuasaan itu diserahkan dan batas-batas pelaksanaannya.
Universitas Sumatera Utara
1.
Segala bentuk pemanfaatan (bumi dan air) serta hasil yang di dapat (kekayaan
alam), harus secara nyata meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan
masyarakat.
2.
Melindungi dan menjamin segala hak-hak rakyat yang terdapat di dalam atau
di atas bumi, air dan berbagai kekayaan alam tertentu yang dapat dihasilkan
secara langsung atau dinikmati langsung oleh rakyat.
3.
Mencegah segala tindakan dari pihak manapun yang akan menyebabkan
rakyat tidak mempunyai kesempatan atau akan kehilangan haknya dalam
menikmati kekayaan alam.
Ketiga kewajiban di atas menjelaskan segala jaminan bagi tujuan hak
penguasaan negara atas sumber daya alam yang sekaligus memberikan
pemahaman bahwa dalam hak penguasaan itu, negara hanya melakukan
pengurusan
(bestuursdaad)
dan
pengolahan
(beheersdaad),
tidak untuk
melakukan eigensdaad. Berikut ini adalah beberapa rumusan pengertian, makna,
dan subtansi “dikuasi oleh negara” sebagai dasar untuk mengkaji hak penguasaan
negara antara lain yaitu:
1.
Mohammad Hatta merumuskan tentang pengertian dikuasai oleh negara
adalah dikuasai oleh negara tidak berarti negara sendiri menjadi pengusaha,
usahawan atau ordernemer. Lebih tepat dikatakan bahwa kekuasaan negara
itu terdapat pada kewenangan membuat peraturan guna kelancaran jalan
Universitas Sumatera Utara
ekonomi, peraturan yang melarang pula penghisapan orang yang lemah oleh
orang yang bermodal.47
2.
Muhammad Yamin merumuskan pengertian dikuasai oleh negara termasuk
mengatur dan/atau menyelenggarakan terutama untuk memperbaiki dan
mempertinggi produksi dengan mengutamakan koperasi.48
Salah satu hal yang masih menjadi perdebatan mengenai Pasal 33 UUD
NRI Tahun 1945 adalah mengenai pengertian “hak penguasaan negara” atau ada
yang menyebutnya dengan “hak menguasai negara”. Sebenarnya ketentuan yang
dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 tersebut
sama persisnya dengan apa yang dirumuskan dalam Pasal 38 ayat (2) dan ayat (3)
UUDS 1950. Berarti dalam hal ini, selama 60 tahun Indonesia Merdeka,
selama itu pula ruang perdebatan akan penafsiran Pasal 33 belum juga
memperoleh tafsiran yang seragam. Pasal 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Agraria (selanjutnya disebut sebagai UUPA)
merupakan aturan pelaksanaan dari Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945
dijelaskan pengertian hak menguasai sumber daya alam oleh negara sebagai
berikut:
1.
Atas dasar ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 dan hal-hal
yang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 bumi, air, dan ruang angkasa
47
Mohammad Hatta, Penjabaran Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 (Jakarta:
Mutiara, 1977), hlm. 28.
48
Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi (Jakarta: Djembatan, 1974), hlm. 4243.
Universitas Sumatera Utara
termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan
tertinggi dikuasai oleh negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
Hak menguasai negara tersebut dalam ayat (1) pasal ini memberikan
wewenang untuk:
a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air, dan ruang angkasa.
c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang
angkasa.
2.
Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari negara tersebut ada
Pasal 33 ayat (2), digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat
dalam arti kebangsaan kesejahteraan, kemerdekaan dalam masyarakat, dan
negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat adil dan makmur.
3.
Hak menguasai dari negara tersebut di atas pelaksaannya dapat dikuasakan
kepada daerah-daerah, swasta dan masyarakat-masyarakat hukum adat,
sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional,
menurut ketentuan-ketentuan peraturan yang berlaku. Berdasarkan Pasal 2
UUPA dan penjelasannya tersebut, menurut konsep UUPA, pengertian
Universitas Sumatera Utara
“dikuasai” oleh negara bukan berarti dimiliki, melainkan hak yang memberi
kewenangan pada negara untuk menguasai hal tersebut di atas.49
Isi wewenang negara yang bersumber pada hak menguasai sumber daya
alam oleh negara tersebut semata-mata bersifat publik, yaitu wewenang untuk
mengatur (wewenang regulasi) dan bukan menguasai tanah secara fisik dan
menggunakan tanahnya sebagaimana wewenang pemegang hak atas tanah
bersifat pribadi.50 Hal ini dipertegas dalam Pasal 9 ayat (2) “Tiap-tiap warga
Negara Republik Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan
yang sama untuk memperoleh suatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat
dan hasilnya, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya”.
Undang-Undang Penanaman Modal Asing No. 1 Tahun 1967
(selanjutnya disebut sebagai UU Penanaman Modal Asing) mengedepankan
sejumlah prinsip-prinsip penting yang menjadi dasar pembentukan undangundang tersebut. Prinsip-prinsip yang tertuang di dalam UU Penanaman Modal
Asing paling tidak menggambarkan suatu cita-cit atau harapan yang hendak
diraih. Dengan demikian hendak disampaikan bahwa
prinsip-prinsip yang
terdapat dalam UU Penanaman Modal Asing mendeskripsikan harapan dan tujuan
yang hendak dicapai melalui implementasinya kelak. Paradigma pengelolaan
sumber daya alam tercantum dalam Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 yang
berbunyi “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai
oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.
49
Budi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-Undang
Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya (Jakarta: Djambatan), hlm. 234.
50
Istilah “bersifat pribadi” menyatakan bahwa, sifat pribadi hak individual menunjukan
kepada kewenangan pemegang hak untuk menggunakan tanah yang bersangkutan bagi
kepentingan dan dalam memenuhi kebutuhan pribadi dan keluarganya
Universitas Sumatera Utara
Hak menguasai negara dapat dimaknai dari dua sudut pandang yaitu:
sebagai cerminan dari implementasi nilai, norma, dan konfigurasi hukum negara
yang mengatur penguasaan negara atas sumber daya alam. Di pihak lain
mendeskripsikan otoritas dan ligitimasi negara untuk menguasai dan memanfaatkan
sumber daya alam dalam wilayah kedaulatannya. 51 Bagaimana dan seberapa jauh
suatu negara atau pemerintah menggunakan prinsip (kedaulatan terhadap sumber
daya alam) ini, untuk mencapai manfaat yang sebesar-besarnya bagi kesejahteraan
rakyat sangat bergantung pada “kekuatan” negara. Kekuatan di sini merujuk
pada sistem ekonomi, sumber daya alam, politik dan hukum.
Aspek-aspek yang disebutkan ini sangat memberikan pengaruh yang besar
terhadap keseluruhan kebijakan negara termasuk Indonesia. Pemaknaan
kedaulatan negara terhadap sumber daya alam dapat diindikasikan kemampuan
negara secara external melaksanakan hubungan (bekerja sama) dengan negara lain
untuk mengelola sumber daya alam Indonesia, misalnya memasukan para
pemodal asing untuk kepentingan pembangunan. Kedaulatan internal suatu negara
dijamin apabila memiliki sumber sumber hukum seperti konstitusi, peraturan
perundang-undangan maupun kebiasaan-kebiasaan tidak tertulis yang dipraktekan
oleh masyarakat.52
Sudah berulang kali dilakukan uji materil terhadap UU Sumber Daya Air
dan hasilnya menunjukkan bahwa pada hakekatnya undang-undang tersebut
mengandung masalah mendasar yang menyangkut syarat konstitusionalitas
(conditionally constitutional) pemberlakuan suatu undang-undang. Syarat
52
Dahlan Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi (Jakarta: PT Rajagrafindo Persada, 2001),
hlm. 15.
Universitas Sumatera Utara
konstitusionalitas terkait dengan pengelolaan sumber daya air oleh pemerintah
yang harus dibangun di atas asas hukum hak menguasai negara sebagaimana
ditegaskan oleh Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945. Memberlakukan kembali UU
Pengairan sebagai pengganti UU Sumber Daya Air, pada hakekatnya tidak dapat
menyelesaikan masalah, karena dalam banyak hal undang-undang itu sudah tidak
sesuai lagi dengan kondisi saat ini. Jumlah penduduk, tingkat konsumsi, sanitasi
dan lingkungan serta aktivitas pembangunan (pertanian, infrastruktur, dan lainlain) telah meningkatkan kebutuhan manusia atas air. Selain itu pola-pola
kewenangan pengaturan atas penguasaan dan pemanfaatan sumber daya air pun
berbeda sejalan dengan bergulirnya era otonomi daerah. Oleh karena itu,
memberlakukan kembali UU Pengairan perlu disertai beberapa perubahan
paradigma, terutama dalam memaknai hak menguasai negara.
Ketentuan Pasal 2 (fungsi sosial dan penggunaan untuk sebesar-besar
kemakmuran rakyat) dan Pasal 3 (penguasaan air beserta sumber-sumbernya oleh
negara) dalam UU Pengairan perlu dimaknai sejalan dengan tafsir hak menguasai
negara yang saat ini telah diperluas Mahkamah Konstitusi melalui berbagai
putusannya atas judicial review berbagai undang-undang yang materi muatannya
mengenai sumber daya alam (tidak hanya undang-undang sumber daya air saja).
Perluasan kewenangan negara tersebut meliputi:
1.
membuat kebijakan (belieid);
2.
membuat pengaturan (regelendaad);
3.
melakukan pengurusan (bestuursdaad);
4. melakukan pengelolaan (beheersdaad); dan
Universitas Sumatera Utara
5. melakukan pengawasan (toezichthoudensdaad).
Kelima fungsi kewenangan negara di atas merupakan sarana (instrument)
yang terintegrasi untuk mencapai tujuan negara, yaitu kemakmuran rakyat.
Oleh karena itu, frasa “dikuasai negara” dalam Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD
NRI Tahun 1945, harus dipahami dalam konsep hukum publik yang berkaitan
dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD NRI Tahun 1945,
baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun bidang ekonomi (demokrasi
ekonomi), sehingga frasa “dikuasai negara” tidak berarti dimiliki negara53
sebagaimana dimaksudkan dalam prinsip Domein Verklaring yang terdapat dalam
Agrarische Wet 1870. Pemahaman fungsi sosial dari sumber daya air sebagaimana
ditegaskan dalam Pasal 2 UU Pengairan harus tetap dikaitkan dengan keadilan
sosial sebagai bentuk keadilan yang berfilosofi Pancasila. Dalam konteks ini,
pemerintah harus menjadi pengawas dan sekaligus pengatur, tidak cukup hanya
sebagai pembuat kebijakan saja. Fungsi sosial atas air dalam terminologi ini tidak
memungkinkan membuka peluang air menjadi komoditas ekonomi atau barang
komersil, karena hak atas air merupakan hak asasi manusia.
Mengingat hak rakyat atas sumber daya air merupakan hak asasi,
maka menjadi kewajiban negara untuk menghormati (to respect), melindungi
(to protect) dan memenuhi (to fulfill) hak rakyat atas air tersebut. Negara harus
terlibat dan berperan aktif melakukan tindakan untuk memajukan hak-hak
53
Yance Arizona, Konstitusionalisme Agraria , STPN Press (Yogyakarta: STPN Press, 2014),
hlm. 335.
Universitas Sumatera Utara
ekonomi dan sosial rakyat atas sumber daya air. Negara mempunyai res commune
(sebagai personifikasi rakyat), yang memegang kekuasaan atas sumber daya alam,54
sedangkan hak rakyat atas air adalah hak in persona yang melekat pada subjek
manusia (absolute right). Dari hak atas air sebagai hak absolut inilah kemudian
diturunkan (derivatif) berupa hak guna pakai air (hak untuk memperoleh dan
memakai air) untuk hidup dan kehidupan masyarakat.55
B. Pembatasan Hak Menguasai Negara
Dikuasai oleh negara mempunyai padanan arti negara menguasai,
kata menguasai berarti berkuasa atas sesuatu, memegang kekuasaan atas sesuatu.
Istilah lain yang berkaitan dengan menguasai adalah penguasaan yang berarti
proses, cara, perbuatan menguasai atau mengusahakan. Secara etimologis, kata
menguasai yang membentuk kalimat aktif, memengan kekuasaan atas sesuatu. 56
Konteks penguasaan sumber daya air dalam wilayah Negara RepublikIndonesia
penguasaannya terdapat pada negara. Dalam hal ini negara adalah sebagai kuasa
dan petugas dari bangsa Indonesia dan bukan sebagai pemilik. Tugas dalam hal
mengelola tersebut yang menurut sifatnya termasuk ke dalam hukum publik, dan
tidak mungkin dilaksanakan sendiri oleh seluruh rakyat Indonesia. Sehingga
Bagir Manan, “ Politik Perundang-undangan dalam rangka Mengantisipasi Liberalisasi
Perekonomian” , Makalah Pada Seminar Antisipasi Liberalisasi Perekonomian Fakultas Hukum
Unila Lampung, February 1996, hlm. 16
55
Ida Nurlinda, Pengaturan Penguasaan dan Pemanfaatan Sumber Daya Air Pasca
Pembatalan Undang-undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, Hukum Tata Ruang
dan Hukum Lingkungan, Disampaikan pada acara Unpad Merespon edisi Maret 2015, tema:
“Bagaimana Setelah MK Membatalkan UU Sumber Daya Air?”, Bandung, 2015
56
Darwin Ginting, Hukum Kepemilikan Hak atas Tanah Bidang Agribisnis (Bandung:
Ghalia Indonesia, 2010), hlm. 58-59.
54
Universitas Sumatera Utara
negara dalam konteks hak menguasai negara hanya sebagai suatu organisasi
kekuasaan yang dikuasakan dan bukan sebagai pemilik. Pemiliknya adalah bangsa
Indonesia atau seluruh rakyat Indonesia, sebagaimana yang dikemukakan dalam
UUD NRI Tahun 1945 bahwa pemegang kedaulatan tertinggi di Negara Republik
Indonesia adalah rakyat. 57
Hak menguasai dari negara yang tidak dipunyai oleh perorangan atau
keluarga dengan hak apapun, dan masih belum dibuka juga dapat digolongkan
sebagai hak penguasaan bersifat aktif.58 Ada batasan-batasan penting yang harus
diingat oleh negara didalam menggunaan hak menguasi dari negara tersebut,
Maria SW Sumardjono mengatakan bahwa kewenangan negara ini harus dibatasi
dua hal:
1.
Pembatasan oleh UUD NRI Tahun 1945. Bahwa hal-hal yang diatur oleh
negara tidak boleh berakibat pelanggaran hak asasi manusia yang dijamin
oleh UUD NRI Tahun 1945. Peraturan yang biasa terhadap suatu kepentingan
dan menimbulkan kerugian di pihak lain adalah salah satu bentuk
pelanggaran tersebut. Seseorang yang melepas haknya harus mendapat
perlindungan hukum dan penghargaan yang adil atas pengorbanan tersebut.
2.
Pembatasan yang bersifat substantif dalam arti peraturan yang dibuat
oleh negara harus relevan dengan tujuan yang hendak dicapai yaitu
untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dan kewenangan ini tidak dapat
didelegasikan kepada pihak swasta karena menyangkut kesejahteraan umum
yang sarat dengan misi pelayanan. Pendelegasian kepada swasta yang
57
R. Ismala Dewi, Pengaturan Air untuk Industri Air Kemasan dan Dampaknya Bagi
Masyarakat Lokal (Jakarta: UI-Press, 2013), hlm. 11.
58
Bagir Manan, Op.Cit, hlm. 55.
Universitas Sumatera Utara
merupakan bagian dari masyarakat akan menimbulkan konflik kepentingan,
dan karenanya tidak dimungkinkan.59
Objek dari hak menguasai negara adalah sebagaimana yang ditentukan
dalam Pasal 2 ayat (1) UUPA yaitu bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk
kekayaan alam yang ada didalamnya. Objek dari menguasai negara terhadap bumi
adalah selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya serta yang
berada di bawah air. Sebagaimana Pasal 1 ayat (4) UUPA: dalam pengertian
bumi, selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya serta yang
berada di bawah air. Tentang hal ini, Parlindungan menyebutkan bahawa yang
dimaksud dengan bumi, selain di atas bumi, yaitu hak-hak atas tanah seperti yang
tercantum di dalam Pasal 16 UUPA, juga yang ditanam di bumi, yaitu hak-hak
atas hutan (Hak Penguasaan Hutan-HPH) maupun yang terdapat ditubuh bumi
yang dikenal dengan kuasa pertambangan, yaitu untuk izin usaha pertambangan
atas bahan-bahan galian dari bumi Indonesia.60 Sedangkan pembatasan mengenai
air meliputi:
1. Perairan pedalaman, termasuk di dalamnya sungai-sungai dan danau-danau
yang terdapat di seluruh wilayah tanah air
2. Perairan lautan dan Bumi yang terdapat di bawah perairan dari seluruh bagian
perairan maupun seluruh kekayaan yang terdapat di antara air dan bumi
59
Maria SW Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi
(Jakarta: Kompas, 2000), hlm. 4.
60
Juaniarso Ridwan dan Achmad Sodik, Op.Cit, hlm. 25.
Universitas Sumatera Utara
tersebut yang merupakan daerah teritorial Indonesia sebagaimana juga
terjawab oleh pernyataan wawasan nusantara.61
Wewenang negara sebagai penguasa bumi, air, dan ruang angkasa serta
kekayaan alam lain yang terkandung di dalamnya adalah wewenang untuk
mengatur
dalam
rangka
mencapai
sebesar-besar
kemakmuran
rakyat.
Kewenangan negara untuk dapat mengatur sumber daya air diperoleh dan
bersumber pada penguasaan negara terhadap bumi, air, dan ruang angkasa serta
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Dalam prinsip negara menguasai,
maka dalam hubungan antara negara dan masyarakat, masyarakat tidak
dapat disubordinasikan kedudukannya di bawah negara karena justru negara
menerima kuasa dari masyarakat, maka dengan demikian dalam hal ini segala
perbuatan negara yang dalam hal ini adalah pemerintah harus dapat
mempertanggungjawabkan kepada masayarakat.
Hal yang ingin dicapai dari adanya batasan tersebut agar tercapainya
sebuah perasaan adil bagi masyarakat agar tidak memandang negara sebagi
sebuah diktator yang buruk rupa. Sehingga, selain pembatasan tersebut, UUPA
juga terasa unsur keadilan liberalnya dengan terdapat berbagai macam hak yang
terkandung didalamnya bagi pribadi atau person. Dimana menurut pandangan
keadilan liberal yang dikemukakan oleh Samuel Pufendrof adalah “Cita keadilan
bermaksud mengatur tindakan-tindakan manusia dan masyarakat untuk menyusun
dan memelihara suatu ketertiban rasional di dalamnya terwujud sifat dasar
61
Bagir Manan & Kutana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia
(Bandung: Alumni, 1993), hlm. 166.
Universitas Sumatera Utara
manusia dan tercapai tujuan-tujuan berupa keamanan, ketenangan, dan
kebebasan”.62
C. Hak Menguasai Negara dalam Putusan Mahkamah Konstitusi
Indonesia sebagai negara hukum telah menetapkan Undang-undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai konstitusi atau aturan tertinggi
dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Segala sesuatu yang berkaitan
dengan kehidupan berbangsa dan bernegara harus didasarkan pada aturan yang
terdapat di dalam konstitusi. Pada hakekatnya konstitusi adalah suatu hukum
dasar yang merupakan dasar bagi peraturan perundang-undangan yang lain.63
Menurut Steenbek materi suatu konstistusi pada umumnya meliputi:
1.
adanya jaminan terhadap hak asasi manusia dan warga negara;
2.
ditetapkannya susunan ketatanegaraan suatu negara secara fundamental;
3.
pembagian dan pembatasan tugas ketatanegaraan.64
Hal yang diinginkan di dalam pengertian ini adalah keberlangsungan
sistem triaspolitika termaktub di dalam suatu konstitusi dan sejalan dengan
pengakuan atas hak asasi manusia. Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 mengatur
tentang dasar-dasar sistem perekonomian dan kegiatan perekonomian yang
diinginkan oleh bangsa Indonesia. Kegiatan perekonomian ini harus memperhatikan
kesejaheraan masyarakat sehingga penyusun Undang-Undang Dasar menempatkan
62
https://humambalya.wordpress.com/2011/02/12/hak-menguasai-negara-yang-menggila/.html
(diakes pada tanggal 18 Maret 2016)
63
Moh. Kusnardi, dkk.Op.Cit, hlm. 75.
64
Sri Soemantri M, Op.Cit, hlm. 51.
Universitas Sumatera Utara
pasal ini dibawah judul Kesejahteraan Sosial. Oleh karena itu, Pasal 33 UUD
NRI Tahun 1945 sering disebut sebagai dasar yang mengatur tentang hak
menguasai atau penguasaan oleh negara, tetapi tidak dapat berdiri sendiri.
Melainkan, berkaitan dengan kesejahteraan rakyat.
Seperti yang di ungkapkan oleh Bagir Manan, “Upaya memahami Pasal
33 tidak terlepas dari dasar pemikiran tentang kesejahteraan sosial”.65 Dasar-dasar
pemikiran yang melandasi Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 adalah pokok pikiran
tentang idiologi perekonomian Indonesia merdeka yang di rumuskan oleh
Panitia Keuangan dan Perekonomian yang diketuai Moh. Hatta, menghasilkan
rumusan bahwa “Orang Indonesia hidup tolong menolong”.66 Permasalahan UU
Sumber Daya Air, terkait persoalan-persoalan karakter produk hukum tersebut
kemudian muncul pada wilayah hukum di Indonesia di bidang sumber daya air,
seiring dengan keluarnya Undang-Undang. Kesesuaian Undang-undang Sumber
daya air tersebut dengan Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945, merupakan dasar
berbagai kalangan masyarakat untuk mengugat validitas keberlakuan ketiga
undang-undang tersebut kepada mahkamah Konstitusi ketika secara nyata-nyata
merugikan hak konstitusional warga negara.
Pengelolaan sumber daya air yang dilakukan dan diusahakan oleh negara
bermuara pada satu tujuan yaitu menciptakan sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Tujuan itu menjadi tanggung jawab negara sebagai bentuk konsekuensi dari hak
penguasaan negara terhadap bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di
65
66
Bagir Manan, Op.Cit, hlm. 55.
Abrar Saleng, Op.Cit, hlm. 28.
Universitas Sumatera Utara
dalamnya.67 Hal ini juga merupakan jaminan dalam bentuk perlindungan terhadap
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dan kesejahteraan umum atas dasar keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Berdasarkan ketentuan Pasal 24 UUD Tahun
1945, Mahkamah Konstitusi adalah salah satu pelaku kekuasaan kehakiman
disamping Mahkamah Agung dan badan-badan peradilan yang ada dibawahnya.
Sebagai pelaku kekuasaan kehakiman Mahkamah Konstitusi mempunyai
kedudukan, tugas, fungsi dan kewenangann sebagaimana telah ditentukan oleh
Pasal 24 ayat (2), Pasal 24C, dan diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang
Nomor 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disebut sebagai
UU Mahkamah Konstitusi)68
Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan
kembali dalam Pasal 10 ayat (1) huruf a sampai dengan d UU Mahkamah
Konstitusi kewenangan Mahkamah Konstitusi adalah menguji undang-undang
terhadap UUD NRI Tahun 1945; memutus sengketa kewenangan lembaga negara
yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945; memutus
pembubaran partai politik; dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan
umum. Selain itu, berdasarkan Pasal 7 ayat (1) sampai dengan (5) dan Pasal 24C
ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan lagi oleh Pasal 10 ayat (2) UU
Mahkamah Konstitusi, kewajiban Mahkamah Konstitusi adalah memberikan
keputusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah
melakukan pelanggaran hukum, atau perbuatan tercela, atau tidak memenuhi
67
Maria Farida Indarti Suprapto, Ilmu Perundang-undangan Dasar-dasar
Pembentukannya (Yogyakarta: Kanisius, 1998), hlm. 206.
68
Manan Bagir dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia
(Bandung: Alumni, 2010), hlm. 165.
Universitas Sumatera Utara
syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam
UUD NRI Tahun 1945.
Mahkamah Konstitusi dalam putusannya yang tertuang dalam PUU
085/PUU-XI/2013 memberikan pertimbangan-pertimbangan yang pada sebagian
pokoknya adalah karakteristik air yang merupakan bagian dari hak asasi manusia
hak tersebut diperkuat oleh pandangan masyarakat internasional yang tercermin
dalam penerimaan Komite PBB untuk Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya.
oleh karenanya negara memiliki peran dalam rangka melindungi, mengormati dan
memenuhinya, negara dapat turut campur didalam melakukan pengaturan
terhadap air. Sehingga Pasal 33 ayat (3) harus diletakan di dalam konteks HAM
dan merupakan bagian dari Pasal 28H UUD NRI Tahun 1945, bahwa air
merupakan sebagai benda res commune, sehingga tidak dapat dihitung hanya
berdasarkan pertimbangan nilai secara ekonomi.
Konsep res commune, berimplikasi pada prinsip pemanfaat air harus
membayar lebih murah, hak guna pakai air merupakan turunan dari hak hidup
yang dijamin oleh UUD NRI Tahun 1945 dan masuk ke dalam wilayah hukum
publik yang berbeda dengan hukum privat yang bersifat kebendaan, peran swasta
masih dapat dilakukan di dalam pengelolaan sumber daya air, selama peran
negara
masih
pengaturan,
ditunjukkan
pengelolaan, dan
dengan
merumuskan kebijakan,
pengawasan untuk
tujuan
pengurusan,
sebesar-besarnya
Universitas Sumatera Utara
kemakmuran rakyat. Berdasarkan pokok pertimbangan di atas, maka substansi UU
Sumber Daya Air tidak bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945.69
Ketentuan Pasal 24 UUD NRI Tahun 1945, Mahkamah Konstitusi adalah
salah satu pelaku kekuasaan kehakiman disamping Mahkamah Agung dan
badan-badan peradilan yang ada dibawahnya. Sebagai pelaku kekuasaan kehakiman
Mahkamah Konstitusi mempunyai kedudukan, tugas, fungsi dan kewenangann
Pasal 24C, dan diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang No. 24 tahun 2003
tentang Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disebut sebagai UU Mahkamah
Konstitusi). Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan kembali
dalam Pasal 10 ayat (1) huruf a sampai dengan d UU Mahkamah Konstitusi
mengatakan bahwa kewenangan dari Mahkamah Konstitusi adalah untuk menguji
undang-undang terhadap UUD NRI Tahun 1945; memutus sengketa kewenangan
lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945;
memutus pembubaran partai politik; dan memutus perselisihan tentang hasil
pemilihan umum. Selain itu, berdasarkan Pasal 7 ayat (1) sampai dengan (5) dan
Pasal 24C ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan lagi oleh Pasal 10 ayat
(2) UU Mahkamah Konstitusi , kewajiban dari Mahkamah Konstitusi adalah
memberikan keputusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil
Presiden telah melakukan pelanggaran hukum, atau perbuatan tercela, atau tidak
memenuhi
syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana
dimaksud dalam UUD NRI Tahun 1945.
69
http://prasetyowidodo22.blogspot.co.id/2014/04/analisis-penafsiran-pasal-33-uud1945_15.html (diakses pada tanggal 18 Maret 2016)
Universitas Sumatera Utara
Keberadaan Mahkamah Konstitusi sekaligus untuk menjaga terselenggaranya
pemerintahan negara yang stabil, dan juga merupakan koreksi terhadap pengalaman
kehidupan ketatanegaraan dimasa lalu yang ditimbulkan oleh tafsir ganda
terhadap konstitusi. Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi berfungsi sebagai
pengawal konstitusi (the guardian of constitution), penafsir akhir konstitusi (the
final interpreter of constitution ), pengawal demokrasi (the guardian of
democracy), pelindung hak-hak konstitusional warga negara (the protector of
citizen’s constitutional rights), pelindung hak-hak asasi manusia (the protector of
human rights).
Salah satu hal yang masih menjadi perdebatan mengenai Pasal 33 UUD
NRI Tahun 1945 adalah tercantum didalam ayat (3) mengenai pengertian
“hak penguasaan negara” atau ada yang menyebutnya dengan “hak menguasai negara”.
Sebenarnya ketentuan yang dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD
NRI Tahun 1945 tersebut sama persisnya dengan apa yang dirumuskan dalam
Pasal 38 ayat (2) dan ayat (3) UUDS 1950, sehingga ada anggapan bahwa hal itu
merupakan cerminan nasionalisme ekonomi Indonesia. Berdasarkan uraian
putusan mahkamah konstitusi terhadap Judicial Review Undang Undang Nomor
22 Tahun 2001 Undang-undang Nomor 20 Tahun 2002 dan Undang-undang
Nomor 7 Tahun 2004 terhadap Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 tersebut diatas
adalah untuk pengertian “dikuasai oleh negara” haruslah diartikan mencakup
makna penguasaan oleh negara dalam luas yang bersumber dan diturunkan dari
konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi, air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya
Universitas Sumatera Utara
pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber
kekayaan dimaksud.
Negara dengan kekuasaannya mengatur semua sumber daya, termasuk
didalamnya sumber daya air dengan instrumen hak dan rakyat secara kolektif itu
dikonstruksikan oleh UUD NRI Tahun 1945 memberikan mandat kepada negara
untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad),
pengaturan
(regelendaad),
pengelolaan
(beheersdaad),
dan
pengawasan
(toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi
pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh pemerintah dengan
kewenangannya
untuk
mengeluarkan
dan
mencabut
fasilitas
perijinan
(vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (consessie).70 Fungsi pengaturan oleh
negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama
pemerintah, dan regulasi oleh pemerintah. Fungsi pengelolaan (beheersdaacf)
dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui
keterlibatan langsung dalam manajemen BUMN atau Badan Hukum Milik Negara
sebagai
instrumen
kelembagaan,
yang
melalui
negara.
pemerintah
mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk
digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Demikian pula fungsi pengawasan oleh negara ( toezichthoudensdaad)
dilakukan oleh negara melalui pemerintah, dalam rangka mengawasi dan
mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas sumber-sumber
kekayaan dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran
70
http://www.lutfichakim.com/2011/12/analisis-penafsiran-pasal-33-uud-1945.html
(diakses pada tanggal 25 Maret 2016)
Universitas Sumatera Utara
seluruh rakyat.71 Negara dengan kekuasaannya dapat mengatur sumber daya,
termasuk di dalamnya sumber daya air dengan instrumen hak. Pertimbangan hakim
mahkamah konstitsi mengenai hak menguasai negara dapat dilihat melalui putusan
Nomor 058-059-060-063/PUU-II/2004 dan Nomor 008/PUU-III/2005 di dalam
halaman 479 yang menyatakan:
“ Mahkamah berpendapat bahwa ketentuan pada Pasal 11 ayat (3) yang
menyatakan bahwa “ Penyusunan pada pengelolaan sumber daya air dilakukan
dengan melikbatkan peran masyarakat dan dunia usaha seluas-luasnya “ cukup
mencerminkan keterbukaan dalam penyusunan pola pengelolaan sumber daya
air. Adanya kalimat “ seluas-luasnya” tidaklah ditafsirkan hanya memberikan
peran yang besar kepada dunia usaha saja tetapi juga kepada masyarakat.
Perlibatan masayarakat dan dunia usaha dimaksudkan untuk memberi masukan
atas rencana penyusunan pengelolaan sumber daya air, dan tanggapan atas pola
yang akan digunakan dalam pengelolaan sumber daya air, tanggapan atas pola
yang akan digunakan dalam pengelolaan sumber daya air. Peran negara sebagai
yang menguasai air,demikian perintah Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945
yang dilaksanakan oleh pemerintah atau pemerintah Daerah tetap ada dan tidak
dialihkan kepada dunia usaha atau swasta”
Berdasarkan kepada pertimbangan-pertimbangan yang dikemukakan
dalam putusan ini, Mahkamah Konstitusi berpendapat UU Sumber Daya Air telah
cukup memberikan kewajiban kepada pemerintah untuk menghormati, melindungi
dan memenuhi hak atas air, yang dalam peraturan pelaksanaannya pemerintah
haruslah memperhatikan pendapat Mahkamah Konstitusi yang telah disampaikan
alam pertimbangan hukum yang dijadikan dasar atau alasan putusan. Konsep hak
guna air ini sesuai dengan konsep air sebagai res commune yang tidak menjadi
objek harga secara ekonomi. Hak guna air mempunyai dua sifat. Pertama, pada
71
Kuntana Magnar, Inna Junaenah, dan Giri Ahmad Taufk, ,” Tafsir MK Atas Pasal 33
UUD NRI Tahun 1945: (Studi Atas Putusan MK Mengenai Judicial Review UU No. 7/2004, UU
No. 22/2001, dan UU No. 20/2002) “, Jurnal Konstitusi, Volume 7 Nomor 1,( Jakarta: Februari
2010) hlm. 165.
Universitas Sumatera Utara
hak guna pakai hak tersebut bersifat in persona. Hal dimaksud disebabkan hak
guna pakai adalah pencerminan dari hak asasi, oleh karenanya hak tersebut
melekat kepada subjek manusia yang sifatnya tak terpisahkan.
Kedua, pada hak guna usaha air adalah hak yang semata-mata timbul dari
izin yang diberikan oelh Pemerintah yang terikat oleh kaidah-kaidah perizinan.
Mahkamah berpendapat meskipun UU Sumber Daya Air membuka peluang peran
swasta untuk mendapatkan hak guna usaha air dan izin pengusahaan sumber daya
air, namun hal tersebut tidak akan mengakibatkan penguasaan air akan jatuh ke
tangan swasta. Putusan in merupakan putusan pengujian formil dan materiil UU
Sumber Daya Air. Dalam pengujian formil, para pemohon mendalilkan prosedur
pengesahan UU Sumber Daya Air bertentangan dengan Pasal 20 ayat (1) UUD
NRI Tahun 1945. Berdasarkan fakta dalam persidangan, Mahkamah Konstitusi
berpendapat bahwa proses pembentukan UU Sumber Daya Air telah sesuai
dengan prosdur pembentukan undang-undang, dan tidak menemukan adanya
unsur-unsur yang bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945.72
72
http://jurnalhukum.blogspot.co.id/2006/11/putusan-mahkamah-konstitusi-tahun2005_21.html ( diakses pada tanggal 5 Juni 2016)
Universitas Sumatera Utara
KONSEP HAK MENGUASAI NEGARA DALAM HUKUM INDONESIA
A. Tinjauan Umum tentang Hak Menguasai Negara
Sejarah terbentuknya Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 berawal
pada saat R.Soepomo melontarkan gagasannya di depan sidang BPUPKI pada
tanggal 31 Mei 1945 yakni di bagian akhir pidatonya tentang negara integralistik
yang menyatakan bahwa negara memiliki spirit integralistik yang berdasarkan
pada persatuan maka dalam lapangan ekonomi akan dipakai sistem sosialisme
negara atau staats socialisme.25 Kata menguasai atau penguasaan oleh negara
terletak di dalam Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 dan tidak dapat ditafsirkan
secara khusus di dalam penjelasanya. Oleh karena itu, kata penguasaan jika kita
tafsirkan secara etimologis adalah: “ proses, cara, perbuatan menguasai atau
mengusahakan ”.26 Kata penguasaan mengandung makna yang luas cakupannya
dari kata menguasai, sehingga dalam konteks hubungan dengan hak menguasai
negara mengandung makna negara memegang kekuasaan untuk menguasai dan
mengusahakan sumber daya alam dengan segala potensi yang ada di dalam
wilayah hukum Indonesia.
Penguasaan adalah semacam pemilikan oleh negara yang artinya negara
melalui pemerintah sebagai satu-satunya pemegang wewenang untuk menentukan
hak wewenang atasnya, termasuk bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung
di dalamnya untuk menguasai atau mengusahakan sesuatu yang sesuai dengan
kepentingan. Hak adalah kepentingan yang dilindungi oleh hukum, sedangkan
25
Benhard Limbong, Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan (Jakarta: Margaretha Pustaka,
2015) hlm. 102.
26
Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Op.Cit, hlm. 533.
Universitas Sumatera Utara
kepentingan adalah tuntutan perorangan atau kelompok yang diharapkan untuk
dapat dipenuhi, dengan demikian apa yang dinamakan dengan hak itu sah apabila
dilindungi oleh sistem hukum.27 Pengertian hak menurut Satjipto Rahardjo:
“hukum melindungi kepentingan seseorang dengan cara mengalokasikan suatu
kekuasaan kepadanya untuk bertindak dalam rangka kepentinganya tersebut.
Pengalokasikan kekuasaan ini dilakukan secara terstruktur, dalam arti, ditentukan
kekuasaan dan kedalamannya, kekuasaan yang demikian itulah yang disebut
hak.”28
Apabila pengertian penguasaan dikaitkan dengan pengertian hak, maka
dapat kita katakan bahwa hak menguasai negara adalah pengalokasian kekuasaan
yang diberikan oleh hukum kepada negara untuk bertindak dalam rangka
menjalankan kepentingannya. Pengertian dari hak menguasai negara yang lain
adalah “hak yang hanya dimiliki oleh negara, sehingga urusan agraria dipahami
sebagai urusan pemerintah pusat, walaupun pelaksanaannya dapat didelegasikan
kepada pemerintah daerah swatantra atau masyarakat hukum adat sekedar
diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional“29. Selain itu,
pengertian hak menguasai negara yang lain adalah “hak yang pada tingkatan
tertinggi dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat“.30
Dimana untuk kekuasaan tertinggi negara mempunyai hak:
1.
mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaannya;
27
Shidarta, Karateristik Penalaran Hukum Dalam Konteks Keindonesiaan (Bandung:
CV. Utomo, 2006), hlm. 26.
28
Satjipto Rahardjo, Op.Cit, hlm. 53.
29
Achmad Sodiki, dan Yanis Maladi, Op.Cit, hlm. 141.
30
Ibid., hlm. 176.
Universitas Sumatera Utara
2.
menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas (bagaian dari)
bumi, air, dan ruang angkasa itu;
3.
menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angakasa.31
Hak menguasai negara adalah suatu kewenangan atau wewenang formal
yang ada pada negara dan memberikan hak kepada negara untuk bertindak baik
secara aktif maupun pasif dalam bidang pemerintahan negara, dengan kata lain
wewenang negara tidak hanya berkaitan dengan wewenang pemerintahan semata,
akan tetapi meliputi pula semua wewenang dalam rangka melaksanakan tugasnya.32
Abrar menyatakan bahwa hak penguasaan negara ialah hak negara melalui
pemerintah yang mewakili kewenangan untuk menentukan penggunaan,
pemanfaatan, dan hak atas sumber daya alam dalam lingkup mengatur ( regelen),
mengurus atau mengelola (bestuuren, beheren) dan mengawasi (toezichthouden)
penggunaan serta pemanfaatan sumber daya alam.33
Tanpa adanya penguasaan negara, maka tidak mungkin tujuan negara yang
telah ditetapkan dalam konstitusi atau UUD NRI Tahun 1945 dapat diwujudkan,
namun demikian penguasaan oleh negara itu tidak lebih dari semacam
“penguasaan” kepada negara yang disertai dengan persyaratan tertentu, sehingga
tidak boleh digunakan secara sewenang-wenang yang dapat berakibat pelanggaran
hukum kepada masyarakat.34 Perusahaan-perusahaan yang penting akan diurus
31
Ibid., hlm 178.
Aminuddin Ilmar, Hak Menguasai Negara Dalam Privatisasi BUMN (Jakarta: Kencana
Prenada Media Group, 2012), hlm. 24.
33
Juniarso Ridwan dan Achmad Sodik, Hukum Tata Ruang, Dalam Konsep Kebijakan
Otonomi Daerah (Bandung: Nuansa, 2008), hlm. 24-25.
34
Aminuddin Ilmar Ibid., hlm. 24.
32
Universitas Sumatera Utara
oleh negara sendiri. Pada hakekatnya negara yang akan menentukan dimana,
dimasa apa, perusahaan apa yang akan diselenggarakan oleh pemerintah pusat
atau oleh pemerintah daerah atau yang akan diserahkan pada suatu badan hukum
privat atau kepada seseorang, itu semua tergantung dari pada kepentingan negara
atau kepentingan rakyat seluruhnya.35
Hak menguasi negara dipandang mempunyai beberapa persoalan,
dimana konsep hak menguasai negara yang konon diangkat dari hukum adat yaitu
hak ulayat yang menggambarkan kehendak yang kuat dan berakar dari hukum
asli indonesia36, dianggap mencerminkan dominasi dari negara atas hak individual
yang tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi.37 Selain itu, persoalan-persoalan
lain yang timbul ialah, “Pertama hak menguasai negara ini, tidak diperintahkan
oleh UUD NRI Tahun 1945 untuk diatur dalam undang-undang, oleh sebab itu
tidak diketahui secara jelas bagaimana kedudukan, sifat, isi serta tempatnya dalam
tata hukum (pertanahan) Indonesia”.38 Sehingga dalam hubungannya dengan
kepentingan individu, mutlak dibatasi guna mengantisipasi keganasan hak
menguasai negara guna terhadap kepentingan dari individu. 39 Persoalan yang
kedua, adalah mengenai kedudukan hak masyarakat hukum dan hak tradisional
yang telah dijamin oleh Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 dengan hak menguasai
negara yang telah diatur dalam Pasal 33 ayat (3) dalam undang-undang yang sama.40
35
Muhamad Bakri, Hak Menguasai Tanah oleh Negara Paradigma Baru untuk
Reformasi Agraria (Yogyakarta: Cetakan I , 2007), hlm. 35.
36
Ibid, hlm. 66.
37
Ibid, hlm. 68.
38
Ibid, hlm. 4.
39
Ibid.
40
Ibid, hlm. 5.
Universitas Sumatera Utara
Kedudukan hak menguasai negara juga tetap begitu penting dan
menduduki posisi sentral, kedudukannya sama sebagaimana kedudukan hak milik
dalam sistem hukum perdata, walaupun seperti yang telah disebutkan bahwa tidak
diatur lebih lanjut dengan undang-undang.41 Keberadaan Pasal 33 UUD NRI
Tahun 1945 sangat diharapkan untuk “Penguasaan oleh negara atas bumi, air, dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besar
kemakmuaran rakyat, dilengkapi dengan ketentuan faktor-faktor produksi yang
penting yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara,
menjadikan negara pemain dominan dalam sektor ekonomi”.42 Namun, ketika
negara tidak mampu meningkatkan perekonomian dan selanjutnya bergandengan
tangan dengan para investor asing, maka sesungguhnya telah terjadi perubahan
secara subtantif dari isi pasal ini, “Negara dan para pemodal menguasai bumi, air,
dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besar
kemakmuaran rakyat, dilengkapi dengan ketentuan faktor-faktor produksi yang
penting yang menguasai hajat hidup orang banyak”.43
Beberapa teori kekuasaan negara, diantaranya yaitu:
1.
Menurut Van Vollenhoven negara sebagai organisasi tertinggi dari bangsa
yang diberi kekuasaan untuk mengatur segala-galanya dan negara
berdasarkan
kedudukannya
memiliki
kewenangan
untuk
peraturan
41
Ibid, hlm. 177.
Ibid, hlm. 4.
43
Moh. Kusnardi, SH dkk., Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Pusat
Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1981), hlm. 75.
42
Universitas Sumatera Utara
hukum.44 Dalam hal ini kekuasaan negara selalu dihubungkan dengan teori
kedaulatan (sovereignty atau souverenitet ).
2.
Menurut J.J. Rousseau menyebutkan bahwa kekuasaan negara sebagai suatu
badan atau organisasi rakyat bersumber dari hasil perjanjian masyarakat
(contract soscial) yang esensinya merupakan suatu bentuk kesatuan yang
membela dan melindungi kekuasaan bersama, kekuasaan pribadi dan milik
setiap individu.45 Dalam hal ini pada hakikatnya kekuasaan bukan kedaulatan,
namun kekuasaan negara itu juga bukanlah kekuasaan tanpa batas, sebab ada
beberapa ketentuan hukum yang mengikat dirinya seperti hukum alam dan
hukum Tuhan serta hukum yang umum pada semua bangsa yang dinamakan
leges imperii.46
Sejalan dengan kedua teori di atas, maka secara toritik kekuasaan negara
atas sumber daya alam bersumber dari rakyat yang dikenal dengan hak bangsa.
Negara dalam hal ini, dipandang sebagai yang memiliki karakter sebagai suatu
lembaga masyarakat umum, sehingga kepadanya diberikan wewenang atau
kekuasaan untuk mengatur, mengurus dan memelihara atau mengawasi
pemanfaatan seluruh potensi sumber daya alam yang ada dalam wilayahnya
secara intensif.
Keterkaitan dengan hak penguasaan negara dengan sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat akan mewujudkan kewajiban negara sebagai berikut:
44
Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria (Jakarta: Bina Aksara, 1984),
hlm. 99.
45
R. Wiratno, dkk, Ahli-ahli Pikir Besar tentang Negara dan Hukum (Jakarta: PT
Pembangunan, 1978), hlm. 176.
46
Lihat Undang-undang dasar negara yang memuat ketentuan-ketentuan kepada siapa
kekuasaan itu diserahkan dan batas-batas pelaksanaannya.
Universitas Sumatera Utara
1.
Segala bentuk pemanfaatan (bumi dan air) serta hasil yang di dapat (kekayaan
alam), harus secara nyata meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan
masyarakat.
2.
Melindungi dan menjamin segala hak-hak rakyat yang terdapat di dalam atau
di atas bumi, air dan berbagai kekayaan alam tertentu yang dapat dihasilkan
secara langsung atau dinikmati langsung oleh rakyat.
3.
Mencegah segala tindakan dari pihak manapun yang akan menyebabkan
rakyat tidak mempunyai kesempatan atau akan kehilangan haknya dalam
menikmati kekayaan alam.
Ketiga kewajiban di atas menjelaskan segala jaminan bagi tujuan hak
penguasaan negara atas sumber daya alam yang sekaligus memberikan
pemahaman bahwa dalam hak penguasaan itu, negara hanya melakukan
pengurusan
(bestuursdaad)
dan
pengolahan
(beheersdaad),
tidak untuk
melakukan eigensdaad. Berikut ini adalah beberapa rumusan pengertian, makna,
dan subtansi “dikuasi oleh negara” sebagai dasar untuk mengkaji hak penguasaan
negara antara lain yaitu:
1.
Mohammad Hatta merumuskan tentang pengertian dikuasai oleh negara
adalah dikuasai oleh negara tidak berarti negara sendiri menjadi pengusaha,
usahawan atau ordernemer. Lebih tepat dikatakan bahwa kekuasaan negara
itu terdapat pada kewenangan membuat peraturan guna kelancaran jalan
Universitas Sumatera Utara
ekonomi, peraturan yang melarang pula penghisapan orang yang lemah oleh
orang yang bermodal.47
2.
Muhammad Yamin merumuskan pengertian dikuasai oleh negara termasuk
mengatur dan/atau menyelenggarakan terutama untuk memperbaiki dan
mempertinggi produksi dengan mengutamakan koperasi.48
Salah satu hal yang masih menjadi perdebatan mengenai Pasal 33 UUD
NRI Tahun 1945 adalah mengenai pengertian “hak penguasaan negara” atau ada
yang menyebutnya dengan “hak menguasai negara”. Sebenarnya ketentuan yang
dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 tersebut
sama persisnya dengan apa yang dirumuskan dalam Pasal 38 ayat (2) dan ayat (3)
UUDS 1950. Berarti dalam hal ini, selama 60 tahun Indonesia Merdeka,
selama itu pula ruang perdebatan akan penafsiran Pasal 33 belum juga
memperoleh tafsiran yang seragam. Pasal 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Agraria (selanjutnya disebut sebagai UUPA)
merupakan aturan pelaksanaan dari Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945
dijelaskan pengertian hak menguasai sumber daya alam oleh negara sebagai
berikut:
1.
Atas dasar ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 dan hal-hal
yang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 bumi, air, dan ruang angkasa
47
Mohammad Hatta, Penjabaran Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 (Jakarta:
Mutiara, 1977), hlm. 28.
48
Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi (Jakarta: Djembatan, 1974), hlm. 4243.
Universitas Sumatera Utara
termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan
tertinggi dikuasai oleh negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
Hak menguasai negara tersebut dalam ayat (1) pasal ini memberikan
wewenang untuk:
a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air, dan ruang angkasa.
c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang
angkasa.
2.
Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari negara tersebut ada
Pasal 33 ayat (2), digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat
dalam arti kebangsaan kesejahteraan, kemerdekaan dalam masyarakat, dan
negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat adil dan makmur.
3.
Hak menguasai dari negara tersebut di atas pelaksaannya dapat dikuasakan
kepada daerah-daerah, swasta dan masyarakat-masyarakat hukum adat,
sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional,
menurut ketentuan-ketentuan peraturan yang berlaku. Berdasarkan Pasal 2
UUPA dan penjelasannya tersebut, menurut konsep UUPA, pengertian
Universitas Sumatera Utara
“dikuasai” oleh negara bukan berarti dimiliki, melainkan hak yang memberi
kewenangan pada negara untuk menguasai hal tersebut di atas.49
Isi wewenang negara yang bersumber pada hak menguasai sumber daya
alam oleh negara tersebut semata-mata bersifat publik, yaitu wewenang untuk
mengatur (wewenang regulasi) dan bukan menguasai tanah secara fisik dan
menggunakan tanahnya sebagaimana wewenang pemegang hak atas tanah
bersifat pribadi.50 Hal ini dipertegas dalam Pasal 9 ayat (2) “Tiap-tiap warga
Negara Republik Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan
yang sama untuk memperoleh suatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat
dan hasilnya, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya”.
Undang-Undang Penanaman Modal Asing No. 1 Tahun 1967
(selanjutnya disebut sebagai UU Penanaman Modal Asing) mengedepankan
sejumlah prinsip-prinsip penting yang menjadi dasar pembentukan undangundang tersebut. Prinsip-prinsip yang tertuang di dalam UU Penanaman Modal
Asing paling tidak menggambarkan suatu cita-cit atau harapan yang hendak
diraih. Dengan demikian hendak disampaikan bahwa
prinsip-prinsip yang
terdapat dalam UU Penanaman Modal Asing mendeskripsikan harapan dan tujuan
yang hendak dicapai melalui implementasinya kelak. Paradigma pengelolaan
sumber daya alam tercantum dalam Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 yang
berbunyi “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai
oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.
49
Budi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-Undang
Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya (Jakarta: Djambatan), hlm. 234.
50
Istilah “bersifat pribadi” menyatakan bahwa, sifat pribadi hak individual menunjukan
kepada kewenangan pemegang hak untuk menggunakan tanah yang bersangkutan bagi
kepentingan dan dalam memenuhi kebutuhan pribadi dan keluarganya
Universitas Sumatera Utara
Hak menguasai negara dapat dimaknai dari dua sudut pandang yaitu:
sebagai cerminan dari implementasi nilai, norma, dan konfigurasi hukum negara
yang mengatur penguasaan negara atas sumber daya alam. Di pihak lain
mendeskripsikan otoritas dan ligitimasi negara untuk menguasai dan memanfaatkan
sumber daya alam dalam wilayah kedaulatannya. 51 Bagaimana dan seberapa jauh
suatu negara atau pemerintah menggunakan prinsip (kedaulatan terhadap sumber
daya alam) ini, untuk mencapai manfaat yang sebesar-besarnya bagi kesejahteraan
rakyat sangat bergantung pada “kekuatan” negara. Kekuatan di sini merujuk
pada sistem ekonomi, sumber daya alam, politik dan hukum.
Aspek-aspek yang disebutkan ini sangat memberikan pengaruh yang besar
terhadap keseluruhan kebijakan negara termasuk Indonesia. Pemaknaan
kedaulatan negara terhadap sumber daya alam dapat diindikasikan kemampuan
negara secara external melaksanakan hubungan (bekerja sama) dengan negara lain
untuk mengelola sumber daya alam Indonesia, misalnya memasukan para
pemodal asing untuk kepentingan pembangunan. Kedaulatan internal suatu negara
dijamin apabila memiliki sumber sumber hukum seperti konstitusi, peraturan
perundang-undangan maupun kebiasaan-kebiasaan tidak tertulis yang dipraktekan
oleh masyarakat.52
Sudah berulang kali dilakukan uji materil terhadap UU Sumber Daya Air
dan hasilnya menunjukkan bahwa pada hakekatnya undang-undang tersebut
mengandung masalah mendasar yang menyangkut syarat konstitusionalitas
(conditionally constitutional) pemberlakuan suatu undang-undang. Syarat
52
Dahlan Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi (Jakarta: PT Rajagrafindo Persada, 2001),
hlm. 15.
Universitas Sumatera Utara
konstitusionalitas terkait dengan pengelolaan sumber daya air oleh pemerintah
yang harus dibangun di atas asas hukum hak menguasai negara sebagaimana
ditegaskan oleh Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945. Memberlakukan kembali UU
Pengairan sebagai pengganti UU Sumber Daya Air, pada hakekatnya tidak dapat
menyelesaikan masalah, karena dalam banyak hal undang-undang itu sudah tidak
sesuai lagi dengan kondisi saat ini. Jumlah penduduk, tingkat konsumsi, sanitasi
dan lingkungan serta aktivitas pembangunan (pertanian, infrastruktur, dan lainlain) telah meningkatkan kebutuhan manusia atas air. Selain itu pola-pola
kewenangan pengaturan atas penguasaan dan pemanfaatan sumber daya air pun
berbeda sejalan dengan bergulirnya era otonomi daerah. Oleh karena itu,
memberlakukan kembali UU Pengairan perlu disertai beberapa perubahan
paradigma, terutama dalam memaknai hak menguasai negara.
Ketentuan Pasal 2 (fungsi sosial dan penggunaan untuk sebesar-besar
kemakmuran rakyat) dan Pasal 3 (penguasaan air beserta sumber-sumbernya oleh
negara) dalam UU Pengairan perlu dimaknai sejalan dengan tafsir hak menguasai
negara yang saat ini telah diperluas Mahkamah Konstitusi melalui berbagai
putusannya atas judicial review berbagai undang-undang yang materi muatannya
mengenai sumber daya alam (tidak hanya undang-undang sumber daya air saja).
Perluasan kewenangan negara tersebut meliputi:
1.
membuat kebijakan (belieid);
2.
membuat pengaturan (regelendaad);
3.
melakukan pengurusan (bestuursdaad);
4. melakukan pengelolaan (beheersdaad); dan
Universitas Sumatera Utara
5. melakukan pengawasan (toezichthoudensdaad).
Kelima fungsi kewenangan negara di atas merupakan sarana (instrument)
yang terintegrasi untuk mencapai tujuan negara, yaitu kemakmuran rakyat.
Oleh karena itu, frasa “dikuasai negara” dalam Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD
NRI Tahun 1945, harus dipahami dalam konsep hukum publik yang berkaitan
dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD NRI Tahun 1945,
baik di bidang politik (demokrasi politik) maupun bidang ekonomi (demokrasi
ekonomi), sehingga frasa “dikuasai negara” tidak berarti dimiliki negara53
sebagaimana dimaksudkan dalam prinsip Domein Verklaring yang terdapat dalam
Agrarische Wet 1870. Pemahaman fungsi sosial dari sumber daya air sebagaimana
ditegaskan dalam Pasal 2 UU Pengairan harus tetap dikaitkan dengan keadilan
sosial sebagai bentuk keadilan yang berfilosofi Pancasila. Dalam konteks ini,
pemerintah harus menjadi pengawas dan sekaligus pengatur, tidak cukup hanya
sebagai pembuat kebijakan saja. Fungsi sosial atas air dalam terminologi ini tidak
memungkinkan membuka peluang air menjadi komoditas ekonomi atau barang
komersil, karena hak atas air merupakan hak asasi manusia.
Mengingat hak rakyat atas sumber daya air merupakan hak asasi,
maka menjadi kewajiban negara untuk menghormati (to respect), melindungi
(to protect) dan memenuhi (to fulfill) hak rakyat atas air tersebut. Negara harus
terlibat dan berperan aktif melakukan tindakan untuk memajukan hak-hak
53
Yance Arizona, Konstitusionalisme Agraria , STPN Press (Yogyakarta: STPN Press, 2014),
hlm. 335.
Universitas Sumatera Utara
ekonomi dan sosial rakyat atas sumber daya air. Negara mempunyai res commune
(sebagai personifikasi rakyat), yang memegang kekuasaan atas sumber daya alam,54
sedangkan hak rakyat atas air adalah hak in persona yang melekat pada subjek
manusia (absolute right). Dari hak atas air sebagai hak absolut inilah kemudian
diturunkan (derivatif) berupa hak guna pakai air (hak untuk memperoleh dan
memakai air) untuk hidup dan kehidupan masyarakat.55
B. Pembatasan Hak Menguasai Negara
Dikuasai oleh negara mempunyai padanan arti negara menguasai,
kata menguasai berarti berkuasa atas sesuatu, memegang kekuasaan atas sesuatu.
Istilah lain yang berkaitan dengan menguasai adalah penguasaan yang berarti
proses, cara, perbuatan menguasai atau mengusahakan. Secara etimologis, kata
menguasai yang membentuk kalimat aktif, memengan kekuasaan atas sesuatu. 56
Konteks penguasaan sumber daya air dalam wilayah Negara RepublikIndonesia
penguasaannya terdapat pada negara. Dalam hal ini negara adalah sebagai kuasa
dan petugas dari bangsa Indonesia dan bukan sebagai pemilik. Tugas dalam hal
mengelola tersebut yang menurut sifatnya termasuk ke dalam hukum publik, dan
tidak mungkin dilaksanakan sendiri oleh seluruh rakyat Indonesia. Sehingga
Bagir Manan, “ Politik Perundang-undangan dalam rangka Mengantisipasi Liberalisasi
Perekonomian” , Makalah Pada Seminar Antisipasi Liberalisasi Perekonomian Fakultas Hukum
Unila Lampung, February 1996, hlm. 16
55
Ida Nurlinda, Pengaturan Penguasaan dan Pemanfaatan Sumber Daya Air Pasca
Pembatalan Undang-undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, Hukum Tata Ruang
dan Hukum Lingkungan, Disampaikan pada acara Unpad Merespon edisi Maret 2015, tema:
“Bagaimana Setelah MK Membatalkan UU Sumber Daya Air?”, Bandung, 2015
56
Darwin Ginting, Hukum Kepemilikan Hak atas Tanah Bidang Agribisnis (Bandung:
Ghalia Indonesia, 2010), hlm. 58-59.
54
Universitas Sumatera Utara
negara dalam konteks hak menguasai negara hanya sebagai suatu organisasi
kekuasaan yang dikuasakan dan bukan sebagai pemilik. Pemiliknya adalah bangsa
Indonesia atau seluruh rakyat Indonesia, sebagaimana yang dikemukakan dalam
UUD NRI Tahun 1945 bahwa pemegang kedaulatan tertinggi di Negara Republik
Indonesia adalah rakyat. 57
Hak menguasai dari negara yang tidak dipunyai oleh perorangan atau
keluarga dengan hak apapun, dan masih belum dibuka juga dapat digolongkan
sebagai hak penguasaan bersifat aktif.58 Ada batasan-batasan penting yang harus
diingat oleh negara didalam menggunaan hak menguasi dari negara tersebut,
Maria SW Sumardjono mengatakan bahwa kewenangan negara ini harus dibatasi
dua hal:
1.
Pembatasan oleh UUD NRI Tahun 1945. Bahwa hal-hal yang diatur oleh
negara tidak boleh berakibat pelanggaran hak asasi manusia yang dijamin
oleh UUD NRI Tahun 1945. Peraturan yang biasa terhadap suatu kepentingan
dan menimbulkan kerugian di pihak lain adalah salah satu bentuk
pelanggaran tersebut. Seseorang yang melepas haknya harus mendapat
perlindungan hukum dan penghargaan yang adil atas pengorbanan tersebut.
2.
Pembatasan yang bersifat substantif dalam arti peraturan yang dibuat
oleh negara harus relevan dengan tujuan yang hendak dicapai yaitu
untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dan kewenangan ini tidak dapat
didelegasikan kepada pihak swasta karena menyangkut kesejahteraan umum
yang sarat dengan misi pelayanan. Pendelegasian kepada swasta yang
57
R. Ismala Dewi, Pengaturan Air untuk Industri Air Kemasan dan Dampaknya Bagi
Masyarakat Lokal (Jakarta: UI-Press, 2013), hlm. 11.
58
Bagir Manan, Op.Cit, hlm. 55.
Universitas Sumatera Utara
merupakan bagian dari masyarakat akan menimbulkan konflik kepentingan,
dan karenanya tidak dimungkinkan.59
Objek dari hak menguasai negara adalah sebagaimana yang ditentukan
dalam Pasal 2 ayat (1) UUPA yaitu bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk
kekayaan alam yang ada didalamnya. Objek dari menguasai negara terhadap bumi
adalah selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya serta yang
berada di bawah air. Sebagaimana Pasal 1 ayat (4) UUPA: dalam pengertian
bumi, selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya serta yang
berada di bawah air. Tentang hal ini, Parlindungan menyebutkan bahawa yang
dimaksud dengan bumi, selain di atas bumi, yaitu hak-hak atas tanah seperti yang
tercantum di dalam Pasal 16 UUPA, juga yang ditanam di bumi, yaitu hak-hak
atas hutan (Hak Penguasaan Hutan-HPH) maupun yang terdapat ditubuh bumi
yang dikenal dengan kuasa pertambangan, yaitu untuk izin usaha pertambangan
atas bahan-bahan galian dari bumi Indonesia.60 Sedangkan pembatasan mengenai
air meliputi:
1. Perairan pedalaman, termasuk di dalamnya sungai-sungai dan danau-danau
yang terdapat di seluruh wilayah tanah air
2. Perairan lautan dan Bumi yang terdapat di bawah perairan dari seluruh bagian
perairan maupun seluruh kekayaan yang terdapat di antara air dan bumi
59
Maria SW Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi
(Jakarta: Kompas, 2000), hlm. 4.
60
Juaniarso Ridwan dan Achmad Sodik, Op.Cit, hlm. 25.
Universitas Sumatera Utara
tersebut yang merupakan daerah teritorial Indonesia sebagaimana juga
terjawab oleh pernyataan wawasan nusantara.61
Wewenang negara sebagai penguasa bumi, air, dan ruang angkasa serta
kekayaan alam lain yang terkandung di dalamnya adalah wewenang untuk
mengatur
dalam
rangka
mencapai
sebesar-besar
kemakmuran
rakyat.
Kewenangan negara untuk dapat mengatur sumber daya air diperoleh dan
bersumber pada penguasaan negara terhadap bumi, air, dan ruang angkasa serta
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Dalam prinsip negara menguasai,
maka dalam hubungan antara negara dan masyarakat, masyarakat tidak
dapat disubordinasikan kedudukannya di bawah negara karena justru negara
menerima kuasa dari masyarakat, maka dengan demikian dalam hal ini segala
perbuatan negara yang dalam hal ini adalah pemerintah harus dapat
mempertanggungjawabkan kepada masayarakat.
Hal yang ingin dicapai dari adanya batasan tersebut agar tercapainya
sebuah perasaan adil bagi masyarakat agar tidak memandang negara sebagi
sebuah diktator yang buruk rupa. Sehingga, selain pembatasan tersebut, UUPA
juga terasa unsur keadilan liberalnya dengan terdapat berbagai macam hak yang
terkandung didalamnya bagi pribadi atau person. Dimana menurut pandangan
keadilan liberal yang dikemukakan oleh Samuel Pufendrof adalah “Cita keadilan
bermaksud mengatur tindakan-tindakan manusia dan masyarakat untuk menyusun
dan memelihara suatu ketertiban rasional di dalamnya terwujud sifat dasar
61
Bagir Manan & Kutana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia
(Bandung: Alumni, 1993), hlm. 166.
Universitas Sumatera Utara
manusia dan tercapai tujuan-tujuan berupa keamanan, ketenangan, dan
kebebasan”.62
C. Hak Menguasai Negara dalam Putusan Mahkamah Konstitusi
Indonesia sebagai negara hukum telah menetapkan Undang-undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai konstitusi atau aturan tertinggi
dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Segala sesuatu yang berkaitan
dengan kehidupan berbangsa dan bernegara harus didasarkan pada aturan yang
terdapat di dalam konstitusi. Pada hakekatnya konstitusi adalah suatu hukum
dasar yang merupakan dasar bagi peraturan perundang-undangan yang lain.63
Menurut Steenbek materi suatu konstistusi pada umumnya meliputi:
1.
adanya jaminan terhadap hak asasi manusia dan warga negara;
2.
ditetapkannya susunan ketatanegaraan suatu negara secara fundamental;
3.
pembagian dan pembatasan tugas ketatanegaraan.64
Hal yang diinginkan di dalam pengertian ini adalah keberlangsungan
sistem triaspolitika termaktub di dalam suatu konstitusi dan sejalan dengan
pengakuan atas hak asasi manusia. Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 mengatur
tentang dasar-dasar sistem perekonomian dan kegiatan perekonomian yang
diinginkan oleh bangsa Indonesia. Kegiatan perekonomian ini harus memperhatikan
kesejaheraan masyarakat sehingga penyusun Undang-Undang Dasar menempatkan
62
https://humambalya.wordpress.com/2011/02/12/hak-menguasai-negara-yang-menggila/.html
(diakes pada tanggal 18 Maret 2016)
63
Moh. Kusnardi, dkk.Op.Cit, hlm. 75.
64
Sri Soemantri M, Op.Cit, hlm. 51.
Universitas Sumatera Utara
pasal ini dibawah judul Kesejahteraan Sosial. Oleh karena itu, Pasal 33 UUD
NRI Tahun 1945 sering disebut sebagai dasar yang mengatur tentang hak
menguasai atau penguasaan oleh negara, tetapi tidak dapat berdiri sendiri.
Melainkan, berkaitan dengan kesejahteraan rakyat.
Seperti yang di ungkapkan oleh Bagir Manan, “Upaya memahami Pasal
33 tidak terlepas dari dasar pemikiran tentang kesejahteraan sosial”.65 Dasar-dasar
pemikiran yang melandasi Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 adalah pokok pikiran
tentang idiologi perekonomian Indonesia merdeka yang di rumuskan oleh
Panitia Keuangan dan Perekonomian yang diketuai Moh. Hatta, menghasilkan
rumusan bahwa “Orang Indonesia hidup tolong menolong”.66 Permasalahan UU
Sumber Daya Air, terkait persoalan-persoalan karakter produk hukum tersebut
kemudian muncul pada wilayah hukum di Indonesia di bidang sumber daya air,
seiring dengan keluarnya Undang-Undang. Kesesuaian Undang-undang Sumber
daya air tersebut dengan Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945, merupakan dasar
berbagai kalangan masyarakat untuk mengugat validitas keberlakuan ketiga
undang-undang tersebut kepada mahkamah Konstitusi ketika secara nyata-nyata
merugikan hak konstitusional warga negara.
Pengelolaan sumber daya air yang dilakukan dan diusahakan oleh negara
bermuara pada satu tujuan yaitu menciptakan sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Tujuan itu menjadi tanggung jawab negara sebagai bentuk konsekuensi dari hak
penguasaan negara terhadap bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di
65
66
Bagir Manan, Op.Cit, hlm. 55.
Abrar Saleng, Op.Cit, hlm. 28.
Universitas Sumatera Utara
dalamnya.67 Hal ini juga merupakan jaminan dalam bentuk perlindungan terhadap
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dan kesejahteraan umum atas dasar keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Berdasarkan ketentuan Pasal 24 UUD Tahun
1945, Mahkamah Konstitusi adalah salah satu pelaku kekuasaan kehakiman
disamping Mahkamah Agung dan badan-badan peradilan yang ada dibawahnya.
Sebagai pelaku kekuasaan kehakiman Mahkamah Konstitusi mempunyai
kedudukan, tugas, fungsi dan kewenangann sebagaimana telah ditentukan oleh
Pasal 24 ayat (2), Pasal 24C, dan diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang
Nomor 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disebut sebagai
UU Mahkamah Konstitusi)68
Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan
kembali dalam Pasal 10 ayat (1) huruf a sampai dengan d UU Mahkamah
Konstitusi kewenangan Mahkamah Konstitusi adalah menguji undang-undang
terhadap UUD NRI Tahun 1945; memutus sengketa kewenangan lembaga negara
yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945; memutus
pembubaran partai politik; dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan
umum. Selain itu, berdasarkan Pasal 7 ayat (1) sampai dengan (5) dan Pasal 24C
ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan lagi oleh Pasal 10 ayat (2) UU
Mahkamah Konstitusi, kewajiban Mahkamah Konstitusi adalah memberikan
keputusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah
melakukan pelanggaran hukum, atau perbuatan tercela, atau tidak memenuhi
67
Maria Farida Indarti Suprapto, Ilmu Perundang-undangan Dasar-dasar
Pembentukannya (Yogyakarta: Kanisius, 1998), hlm. 206.
68
Manan Bagir dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia
(Bandung: Alumni, 2010), hlm. 165.
Universitas Sumatera Utara
syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam
UUD NRI Tahun 1945.
Mahkamah Konstitusi dalam putusannya yang tertuang dalam PUU
085/PUU-XI/2013 memberikan pertimbangan-pertimbangan yang pada sebagian
pokoknya adalah karakteristik air yang merupakan bagian dari hak asasi manusia
hak tersebut diperkuat oleh pandangan masyarakat internasional yang tercermin
dalam penerimaan Komite PBB untuk Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya.
oleh karenanya negara memiliki peran dalam rangka melindungi, mengormati dan
memenuhinya, negara dapat turut campur didalam melakukan pengaturan
terhadap air. Sehingga Pasal 33 ayat (3) harus diletakan di dalam konteks HAM
dan merupakan bagian dari Pasal 28H UUD NRI Tahun 1945, bahwa air
merupakan sebagai benda res commune, sehingga tidak dapat dihitung hanya
berdasarkan pertimbangan nilai secara ekonomi.
Konsep res commune, berimplikasi pada prinsip pemanfaat air harus
membayar lebih murah, hak guna pakai air merupakan turunan dari hak hidup
yang dijamin oleh UUD NRI Tahun 1945 dan masuk ke dalam wilayah hukum
publik yang berbeda dengan hukum privat yang bersifat kebendaan, peran swasta
masih dapat dilakukan di dalam pengelolaan sumber daya air, selama peran
negara
masih
pengaturan,
ditunjukkan
pengelolaan, dan
dengan
merumuskan kebijakan,
pengawasan untuk
tujuan
pengurusan,
sebesar-besarnya
Universitas Sumatera Utara
kemakmuran rakyat. Berdasarkan pokok pertimbangan di atas, maka substansi UU
Sumber Daya Air tidak bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945.69
Ketentuan Pasal 24 UUD NRI Tahun 1945, Mahkamah Konstitusi adalah
salah satu pelaku kekuasaan kehakiman disamping Mahkamah Agung dan
badan-badan peradilan yang ada dibawahnya. Sebagai pelaku kekuasaan kehakiman
Mahkamah Konstitusi mempunyai kedudukan, tugas, fungsi dan kewenangann
Pasal 24C, dan diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang No. 24 tahun 2003
tentang Mahkamah Konstitusi (selanjutnya disebut sebagai UU Mahkamah
Konstitusi). Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan kembali
dalam Pasal 10 ayat (1) huruf a sampai dengan d UU Mahkamah Konstitusi
mengatakan bahwa kewenangan dari Mahkamah Konstitusi adalah untuk menguji
undang-undang terhadap UUD NRI Tahun 1945; memutus sengketa kewenangan
lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945;
memutus pembubaran partai politik; dan memutus perselisihan tentang hasil
pemilihan umum. Selain itu, berdasarkan Pasal 7 ayat (1) sampai dengan (5) dan
Pasal 24C ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 yang ditegaskan lagi oleh Pasal 10 ayat
(2) UU Mahkamah Konstitusi , kewajiban dari Mahkamah Konstitusi adalah
memberikan keputusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil
Presiden telah melakukan pelanggaran hukum, atau perbuatan tercela, atau tidak
memenuhi
syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana
dimaksud dalam UUD NRI Tahun 1945.
69
http://prasetyowidodo22.blogspot.co.id/2014/04/analisis-penafsiran-pasal-33-uud1945_15.html (diakses pada tanggal 18 Maret 2016)
Universitas Sumatera Utara
Keberadaan Mahkamah Konstitusi sekaligus untuk menjaga terselenggaranya
pemerintahan negara yang stabil, dan juga merupakan koreksi terhadap pengalaman
kehidupan ketatanegaraan dimasa lalu yang ditimbulkan oleh tafsir ganda
terhadap konstitusi. Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi berfungsi sebagai
pengawal konstitusi (the guardian of constitution), penafsir akhir konstitusi (the
final interpreter of constitution ), pengawal demokrasi (the guardian of
democracy), pelindung hak-hak konstitusional warga negara (the protector of
citizen’s constitutional rights), pelindung hak-hak asasi manusia (the protector of
human rights).
Salah satu hal yang masih menjadi perdebatan mengenai Pasal 33 UUD
NRI Tahun 1945 adalah tercantum didalam ayat (3) mengenai pengertian
“hak penguasaan negara” atau ada yang menyebutnya dengan “hak menguasai negara”.
Sebenarnya ketentuan yang dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD
NRI Tahun 1945 tersebut sama persisnya dengan apa yang dirumuskan dalam
Pasal 38 ayat (2) dan ayat (3) UUDS 1950, sehingga ada anggapan bahwa hal itu
merupakan cerminan nasionalisme ekonomi Indonesia. Berdasarkan uraian
putusan mahkamah konstitusi terhadap Judicial Review Undang Undang Nomor
22 Tahun 2001 Undang-undang Nomor 20 Tahun 2002 dan Undang-undang
Nomor 7 Tahun 2004 terhadap Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 tersebut diatas
adalah untuk pengertian “dikuasai oleh negara” haruslah diartikan mencakup
makna penguasaan oleh negara dalam luas yang bersumber dan diturunkan dari
konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi, air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya
Universitas Sumatera Utara
pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber
kekayaan dimaksud.
Negara dengan kekuasaannya mengatur semua sumber daya, termasuk
didalamnya sumber daya air dengan instrumen hak dan rakyat secara kolektif itu
dikonstruksikan oleh UUD NRI Tahun 1945 memberikan mandat kepada negara
untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad),
pengaturan
(regelendaad),
pengelolaan
(beheersdaad),
dan
pengawasan
(toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi
pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh pemerintah dengan
kewenangannya
untuk
mengeluarkan
dan
mencabut
fasilitas
perijinan
(vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (consessie).70 Fungsi pengaturan oleh
negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama
pemerintah, dan regulasi oleh pemerintah. Fungsi pengelolaan (beheersdaacf)
dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui
keterlibatan langsung dalam manajemen BUMN atau Badan Hukum Milik Negara
sebagai
instrumen
kelembagaan,
yang
melalui
negara.
pemerintah
mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk
digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Demikian pula fungsi pengawasan oleh negara ( toezichthoudensdaad)
dilakukan oleh negara melalui pemerintah, dalam rangka mengawasi dan
mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas sumber-sumber
kekayaan dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran
70
http://www.lutfichakim.com/2011/12/analisis-penafsiran-pasal-33-uud-1945.html
(diakses pada tanggal 25 Maret 2016)
Universitas Sumatera Utara
seluruh rakyat.71 Negara dengan kekuasaannya dapat mengatur sumber daya,
termasuk di dalamnya sumber daya air dengan instrumen hak. Pertimbangan hakim
mahkamah konstitsi mengenai hak menguasai negara dapat dilihat melalui putusan
Nomor 058-059-060-063/PUU-II/2004 dan Nomor 008/PUU-III/2005 di dalam
halaman 479 yang menyatakan:
“ Mahkamah berpendapat bahwa ketentuan pada Pasal 11 ayat (3) yang
menyatakan bahwa “ Penyusunan pada pengelolaan sumber daya air dilakukan
dengan melikbatkan peran masyarakat dan dunia usaha seluas-luasnya “ cukup
mencerminkan keterbukaan dalam penyusunan pola pengelolaan sumber daya
air. Adanya kalimat “ seluas-luasnya” tidaklah ditafsirkan hanya memberikan
peran yang besar kepada dunia usaha saja tetapi juga kepada masyarakat.
Perlibatan masayarakat dan dunia usaha dimaksudkan untuk memberi masukan
atas rencana penyusunan pengelolaan sumber daya air, dan tanggapan atas pola
yang akan digunakan dalam pengelolaan sumber daya air, tanggapan atas pola
yang akan digunakan dalam pengelolaan sumber daya air. Peran negara sebagai
yang menguasai air,demikian perintah Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945
yang dilaksanakan oleh pemerintah atau pemerintah Daerah tetap ada dan tidak
dialihkan kepada dunia usaha atau swasta”
Berdasarkan kepada pertimbangan-pertimbangan yang dikemukakan
dalam putusan ini, Mahkamah Konstitusi berpendapat UU Sumber Daya Air telah
cukup memberikan kewajiban kepada pemerintah untuk menghormati, melindungi
dan memenuhi hak atas air, yang dalam peraturan pelaksanaannya pemerintah
haruslah memperhatikan pendapat Mahkamah Konstitusi yang telah disampaikan
alam pertimbangan hukum yang dijadikan dasar atau alasan putusan. Konsep hak
guna air ini sesuai dengan konsep air sebagai res commune yang tidak menjadi
objek harga secara ekonomi. Hak guna air mempunyai dua sifat. Pertama, pada
71
Kuntana Magnar, Inna Junaenah, dan Giri Ahmad Taufk, ,” Tafsir MK Atas Pasal 33
UUD NRI Tahun 1945: (Studi Atas Putusan MK Mengenai Judicial Review UU No. 7/2004, UU
No. 22/2001, dan UU No. 20/2002) “, Jurnal Konstitusi, Volume 7 Nomor 1,( Jakarta: Februari
2010) hlm. 165.
Universitas Sumatera Utara
hak guna pakai hak tersebut bersifat in persona. Hal dimaksud disebabkan hak
guna pakai adalah pencerminan dari hak asasi, oleh karenanya hak tersebut
melekat kepada subjek manusia yang sifatnya tak terpisahkan.
Kedua, pada hak guna usaha air adalah hak yang semata-mata timbul dari
izin yang diberikan oelh Pemerintah yang terikat oleh kaidah-kaidah perizinan.
Mahkamah berpendapat meskipun UU Sumber Daya Air membuka peluang peran
swasta untuk mendapatkan hak guna usaha air dan izin pengusahaan sumber daya
air, namun hal tersebut tidak akan mengakibatkan penguasaan air akan jatuh ke
tangan swasta. Putusan in merupakan putusan pengujian formil dan materiil UU
Sumber Daya Air. Dalam pengujian formil, para pemohon mendalilkan prosedur
pengesahan UU Sumber Daya Air bertentangan dengan Pasal 20 ayat (1) UUD
NRI Tahun 1945. Berdasarkan fakta dalam persidangan, Mahkamah Konstitusi
berpendapat bahwa proses pembentukan UU Sumber Daya Air telah sesuai
dengan prosdur pembentukan undang-undang, dan tidak menemukan adanya
unsur-unsur yang bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945.72
72
http://jurnalhukum.blogspot.co.id/2006/11/putusan-mahkamah-konstitusi-tahun2005_21.html ( diakses pada tanggal 5 Juni 2016)
Universitas Sumatera Utara