J u r n a l Ilmu Administrasi Implementa
ImplementasI pengawasan melekat dan FungsIonal terhadap penyelenggaraan pemerIntahan daerah
dinoroy marganda aritonang
Dosen STIA LAN Bandung e-mail: dinoroy.aritonang@gmail.com
abstrak
Pemerintahan daerah dibentuk melalui kebijakan desentralisasi, dengan maksud dan tujuan agar penyelenggaraan pelayanan publik dan keberadaan pemerintah dapat semakin dirasakan secara langsung oleh masyarakat. Penyerahan sebagian urusan dan kewenangan pemeritahan telah diserahkan kepada daerah otonom agar dapat diselenggarakan sesuai dengan kemampuan dan potensi dari daerah itu sendiri. Namun, hingga saat ini pelaksanaan pemda masih menyimpang dan masih begitu banyak persoalan yang tidak kunjung dapat diselesaikan. Salah satu penyebabnya adalah tidak berfungsinya mekanisme pengawasan dan pengendalian terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Akibatnya, banyak pejabat publik di daerah yang terjerat berbagai kasus hukum termasuk tindak pidana korupsi dan perbuatan melawan hukum lainnya. Salah satu pola pengawasan yang dianggap cukup efektif sebenarnya adalah pengawasan melekat dan fungsional. Namun pengawasan ini pun belum dapat berjalan dengan efektif disebabkan oleh sejumlah kelemahan.
kata kunci: Pengawasan, Pemerintah Daerah, Pengawasan Fungsional
Implementation of Internal and Functional Controlling on Managing Local Government Abstract
Local government is formed through a public policy concerning decentralization for a speciic purpose to bring the public services and roles or functions of the government closer to the people. The delegation or transfer of some governmental authorities and tasks to local autonomy or institutions has to be implemented based on the real potentials of the local region. But in reality, the application of the decentralization policy through local government’s role is still far from the expectations and there are still many problems which are failed to solve. One of the causes might be closely related to the controlling and supervising mechanism which is intended to the performance of local governmental units. As a result, there are so many public oficials from a variety of parts of local government who have been entangled for committing various legal infringements including the corruption cases. According to this research, among the others, the effective and eficient mechanisms to control and supervise the local government are the direct or hierarchical control and functional control. But, in practice, both types of controls can not be used effectively because of some weaknesses related to the implementation.
Keywords: Controlling, Local Government, Functional Controlling.
a. pendahuluan
c. Optimalisasi peranan DPRD sebagai wakil rakyat daerah dan peranan pengawasannya
Penyelenggaraan pemerintahan daerah terhadap pemerintah daerah. telah berlangsung sejak lama. Namun hingga
d. Tumpang tindih peranan dan kewenangan saat ini masih banyak persoalan yang mendera kepala daerah dengan instansi vertikal di pelaksanaan pemda tersebut. Persoalan daerah serta pemerintah pusat. mengenai penyelenggaraan pemerintahan
e. Dinasti politik yang semakin hari semakin daerah saat ini banyak terkait beberapa hal berkembang di daerah. yang hingga saat ini masih menjadi persoalan
yang belum dapat dituntaskan. Persoalan besar
f. Pengelolaan APBD yang masih jauh dari harapan untuk kepentingan publik.
pemerintahan daerah (pemda) banyak terkait dengan, antara lain:
Selain persoalan-persoalan di atas, masih
a. Akuntabilitas dan transparansi dari kepala banyak lagi persoalan yang terkait dengan daerah dan pejabat di daerah.
penyelenggaraan pemerintahan daerah.
b. Akuntabilitas dan transparansi dari Tujuan utama dikeluarkannya ke- birokrasi daerah.
bijakan otonomi daerah antara lain adalah
Jurnal
Volume XI | Nomor 3 | Desember 2014 Ilmu Administrasi
Media Pengembangan dan Praktik Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
pegawai dan belanja rutin daerah lainnya daerah. Dengan demikian pusat berkesempatan
sedangkan pendapatan di daerah tidak mempelajari, memahami, merespon berbagai
dapat tergali.
kecenderungan global dan mengambil manfaat
e. “Kegagalan” pengelolaan Sumber Daya daripadanya. Pada saat yang sama pemerintah
Alam (SDA) di daerah yang malah meng- pusat diharapkan lebih mampu berkonsentrasi
untungkan pihak elit politik, pengusaha, pada perumusan kebijakan makro (luas atau
dan pejabat public di daerah, sedangkan yang bersifat umum dan mendasar) nasional
masyarakat hanya menjadi buruh dan yang bersifat strategis. Di lain pihak, dengan
penonton bagi masuknya investor asing desentralisasi daerah akan mengalami proses
dan dalam negeri ke daerah. Lebih dari pemberdayaan yang optimal. Kemampuan
itu, SDA di daerah malah memunculkan prakarsa dan kreativitas pemerintah daerah
konlik horizontal baik antar warga, akan terpacu, sehingga kemampuannya dalam
maupun warga dengan pengusaha dan elit mengatasi berbagai masalah yang terjadi di
daerah.
daerah akan semakin kuat (www.makalahdaze. Saat ini persoalan pada pemda sudah
blogspot.com). amat kompleks, dapat dikatakan bahwa sudah Sebagaimana diungkapkan oleh Cornelis Lay,
jauh berkembang dari sekedar pembagian otonomi daerah memang dapat dikatakan sebagai
kewenangan dan aplikasi demokrasi saja. jawaban terhadap persoalan yang menyelimuti
Perkembangan tersebut ditanda dengan kondisi di daerah, di samping bagi demokrasi,
keadilan dan efektiitas penyelenggaraan semakin banyaknya keluhan dan kritik yang
dialamatkan kepada daerah dan pemerintah pemerintahan di daerah dan pelayanan public.
pusat. Selain itu, kuantitas produk hokum Namun sejak dini pula harus dipahami bahwa
yang diciptakan untuk mengawasi dan otonomi daerah bukan merupakan jawaban
mengendalikan penyelenggaraan di daerah tunggal dan tidak akan bias menuntaskan segala
sudah semakin banyak. Hal ini menunjukkan persoalan begitu saja (Karim; 2006, 28).
bahwa otonomi daerah di Indonesia tidak Oleh karena itu, terhadap pemberian
cukup hanya dengan mendesentralisasikannya otonomi daerah pun harus dilakukan
kepada daerah namun apakah hak dan pengawasan. jika tidak dilakukan pengawasan
kewenangan yang didesentralisasikan tersebut dan pengendalian akan membwa sejumlah
memberi dampak positif kepada masyarakat kegagalan dan kelemahan bagi daerah.
daerah atau sebaliknya.
Kegagalan dan kelemahan tersebut antara lain:
a. Maraknya konlik social antar masyarakat daerah yang dipicu oleh fanatisme politik
B. penyelenggaraan
lokal di daerah pada tokoh-tokoh politik
pemerIntahan daerah
tertentu. Desentralisasi dapat dipahami sebagai
b. Politik anggaran di daerah yang suatu proses penyerahan wewenang kepada kenyataannya malah tidak berpihak pada
daerah agar dengan kewenangan yang kepentingan masyarakat namun hanya
dimiliki daerah dapat menjalankan fungsi dan dipakai untuk memperkaya elit politik dan
perannya secara mandiri atau otonom. Dengan pejabat publik di daerah.
demikian otonomi daerah merupakan hasil
c. Pemilu di daerah yang sejatinya untuk atau output dari proses desentralisasi (PKP2A mencari kepala-kepala daerah yang
LAN Bandung; 2006, 22). Menurut Hoesein berkualitas malah memberikan peluang
(PKP2A LAN Bandung, 2006), desentralisasi bagi segelintir elit politik di daerah untuk
mengandung dua pengertian. Pertama, membangun dinasti-dinasti politik. Pada
desentralisasi menganti pengertian sebagai gilirannya, demokrasi di daerah hanya
pembentukan daerah otonom dan penyerahan ditentukan oleh dinasti-dinasti tersebut. wewenang tertentu kepada daerah oleh
d. Kebangkrutan yang dialami oleh pemerintah pusat. Kedua, desentralisasi dapat pemerintah daerah karena APBD-nya tidak pula diartikan sebagai penyerahan wewenang mampu untuk membiayai pembangunan tertentu kepada daerah otonom yang telah bagi pelayanan public di daerah sebab dibentuk oleh pemerintah pusat.
Jurnal Ilmu Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014
Desentralisasi pada dasarnya melibatkan memiliki kewenangan asli) dan pemerintah adanya transfer terhadap kewenangan politik,
daerah sebagai “agen”. Dalam perspektif ini, administrasi, dan keuangan dari pemerintah
isu utama kelembagaannya adalah memastikan pusat kepada lembaga pemerintah daerah atau
bahwa “agen” dapat melaksanakan kewenangan dibawahnya. Transfer tersebut menghendaki
yang didelegasikan kepadanya, sedapatnya, adanya kedudukan yang hierarkis di antara
sesuai dengan keinginan atau kebijakan dari tingkat pemerintahan daerah. Tipe tingkatan
“principal” (World Bank, 1998). pemerintahan yang paling dikenal adalah 3 (tiga)
“Devolusi” (devolution), merupakan bentuk tingkatan yaitu pemerintah pusat, pemerintah
desentralisasi yang lebih luas, yang berarti Negara bagian, dan pemerintah daerah atau
kondisi dimana pemerintah pusat memberikan sub-nasional. Sedangkan bentuk-bentuk dari
kewenangan untuk membuat kebijakan, desentralisasi dapat dibedakan menjadi 3 (tiga)
mengelola keuangan, dan administrasi bentuk yaitu desentralisasi melalui dekonsentrasi
kepada unit semi-otonom dari pemerintahan (decentralization by deconcentration), desentralisasi
daerah. Devolusi biasanya merupakan transfer melalui pendelegasian (decentralization by
tanggung jawab untuk urusan tertentu kepada delegation) , dan desentralisasi melalui devolusi
kota/kabupaten. Kota/kabupaten berhak (decentralization by devolution). ( Katorobo;2002).
untuk menyelenggarakan pemilihan umum Selanjutnya menurut World Bank,
untuk memilih kepala daerah dan DPRD-nya “dekonsentrasi” dilakukan ketika pemerintah
sendiri. Selain itu, juga berhak untuk menggali pusat memberikan tanggung jawab untuk
sumber-sumber keuangan di daerah dan urusan tertentu kepada kantor cabangnya di
memiliki kewenangan yang independen untuk daerah (regional branch ofices). Pemberian urusan
membuat kebijakan dalam bidang investasi di tersebut tidak melibatkan transfer kewenangan
daerah. Dalam sistem devolusi, daerah juga (authority) kepada lembaga dibawahnya. Bentuk
memiliki batas wilayah yang jelas dimana desentralisasi yang biasanya terjadi di dalam
pemerintahan daerah memiliki kewenangan Negara kesatuan (unitary country) sebenarnya
untuk menyelenggarakan fungsi-fungsi berbentuk dekonsentrasi. Dalam bentuk
pemerintahan (World Bank, 1998). desentralisasi jenis ini belum dibentuk adanya
Penerapan desentralisasi dapat mem- lembaga pemerintah otonom yang memiliki
berikan keuntungan-keuntungan bagi hak untuk bertanggung jawab langsung kepada
masyarakat dan pemerintah. Menurut Hofman konstituen di daerah. Kedudukan dari kantor-
(PKP2A I LAN Bandung, 2007), beberapa kantor cabang pemerintah pusat di daerah
keuntungan tersebut, yaitu:
dibangun dengan tujuan untuk menjamin dan
a. Memungkinkan pemerintah daerah meningkatkan eisiensi dan efektiitas dalam
untuk lebih memahami kebutuhan dan hal pemberian pelayanan publik (World Bank,
keinginan daerah/masyarakat daerah 1998).
(better knowledge of local demands). Sebaliknya, isu utama dari komsep
b. Memungkinkan pemerintah daerah untuk delegasi dan devolusi terkait pada bagaimana
lebih mampu merespon atau menjawab menyeimbangkan antara kepentingan pusat dan
berbagai tantangan dan tuntutan dari daerah. Delegasi merujuk kepada kondisi dimana
masyarakat (ability to respond to local cost pemerintah pusat mendelegasikan kewenangan
variations).
untuk membuat kebijakan dan sebagian urusan
c. Meningkatkan partisipasi masyarakat administrasi publik pada pemerintah daerah
dalam menentukan jalannya pemerintahan atau badan semi-otonom yang tidak sepenuhnya
(increased scope for community participation). dikontrol oleh pemerintah pusat tetapi
d. Mendekatkan jarak antara masyarakat tetap bertanggung jawab sepenuhnya pada
dan pemerintah sehingga masyarakat pemerintah pusat. Organisasi yang termasuk
merasakan manfaat yang didapat dari dalam bagian delegasi mempunyai kewenangan
biaya yang dikeluarkannya. bebas dalam pembuatan kebijakan (discretion in
Sebagaimana juga yang hampir sama decision making). Bentuk desentralisasi ini dapat
diungkapkan oleh Josef Riwu Kaho (2003), dikarakteristikan sebagai hubungan prinsip
bahwa disamping memiliki beberapa dan agen (principal-agent relationship), dengan
keuntungan, desentralisasi juga mengandung pemerintah pusat sebagai “principal” (yang
kelemahan-kelemahan, antara lain:
Jurnal
Volume XI | Nomor 3 | Desember 2014 Ilmu Administrasi
Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
1. Karena besarnya organ-organ pemerintahan, so that politicians and local oficials have an maka struktur pemerintahan bertambah
incentive to be responsive. kompleks yang mempersulit koordinasi;
e. The instruments of decentralization – the
2. Keseimbangan dan keserasian antara legal and institution framework, the structure bermacam-macam kepentingan dan
of service delivery responsibilities and the daerah dapat lebih mudah terganggu;
intergovernmental iscal system – are designed
3. Khusus mengenai desentralisasi territorial, to support the political objectives. dapat mendorong timbulnya apa yang
disebut daerahisme atau propinsialisme; Prasyarat-prasyarat tersebut hanya dapat ditemukan dalam konsep democratic society atau
4. Keuntungan yang diambil memerlukan democratic state. Democratic state dan democratic waktu yang lama, karena memerlkukan
perundingan yang bertele-tele; society pada gilirannya akan menciptakan democratic decentralization.
5. Dalam penyelenggaraan desentralisasi, diperlukan biaya yang lebih banyak dan
Di dalam konteks desentralisasi dan sulit untuk memperoleh keseragaman dan
otonomi di Indonesia, penyelenggaraannya kesederhanaan.
telah diatur dalam konstitusi UUD 1945. Secara yuridis, desentralisasi merupakan hal
Pelaksanaan desentralisasi tidaklah yang harus diatur dalam UUD 1945, baik sesederhana yang dipahami dalam konsep dan
secara terperinci maupun garis besar. Sebab teori. Persoalan desentralisasi amat kompleks
desentralisasi merupakan persoalan pembagian dan rumit. Banyak dimensi sosial, politik,
kekuasaan dan kewenangan serta implikasi ekonomi, dan budaya yang turut mempengaruhi
lainnya dari pemerintah pusat kepada daerah. keberhasilan penyelenggaraan desentralisasi di
Selain itu, dengan adanya pemerintah daerah di suatu negara.
tingkat lokal beserta kewenangannya masing- Permasalahan-permasalahan tersebut masing maka hubungan antara pemerintah
cenderung terjadi pada tataran realitas terutama daerah dan masyarakat daerah pun sebaiknya di negara-negara berkembang. Kondisi ini amat
diatur dalam konstitusi.
dimungkinkan terjadi karena keterbatasan Dalam Pasal 18 UUD 1945 tentang sumber daya yang dimilikinya. Untuk
Pemerintahan Daerah diatur bahwa: mencegah terjadinya permasalahan tersebut,
a. Negara Kesatuan Republik Indonesia maka dalam penerapan desentralisasi terlebih
dibagi atas daerah-daerah provinsi dan dahulu perlu ditata suatu kondisi yang kondusif
daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan dilakukan secara bertahap serta terpadu.
dan kota, yang tiap-tiap provinsi, Minimal terdapat 5 kondisi penting yang
kabupaten, dan kota itu mempunyai dibutuhkan dalam menerapkan desentralisasi
pemerintahan daerah, yang diatur dengan menurut World Bank (1998), yaitu:
undang-undang.
a. The decentralization framework must link, at
b. Pemerintahan daerah provinsi, daerah the margin, local inancing and iscal authority
kabupaten, dan kota mengatur dan to the service provision responsibilities and
mengurus sendiri urusan pemerintahan functions of the local government.
menurut asas otonomi dan tugas
b. The local community must be informed about
pembantuan.
the costs services and services delivery options
c. Pemerintahan daerah provinsi, daerah involved and the resource envelope and its
kabupaten, dan kota memiliki Dewan sources – so that the decisions they make are
Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota- meaningful.
anggotanya dipilih melalui pemilihan
c. There must be a mechanism by which the
umum.
community can express its preferences in a way
d. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi that is binding on the politicians – so that there
seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan is a credible incentives for people to participate.
yang oleh undang-undang ditentukan
d. There must be a system of accountability that sebagai urusan Pemerintah Pusat. relies on public and transparent information
e. Pemerintahan daerah berhak menetapkan which enables the community to effectively
peraturan daerah dan peraturan-peraturan monitor the performance of the local government
lain untuk melaksanakan otonomi dan and react appropriately to that performance
tugas pembantuan.
Jurnal Ilmu Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014 Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014
sumber dana dan standar penyelenggaraannya kabupaten, dan kota, atau antara provinsi
amat bergantung kepada kebijakan (policy) dari dan kabupaten dan kota, diatur dengan
pemerintah pusat dan menghendaki jejaring undang-undang dengan memperhatikan
kerja yang sifatnya lintar daerah. kekhususan dan keragaman daerah.
Dalam melaksanakan beragam urusan pemerintahan tersebut, kepada daerah diberikan
Pasal tersebut kemudian diatur lebih dua jenis urusan yaitu: urusan wajib dan urusan
lanjut dalam sebuah UU yaitu UU No. 32 Tahun pilihan. Mengenai jenis-jenis urusan tersebut 2004 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini lebih rinci diatur dalam Peraturan Pemerintah merupakan pengganti dari UU No. 22 Tahun Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan 1999. Pemerintah Antara Pemerintah, Pemerintahan Dalam UU tersebut, diberikan pula Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah pengertian “otonomi daerah”, yaitu: hak, Kabupaten/Kota. PP tersebut mengatur bahwa wewenang, dan kewajiban daerah otonom urusan pemerintahan adalah fungsi-fungsi untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan yang menjadi hak dan kewajiban pemerintahan dan kepentingan masyarakat setiap tingkatan dan/atau susunan pemerintahan setempat sesuai dengan peraturan perundang- untuk mengatur dan mengurus fungsi-fungsi undangan. Jadi jika kita melihat, dalam konteks tersebut yang menjadi kewenangannya dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di rangka melindungi, melayani, memberdayakan, Indonesia, otonomi daerah mencakup 3 dimensi dan menyejahterakan masyarakat. Urusan dasar, yaitu: sebagai hak, sebagai kewenangan, wajib adalah urusan yang sudah seharusnya dan sekaligus sebagai kewajiban yang dimiliki diselenggarakan oleh pemerintah daerah, sehingga oleh daerah otonom. sifatnya “harus ada”. Urusan pemerintahan Daerah otonom dalam UU tersebut diberikan kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi pengertian daerah otonom adalah kesatuan urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat potensi unggulan daerah yang bersangkutan. setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan Di Indonesia, pola penyelenggaraan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan otonomi daerah atau desentralisasi dibagi Republik Indonesia. kedalam 3 mekanisme pelaksanaan tugas Dalam pelaksanaan kewenangan dan dan kewenangan, yaitu: secara desentralisasi, penyelenggaraan urusan-urusan di daerah, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Hal ini ditegaskan bahwa, pemerintahan daerah berbeda dengan konsep yang dikemukakan oleh menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali banyak ahli, bahwa yang menjadi konsep dasar urusan pemerintahan yang menjadi urusan lahirnya daerah otonom adalah desentralisasi. Pemerintah, dengan tujuan meningkatkan Desentralisasi sendiri kemudian dibagi kedalam kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, jenis-jenis yang berbeda, yaitu: dekonsentrasi, dan daya saing daerah. Pemerintahan daerah devolusi, privatisasi, delegasi, dll. Namun dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan UU 32/2004 yang menjadi konsep dasarnya yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan adalah konsep otonomi daerah. Padahal dalam pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini pendapat banyak pakar, otonomi daerah (local ditentukan menjadi urusan Pemerintah, yaitu: autonomy) itu merupakan output atau hasil dari politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan iskal nasional, dan agama. kebijakan desentralisasi. Bahkan dalam UU
32/2004, otonomi disebut sebagai “asas” dalam Pemerintahan daerah dalam menyelenggara- penyelenggaraan pemerintahan daerah. kan urusan pemerintahan memiliki hubungan
Dalam UU 32/2004, yang dimaksud dengan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan “desentralisasi” adalah penyerahan wewenang daerah lainnya, yang meliputi hubungan
pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah wewenang, keuangan, pelayanan umum, otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber
pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan daya lainnya. Keterkaitan hubungan ini menjadi Republik Indonesia. Sedangkan “Dekonsentrasi” landasan yuridis dan manajerial ketika suatu
Jurnal
Volume XI | Nomor 3 | Desember 2014 Ilmu Administrasi
Media Pengembangan dan Praktik Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
a. Memastikan program dan kegiatan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil
mencapai tingkat kinerja yang ditentukan; pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal
b. Memastikan adanya integritas yang di wilayah tertentu. “Tugas pembantuan”
maksimum dalam pengelolaan pem- adalah penugasan dari Pemerintah kepada
bangunan di daerah dan nasional; dan daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi
c. Membantu pencapaian efektiitas pem kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta
bangunan nasional.
dari pemerintah kabupaten kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Ada dua bentuk pengawasan, yakni pengawasan internal dan pengawasan eksternal (PKP2A I LAN Bandung, 2007).
C. pengawasan dan pengendalIan
a. Pengawasan internal biasanya dilakukan Pemerintahan yang baik adalah
oleh internal auditor maupun institusi pemerintahan yang dapat diawasi dan dikontrol
pengawas yang termasuk di dalam oleh semua elemen negara baik pemerintah itu
lembaga pemerintahan yang terkait. sendiri dan terlebih utama oleh masyarakat.
Keberadaan pengawas internal adalah Pengawasan amat diperlukan agar pelaksanaan
untuk menjembatani hubungan antara penyelenggaraan pemerintahan terutama pemda
pimpinan tertinggi dengan para pelaksana dapat berjalan sesuai dengan visi, misi, dan
di lapangan. Peran pengawas internal meliputi: (1) peningkatan kualitas
tujuannya. Selain itu, pengawasan digunakan keandalan dan ketepatan waktu informasi untuk memastikan agar penyelenggaraan pertanggungjawaban pengelolaan pemda tidak berjalan berdasarkan kepentingan organisasi; (2) pemastian terwujudnya politik elit daerah atau sekelompok orang kehematan, eisiensi dan efektiitas tertentu yang memiliki pengaruh secara politik.
pengelolaan organisasi.
Menurut Muchsan (1986), dalam tindakan
b. Pengawasan eksternal dilakukan oleh pengawasan harus terpenuhi beberapa unsur lembaga pengawas yang berada di luar penting, yaitu: struktur kelembagaan tersebut. Tujuan
a. Adanya kewenangan yang jelas yang dari pengawasan eksternal adalah dimiliki oleh pejabat pengawas;
memberikan informasi yang berbeda
b. Adanya rencana yang jelas sebagai alat dan lebih kaya mengenai persoalan atau penguji terhadap pelaksanaan suatu tugas
proses penyelenggaraan organisasi itu yang akan diawasi;
sendiri. Dalam pengawasan eksternal,
c. Tindakan pengawasan dapat dilakukan kredibilitas dan akuntabilitas dari suatu terhadap suatu proses kegiatan yang
organisasi menjadi lebih dituntut. Opini sedang berjalan maupun terhadap hasil
dan informasi yang diperoleh dari hasil yang dicapai.
pengawasan eksternal akan dirasakan
d. Tindakan pengawasan berakhir dengan lebih credible daripada pengawasan disusunnya evaluasi akhir terhadap
internal sepanjang kredibilitas pengawas kegiatan yang dilaksanakan serta
eksternal tersebut juga tetap terpelihara pencocokan hasil yang dicapai dengan
baik.
rencana sebagai tolok ukurnya. Jenis pengawasan lainnya yang dapat
e. Tindakan pengawasan akan diteruskan dilakukan terhadap penyelenggaraan dengan tindak lanjut lagi baik secara
pemerintahan daerah, yaitu: dari segi fungsinya administratif maupun secara yuridis.
dapat dibagi dua, yaitu:
Pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah pengawasan yang
1. pengawasan Fungsional
ditujukan untuk keterpaduan antar program Pengawasan yang dilakukan oleh aparat dan antar kegiatan sehingga berdampak
yang dibentuk khusus untuk membantu pada peningkatan kesejahteraan masyarakat.
pimpinan dalam menjalankan fungsi Menurut Dadang Solihin dan Putut Marhayudi
pengawasan di lingkungan organisasi yang (PKP2A I LAN Bandung, 2007), tujuan
menjadi tanggungjawabnya. Pengawasan ini dilakukannya pengawasan, yaitu:
bersifat relatif, artinya jika diadakan akan lebih baik, namun jika tidak dilakukan juga tidak
Jurnal Ilmu Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014 Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014
Pemerintah.
Pengawasan tidak langsung dapat juga
2. pengawasan melekat (waskat)
diartikan sebagai pengawasan yang dilakukan Pengawasan melekat merupakan tanpa mendatangi tempat pelaksanaan pengawasan yang bersifat mutlak, berbeda dengan
pekerjaan atau obyek yang diawasi atau pengawasan fungsional. Pengawasan ini dilakukan
pengawasan yang dilakukan dari jarak jauh yaitu oleh pimpinan/atasan langsung kepada bawahan,
dari belakang meja. Dokumen yang diperlukan baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.
dalam pengawasan tidak langsung antara lain: Pengawasan ini harus dilakukan oleh setiap
(i) Laporan pelaksanaan pekerjaan baik laporan pimpinan (Muchsan, 1986).
berkala maupun laporan insidentil; (ii) Laporan Dari segi tahapan pelaksanaan pengawasan,
hasil pemeriksaan (LHP) dari pengawan lain; yaitu:
(iii) Surat-surat pengaduan; (iv) Berita atau artikel di mass media; dan (v) Dokumen lain
yang terkait (www. dedetzelth.blogspot.com). Pengawasan yang langsung dilakukan oleh lembaga pengawas yang berwenang melakukan
a. Pengawasan/pengendalian langsung (direct)
d. tInJauan regulasI pengawasan
pengawasan tanpa perantara tahapan pendahulu atau tanpa laporan dari pihak eksternal terlebih
Pengawasan dan pengendalian terhadap dahulu. Pengawasan ini dilakukan langsung ke
penyelenggaraan pemerintahan daerah telah pokok persoalan dan sering kali sudah termasuk
banyak diatur dalam beberapa peraturan di dalam (melekat) tugas dan fungsi pimpinan
perundang-undangan. Beberapa peraturan atau pejabat publik yang mengambil keputusan.
tersebut yang terkait erat, yaitu: Contoh pelaksanaan pengawasan ini adalah
1. peraturan pemerintah nomor 79 tahun
pada saat pemberian ijin, lisensi atau alokasi
2005 tentang pedoman pengawasan
(Muchsan, 1986).
dan pembinaan penyelenggaraan
Pengawasan langsung dapat juga diartikan
pemerintahan daerah
sebagai pengawasan yang dilakukan dengan cara mendatangi dan melakukan pemeriksaan
PP ini merupakan salah satu peraturan di tempat (on the spot) terhadap obyek yang
pelaksana dari UU 32/2004. Di dalam Peraturan diawasi. Jika pengawasan langsung ini dilakukan
ini yang dimaksud dengan “Pengawasan terhadap proyek pembangunan isik maka yang
atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah” dimaksud dengan pemeeriksaan ditempat
adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk atau pemeriksaan setermpat itu dapat berupa
menjamin agar Pemerintahan Daerah berjalan pemeriksaan administratif atau pemeriksaan
secara eisien dan efektif sesuai dengan rencana isik di lapangan (www. dedetzelth.blogspot.
dan ketentuan peraturan perundangundangan. com).
Pelaksanaan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah
b. Pengawasan/pengendalian tidak langsung
ditujukan kepada pengawasan terhadap
pelaksanaan urusan pemerintahan di Pengawasan/pengendalian yang daerah, yang meliputi: (i) pelaksanaan dilakukan melalui instrumen yuridis atau
(indirect)
urusan pemerintahan di daerah provinsi; (ii) pedoman-pedoman tertentu. Dalam pelaksanaan
pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah suatu kegiatan maka terhadap penyelenggaraan
kabupaten/kota; dan (iii) pelaksanaan urusan pemerintahan dapat dilakukan prosedur secara
pemerintahan desa.
yuridis dengan menerbitkan pedoman-pedoman Ruang lingkup pengawasan tersebut maupun instumen yuridis lainnya agar tindakan
meliputi dimensi Pembinaan dan dimensi dan kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah
Pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah teratur dan tidak digunakan secara sewenang-
baik propinsi, kabupaten/kota, dan desa. wenang (Muchsan, 1986). Contoh pelaksanaan
Pengawasan terhadap urusan pemeirntahan pengawasan/pengendalian ini adalah program
di daerah dilaksanakan oleh Aparat Pengawas pengadaan barang/jasa pemerintah yang diatur
Intern Pemerintah sesuai dengan fungsi dan secara ketat dan rinci dalam Perpres No. 54
kewenangannya. Aparat Pengawas Intern
Jurnal
Volume XI | Nomor 3 | Desember 2014 Ilmu Administrasi
Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Pemerintah yang adalah atas Inspektorat Jenderal intern pemerintah yang bertanggung jawab Departemen, Unit Pengawasan Lembaga
langsung kepada bupati/walikota. Pemerintah Non Departemen, Inspektorat
3. keputusan presiden nomor 74 tahun
Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota.
2001 tentang tata Cara pengawasan
Pelaksanaan pengawasan atas
penyelenggaraan pemerintahan daerah
penyelenggaraan Pemerintahan Daerah provinsi dikoordinasikan oleh Inspektorat
Pengawasan penyelenggaraan pemerintahan Jenderal Departemen Dalam Negeri. Untuk
daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan pelaksanaan pengawasan atas penyelenggaraan
untuk menjamin agar pemerintahan daerah Pemerintahan Daerah kabupaten/kota berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan dikoordinasikan oleh Inspektorat Provinsi.
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sedangkan untuk pelaksanaan pengawasan
Pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan atas penyelenggaraan pemerintah kecamatan
Daerah terdiri atas pengawasan fungsional, dan desa dikoordinasikan oleh Inspektorat
pengawasan legislatif dan pengawasan Kabupaten/Kota.
masyarakat. Pengawasan penyelenggaraan Pelaksanaan pengawasan juga termasuk
Pemerintahan Daerah tersebut dilakukan terhadap didalamnya adalah proses pembinaan. Hal ini
penyelenggaraan Pemerintahan Provinsi, dapat dimaknai demikian, sebab didalam UU
Pemerintahan Kabupaten dan Pemerintahan Kota. No. 32/2004 dan PP No. 79/2005 diatur juga
Pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan proses pembinaan selain pengawasan. Dalam
Daerah tersebut meliputi seluruh kewenangan PP tersebut diatur bahwa, pembinaan atas
Daerah berdasarkan asas desentralisasi, penyelenggaraan Pemerintahan Daerah adalah
dekonsentrasi dan tugas pembantuan. upaya yang dilakukan oleh Pemerintah dan/
Pengawasan fungsional adalah kegiatan atau Gubernur selaku Wakil Pemerintah di
pengawasan yang dilakukan oleh Lembaga/ daerah untuk mewujudkan tercapainya tujuan
Badan/Unit yang mempunyai tugas dan penyelenggaraan otonomi daerah.
fungsi melakukan pengawasan melalui pemeriksaan, pengujian, pengusutan dan
2. peraturan pemerintah nomor 60 tahun
penilaian. Pengawasan legislatif adalah
2008 tentang sistem pengendalian Intern
kegiatan pengawasan yang dilakukan oleh
pemerintah
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah terhadap Pengawasan Intern adalah seluruh proses
pemerintah daerah sesuai tugas, wewenang kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan,
dan haknya. Pengawasan masyarakat adalah dan kegiatan pengawasan lain terhadap
pengawasan yang dilakukan masyarakat. penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi
Ada 3 tata cara pengawasan fungsional dalam rangka memberikan keyakinan yang
yang dilakukan sesuai dengan ruang lingkup memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan
wewenang lembaga pengawas. (i) pengawasan sesuai dengan tolok ukur yang telah
fungsional Menteri/Pimpinan Lembaga ditetapkan secara efektif dan eisien untuk
Pemerintah Non Departemen, Gubernur, kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata
Bupati/Walikota; (ii) pengawasan fungsional kepemerintahan yang baik.
oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Badan Pengawasan Keuangan dan
Provinsi dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Pembangunan, yang selanjutnya disingkat
Kabupaten/Kota yang melakukan pengawasan BPKP, adalah aparat pengawasan intern
legislatif; dan (iii) pengawasan fungsional oleh pemerintah yang bertanggung jawab langsung
masyarakat yang dapat melakukan pengawasan kepada Presiden. Inspektorat Jenderal atau
atas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah nama lain yang secara fungsional melaksanakan
melalui pemberian informasi adanya indikasi pengawasan intern adalah aparat pengawasan
terjadinya korupsi, kolusi dan nepotisme di intern pemerintah yang bertanggung jawab
lingkungan Pemerintah Daerah maupun Dewan langsung kepada menteri/pimpinan lembaga.
Perwakilan Rakyat Daerah atau penyampaian Inspektorat Provinsi adalah aparat pengawasan
pendapat dan saran mengenai perbaikan, intern pemerintah yang bertanggung jawab
penyempurnaan baik preventif maupun langsung kepada gubernur. Inspektorat
represif atas masalah yang disampaikan. Kabupaten/Kota adalah aparat pengawasan
Jurnal Ilmu Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014
4. Instruksi presiden nomor 15 tahun
c. Inspektorat Wilayah Propinsi yang
1983 tentang pedoman pelaksanaan
melakukan pengawasan umum atas
pengawasan
jalannya pemerintahan Daerah, baik yang bersifat rutin maupun pembangunan;
Pengawasan bertujuan mendukung kelancaran dan ketepatan pelaksanaan kegiatan
d. Inspektorat Wilayah Kabupaten/ pemerintah dan pembangunan. Pengawasan
Kotamadya yang melakukan pengawasan terdiri dari:
atas jalannya pemerintahan Daerah, dan pemerintahan Desa di Kabupaten/
a. Pengawasan yang dilakukan oleh Kotamadya yang bersangkutan, baik
pimpinan/atasan langsung, baik di tingkat bersifat rutin maupun pembangunan;
Pusat maupun di tingkat Daerah ;
b. Pengawasan yang dilakukan secara fungsional oleh aparat pengawasan.
e. pola waskat dan FungsIonal
pemda
Pimpinan semua satuan organisasi pemerintahan, termasuk proyek pembangunan
1. pengawasan melekat
di lingkungan Departemen/Lembaga/Instansi Pengawasan melekat merupakan lainnya, menciptakan pengawasan melekat dan
pengawasan yang bersifat mutlak, berbeda meningkatkan mutunya di dalam lingkungan
dengan pengawasan fungsional. Pengawasan tugasnya masing-masing. Adanya aparat
ini dilakukan oleh pimpinan/atasan langsung pengawasan fungsional dalam suatu satuan
kepada bawahan, baik di tingkat pusat maupun organisasi pemerintahan tidak mengurangi
di tingkat daerah. Pengawasan ini harus pelaksanaan dan peningkatan pengawasan
dilakukan oleh setiap pimpinan instansi daerah melekat yang harus dilakukan oleh atasan
(Muchsan, 1986; 41).
terhadap bawahan. Elemen utama dalam melaksanakan Pengawasan melekat dilakukan melalui:
pengawasan melekat adalah adanya hubungan
a. penggarisan struktur organisasi yang hierarkis antara pengawas dan yang diawasi. sesuai dengan tupoksi;
Selain itu, elemen lainnya adalah kewenangan
b. perincian kebijaksanaan pelaksanaannya pengawasan seringkali tidak diatur secara tegas yang dituangkan secara tertulis (pedoman
namun dapat ditafsirkan bahwa secara implisit kerja);
telah termasuk dalam jabatan yang dipegang oleh si pimpinan tersebut. Hal ini disebabkan
c. rencana kerja; karena dalam pengawasan melekat terdapat
d. prosedur kerja yang merupakan petunjuk unsur kewenangan melakukan pengendalian pelaksanaan;
secara langsung.
e. pencatatan hasil kerja serta pelaporannya; Dalam konteks penyelenggaraan
f. pembinaan personil yang terus menerus. pemerintahan daerah, maka pengawasan Pelaksanaan pengawasan oleh aparat
melekat (waskat) terhadap kepala daerah dan pengawasan fungsional dilakukan oleh:
birokrasi di daerah dapat dilakukan oleh beberapa lembaga atau cara, yaitu: (i) Presiden melalui
a. Badan Pengawas Keuangan dan Menteri Dalam Negeri terhadap Gubernur
Pembangunan (BPKP); atau pemerintahan daerah tingkat propinsi dan
b. Inspektorat Jenderal Departemen, Aparat Bupati/Walikota atau pemerintahan daerah
Pengawasan Lembaga Pemerintah Kabupaten/Kota; (ii) Gubernur selaku kepala Non Departemen/Instansi Pemerintah
daerah propinsi terhadap semua kepala dinas lainnya yang melakukan pengawasan
dan badan serta seluruh perangkat di daerah terhadap kegiatan umum pemerintahan
propinsi; atau Bupati/Walikota terhadap semua dan pembangunan dalam lingkungan
SKPD di wilayah kerjanya; dan (iii) Kepala Departemen/Lembaga Pemerintah Non
perangkat daerah terhadap eselon III dan IV, Departemen/Instansi Pemerintah yang
dan seterusnya sampai ke level terendah. bersangkutan;
Jurnal
477
Volume XI | Nomor 3 | Desember 2014 Ilmu Administrasi
Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Jurnal Ilmu Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014
Persoalannya adalah apakah Gubernur dapat melakukan pengawasan melekat kepada Bupati/Walikota. Sebelum menjawab pertanyaan tersebut, maka dalam konteks hubungan pengawasan tersebut, dalam pengawasan melekat harus terpenuhi unsur utama dari konsep pengawasan tersebut, yaitu adanya hubungan atasan dan bawahan. Pertanyaan akademisnya adalah apakah Gubernur dan Bupati/Walikota merupakan hubungan atasan dan bawahan. Dalam UU No. 32/2005 diatur bahwa pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah lainnya. Hubungan tersebut meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antar susunan pemerintahan.
Namun di dalam UU No. 32/2004 tidak jelas dan tegas diatur mengenai bagaimana sifat hubungan antara pemda Propinsi dan Kabupaten/Kota. Apakah bersifat hierarkis atau sejajar. Hal ini amat berbeda dengan UU sebelumnya (UU No. 22/1999) yang memberikan aturan tegas bahwa daerah-daerah otonom (Propinsi, Kabupaten, Kota) masing- masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarki satu sama lain. Apabila dipandang demikian, maka dapat berarti Gubernur tidak memiliki kedudukan sebagai atasan bagi Bupati/Walikota. Oleh karena itu, kewenangan pengawasan melekat dengan segala konsekuensinya tidak dimiliki oleh Gubernur. Sebab otonomi daerah memberikan kewenangan dan kedudukan yang kuat kepada Bupati/Walikota untuk bertindak sebagai kepala daerah otonom di wilayah daerahnya sendiri. Sebaliknya, UU No. 32/2004 menyatakan bahwa pelaksanaan pemda dapat dilakukan melalui asas dekonsentrasi, yang berarti bahwa pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Yang mana salah satu tugas dan wewenang Gubernur tersebut adalah pembinaan dan
pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/Kota.
Dalam konteks pelaksaan tugas dan wewenang tersebut, maka dapat dipahami bahwa Gubernur mempunyai kedudukan sebagai atasan dari pemerintahan daerah kabupaten/kota, sehingga pengawasan melekat dapat pula dilaksanakan.
2. pengawasan Fungsional
Menurut Inpres No. 15 Tahun 1983, Pengawasan fungsional adalah pengawasan yang dilakukan secara fungsional oleh aparat pengawasan. Menurut Inpres tersebut, pelaksanaan pengawasan oleh aparat pengawasan fungsional dilakukan oleh:
a. Badan Pengawas Keuangan dan
Pembangunan (BPKP)
BPKP merupakan salah satu lembaga pemeriksa keuangan negara yang sifatnya internal. Hal ini sebagaimana ditegaskan pula dalam PP No. 60 Tahun 2008 yaitu BPKP adalah aparat pengawasan intern pemerintah yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Pengawasan Intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan eisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang baik.
Dalam rangka pemeriksaan internal, ada dua macam audit yang dilakukan oleh BPKP (termasuk Instansi pengawas internal lainnya), yaitu: audit kinerja dan audit dengan tujuan tertentu. Audit kinerja merupakan audit atas pengelolaan keuangan negara dan pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah yang terdiri atas aspek kehematan, eisiensi, dan efektivitas. Sedangkan Audit dengan tujuan tertentu mencakup audit yang tidak termasuk dalam audit kinerja.
Setelah melaksanakan tugas pengawasan, aparat pengawasan intern pemerintah (termasuk BPKP) wajib membuat laporan hasil pengawasan dan menyampaikannya kepada pimpinan Instansi Pemerintah yang diawasi.
Secara berkala, berdasarkan laporan pemeriksaan Daerah kota/kabupaten. Termasuk Kecamatan, tersebut, BPKP menyusun dan menyampaikan
Kelurahan atau Desa selain itu Inspektorat ikhtisar laporan hasil pengawasan kepada
Wilayah Kabupaten atau Kotamadya juga Presiden dengan tembusan kepada Menteri
melakukan pengawasan terhadap tugas Negara Pendayagunaan Aparatur Negara.
departemen Dalam Negeri di Kabupaten atau Dalam melaksanakan tugasnya BPKP harus
Kotamadya.
independen dan obyektif. Sebagai contoh, Inspektorat Kota Bandung dibentuk melalui Perda Kota Bandung Nomor
11 Tahun 2007 tentang Pembentukan dan Pengawasan Lembaga Pemerintah Susunan Organisasi Inspektorat Kota Bandung
b. Inspektorat Jenderal Departemen, Aparat
Non Departemen/Instansi Pemerintah
serta Peraturan Walikota Bandung Nomor
lainnya yang melakukan pengawasan
542 Tahun 2013 tentang Rincian Tugas Pokok,
terhadap kegiatan umum pemerintahan
Fungsi dan Wilayah Kerja Satuan Organisasi
dan pembangunan dalam lingkungan
Inspektorat Kota Bandung.
Departemen/Lembaga Pemerintah Non
Tugas pokok Inspektorat Kota Bandung
Departemen/Instansi Pemerintah yang
adalah melaksanakan pengawasan terhadap
bersangkutan.
pelaksanaan urusan dan penyelenggaraan Pengawasan terhadap urusan pemerintahan
pemerintahan di daerah. Inspektorat Kota di daerah dilaksanakan oleh Aparat Pengawas
bandung dipimpin oleh seorang Inspektur Intern Pemerintah sesuai dengan fungsi dan
yang berada di bawah dan bertanggung jawab kewenangannya. Aparat Pengawas Intern
langsung kepada Walikota Bandung. Pemerintah tersebut adalah Inspektorat Jenderal
Ruang lingkup pengawasan sama dengan Departemen, Unit Pengawasan Lembaga
struktur dalam ruang lingkup Inspektorat Pemerintah Non Departemen, Inspektorat
Propinsi Jawa Barat yang disederhanakan ke Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota.
dalam 3 bidang, yaitu: (i) bidang pemerintahan; (ii) bidang Pembangunan; dan (iii) bidang
c. Inspektorat Wilayah Propinsi yang
Kemasyarakatan. Semua bidang pengawasan
melakukan pengawasan umum atas
tersebut, diserahkan pelaksanaannya kepada
jalannya pemerintahan Daerah, baik
setiap Inspektur Wilayah yang telah dibagi
yang bersifat rutin maupun pembangunan;
menurut wilayah kerjanya masing-masing.
dan Inspektorat Wilayah Kabupaten/
Dalam melaksanakan tugas pokok dan
Kotamadya yang melakukan pengawasan
fungsinya, Inspektorat Kota Bandung berwenang
atas jalannya pemerintahan Daerah,
melakukan tindakan korektif atas penyimpangan
dan pemerintahan Desa di Kabupaten/
yang dilakukan oleh aparatur pemda di
Kotamadya yang bersangkutan, baik
lingkungan pemerintahan Kota Bandung terhadap
bersifat rutin maupun pembangunan.
pelaksanaan urusan dan penyelenggaraan Inspektorat Wilayah Provinsi adalah
pemerintahan di daerah apabila tidak sesuai instansi pengawasan yang melakukan dengan peraturan atau perundang-undangan pengawasan terhadap aktivitas pemerintah
yang berlaku. Selain itu, melakukan pembinaan provinsi. Instansi ini bertanggung jawab
kepada seluruh SKPD yang berada di wilayah kepada Gubernur. Instansi ini mempunyai
pemerintahan Kota Bandung. tugas melakukan pengawasan umum atas
Selain lembaga-lembaga di atas, BPK juga aktivitas pemerintah daerah, baik yang bersifat
hadir sebagai lembaga pengawas eksternal rutin maupun yang bersifat pembangunan
dan fungsional yang khusus untuk mengawasi agar dapat berjalan sesuai dengan rencana dan
dan memeriksa pengelolaan APBN dan APBD peraturan perundang-undangan yang berlaku
di setiap lingkungan pemerintahan daerah dan melakukan pengawasan terhadap tugas
baik propinsi maupun kabupaten/kota. Kementerian Dalam Negeri di provinsi.
Di dalam UUD 1945 diatur bahwa “untuk Inspektorat Wilayah Kabupaten atau
memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab Kotamadya adalah instansi yang melakukan
tentang keuangan negara diadakan satu Badan pengawasan terhadap aktivitas Pemerintah
Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.”
Jurnal
Volume XI | Nomor 3 | Desember 2014 Ilmu Administrasi
Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Pemeriksaan yang dapat dilakukan terpencil dan baru dimekarkan, keberadaan oleh BPK terdiri atas pemeriksaan keuangan,
aparat pengawas yang sesuai dengan standar pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan
belum merupakan prioritas yang utama. tujuan tertentu. Pemeriksaan Keuangan
Sehingga proses pengawasan menjadi terkesan adalah pemeriksaan atas laporan keuangan.
untuk melaksakan kegiatan rutin saja. Pemeriksaan Kinerja adalah pemeriksaan atas
Aparatur yang dapat diangkat menjadi pengelolaan keuangan negara yang terdiri atas
pengawas adalah pegawai yang telah memenuhi pemeriksaan aspek ekonomi dan eisiensi serta
pejabat fungsional pemeriksaan aspek efektivitas. Pemeriksaan
kualiikasi
sebagai
Auditor dan Pengawas Penyelenggara dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan
Urusan Pemerintahan di daerah. Pengawas yang tidak termasuk dalam kedua jenis
Penyelenggara Urusan Pemerintahan di daerah pemeriksaan sebelumnya.
(P2UPD) diatur dalam Permenpan No. 15 Tahun 2009 tentang Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di
F. BeBerapa persoalan
Daerah dan Angka Kreditnya. Pelaksanaan pengawasan terhadap
Yang dimaksud dengan P2UPD atau penyelenggaraan pemerintahan daerah pada
Pengawas Pemerintahan adalah PNS yang praktiknya tidak selalu berjalan dengan efektif.
diberi tugas, tanggungjawab, wewenang, dan Seringkali tindakan pengawasan tersebut hanya
hak secara penuh oleh pejabat yang berwenang menjadi bagian dari program atau kegiatan
untuk melakukan kegiatan pengawasan atas rutin dari aparat atau lembaga pengawas
penyelenggaraan teknis urusan pemerintahan pemerintahan.
di daerah sesuai dengan peraturan perundang- Sebagai akibat dari tidak efektifnya
undangan. P2UPD berada di lingkungan pengawasan tersebut, pelaksanaan instansi pemerintah pusat dan daerah.
penyelenggara an pemerintahan daerah tidak Pengawas Pemerintahan dalam melaksanakan mengalami perubahan yang signiikan, bahkan
tugasnya bertanggung jawab secara hierarkis semakin banyak kepala daerah, birokrasi, dan
kepada pimpinan instansi atau unit kerja yang anggota DPRD yang terjerat karus korupsi.
bersangkutan.
Pengawasan kepada daerah pun menjadi Tugas pokok P2UPD adalah melaksanakan tidak eisien sebab lembaga pengawas yang
pengawasan aatas penyelenggaraan teknis berwenang untuk mengawasi pemerintahan
urusan pemerintahan di daerah di luar daerah cukup banyak dan terkadang menjadi
pengawasan keuangan, yang meliputi: tumpang tindih satu sama lain.
1) Pengawasan atas pembinaan pelaksanaan Beberapa persoalan dalam pengawasan
urusan pemerintahan;
penyelenggaraan pemda, yaitu:
2) Pengawasan atas pelaksanaan urusan
1. persoalan yang terkait pada kendala
pemerintahan;
teknis pelaksanaan pengawasan
3) Pengawasan atas peraturan daerah dan
(yakobus, 2005). kendala teknis amat
peraturan kepala daerah;
terkait dengan beberapa hal, yaitu:
4) Pengawasan atas program dan kegiatan
a. Keterbatasan SDM aparat pengawas
dekonsentrasi dan tugas pembantuan;
Pengawasan untuk tujuan tertentu; dan Dengan begitu besarnya jumlah propinsi
6) Melaksanakan evaluasi penyelenggaraan dan kabupaten/kota menuntut besarnya
teknis pemerintahan di daerah. jumlah SDM aparat pengawas juga. Dengan
jumlah pengawas yang memadai, diharapkan Apabila dilihat kualiikasi dari jabatan
setiap daerah dapat diawasi secara berkala dan fungsional tersebut, maka tentu saja daerah dan teratur. Namun, pada praktiknya jumlah aparat
instansi pengawas fungsional harus memiliki pengawas sangat tidak memadai mengingat
sejumlah pegawai yang memenuhi standar SDM di daerah dan pusat yang memenuhi
SDM tersebut. Di daerah cukup sulit ditemukan kualiikasi menjadi aparat pengawas tidak
pegawai yang dapat diangkat sebagai pengawas banyak. Terutama di daerah yang cukup
pemerintahan dan auditor.
Jurnal Ilmu Administrasi Media Pengembangan dan Praktik Administrasi
Volume XI | Nomor 3 |Desember 2014
Selain itu beberapa persoalan yang terkait Keterbatasan sarana dan prasarana ini juga dengan SDM pengawas, antara lain:
dapat disebabkan oleh lokasi daerah yang akan
1) Ketika seseorang telah diangkat sebagai diaudit atau diperiksa yang amat terpencil dan aparat P2UPD atau auditor, seringkali
susah untuk dijangkau transportasi sederhana. pegawai yang bersangkutan dimutasi
Hal ini bisa menambah biaya operasional untuk atau dipromosikan ke instansi daerah atau
melakukan pengawasan ke semua daerah di jabatan struktural yang tidak sesuai dengan
Indonesia.
jabatan fungsionalnya. Hal ini berakibat
2. persoalan yang terkait pada kendala
pada putusnya pola pembinaan karir yang
politis pelaksanaan pengawasan
jelas terhadap pegawai tersebut sebagai P2UPD atau auditor.
Kendala politis amat terkait dengan beberapa hal, yaitu:
2) Banyak daerah yang belum mengetahui bagaimana caranya mengajukan peng-