PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA PUBLIK docx
PERKEMBANGAN NEGARA/ADMINISTRSI PUBLIK TERKINI: TEORI, RISET, DAN PRAKTIK 1
Oleh Prof. Dr. Hanif Nurcholis, M.Si2
Abstrak
Administrasi negara/publik lahir di AS. Ia mengalami perkembangan dari dikotomi politik-administrasi,
asas-asas administrasi negara/publik, sebagai ilmu adminsitrasi, sebagai ilmu politik, dan sebagai ilmu
administrasi negara. Di samping itu, pendekatannya berkembang dari old public administration, new
public administration, new public management, dan new public service. Administrasi negara/publik di
Indonesia modern dimulai dari zaman Hindia Belanda yang lebih berciri Perancis daripada Belanda
induk. Di zaman kemerdekaan, administrasi negara/publik Indonesia mengarah ke model Belanda
induk tapi sejak zaman Orde Baru kembali ke model Perancis. Ilmu administrasi negara/publik telah
dikembangkan pada fakultas ilmu administrasi tapi riset tentang administrsi negara/publik lebih berupa
laporan dinas daripada riset ilmiah. Praktik administrasi negara/publik saat ini dilihat dari lensa new
public service, Negara tidak memberikan pelayanan publik kepada citizens khususnya yang tinggal di
desa.
Key word: administrasi negara/publik, paradigma administrasi negara/publik, new public management,
new publi service, citizens.
PENDAHULUAN
Administrasi sebagai disiplin ilmu publik makin memperkokoh diri. Hal ini dibuktikan dengan
didirikannya fakultas ilmu administrasi di beberapa universitas (Universitas Brawijaya, Universitas
Indonesia, Universitas Respati, Institur STIAMI, dan lain-lain). Pada fakultas administrasi disiplin pokok
yang dipelajari dan dikembangkan adalah ilmu administrsi negara/publik dan ilmu administrasi bisnis.
Meskipun dari segi wadah pengembangan keilmuannya sudah kokoh tapi disipilin ilmu adminisitrasi
dalam wacana ilmiah dan praktik di masyarakat masih dipertanyakan: apakah ilmu atau seni, ilmu
dasar atau ilmu terapan, atau kerangka dasar tata kelola organisasi atau pengurusan surat-surat yang
bersifat clerical. Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi memasukkan administrasi publik
sebagai ilmu terapan. Sebagian pakar memasukkannya sebagai seni. Masyarakat ketika mendengar
kata adminstrasi yang tergambar di kepalanya adalah kegiatan surat menyurat dan biaya pelayanan
yang diselenggarakan oleh petugas tata usaha.
1 Makalah disampaikan dalam seminar FISIP Univesitas Jember pada 14 November 2017
2 Guru Besar tetap Bidang Administrasi Pemerintahan Daerah pada FISIP Universitas
Terbuka dan Ketua Asosiasi Illmuwan Administrasi Negara
Di Indonesia riset administrasi publik lebih banyak berupa monitoring dan evalusasi (monev) program
pemerintah daripada riset ilmiah. Riset administrasi publlik tidak berangkat dari masalah akademik
bidang administrasi publik tapi berangkat dari ingin tahu program pemerintah berjalan atau tidak. Riset
adminisitrasi publik tidak ada state of the art-nya sehingga tidak mempunyai novelty/novelties. Dengan
riset yang hanya monev, tidak berangkat dari state of the art, dan tidak menghasilkan novelty/novelties
maka ilmu administrasi publik tidak berkembang: muter-muter di tempat.
Akibat riset administrasi publik yang muter-muter di tempat dan tidak berkembangnya ilmu administrasi
publik di negara Indonesia maka tidak ada praktik administrasi publik dalam arti yang sebenarnya. Di
Indonesia penyelenggaraan negara lebih merupakan praktik kemauan politikus daripada implementasi
ilmu administrasi publik. Penyelenggaraan pemerintahan daerah dan desa sulit dicarikan dasar
akademiknya menurut disiplin administrasi publik/local government. Konsep dan teori administrasi
publik khususnya kajian bidang local government seperti local selt-government, desentralisasi,
dekonsentrasi, tugas pembantuan, eksternalitas, general competen, ultra vires, rekognisi, dan
subsidiaritas diberi pengertian seenaknya oleh pembuat Undang-Undang (Pemerintah dan DPR).
Pembagian urusan pemerintahan antar lapis-lapis pemerintahan daerah tidak berdasarkan konsep dan
teori local government tapi berdasarkan kepentingan politik dengan memberi pengertian baru atas
konsep yang sudah mapan secara akademik dengan semena-mena. Misal, asas desentralisasi dan
tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam UUD 1945 Pasal 18 sesuai dengan konsep dan teori
ilmiah melahirkan daerah otonom (local self-government) diplintir menjadi asas yang melahirkan
campuran daerah otonom dan wilayah administrasi (local state-government); konsep dan teori rust en
orde atau rule and orde sesuai dengan konsep dan teori ilmiah merupakan fungsi polisional diplintir
menjadi fungsi aparatur pamong praja yang dilembagakan dalam perangkat wilayah administrasi,
Satpol PP, dan Linmas; Pasal 18 B ayat (2) yang ditujukan untuk mengatur obyek material kesatuan
masyarakat hukum adat diplintir menjadi pasal untuk mengatur desa dan desa adat yang nota bene
bukan kesatuan masyarakat hukum adat3; Konsep rekognisi yang secara akademik berarti
acknowlegde by law tapi diplintir menjadi mengakui hak asal-usul (UU No. 6/2014);
konsep
3 Kesatuan masyarakat hukum adat adalah masyarakat organik yang terikat dan
mematuhi hukum adat dan menggunakan pranata adat sebagai instrumen
menyelenggarakan hukum adatnya. Masyarakat hukum adat tidak dibentuk dengan
Undang-undang tapi dibentuk oleh masyarakat sendiri berdasarkan hukum adat yang
dipatuhinya. Desa, nagari, marga, kuria, gampong, dan lain-lain saat ini sudah diatur
dengan UU No. 6/2014 dan peraturan pelaksanaannya sehinga ia bukan kesatuan
masyarakat hukum adat tapi organisasi sosial bentukan negara. Ia sudah diatur dengan
hukum positif, tidak dengan hukum adat.
subsidiarity4 yang secara akademik berarti penyerahan urusan pemerintahan kepada lapis-lapis
pemerintahan daerah yang paling efektif dan efesien diplintir menjadi pemberian kewenangan skala
lokal di desa dan desa adat (UU No. 6/2014); dan lain-lain.
SEJARAH ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK
Administrasi negara/publik muncul pertama kali di AS khususnya dengan terbitnya tulisan Woodrow
Wilson yang berjudul “The Study of Administration” (1887) pada jurnal Political Science Quarterly.
Tulisan Wilson ini berdasarkan deskripsi penyelenggaraan pemerintahan AS setelah merdeka dari
Inggris. Rakyat AS setelah merdeka menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan sistem demokrasi:
dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Pada awalnya, praktik demokrasi menciptakan
kesemrawutan pemerintahan AS karena semua lembaga dipilih termasuk menentukan penjaga anjing.
Thomas Jefferson, presiden AS ke-3 lalu berpikir kalau pemerintahan demikian maka kacaulah negara.
Oleh karena itu, ketika ia menjadi presiden ia melakukan perubahan mendasar: yang dipilih hanya
presiden, anggota congres, gubernur, dan anggota council. Ketika pemilihan selesai kegiatan
berikutnya adalah menyelenggarakan pemerintahan. Saat inilah administrasi negara/publik bekerja.
Administrasi negara/publik bekerja berdasarkan nilai etik, meritokrasi, dan profesionalisme. Dengan
cara demikian maka rakyat AS akan bisa mewujudukan cita-cita kemerdekaannya.
Pemerintahan Thomas Jefferson (1801-1809) merupakan tonggak penting munculnya ilmu administrasi
negara/publik. Praktik inilah yang ditulis oleh Woodrow Wilson. Ia menulis tentang pentingnya
menerjemahkan konstitusi dalam praktik pemerintahan. Pemerintahan harus diisi oleh aparatur sipil
negara yang kompeten, mempunyai etika yang baik, dan berintegritas. Pemerintahan federal,
pemerintahan state, dan pemerintahan local self government harus ditata secara benar dalam sistem
yang integratif dan koperatif. Semua lapis pemerintahan harus diselenggarakan secara sistemik
dengan memberikan pelayanan publik untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Setiap lapis
pemerintahan harus diselenggarakan secara efektif dan efesien berdasarkan prinsip-prinsip
4 Subsidiarity adalah konsep local self-government yang semula merupakan kebijakan
gereja Katolik Roma tahun 1800-an. Konsep subsidiarity mempunyai pengertian bahwa
semua urusan pelayanan kepada anggota jamaah gereja Katolik tidak harus
diselenggarakan oleh Pusat/Vatikan. Kalau urusan pelayanan tersebut bisa
diselenggarakan oleh keuskupan ya keuskupan saja yang mengurus. Kalau bisa di paroki
ya paroki saja yang mengurusnya. Kalau bisa di family ya family saja yang mengurusnya.
Konsep ini lalu diadopsi oleh disiplin local self-government yang artinya Pusat tidak perlu
mengurus semua urusan pemerintahan. Kalau urusan pemerintahan itu dapat
diselenggarakan lebih efektif dan efisien oleh daerah otonom ya serahkan saja
kepadanya: apakah di county, di municipal, di town, di township, di village, atau di school
district.
administrasi yang benar. Administrasi adalah bagian eksekutif dan
operasional pemerintahan.
Administrasi bukan bagian politik. Meskipun politik meletakkan prinsip-prinsip adminsitrasi tapi
administrasi tidak boleh dikorbankan untuk kepentingan politik manipulatif. Administrasi harus berdiri
tegak menyelenggarakan misi konstitusi yang dibuat oleh politik dengan menggunakan sistem dan
prosedur kerja yang baku di bawah tanggung jawab pejabat yang kompeten.
Wislon mengatakan bahwa the science of administration is the latest fruit of that study of the science
politics which was begun some twenty-two hundred years ago..”. Meskipun adminstras publik
merupakan perkembangan ilmu politik tapi ia mengatakan bahwa administrasi publik berbeda dengan
ilmu politik. Ia berkata, “The field of administration is a field of business. It is removed from hurry and
strife of politics; it is at most points stands apart even from debatable ground of constitutional study (..)
the object of administrative study is to rescue executive methods from confussion and costliness of
empirical experiment and set them upon foundation laid deep in stable principle”.
Frank Johnson Goodnow (1859 – 1939) melengkapi tulisan Wilson. Goodnow menjelaskan bahwa
negara mempunyai dua fungsi: 1) politk dan 2) administrasi. Fungsi politik berkaitan dengan
pembuatan kebijakan sedangkan fungsi administrasi berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan
tersebut. Fungsi adminstrasi diselenggarakan oleh atas administrasi peradilan dan administrasi
pemerintah. Administrasi peradilan dilaksanakan oleh badan judikatif sedangkan administrasi
pemerintah dilaksanakan oleh birokrasi. Administrasi pemerintah melaksanakan (a) pemilihan
legislator, (b) penunjukan hakim, (c) penunjukan petugas/pejabat, (d) pekerjaan perstatistikan, (e)
pembentukan, perlindungan dan pengembangan organisasi pemerintah, dan (f) penegakan hukum.
Praktik pemerintahan di AS kemudian disistematisir oleh Wodrow Wilson sehingga menjadi kajian
ilmiah kemudian menyebar ke se antero dunia. Semua negara termasuk Indonesia mempelajari,
mengkaji, dan mempraktikan administrasi negara/publik di negaranya sesuai dengan budaya dan
sejarahnya masing-masing.
PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK
Kajian administrasi negara/publik melahirkan paradigma. Paradigma intelektual adalah cara pandang
orang terhadap diri dan lingkungannya yang mempengaruhi kognisi, afeksi, dan konasinya. Paradigma
juga dapat berarti seperangkat asumsi, nilai, praktik, konsep, dan teori yang di terapkan dalam
memandang realitas/fakta. Berdasarkan cara pandang para ahli terhadap fakta adminstrsi
negara/publik lahir lima paradigma.
Paradigma I : Dikotomi Politik- Administrasi (1900-1926)
Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam bukunya “Politics and Administration” melihat fakta
administrasi negara/publik sebagai fakta yang beriringan: politik lalu administrasi. Fakta pertama,
administrasi negara/publik berupa tindakan politik yaitu pembuatan kebijakan sebagai pernyataan
kehendak negara. Setelah adanya tindakan politik maka tahap berikutnya adalah tindakan administrasi
negara/publik yaitu berupa pelaksanaan kebijakan politik tersebut. Dengan demikian, politik dan
administrsi merupakan dua fakta yang berbeda. Oleh karena itu, politik ya politik dan administrai ya
administrasi.
Paradigma II : Asas-asas administrasi Negara/Publik (1927-1937)
W F Willoughby dalam bukunya “Principles of Public Adminisration” menyatakan bahwa administrasi
negara/publik mempunyai asas-asas administrasi. Asas-asas administrasi ini terdapat dalam semua
organisasi baik organisasi negara maupun organisasi swasta/privat. Asas-asas administrasi tersebut
mencakup pengorganisasian, prosedur dan mekanisme kerja, penyelenggaraan pekerjaan oleh pejabat
dan pekerja yang terlatih, penggunaan metode kerja yang efektif dan efisien, dan tercapainya tujuan
yang sesuai dengan perencanaan. Asas-asas administrasi ini berpijakan pada kajian manajemen
ilmiah.
Paradigma III : Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (1950-1970)
Herbert Simon (The Power of Administration) mempermasalahkan asas-asas administrasi berdasarkan
kajian manajemen ilmiah karena ketidakjelasan elemen publik dalam kajiannya. Asas-asas administrasi
tidak bicara publik padahal administrasi negara/publik obyeknya adalah publik sebagai tujuan akhir
kehendak negara. Asas-asas administrasi semata-mata hanya melihat bagaiamana pekerjaan
dilaksanakan dalam sistem organisasi, prosedur dan mekanisme kerja, koordinasi, pengendalian, dan
sistem penjaminan kualitas output. Asas-asas administrasi tidak menjelaskan organisasi itu publik atau
privat dan hasil dari semua proses administrasi itu ditujukan kepada publik atau privat.
Simon menjelaskan bahwa adminisitrasi negara/publik tidak bisa dilihat dari asas-asas administrasi
sebagaimana dijelaskan oleh Willoughby. Adminisitrasi negara/publik tidak melepaskan diri dari
kepentingan publik dan fungsi negara. Oleh karena itu, ia menjelaskan bahwa administrasi
negara/publik sebenarnya sebagai ilmu politik. Politik dan administrasi negara/publik secara faktual
bisa dipisahkan tapi secara sistemik tidak bisa dipisahkan. Politik dan administrasi negara/publik
menyatu dalam sistem penyelenggaraan negara.
Paradigma IV : Administrasi Negara Sebagai Administrasi (1956-1970)
Paradigma ke-5 ini mempertegas paradigma ke-2: asas-asas administrasi negara/publik. Di sini kajian
hanya memfokuskan pada obyek material kegiatan administasi, tidak pada ranah mana kegiatan
administrasi ini terletak. Dengan demikian, paradigma ke-5 sebagaimana paradigma ke-2 mengabaikan
locus: tempat bekerjanya administrasi negara/publik. Sebagaimana paradigma ke-2, paradigma ke-5 ini
juga mendapat banyak pertanyaan dan kritikan. Jika locus diabaikan apakah administrasi negara/publik
masih bisa bicara administrasi publik karena administrasi publik itu diselenggarakan dalam organisasi
publik/negara.
Paradigma V : Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970)
Paradigma ke-5 melihat administrasi negara/publik dalam fokus dan locus. Fokusnya adalah teori-teori
organisasi, public policy, dan tekhnik administrasi/manajemen yang sudah maju sedangkan locusnya
ialah birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (Public Affairs). Kajian administrasi
negara/publik tidak bisa hanya melihat pada fokusnya saja. Jika demikian, maka administrasi
negara/publik menjadi relevan dengan dengan persoalan-persoalan publik padahal administrasi
negara/publik itu dalam praktik adalah instrumen kehendak negara untuk mengatasi persoalanpersoalan publik.
Paradigma ke-5 inilah yang mewarnai praktik administrais negara/publik di hampir semua negara
berkembang tahun 1970-an. Paradigma ini dikenal dengan old public administration (OPA). OPA masa
ini dikenal juga sebagai administrasi pembangunan karena administrasi negara/publik dijadikan alat
pembangunan oleh negara. Kebijakan dan prorgam pembangunan yang dirancang secara terpusat
dijalankan oleh administrasi negara/publik. Di sini konsep-konsep ekonomi dan manajemen ilmiah
seperti nilai tambah output, efesiensi, efektivitas, cost and benefit, dan manajemen proyek masuk
dalam kajian dan praktik administrasi negara/publik.
Pada masa ini juga muncul tulisan George Frederickson dengan judul “New Public Administration”. Ia
mengkritik paradigma OPA. Menurut Frederickson OPA lebih mementingkan nilai ekonomis seperti
efisiensi dan efektivitas sebagai tolok ukur kinerja administrasi negara. Dalam Administrasi Negara
Baru, administrasi negara selain bertujuan meraih efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan juga
mempunyai komitmen untuk mewujudkan manajemen publik yang responsif dan berkeadilan (social
equity). Nilai keadilan menjadi kata kunci new public administration.
New Public Management (1980-1990) dan New Public Service (1990-sekarang)
Pada tahun 1980–1990an muncul paradigma baru yaitu New Public Management (NPM) dan
Reinventing Government (REGO). NPM dan REGO mengkritik OPA yang sentralistis dan birokratis.
Ide dasar NPM dan REGO adalah mencangkokkan nilai wirausaha sebagaimana terdapat dalam
manajemen bisnis ke dalam administrasi negara/publik. Dengan cara ini maka birokrasi menjadi lebih
adaptif, tidak kaku, dan bisa merespon tuntutan customer dengan cepat. Implementasinya sektorsektor publik yang dinilai bisa diswastakan diprivatisasi. Negara hanya mengurus public service dasar
dan inipun hanya sekedar mengarahkan atau steering, bukan mengayuh atau rowing. Akan tetapi,
setelah dipraktikkan di berbagai negara, NPM dan OPA hanya berhasil di negara-negara maju, gagal di
negara-negara berkembang. Persoalan negara maju berbeda dengan persoalan negara berkembang.
Struktur ekonomi dan sosial-budaya masyarakat negara maju sudah mencapai kemandirian sedangkan
struktur ekonomi dan sosial-budaya masyarakat negara berkembang masih memerlukan dukungan
negara.
Pada tahun 2003, muncul paradigma New Public Service (NPS) yang dikemukakan oleh Denhardt dan
Denhardt. NPS mengkritik NPM dan REGO. NPM dan REGO dinilai mengabaikan kepentingan
citizens, warga negara sebagai pemilik sah kedaulatan dalam sistem pemerintahan demokrasi. NPM
dan REGO melihat citizens sebagai customer, pelanggan. Citizens bukan pelanggan barang publik dan
jasa publik yang dijual negara tapi pemilik sahnya. Tugas negara bukan mengarahkan ( steering) tapi
memberikan pelayanan (serving) kepada citizens. Denhardt dan Denhardt menjelaskan sebagai
berikut.
Government shouldn’t be run like a business; it should be run like a democracy. Across this
country and around the world, both elected and appointed public servants are acting on this
principle and expressing renewed commitment to such ideals as the public interest, the
governance process, and expanding democratic citizenship. As a result, they are learning new
skills in policy development and implementation, recognizing and accepting the complexity of
the challenges they face, and treating their fellow public servants and citizens with renewed
dignity and respect. Public employees are feeling more valued and energized as this sense of
service and community expands. In the process, public servants are also reconnecting with
citizens. Administrators are realizing that they have much to gain by “listening” to the public
rather than “telling,” and by “serving” rather than “steering.” At the invitation of public servants,
even their urging, ordinary citizens are once again becoming engaged in the governance
process. Citizens and public officials are working together to define and to address common
problems in a cooperative and mutually beneficial way.
ADMINISITRASI NEGARA/PUBLIK DI INDONESIA
NKRI yang diproklamirkan pada 17 Agusutus 1945 adalah negara modern kelanjutan negara Hindia
Belanda (Silakan baca Aturan Peralihan UUD 1945). NKRI bukan kelanjutan kerajaan Nusantara yang
pernah ada seperti Sriwijaya, Singosari, Majapahit, Demak, dan Mataram Islam. Kerajaan-kerajaan
Nusantara tersebut secara faktual dan legal sudah masuk kubur sejarah. Oleh karena itu, administrasi
negara/publik di NKRI adalah juga warisan pemerintah Hindia Belanda.
Pemerintahan Hindia Belanda dimulai dari pemerintahan yang diselenggarakan oleh kongsi
perusahaan dagang Hindia Timur (VOC) yang dimulai pada 1605 dengan kantor pusatnya di Ambon
dan kemudian di Batavia (Jakarta) pada 1610. Jurisdiksi administrasi VOC yang semula hanya seluas
Jakarta Utara sekarang, dalam tempo dua ratus kemudian (1799) menjadi seluas wilayah NKRI saat
ini. Administrasi negara/publik masa VOC tidak begitu kompleks karena VOC tidak menyelenggarakan
pemerintahan secara langsung tapi hanya menundukkan kerajaan-kerajaan/kesultanan-kesultanan
Nusantara.
Praktis
yang
menyelenggarakan
administrasi
negara/publik
adalah
kerajaan-
kerajaan/kesultanan-kesultanan yang ditundukkan tersebut.
Pada 1799 VOC dinyatakan pailit, bangkrut. Wilayah yang dikuasai lalu diserahkan kepada negara
induknya, Netherlands. Negara Belanda yang saat itu dijajah Perancis mengirimkan Daendels untuk
menjadi gubernur jenderal di Hindia Belanda. Daendels membangun sistem politik dan administrasi
negara/publik berdasarkan sistem politik dan administrasi negara/publik Perancis, bukan berdasarkan
sistem Belanda. Sejak masa Daendels inilah administrasi negara/publik modern dimulai di Indonesia.
Karena tonggak pertama yang dipancangkan dalam membangun administrasi negara/publik di
Indonesia adalah model Perancis maka sistem administrasi negara/publik di Indonesia lebih bercita
rasa Perancis daripada Belanda. Ciri utama model Perancis adalah sentralisasi yang sangat kuat dan
hirarki yang panjang.
Pada zaman merdeka negara Indonesia mencoba mengadopsi sistem Belanda dengan mengirimkan
pejabat-pejabat dan mahasiswa belajar adminstrasi negara/publik di AS. Pemerintah membentuk
Lembaga Adminstrasi Negara, LAN (1957) dan mendirikan sekolah Akademi Pemerintahan Dalam
Negeri (APDN) di Malang (1956). Pemerintah mengundangkan UU No. 1/1945 lalu diganti dengan UU
No. 22/1948. Kemudian di bawah UUDS 1950 dikeluarkan UU No. 1/1957. Lalu di berdasarkan Dekrit
Presiden 1959 dikeluarkan UU No. 18/1965 dan UU No. 19/1965. Semua UU tersebut mereformasi
sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Pemerintahan pamong praja dihapus. Negara hanya
membentuk pemerintahan daerah berbentuk daerah otonom berdasarkan asas desentralisasi: daerah
otonom besar dan daerah otonom kecil (local self government) sesuai dengan Pasal 18 UUD 1945.
Sistem pemerintahan dengan hirarki yang panjang dipangkas dan model pemerintahan daerah yang
ruwet disederhanakan. Struktur pemerintahan model Hindia Belanda yang terdiri atas gubernur
jenderal, gubernur, residen, bupati/walikota, wedono, asisten wedono, dan ditambah dengan
pemerintahan komunitas pribumi (inlandsche gemeente) disederhanakan menjadi presiden, gubernur,
dan bupati/walikota/kepala desa. Pemerintahan wilayah karesidenan, kawedanan, dan kecamatan
dihilangkan. Desa, nagari, marga, kuria, gampong, dan lain-lain dikonversi menjadi daerah otonom
kecil asimteris. Akan tetapi, kebijakan tersebut dipotong oleh regim Orde Baru. Di bawah UU No. 5/
1974 dan UU No. 5/1979 sistem pemerintahan dan administrasi negara/publik kembali ke zaman
Hindia Belanda di bawah IS 1922 dan IGO 1906 Juncto IGOB 1938.
RISET ADMINSTRASI NEGARA/PUBLIK
Mahasiswa S1, S2, dan S3 program studi administrasi negara/publik sebagian besar telah melakukan
penelitian dengan pendekatan post positivistik dengan metode kualitatif. Kecenderungan ini sangat
bagus karena memberi peluang lebih besar kepada pengembangan ilmu adminstrasi negara/publik.
Dengan metode kualitatif penelitian administrasi negara/publik dimulai dari state of the art dan diakhiri
dengan adanya novelty/novelties. Hal ini berbeda dengan metode kuantitatif murni yang hanya
mengotak-atik data opini responden yang diperoleh melalui kuesioner dengan statistik, yang evidencenya tidak konkrit sehingga tidak pernah melahirkan novelty/novelties. Akan tetapi, hasil penelitian yang
dipublikasikan di jurnal-jurnal administrasi negara/publik lebih banyak berupa laporan dinas (laporan
monitoring dan evaluasi) daripada laporan riset ilmiah.
Di bawah ini adalah contoh penelitian bidang administrasi publik yang dipublikasikan di jurnal. Abdul
Halik5 melakukan penelitian dengan judul “The Implementation of Administrative Registration on
Population Migration” . Penelitian ini tidak berangkat dari adanya masalah akademik dengan state of
the art yang jelas tapi berangkat dari rasa ingin tahu atas registrasi penduduk yang berpindah. Karena
tidak berangkat dari masalah akademik dengan state of the art yang jelas maka kesimpulannya tidak
menghasilkan novelty/novelties. Penelitian ini lebih berupa monitoring dan evaluasi atas implementasi
kebijakan registrasi penduduk yang berpindah daripada riset ilmiah.
ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK DALAM PRAKTIK
Praktik administrasi negara/publik saat ini dominannya adalah penyelenggaraan pemerintahan di
bawah UU No. 23/2014 dan UU No. 6/2014. Jika kita membaca Regeringsreglement 1854 Juncto
Indische Staatregeling 1922, maka isi UU No. 23/2014 tidak jauh berbeda dengan peraturan dasar
tentang pemerintahan Hindia Belanda tersebut. Begitu juga jika kita membaca IGO 1906 Juncto IGOB
1938, maka UU No. 6/2014 mirip sekali dengan ordonansi/ peraturan pemerintah zaman Hindia
Belanda. Dengan demikian, secara juridis formal praktik adminstrasi negara/publik saat ini merupakan
reinkarnasi administrasi negara/publik zaman Hindia Belanda.
Ciri utama administrasi negara/publik zaman Hindia Belanda adalah sentralisasi yang kuat dan
digunakannya model pemerintahan tidak langusng (indirect rule) atas komunitas pribumi (inlandsche
gemeente). Pada zaman Hindia Belanda di bawah Regeringsreglement 1854 semua pejabat
pemerintah dari gubernur jenderal, gubernur, residen, bupati/walikota, wedana, dan asisten wedana
adalah pejabat pusat atau perangkat dekonsentrasi. Setelah Regeringsreglement 1854 diperbaharui
menjadi Indische Staatregeling 1922 provintie dan stadsgemeente/regenschap dijadikan wilayah
administrasi sekaligus daerah otonom. Berdasarkan model ini maka gubernur dan bupati/walikota
mengemban dua fungsi: sebagai alat pusat/dekonsentrasi sekaligus sebagai alat daerah otonom. UU
No. 23/ 2014 meniru model ini yaitu gubernur dan bupati/walikota mengemban dua fungsi: sebagai
perangkat dekonsentrasi (wakil pemerintah pusat) sekaligus sebagai perangkat daerah otonom.
Perbedaannya pada zaman Hindia Belanda di bawah gubernur ada pejabat pusat yaitu residen dan di
bawah bupati terdapat pejabat pusat yaitu wedana dan asisten wedana sedangkan di bawah UU No.
23/2014 jabatan-jabatan tersebut dihapus kecuali camat yang tidak lagi sebagai pejabat pusat tapi
sebagai pejabat daerah otonom kabupaten/kota. UU No. 6/2014 adalah model pemerintahan indirect
5 Jurnal Bina Praja, Vol. 2/Issue 2/November 2016, hal. 243-251.
rule meniru model IGO 1906 Juncto IGOB 1938. Dalam model ini pemerintah tidak berhubungan
langsung dengan rakyat desa. Pemerintah berhubungan dengan rakyat desa melalui kepala
komunitasnya: lurah (kepala desa). Di sini status kepala desa adalah perantara antara pemerintah
dengan rakyat desa. Agar mempunyai legalitas maka komunitas desa itu dijadikan badan hukum
(korporasi). Melalui kepala korporasinya pemerintah berhubungan dengan rakyat desa. Kepala desa
atas nama pemerintah menarik pajak bumi dan bangunan, melegalisasi surat yang diajukan penduduk
kepada pemerintah, dan mengontrol gerak-gerik penduduk.
Pemerintah desa di bawah UU No. 6/2014 sama dengan IGO 1906 Juncto IGOB 1938. Desa bukan
pemerintahan formal tapi korporasi sosial bentukan negara. Di sini status kepala desa juga hanya
sebagai perantara antara pemerintah dengan rakyat desa. Sebagaimana pengaturan di bawah IGO
1906 Juncto IGOB 1938 model demikian adalah model pemerintahan tidak langsung ( indirect rule atau
indirect gebied). Pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota tidak berhubungan langsung dengan
rakyat desa karena tidak mempunyai pejabat pemerintah dan aparatur sipil negara di desa. Kepala
Desa bukan government official dan perangkat desa bukan civil servant. Memang desa dilihat dari
tugas yang dilaksanakan sama dengan organisasi pemerintahan tapi sejatinya ia hanya korporasi
sosial bentukan negara. Desa bukan organisasi pemerintahan dalam arti yang sebenarnya karena
tidak dipimpin oleh government official dan birokrasinya tidak diselenggarakan oleh civil servant.
Melalui perantaranya, pemerintah dapat menarik pajak bumi dan bangunan, melaksanakan proyeknya,
dan mengerjakan tugas-tugas pemerintahan tertentu di desa.
Praktik administrasi negara/publik di Indonesia dilihat dari lensa NPS, Negara tidak tidak memberikan
pelayanan publik. Pelayanan publik di sini dalam pengertian pemberian public service and goods yang
terdiri atas (a) pelayanan administrasi, (b) pelayanan pembangunan infrastruktur, (c) pelayanan fasilitas
umum dan sosial, (d) pelayanan infrastruktur ekonomi (sarana-prasarana ekonomi, permodalan, akses
pemasaran, dan dukungan produksi dan sumber daya), (e) pelayanan pemberdayaan masyarakat, dan
(f) pelayanan perlindungan berupa rasa tenteram, tertib, dan aman. Pemerintah provinsi dan
kabupaten/kota lebih banyak melayani dirinya sendiri daripada memberikan pelayanan publik kepada
citizens. Pemerintah provinsi hanya memberikan pelayanan pendidikan SMA/SMK (inipun masih
tertatih-tatih) dan pelayanan infrastruktur jalan provinsi. Citizens yang tinggal di Kota beruntung karena
mendapatkan pelayanan pendidikan, kesehatan, administrasi, infrastruktur fasilitas umum dan sosial,
infrastruktur ekonomi (sarana dan prasarana ekonomi, dukungan permodalan, akses pemasaran, dan
dukungan produksi dan sumber daya), transportasi publik, sanitasi, air bersih, sampah, pemberdayaan
masyarakat, dan pelayanan perlindungan (rasa tenteram, tertib, dan aman) dari kepolisian negara.
Citizens yang tinggal di Kabupaten benar-benar sengsara karena tidak mendapatkan pelayanan publik
dari pemerintah. Pemerintah kabupaten hanya mengurus dirinya sendiri dan memberikan pelayanan
pendidikan SD dan SMP, kesehatan, dan infra struktur (jalan, jembatan, dan bangunan irigasi)
kabupaten. Pemerintah kabupaten tidak memberikan pelayanan infrastruktur fasilitas umum dan sosial,
infrastruktur ekonomi (sarana dan prasarana ekonomi, dukungan permodalan, akses pemasaran, dan
dukungan produksi dan sumber daya), sanitasi, air bersih, sampah, transportasi publik, air irigasi,
pemberdayaan masyarakat, dan pelayanan perlindungan (rasa tenteram, tertib, dan aman) kepada
citizens yang tinggal di desa. Jika Pemerintah Kota bisa berhubungan langsung dengan citizens yang
tinggal di wilayahnya, Pemerintah Kabupaten tidak bisa berhubungan langsung dengan citizens yang
tinggal di wilayahnya. Ia harus melalui perantara: kepala desa. Kepala Desa merasa dirinya adalah
kepala korporasi (badan hukum) seringkali merasa memiliki otoritas otonom sehingga tidak mudah
dijadikan perantara yang baik. Banyak kepala desa yang tidak patuh kepada camat dan bupati.
Jika toh kepala desa tersebut bisa menjadi perantara yang baik, pemerintah kabupaten tetap tidak bisa
memberikan pelayanan publik langsung kepada warga desa karena terhambat oleh pemerintah desa
yang merupakan korporasi semi otonom. Celakanya, pemerintah desa sebagai korporasi hanya
menarik pajak bumi dan bangunan, membangun infrastruktur desa, mengecap dan menandatangi
surat-surat dari warga desa yang diajukan ke kantor pemerintah atasan, dan memobilisasi warga untuk
kerja wajib desa (heerendiensten) yang diperhalus dengan gotong royong. Akibatnya citizens yang
tinggal di desa menjadi korban. Rakyat desa tidak mendapatkan pelayanan administrasi, infrastruktur
fasilitas umum dan sosial, infrastruktur ekonomi (sarana dan prasarana ekonomi, dukungan
permodalan, akses pemasaran, dan dukungan produksi dan sumber daya), sanitasi, air bersih,
sampah, transportasi publik, air irigasi,
pemberdayaan masyarakat, dan p perlindungan (rasa
tenteram, tertib, dan aman).
PENUTUP
Administrasi negara/publik lahir di AS. Meskipun gagasan dan praktik administrasi negara/publik telah
ada sebelum munculnya negara AS tapi semuanya merupakan ilustrasi sejarah. Fakta konkrit adalah
praktik pemerintahan AS khususnya di bawah Thomas Jefferson, presiden AS ke-3. Praktik
pemerintahan AS tersebut kemudian disistematisir oleh Wodrow Wilson (yang kemudian juga menjadi
presiden AS ke-28) sebagai ilmu administrasi publik sebagaimana kita kenal sekarang.
Administrasi negara/publik dilihat dari fokus dan lokusnya mengalami perkembangan paradigmatik:
dikotomi politik-administrasi, asas-asas administrasi negara/publik, sebagai ilmu adminsitrasi, sebagai
ilmu politik, dan sebagai ilmu administrasi negara. Di samping itu, dilihat dari pendekatannya juuga
berkembang dari old public administration, new public administration, new public management, dan
new public service. Administrasi negara/publik di Indonesia modern dimulai dari zaman Hindia Belanda
yang lebih berciri Perancis daripada Belanda induk. Di zaman kemerdekaan, administrasi negara/publik
Indonesia mengarah ke model Belanda induk tapi sejak zaman Orde Baru kembali ke model Perancis.
Ilmu administrasi negara/publik telah dikembangkan pada fakultas ilmu administrasi tapi riset tentang
administrsi negara/publik lebih berupa laporan dinas daripada riset ilmiah. Praktik administrasi
negara/publik saat ini dilihat dari lensa new public service, Negara tidak memberikan pelayanan publik
kepada citizens khususnya yang tinggal di desa.
DAFTAR PUSTAKA
Antlöv, Hans dan Sven Cederroth, (penyunting). (2001). Kepemimpinan Jawa, Perintah Halus,
Pemerintahan Otoriter. Jakarta: Yayasan Obor
Antlöv, Hans dan Yuwono, Pujo Semedi H. (2002). Negara dalam Desa: Patronase Kepemimpinan
Lokal. Yogyakarta: LAPPERA
Angelino, A.D.A De Kat. (1931). Colonial Policy Volume II. Netherlands: The Hague Martinus Nijhoof
Asia Pacific Forum. (2013). The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. A
Manual for National Human Rights Institutions. New York: United Nations Human
Rights Office of Human Rights of Commissioner
Asshiddiqqi, Jimly. (2006). Hukum Acara Pengujian Undang-Undang. Jakarta: Konstitusi Press
Aziz, M.A. (1955). Japan’s Colonialism and Indonesia, Holland: Martinus Nijhoft, The Hague.
Ball, John. (1982). Indonesia Legal History 1602-1884. Sydney: Oughtereshaw Press
Breman, Jan. (1982). The Village on Java and the Early-Colonial State, The Journal of Peasant
Studies, page 189-240, London: Taylor & Francis.
__________. (1983). Penguasaan Tanah dan Tenaga Kerja. Jawa di Masa Kolonial. Jakarta: LP3ES
__________. (2014). Keuntungan Kolonial dari Kerja Paksa, Sistem Priangan Dari Tanam Paksa Kopi
di Jawa, 1720-1870. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Day, Clive. (1904). The Policy and Administration of The Dutch in Java. London: Macmillan
Denhardt, Janet Vinzant dan Denhardt, Robert B. (2003). The New Public Service: Serving, Not
Steering. New York: M.E. Sharpe, Inc.
Deel, Twee-Een-Dertigste. (1907). Tijdchrift voor Binnenlandsh Bestuur. Batavia: G. Kolff & Co
Eko, Sutoro, dkk. (2014). Desa Membangun Indonesia. Yogyakarta: Forum Pengembangan
Pembaharuan Desa (FPPD)
Furnifall, J.S. (1916). Netherlands India A Study of Plural Economy, Amsterdam: B.M. Israel BV.
__________. (1956). Colonial Policy and Practice. A Comparative Study of Burma and Netherlands
India. USA: New York University Press.
Gerald E. Caiden. (1982). Public Administration (Second Edition). California: Pacific Palisasdes
Henry, Nicholas. (1995). Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition). Englewood Cliffs: New
Jersey
Holleman, ed. (1981). Van Vollehhoven on Indonesian Adat Law. Netherlands: The Hague-Martinus
Nijhoff
Horton, Paul B. and Hunt, Chesteer L. (1984). Sociology. Tokyo: McGraw-Hill
ILO. (2003). ILO Convention on Indigenous and Tribal Peoples, 1989 (No. 169): Geneva: ILO Press.
Kartodirdjo, Kartono. (1984). Pemberontakan Petani Banten 1888. Jakarta: Pusaka Jaya
King, D. Y. (1982) Indonesia’s New Order as a Bureaucratic Polity, a Neopatrimonial Regime, or
Bureaucratic Authoritarian Regime: What Difference Does it Make? In Anderson, B &
Kahin, A. (eds) Interpreting Indonesian Politics: Thirteen Contributions to the Debate,
Ithaca: Cornell Modern Indonesia Project
Koentjaraningrat (ed). (1960). Village in Indonesia. Ithaca: Cornell University Press
Kurasawa, Aiko. (1993). Mobilisasi dan Kontrol, Studi tentang Perubahan Sosial di Pedesaan Jawa
1942-1945. Jakarta: Grasindo
_____________. (2015). Kuasa Jepang di Jawa. Perubahan Sosial di Pedesaan 1942-1945. Depok:
Komunitas Bambu
Kusuma, RM. A.B. (2009). Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945. Edisi Revisi. Jakarta: Penerbit
Fakulas Hukum Universitas Indonesia.
Mac Intyre, Andrew. (1994). Organising Interests: Corporatism in Indonesian Politics. Working Paper
No.43 August 1994. Perth Western Australia: Asia Research Centre, Murdoch
University
Moertono, Soemarsaid. (2009). State and Statecraft in Old Java. A Study of the Later Mataram Period,
16th to 19th Century. Jakarta-Kuala Lumpur: Equinox Publising.
Money, J.W.B. (1985). Java or How to Manage a Colony. Singapore: Oxford University Press.
Niel, Robert van. (2003). Sistem Tanam Paksa di Jawa. Jakarta: Pustaka LP3ES Indonesia
Nurcholis, Hanif. (2017). Pemerintah Desa: Unit Pemerintahan Semu dalam Sistem Pemerintahan
NKRI. Jakarta: Bee Media.
Onghokham. (1975). The Residency of Madiun Priyayi and Peasant in The Nineteenth Century. USA:
Yale University.
Ranggawidjaja, Rosjidi. (2013). "Pasal 18B ayat (2)”, dalam Abdurahman, Ali et al (ed), Satu
Dasawarsa Perubahan Undang-Undang Dasar 1945. Bandung: Fakultas Hukum
Unpad-PSKN FH Unpad.
Schmitter, Philippe C. (1974). “Still the Century of Corporatism?" The Review of Politics, Vol. 36, No. 1,
The New Corporatism: Social and Political Structures in the Iberian World (Jan., 1974),
pp. 85-131. UK: Cambridge University Press for the University of Notre Dame du lac
Sekretariat Negara RI. (1995). Risalah Sidang-sidang BPUPKI dan PPKI 28 Mei - 22 Agustus 1945,
Jakarta: Setneg.
Suroyo, A.M. Djuliati. (2000). Eksploitasi Kolonial Abad XIX. Yogyakarta: Yayasan untuk Indonesia
Tjondronegoro, Soediono M.P. (1984). Social Organization and Planned Development in Rural Java, ,
Singapore: Oxford University Press, Unang Soenardjo. Tinjauan Singkat:
Pemerintahan Desa dan Kelurahan, Bandung: Tarsito, 1984.
Utrecht, E. dan Djindang, Saleh. (1995). Pengantar Dalam Hukum Indonesia. Jakarta: Pustaka Sinar
Harapan.
PERATURAN PERUNDANGAN:
Undang-Undang Dasar 1945 (Sebelum Amandemen)
Undang-Undang Dasar 1945 (Sesudah Amandemen)
Undang-Undang Dasar Sementara 1950
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1959 Tentang Penyerahan Tugas-tugas Pemerintahan Pusat dalam
Bidang Pemerintahan Umum, Perbantuan Pegawai Negeri dan Penyerahan
Keuangannya, Kepada Pemerintah Daerah
Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 Tentang Pemerintah Daerah
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 Tentang Desapraja
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1966 Tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Berbagai UndangUndang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua
TAP MPR RI No. IV Tahun 2000 tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah
Inlandsche Gemeente Ordonnantie 1906
Inlandsche Gemeente Ordonnantie Buitengewesten 1938
Reglemen Bumi Putera Yang Dibarui 1848, 1926, 1941
Putusan MK No. 31/PUU-V/2007
Oleh Prof. Dr. Hanif Nurcholis, M.Si2
Abstrak
Administrasi negara/publik lahir di AS. Ia mengalami perkembangan dari dikotomi politik-administrasi,
asas-asas administrasi negara/publik, sebagai ilmu adminsitrasi, sebagai ilmu politik, dan sebagai ilmu
administrasi negara. Di samping itu, pendekatannya berkembang dari old public administration, new
public administration, new public management, dan new public service. Administrasi negara/publik di
Indonesia modern dimulai dari zaman Hindia Belanda yang lebih berciri Perancis daripada Belanda
induk. Di zaman kemerdekaan, administrasi negara/publik Indonesia mengarah ke model Belanda
induk tapi sejak zaman Orde Baru kembali ke model Perancis. Ilmu administrasi negara/publik telah
dikembangkan pada fakultas ilmu administrasi tapi riset tentang administrsi negara/publik lebih berupa
laporan dinas daripada riset ilmiah. Praktik administrasi negara/publik saat ini dilihat dari lensa new
public service, Negara tidak memberikan pelayanan publik kepada citizens khususnya yang tinggal di
desa.
Key word: administrasi negara/publik, paradigma administrasi negara/publik, new public management,
new publi service, citizens.
PENDAHULUAN
Administrasi sebagai disiplin ilmu publik makin memperkokoh diri. Hal ini dibuktikan dengan
didirikannya fakultas ilmu administrasi di beberapa universitas (Universitas Brawijaya, Universitas
Indonesia, Universitas Respati, Institur STIAMI, dan lain-lain). Pada fakultas administrasi disiplin pokok
yang dipelajari dan dikembangkan adalah ilmu administrsi negara/publik dan ilmu administrasi bisnis.
Meskipun dari segi wadah pengembangan keilmuannya sudah kokoh tapi disipilin ilmu adminisitrasi
dalam wacana ilmiah dan praktik di masyarakat masih dipertanyakan: apakah ilmu atau seni, ilmu
dasar atau ilmu terapan, atau kerangka dasar tata kelola organisasi atau pengurusan surat-surat yang
bersifat clerical. Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi memasukkan administrasi publik
sebagai ilmu terapan. Sebagian pakar memasukkannya sebagai seni. Masyarakat ketika mendengar
kata adminstrasi yang tergambar di kepalanya adalah kegiatan surat menyurat dan biaya pelayanan
yang diselenggarakan oleh petugas tata usaha.
1 Makalah disampaikan dalam seminar FISIP Univesitas Jember pada 14 November 2017
2 Guru Besar tetap Bidang Administrasi Pemerintahan Daerah pada FISIP Universitas
Terbuka dan Ketua Asosiasi Illmuwan Administrasi Negara
Di Indonesia riset administrasi publik lebih banyak berupa monitoring dan evalusasi (monev) program
pemerintah daripada riset ilmiah. Riset administrasi publlik tidak berangkat dari masalah akademik
bidang administrasi publik tapi berangkat dari ingin tahu program pemerintah berjalan atau tidak. Riset
adminisitrasi publik tidak ada state of the art-nya sehingga tidak mempunyai novelty/novelties. Dengan
riset yang hanya monev, tidak berangkat dari state of the art, dan tidak menghasilkan novelty/novelties
maka ilmu administrasi publik tidak berkembang: muter-muter di tempat.
Akibat riset administrasi publik yang muter-muter di tempat dan tidak berkembangnya ilmu administrasi
publik di negara Indonesia maka tidak ada praktik administrasi publik dalam arti yang sebenarnya. Di
Indonesia penyelenggaraan negara lebih merupakan praktik kemauan politikus daripada implementasi
ilmu administrasi publik. Penyelenggaraan pemerintahan daerah dan desa sulit dicarikan dasar
akademiknya menurut disiplin administrasi publik/local government. Konsep dan teori administrasi
publik khususnya kajian bidang local government seperti local selt-government, desentralisasi,
dekonsentrasi, tugas pembantuan, eksternalitas, general competen, ultra vires, rekognisi, dan
subsidiaritas diberi pengertian seenaknya oleh pembuat Undang-Undang (Pemerintah dan DPR).
Pembagian urusan pemerintahan antar lapis-lapis pemerintahan daerah tidak berdasarkan konsep dan
teori local government tapi berdasarkan kepentingan politik dengan memberi pengertian baru atas
konsep yang sudah mapan secara akademik dengan semena-mena. Misal, asas desentralisasi dan
tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam UUD 1945 Pasal 18 sesuai dengan konsep dan teori
ilmiah melahirkan daerah otonom (local self-government) diplintir menjadi asas yang melahirkan
campuran daerah otonom dan wilayah administrasi (local state-government); konsep dan teori rust en
orde atau rule and orde sesuai dengan konsep dan teori ilmiah merupakan fungsi polisional diplintir
menjadi fungsi aparatur pamong praja yang dilembagakan dalam perangkat wilayah administrasi,
Satpol PP, dan Linmas; Pasal 18 B ayat (2) yang ditujukan untuk mengatur obyek material kesatuan
masyarakat hukum adat diplintir menjadi pasal untuk mengatur desa dan desa adat yang nota bene
bukan kesatuan masyarakat hukum adat3; Konsep rekognisi yang secara akademik berarti
acknowlegde by law tapi diplintir menjadi mengakui hak asal-usul (UU No. 6/2014);
konsep
3 Kesatuan masyarakat hukum adat adalah masyarakat organik yang terikat dan
mematuhi hukum adat dan menggunakan pranata adat sebagai instrumen
menyelenggarakan hukum adatnya. Masyarakat hukum adat tidak dibentuk dengan
Undang-undang tapi dibentuk oleh masyarakat sendiri berdasarkan hukum adat yang
dipatuhinya. Desa, nagari, marga, kuria, gampong, dan lain-lain saat ini sudah diatur
dengan UU No. 6/2014 dan peraturan pelaksanaannya sehinga ia bukan kesatuan
masyarakat hukum adat tapi organisasi sosial bentukan negara. Ia sudah diatur dengan
hukum positif, tidak dengan hukum adat.
subsidiarity4 yang secara akademik berarti penyerahan urusan pemerintahan kepada lapis-lapis
pemerintahan daerah yang paling efektif dan efesien diplintir menjadi pemberian kewenangan skala
lokal di desa dan desa adat (UU No. 6/2014); dan lain-lain.
SEJARAH ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK
Administrasi negara/publik muncul pertama kali di AS khususnya dengan terbitnya tulisan Woodrow
Wilson yang berjudul “The Study of Administration” (1887) pada jurnal Political Science Quarterly.
Tulisan Wilson ini berdasarkan deskripsi penyelenggaraan pemerintahan AS setelah merdeka dari
Inggris. Rakyat AS setelah merdeka menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan sistem demokrasi:
dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Pada awalnya, praktik demokrasi menciptakan
kesemrawutan pemerintahan AS karena semua lembaga dipilih termasuk menentukan penjaga anjing.
Thomas Jefferson, presiden AS ke-3 lalu berpikir kalau pemerintahan demikian maka kacaulah negara.
Oleh karena itu, ketika ia menjadi presiden ia melakukan perubahan mendasar: yang dipilih hanya
presiden, anggota congres, gubernur, dan anggota council. Ketika pemilihan selesai kegiatan
berikutnya adalah menyelenggarakan pemerintahan. Saat inilah administrasi negara/publik bekerja.
Administrasi negara/publik bekerja berdasarkan nilai etik, meritokrasi, dan profesionalisme. Dengan
cara demikian maka rakyat AS akan bisa mewujudukan cita-cita kemerdekaannya.
Pemerintahan Thomas Jefferson (1801-1809) merupakan tonggak penting munculnya ilmu administrasi
negara/publik. Praktik inilah yang ditulis oleh Woodrow Wilson. Ia menulis tentang pentingnya
menerjemahkan konstitusi dalam praktik pemerintahan. Pemerintahan harus diisi oleh aparatur sipil
negara yang kompeten, mempunyai etika yang baik, dan berintegritas. Pemerintahan federal,
pemerintahan state, dan pemerintahan local self government harus ditata secara benar dalam sistem
yang integratif dan koperatif. Semua lapis pemerintahan harus diselenggarakan secara sistemik
dengan memberikan pelayanan publik untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Setiap lapis
pemerintahan harus diselenggarakan secara efektif dan efesien berdasarkan prinsip-prinsip
4 Subsidiarity adalah konsep local self-government yang semula merupakan kebijakan
gereja Katolik Roma tahun 1800-an. Konsep subsidiarity mempunyai pengertian bahwa
semua urusan pelayanan kepada anggota jamaah gereja Katolik tidak harus
diselenggarakan oleh Pusat/Vatikan. Kalau urusan pelayanan tersebut bisa
diselenggarakan oleh keuskupan ya keuskupan saja yang mengurus. Kalau bisa di paroki
ya paroki saja yang mengurusnya. Kalau bisa di family ya family saja yang mengurusnya.
Konsep ini lalu diadopsi oleh disiplin local self-government yang artinya Pusat tidak perlu
mengurus semua urusan pemerintahan. Kalau urusan pemerintahan itu dapat
diselenggarakan lebih efektif dan efisien oleh daerah otonom ya serahkan saja
kepadanya: apakah di county, di municipal, di town, di township, di village, atau di school
district.
administrasi yang benar. Administrasi adalah bagian eksekutif dan
operasional pemerintahan.
Administrasi bukan bagian politik. Meskipun politik meletakkan prinsip-prinsip adminsitrasi tapi
administrasi tidak boleh dikorbankan untuk kepentingan politik manipulatif. Administrasi harus berdiri
tegak menyelenggarakan misi konstitusi yang dibuat oleh politik dengan menggunakan sistem dan
prosedur kerja yang baku di bawah tanggung jawab pejabat yang kompeten.
Wislon mengatakan bahwa the science of administration is the latest fruit of that study of the science
politics which was begun some twenty-two hundred years ago..”. Meskipun adminstras publik
merupakan perkembangan ilmu politik tapi ia mengatakan bahwa administrasi publik berbeda dengan
ilmu politik. Ia berkata, “The field of administration is a field of business. It is removed from hurry and
strife of politics; it is at most points stands apart even from debatable ground of constitutional study (..)
the object of administrative study is to rescue executive methods from confussion and costliness of
empirical experiment and set them upon foundation laid deep in stable principle”.
Frank Johnson Goodnow (1859 – 1939) melengkapi tulisan Wilson. Goodnow menjelaskan bahwa
negara mempunyai dua fungsi: 1) politk dan 2) administrasi. Fungsi politik berkaitan dengan
pembuatan kebijakan sedangkan fungsi administrasi berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan
tersebut. Fungsi adminstrasi diselenggarakan oleh atas administrasi peradilan dan administrasi
pemerintah. Administrasi peradilan dilaksanakan oleh badan judikatif sedangkan administrasi
pemerintah dilaksanakan oleh birokrasi. Administrasi pemerintah melaksanakan (a) pemilihan
legislator, (b) penunjukan hakim, (c) penunjukan petugas/pejabat, (d) pekerjaan perstatistikan, (e)
pembentukan, perlindungan dan pengembangan organisasi pemerintah, dan (f) penegakan hukum.
Praktik pemerintahan di AS kemudian disistematisir oleh Wodrow Wilson sehingga menjadi kajian
ilmiah kemudian menyebar ke se antero dunia. Semua negara termasuk Indonesia mempelajari,
mengkaji, dan mempraktikan administrasi negara/publik di negaranya sesuai dengan budaya dan
sejarahnya masing-masing.
PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK
Kajian administrasi negara/publik melahirkan paradigma. Paradigma intelektual adalah cara pandang
orang terhadap diri dan lingkungannya yang mempengaruhi kognisi, afeksi, dan konasinya. Paradigma
juga dapat berarti seperangkat asumsi, nilai, praktik, konsep, dan teori yang di terapkan dalam
memandang realitas/fakta. Berdasarkan cara pandang para ahli terhadap fakta adminstrsi
negara/publik lahir lima paradigma.
Paradigma I : Dikotomi Politik- Administrasi (1900-1926)
Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam bukunya “Politics and Administration” melihat fakta
administrasi negara/publik sebagai fakta yang beriringan: politik lalu administrasi. Fakta pertama,
administrasi negara/publik berupa tindakan politik yaitu pembuatan kebijakan sebagai pernyataan
kehendak negara. Setelah adanya tindakan politik maka tahap berikutnya adalah tindakan administrasi
negara/publik yaitu berupa pelaksanaan kebijakan politik tersebut. Dengan demikian, politik dan
administrsi merupakan dua fakta yang berbeda. Oleh karena itu, politik ya politik dan administrai ya
administrasi.
Paradigma II : Asas-asas administrasi Negara/Publik (1927-1937)
W F Willoughby dalam bukunya “Principles of Public Adminisration” menyatakan bahwa administrasi
negara/publik mempunyai asas-asas administrasi. Asas-asas administrasi ini terdapat dalam semua
organisasi baik organisasi negara maupun organisasi swasta/privat. Asas-asas administrasi tersebut
mencakup pengorganisasian, prosedur dan mekanisme kerja, penyelenggaraan pekerjaan oleh pejabat
dan pekerja yang terlatih, penggunaan metode kerja yang efektif dan efisien, dan tercapainya tujuan
yang sesuai dengan perencanaan. Asas-asas administrasi ini berpijakan pada kajian manajemen
ilmiah.
Paradigma III : Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (1950-1970)
Herbert Simon (The Power of Administration) mempermasalahkan asas-asas administrasi berdasarkan
kajian manajemen ilmiah karena ketidakjelasan elemen publik dalam kajiannya. Asas-asas administrasi
tidak bicara publik padahal administrasi negara/publik obyeknya adalah publik sebagai tujuan akhir
kehendak negara. Asas-asas administrasi semata-mata hanya melihat bagaiamana pekerjaan
dilaksanakan dalam sistem organisasi, prosedur dan mekanisme kerja, koordinasi, pengendalian, dan
sistem penjaminan kualitas output. Asas-asas administrasi tidak menjelaskan organisasi itu publik atau
privat dan hasil dari semua proses administrasi itu ditujukan kepada publik atau privat.
Simon menjelaskan bahwa adminisitrasi negara/publik tidak bisa dilihat dari asas-asas administrasi
sebagaimana dijelaskan oleh Willoughby. Adminisitrasi negara/publik tidak melepaskan diri dari
kepentingan publik dan fungsi negara. Oleh karena itu, ia menjelaskan bahwa administrasi
negara/publik sebenarnya sebagai ilmu politik. Politik dan administrasi negara/publik secara faktual
bisa dipisahkan tapi secara sistemik tidak bisa dipisahkan. Politik dan administrasi negara/publik
menyatu dalam sistem penyelenggaraan negara.
Paradigma IV : Administrasi Negara Sebagai Administrasi (1956-1970)
Paradigma ke-5 ini mempertegas paradigma ke-2: asas-asas administrasi negara/publik. Di sini kajian
hanya memfokuskan pada obyek material kegiatan administasi, tidak pada ranah mana kegiatan
administrasi ini terletak. Dengan demikian, paradigma ke-5 sebagaimana paradigma ke-2 mengabaikan
locus: tempat bekerjanya administrasi negara/publik. Sebagaimana paradigma ke-2, paradigma ke-5 ini
juga mendapat banyak pertanyaan dan kritikan. Jika locus diabaikan apakah administrasi negara/publik
masih bisa bicara administrasi publik karena administrasi publik itu diselenggarakan dalam organisasi
publik/negara.
Paradigma V : Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970)
Paradigma ke-5 melihat administrasi negara/publik dalam fokus dan locus. Fokusnya adalah teori-teori
organisasi, public policy, dan tekhnik administrasi/manajemen yang sudah maju sedangkan locusnya
ialah birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (Public Affairs). Kajian administrasi
negara/publik tidak bisa hanya melihat pada fokusnya saja. Jika demikian, maka administrasi
negara/publik menjadi relevan dengan dengan persoalan-persoalan publik padahal administrasi
negara/publik itu dalam praktik adalah instrumen kehendak negara untuk mengatasi persoalanpersoalan publik.
Paradigma ke-5 inilah yang mewarnai praktik administrais negara/publik di hampir semua negara
berkembang tahun 1970-an. Paradigma ini dikenal dengan old public administration (OPA). OPA masa
ini dikenal juga sebagai administrasi pembangunan karena administrasi negara/publik dijadikan alat
pembangunan oleh negara. Kebijakan dan prorgam pembangunan yang dirancang secara terpusat
dijalankan oleh administrasi negara/publik. Di sini konsep-konsep ekonomi dan manajemen ilmiah
seperti nilai tambah output, efesiensi, efektivitas, cost and benefit, dan manajemen proyek masuk
dalam kajian dan praktik administrasi negara/publik.
Pada masa ini juga muncul tulisan George Frederickson dengan judul “New Public Administration”. Ia
mengkritik paradigma OPA. Menurut Frederickson OPA lebih mementingkan nilai ekonomis seperti
efisiensi dan efektivitas sebagai tolok ukur kinerja administrasi negara. Dalam Administrasi Negara
Baru, administrasi negara selain bertujuan meraih efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan juga
mempunyai komitmen untuk mewujudkan manajemen publik yang responsif dan berkeadilan (social
equity). Nilai keadilan menjadi kata kunci new public administration.
New Public Management (1980-1990) dan New Public Service (1990-sekarang)
Pada tahun 1980–1990an muncul paradigma baru yaitu New Public Management (NPM) dan
Reinventing Government (REGO). NPM dan REGO mengkritik OPA yang sentralistis dan birokratis.
Ide dasar NPM dan REGO adalah mencangkokkan nilai wirausaha sebagaimana terdapat dalam
manajemen bisnis ke dalam administrasi negara/publik. Dengan cara ini maka birokrasi menjadi lebih
adaptif, tidak kaku, dan bisa merespon tuntutan customer dengan cepat. Implementasinya sektorsektor publik yang dinilai bisa diswastakan diprivatisasi. Negara hanya mengurus public service dasar
dan inipun hanya sekedar mengarahkan atau steering, bukan mengayuh atau rowing. Akan tetapi,
setelah dipraktikkan di berbagai negara, NPM dan OPA hanya berhasil di negara-negara maju, gagal di
negara-negara berkembang. Persoalan negara maju berbeda dengan persoalan negara berkembang.
Struktur ekonomi dan sosial-budaya masyarakat negara maju sudah mencapai kemandirian sedangkan
struktur ekonomi dan sosial-budaya masyarakat negara berkembang masih memerlukan dukungan
negara.
Pada tahun 2003, muncul paradigma New Public Service (NPS) yang dikemukakan oleh Denhardt dan
Denhardt. NPS mengkritik NPM dan REGO. NPM dan REGO dinilai mengabaikan kepentingan
citizens, warga negara sebagai pemilik sah kedaulatan dalam sistem pemerintahan demokrasi. NPM
dan REGO melihat citizens sebagai customer, pelanggan. Citizens bukan pelanggan barang publik dan
jasa publik yang dijual negara tapi pemilik sahnya. Tugas negara bukan mengarahkan ( steering) tapi
memberikan pelayanan (serving) kepada citizens. Denhardt dan Denhardt menjelaskan sebagai
berikut.
Government shouldn’t be run like a business; it should be run like a democracy. Across this
country and around the world, both elected and appointed public servants are acting on this
principle and expressing renewed commitment to such ideals as the public interest, the
governance process, and expanding democratic citizenship. As a result, they are learning new
skills in policy development and implementation, recognizing and accepting the complexity of
the challenges they face, and treating their fellow public servants and citizens with renewed
dignity and respect. Public employees are feeling more valued and energized as this sense of
service and community expands. In the process, public servants are also reconnecting with
citizens. Administrators are realizing that they have much to gain by “listening” to the public
rather than “telling,” and by “serving” rather than “steering.” At the invitation of public servants,
even their urging, ordinary citizens are once again becoming engaged in the governance
process. Citizens and public officials are working together to define and to address common
problems in a cooperative and mutually beneficial way.
ADMINISITRASI NEGARA/PUBLIK DI INDONESIA
NKRI yang diproklamirkan pada 17 Agusutus 1945 adalah negara modern kelanjutan negara Hindia
Belanda (Silakan baca Aturan Peralihan UUD 1945). NKRI bukan kelanjutan kerajaan Nusantara yang
pernah ada seperti Sriwijaya, Singosari, Majapahit, Demak, dan Mataram Islam. Kerajaan-kerajaan
Nusantara tersebut secara faktual dan legal sudah masuk kubur sejarah. Oleh karena itu, administrasi
negara/publik di NKRI adalah juga warisan pemerintah Hindia Belanda.
Pemerintahan Hindia Belanda dimulai dari pemerintahan yang diselenggarakan oleh kongsi
perusahaan dagang Hindia Timur (VOC) yang dimulai pada 1605 dengan kantor pusatnya di Ambon
dan kemudian di Batavia (Jakarta) pada 1610. Jurisdiksi administrasi VOC yang semula hanya seluas
Jakarta Utara sekarang, dalam tempo dua ratus kemudian (1799) menjadi seluas wilayah NKRI saat
ini. Administrasi negara/publik masa VOC tidak begitu kompleks karena VOC tidak menyelenggarakan
pemerintahan secara langsung tapi hanya menundukkan kerajaan-kerajaan/kesultanan-kesultanan
Nusantara.
Praktis
yang
menyelenggarakan
administrasi
negara/publik
adalah
kerajaan-
kerajaan/kesultanan-kesultanan yang ditundukkan tersebut.
Pada 1799 VOC dinyatakan pailit, bangkrut. Wilayah yang dikuasai lalu diserahkan kepada negara
induknya, Netherlands. Negara Belanda yang saat itu dijajah Perancis mengirimkan Daendels untuk
menjadi gubernur jenderal di Hindia Belanda. Daendels membangun sistem politik dan administrasi
negara/publik berdasarkan sistem politik dan administrasi negara/publik Perancis, bukan berdasarkan
sistem Belanda. Sejak masa Daendels inilah administrasi negara/publik modern dimulai di Indonesia.
Karena tonggak pertama yang dipancangkan dalam membangun administrasi negara/publik di
Indonesia adalah model Perancis maka sistem administrasi negara/publik di Indonesia lebih bercita
rasa Perancis daripada Belanda. Ciri utama model Perancis adalah sentralisasi yang sangat kuat dan
hirarki yang panjang.
Pada zaman merdeka negara Indonesia mencoba mengadopsi sistem Belanda dengan mengirimkan
pejabat-pejabat dan mahasiswa belajar adminstrasi negara/publik di AS. Pemerintah membentuk
Lembaga Adminstrasi Negara, LAN (1957) dan mendirikan sekolah Akademi Pemerintahan Dalam
Negeri (APDN) di Malang (1956). Pemerintah mengundangkan UU No. 1/1945 lalu diganti dengan UU
No. 22/1948. Kemudian di bawah UUDS 1950 dikeluarkan UU No. 1/1957. Lalu di berdasarkan Dekrit
Presiden 1959 dikeluarkan UU No. 18/1965 dan UU No. 19/1965. Semua UU tersebut mereformasi
sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Pemerintahan pamong praja dihapus. Negara hanya
membentuk pemerintahan daerah berbentuk daerah otonom berdasarkan asas desentralisasi: daerah
otonom besar dan daerah otonom kecil (local self government) sesuai dengan Pasal 18 UUD 1945.
Sistem pemerintahan dengan hirarki yang panjang dipangkas dan model pemerintahan daerah yang
ruwet disederhanakan. Struktur pemerintahan model Hindia Belanda yang terdiri atas gubernur
jenderal, gubernur, residen, bupati/walikota, wedono, asisten wedono, dan ditambah dengan
pemerintahan komunitas pribumi (inlandsche gemeente) disederhanakan menjadi presiden, gubernur,
dan bupati/walikota/kepala desa. Pemerintahan wilayah karesidenan, kawedanan, dan kecamatan
dihilangkan. Desa, nagari, marga, kuria, gampong, dan lain-lain dikonversi menjadi daerah otonom
kecil asimteris. Akan tetapi, kebijakan tersebut dipotong oleh regim Orde Baru. Di bawah UU No. 5/
1974 dan UU No. 5/1979 sistem pemerintahan dan administrasi negara/publik kembali ke zaman
Hindia Belanda di bawah IS 1922 dan IGO 1906 Juncto IGOB 1938.
RISET ADMINSTRASI NEGARA/PUBLIK
Mahasiswa S1, S2, dan S3 program studi administrasi negara/publik sebagian besar telah melakukan
penelitian dengan pendekatan post positivistik dengan metode kualitatif. Kecenderungan ini sangat
bagus karena memberi peluang lebih besar kepada pengembangan ilmu adminstrasi negara/publik.
Dengan metode kualitatif penelitian administrasi negara/publik dimulai dari state of the art dan diakhiri
dengan adanya novelty/novelties. Hal ini berbeda dengan metode kuantitatif murni yang hanya
mengotak-atik data opini responden yang diperoleh melalui kuesioner dengan statistik, yang evidencenya tidak konkrit sehingga tidak pernah melahirkan novelty/novelties. Akan tetapi, hasil penelitian yang
dipublikasikan di jurnal-jurnal administrasi negara/publik lebih banyak berupa laporan dinas (laporan
monitoring dan evaluasi) daripada laporan riset ilmiah.
Di bawah ini adalah contoh penelitian bidang administrasi publik yang dipublikasikan di jurnal. Abdul
Halik5 melakukan penelitian dengan judul “The Implementation of Administrative Registration on
Population Migration” . Penelitian ini tidak berangkat dari adanya masalah akademik dengan state of
the art yang jelas tapi berangkat dari rasa ingin tahu atas registrasi penduduk yang berpindah. Karena
tidak berangkat dari masalah akademik dengan state of the art yang jelas maka kesimpulannya tidak
menghasilkan novelty/novelties. Penelitian ini lebih berupa monitoring dan evaluasi atas implementasi
kebijakan registrasi penduduk yang berpindah daripada riset ilmiah.
ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK DALAM PRAKTIK
Praktik administrasi negara/publik saat ini dominannya adalah penyelenggaraan pemerintahan di
bawah UU No. 23/2014 dan UU No. 6/2014. Jika kita membaca Regeringsreglement 1854 Juncto
Indische Staatregeling 1922, maka isi UU No. 23/2014 tidak jauh berbeda dengan peraturan dasar
tentang pemerintahan Hindia Belanda tersebut. Begitu juga jika kita membaca IGO 1906 Juncto IGOB
1938, maka UU No. 6/2014 mirip sekali dengan ordonansi/ peraturan pemerintah zaman Hindia
Belanda. Dengan demikian, secara juridis formal praktik adminstrasi negara/publik saat ini merupakan
reinkarnasi administrasi negara/publik zaman Hindia Belanda.
Ciri utama administrasi negara/publik zaman Hindia Belanda adalah sentralisasi yang kuat dan
digunakannya model pemerintahan tidak langusng (indirect rule) atas komunitas pribumi (inlandsche
gemeente). Pada zaman Hindia Belanda di bawah Regeringsreglement 1854 semua pejabat
pemerintah dari gubernur jenderal, gubernur, residen, bupati/walikota, wedana, dan asisten wedana
adalah pejabat pusat atau perangkat dekonsentrasi. Setelah Regeringsreglement 1854 diperbaharui
menjadi Indische Staatregeling 1922 provintie dan stadsgemeente/regenschap dijadikan wilayah
administrasi sekaligus daerah otonom. Berdasarkan model ini maka gubernur dan bupati/walikota
mengemban dua fungsi: sebagai alat pusat/dekonsentrasi sekaligus sebagai alat daerah otonom. UU
No. 23/ 2014 meniru model ini yaitu gubernur dan bupati/walikota mengemban dua fungsi: sebagai
perangkat dekonsentrasi (wakil pemerintah pusat) sekaligus sebagai perangkat daerah otonom.
Perbedaannya pada zaman Hindia Belanda di bawah gubernur ada pejabat pusat yaitu residen dan di
bawah bupati terdapat pejabat pusat yaitu wedana dan asisten wedana sedangkan di bawah UU No.
23/2014 jabatan-jabatan tersebut dihapus kecuali camat yang tidak lagi sebagai pejabat pusat tapi
sebagai pejabat daerah otonom kabupaten/kota. UU No. 6/2014 adalah model pemerintahan indirect
5 Jurnal Bina Praja, Vol. 2/Issue 2/November 2016, hal. 243-251.
rule meniru model IGO 1906 Juncto IGOB 1938. Dalam model ini pemerintah tidak berhubungan
langsung dengan rakyat desa. Pemerintah berhubungan dengan rakyat desa melalui kepala
komunitasnya: lurah (kepala desa). Di sini status kepala desa adalah perantara antara pemerintah
dengan rakyat desa. Agar mempunyai legalitas maka komunitas desa itu dijadikan badan hukum
(korporasi). Melalui kepala korporasinya pemerintah berhubungan dengan rakyat desa. Kepala desa
atas nama pemerintah menarik pajak bumi dan bangunan, melegalisasi surat yang diajukan penduduk
kepada pemerintah, dan mengontrol gerak-gerik penduduk.
Pemerintah desa di bawah UU No. 6/2014 sama dengan IGO 1906 Juncto IGOB 1938. Desa bukan
pemerintahan formal tapi korporasi sosial bentukan negara. Di sini status kepala desa juga hanya
sebagai perantara antara pemerintah dengan rakyat desa. Sebagaimana pengaturan di bawah IGO
1906 Juncto IGOB 1938 model demikian adalah model pemerintahan tidak langsung ( indirect rule atau
indirect gebied). Pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota tidak berhubungan langsung dengan
rakyat desa karena tidak mempunyai pejabat pemerintah dan aparatur sipil negara di desa. Kepala
Desa bukan government official dan perangkat desa bukan civil servant. Memang desa dilihat dari
tugas yang dilaksanakan sama dengan organisasi pemerintahan tapi sejatinya ia hanya korporasi
sosial bentukan negara. Desa bukan organisasi pemerintahan dalam arti yang sebenarnya karena
tidak dipimpin oleh government official dan birokrasinya tidak diselenggarakan oleh civil servant.
Melalui perantaranya, pemerintah dapat menarik pajak bumi dan bangunan, melaksanakan proyeknya,
dan mengerjakan tugas-tugas pemerintahan tertentu di desa.
Praktik administrasi negara/publik di Indonesia dilihat dari lensa NPS, Negara tidak tidak memberikan
pelayanan publik. Pelayanan publik di sini dalam pengertian pemberian public service and goods yang
terdiri atas (a) pelayanan administrasi, (b) pelayanan pembangunan infrastruktur, (c) pelayanan fasilitas
umum dan sosial, (d) pelayanan infrastruktur ekonomi (sarana-prasarana ekonomi, permodalan, akses
pemasaran, dan dukungan produksi dan sumber daya), (e) pelayanan pemberdayaan masyarakat, dan
(f) pelayanan perlindungan berupa rasa tenteram, tertib, dan aman. Pemerintah provinsi dan
kabupaten/kota lebih banyak melayani dirinya sendiri daripada memberikan pelayanan publik kepada
citizens. Pemerintah provinsi hanya memberikan pelayanan pendidikan SMA/SMK (inipun masih
tertatih-tatih) dan pelayanan infrastruktur jalan provinsi. Citizens yang tinggal di Kota beruntung karena
mendapatkan pelayanan pendidikan, kesehatan, administrasi, infrastruktur fasilitas umum dan sosial,
infrastruktur ekonomi (sarana dan prasarana ekonomi, dukungan permodalan, akses pemasaran, dan
dukungan produksi dan sumber daya), transportasi publik, sanitasi, air bersih, sampah, pemberdayaan
masyarakat, dan pelayanan perlindungan (rasa tenteram, tertib, dan aman) dari kepolisian negara.
Citizens yang tinggal di Kabupaten benar-benar sengsara karena tidak mendapatkan pelayanan publik
dari pemerintah. Pemerintah kabupaten hanya mengurus dirinya sendiri dan memberikan pelayanan
pendidikan SD dan SMP, kesehatan, dan infra struktur (jalan, jembatan, dan bangunan irigasi)
kabupaten. Pemerintah kabupaten tidak memberikan pelayanan infrastruktur fasilitas umum dan sosial,
infrastruktur ekonomi (sarana dan prasarana ekonomi, dukungan permodalan, akses pemasaran, dan
dukungan produksi dan sumber daya), sanitasi, air bersih, sampah, transportasi publik, air irigasi,
pemberdayaan masyarakat, dan pelayanan perlindungan (rasa tenteram, tertib, dan aman) kepada
citizens yang tinggal di desa. Jika Pemerintah Kota bisa berhubungan langsung dengan citizens yang
tinggal di wilayahnya, Pemerintah Kabupaten tidak bisa berhubungan langsung dengan citizens yang
tinggal di wilayahnya. Ia harus melalui perantara: kepala desa. Kepala Desa merasa dirinya adalah
kepala korporasi (badan hukum) seringkali merasa memiliki otoritas otonom sehingga tidak mudah
dijadikan perantara yang baik. Banyak kepala desa yang tidak patuh kepada camat dan bupati.
Jika toh kepala desa tersebut bisa menjadi perantara yang baik, pemerintah kabupaten tetap tidak bisa
memberikan pelayanan publik langsung kepada warga desa karena terhambat oleh pemerintah desa
yang merupakan korporasi semi otonom. Celakanya, pemerintah desa sebagai korporasi hanya
menarik pajak bumi dan bangunan, membangun infrastruktur desa, mengecap dan menandatangi
surat-surat dari warga desa yang diajukan ke kantor pemerintah atasan, dan memobilisasi warga untuk
kerja wajib desa (heerendiensten) yang diperhalus dengan gotong royong. Akibatnya citizens yang
tinggal di desa menjadi korban. Rakyat desa tidak mendapatkan pelayanan administrasi, infrastruktur
fasilitas umum dan sosial, infrastruktur ekonomi (sarana dan prasarana ekonomi, dukungan
permodalan, akses pemasaran, dan dukungan produksi dan sumber daya), sanitasi, air bersih,
sampah, transportasi publik, air irigasi,
pemberdayaan masyarakat, dan p perlindungan (rasa
tenteram, tertib, dan aman).
PENUTUP
Administrasi negara/publik lahir di AS. Meskipun gagasan dan praktik administrasi negara/publik telah
ada sebelum munculnya negara AS tapi semuanya merupakan ilustrasi sejarah. Fakta konkrit adalah
praktik pemerintahan AS khususnya di bawah Thomas Jefferson, presiden AS ke-3. Praktik
pemerintahan AS tersebut kemudian disistematisir oleh Wodrow Wilson (yang kemudian juga menjadi
presiden AS ke-28) sebagai ilmu administrasi publik sebagaimana kita kenal sekarang.
Administrasi negara/publik dilihat dari fokus dan lokusnya mengalami perkembangan paradigmatik:
dikotomi politik-administrasi, asas-asas administrasi negara/publik, sebagai ilmu adminsitrasi, sebagai
ilmu politik, dan sebagai ilmu administrasi negara. Di samping itu, dilihat dari pendekatannya juuga
berkembang dari old public administration, new public administration, new public management, dan
new public service. Administrasi negara/publik di Indonesia modern dimulai dari zaman Hindia Belanda
yang lebih berciri Perancis daripada Belanda induk. Di zaman kemerdekaan, administrasi negara/publik
Indonesia mengarah ke model Belanda induk tapi sejak zaman Orde Baru kembali ke model Perancis.
Ilmu administrasi negara/publik telah dikembangkan pada fakultas ilmu administrasi tapi riset tentang
administrsi negara/publik lebih berupa laporan dinas daripada riset ilmiah. Praktik administrasi
negara/publik saat ini dilihat dari lensa new public service, Negara tidak memberikan pelayanan publik
kepada citizens khususnya yang tinggal di desa.
DAFTAR PUSTAKA
Antlöv, Hans dan Sven Cederroth, (penyunting). (2001). Kepemimpinan Jawa, Perintah Halus,
Pemerintahan Otoriter. Jakarta: Yayasan Obor
Antlöv, Hans dan Yuwono, Pujo Semedi H. (2002). Negara dalam Desa: Patronase Kepemimpinan
Lokal. Yogyakarta: LAPPERA
Angelino, A.D.A De Kat. (1931). Colonial Policy Volume II. Netherlands: The Hague Martinus Nijhoof
Asia Pacific Forum. (2013). The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. A
Manual for National Human Rights Institutions. New York: United Nations Human
Rights Office of Human Rights of Commissioner
Asshiddiqqi, Jimly. (2006). Hukum Acara Pengujian Undang-Undang. Jakarta: Konstitusi Press
Aziz, M.A. (1955). Japan’s Colonialism and Indonesia, Holland: Martinus Nijhoft, The Hague.
Ball, John. (1982). Indonesia Legal History 1602-1884. Sydney: Oughtereshaw Press
Breman, Jan. (1982). The Village on Java and the Early-Colonial State, The Journal of Peasant
Studies, page 189-240, London: Taylor & Francis.
__________. (1983). Penguasaan Tanah dan Tenaga Kerja. Jawa di Masa Kolonial. Jakarta: LP3ES
__________. (2014). Keuntungan Kolonial dari Kerja Paksa, Sistem Priangan Dari Tanam Paksa Kopi
di Jawa, 1720-1870. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Day, Clive. (1904). The Policy and Administration of The Dutch in Java. London: Macmillan
Denhardt, Janet Vinzant dan Denhardt, Robert B. (2003). The New Public Service: Serving, Not
Steering. New York: M.E. Sharpe, Inc.
Deel, Twee-Een-Dertigste. (1907). Tijdchrift voor Binnenlandsh Bestuur. Batavia: G. Kolff & Co
Eko, Sutoro, dkk. (2014). Desa Membangun Indonesia. Yogyakarta: Forum Pengembangan
Pembaharuan Desa (FPPD)
Furnifall, J.S. (1916). Netherlands India A Study of Plural Economy, Amsterdam: B.M. Israel BV.
__________. (1956). Colonial Policy and Practice. A Comparative Study of Burma and Netherlands
India. USA: New York University Press.
Gerald E. Caiden. (1982). Public Administration (Second Edition). California: Pacific Palisasdes
Henry, Nicholas. (1995). Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition). Englewood Cliffs: New
Jersey
Holleman, ed. (1981). Van Vollehhoven on Indonesian Adat Law. Netherlands: The Hague-Martinus
Nijhoff
Horton, Paul B. and Hunt, Chesteer L. (1984). Sociology. Tokyo: McGraw-Hill
ILO. (2003). ILO Convention on Indigenous and Tribal Peoples, 1989 (No. 169): Geneva: ILO Press.
Kartodirdjo, Kartono. (1984). Pemberontakan Petani Banten 1888. Jakarta: Pusaka Jaya
King, D. Y. (1982) Indonesia’s New Order as a Bureaucratic Polity, a Neopatrimonial Regime, or
Bureaucratic Authoritarian Regime: What Difference Does it Make? In Anderson, B &
Kahin, A. (eds) Interpreting Indonesian Politics: Thirteen Contributions to the Debate,
Ithaca: Cornell Modern Indonesia Project
Koentjaraningrat (ed). (1960). Village in Indonesia. Ithaca: Cornell University Press
Kurasawa, Aiko. (1993). Mobilisasi dan Kontrol, Studi tentang Perubahan Sosial di Pedesaan Jawa
1942-1945. Jakarta: Grasindo
_____________. (2015). Kuasa Jepang di Jawa. Perubahan Sosial di Pedesaan 1942-1945. Depok:
Komunitas Bambu
Kusuma, RM. A.B. (2009). Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945. Edisi Revisi. Jakarta: Penerbit
Fakulas Hukum Universitas Indonesia.
Mac Intyre, Andrew. (1994). Organising Interests: Corporatism in Indonesian Politics. Working Paper
No.43 August 1994. Perth Western Australia: Asia Research Centre, Murdoch
University
Moertono, Soemarsaid. (2009). State and Statecraft in Old Java. A Study of the Later Mataram Period,
16th to 19th Century. Jakarta-Kuala Lumpur: Equinox Publising.
Money, J.W.B. (1985). Java or How to Manage a Colony. Singapore: Oxford University Press.
Niel, Robert van. (2003). Sistem Tanam Paksa di Jawa. Jakarta: Pustaka LP3ES Indonesia
Nurcholis, Hanif. (2017). Pemerintah Desa: Unit Pemerintahan Semu dalam Sistem Pemerintahan
NKRI. Jakarta: Bee Media.
Onghokham. (1975). The Residency of Madiun Priyayi and Peasant in The Nineteenth Century. USA:
Yale University.
Ranggawidjaja, Rosjidi. (2013). "Pasal 18B ayat (2)”, dalam Abdurahman, Ali et al (ed), Satu
Dasawarsa Perubahan Undang-Undang Dasar 1945. Bandung: Fakultas Hukum
Unpad-PSKN FH Unpad.
Schmitter, Philippe C. (1974). “Still the Century of Corporatism?" The Review of Politics, Vol. 36, No. 1,
The New Corporatism: Social and Political Structures in the Iberian World (Jan., 1974),
pp. 85-131. UK: Cambridge University Press for the University of Notre Dame du lac
Sekretariat Negara RI. (1995). Risalah Sidang-sidang BPUPKI dan PPKI 28 Mei - 22 Agustus 1945,
Jakarta: Setneg.
Suroyo, A.M. Djuliati. (2000). Eksploitasi Kolonial Abad XIX. Yogyakarta: Yayasan untuk Indonesia
Tjondronegoro, Soediono M.P. (1984). Social Organization and Planned Development in Rural Java, ,
Singapore: Oxford University Press, Unang Soenardjo. Tinjauan Singkat:
Pemerintahan Desa dan Kelurahan, Bandung: Tarsito, 1984.
Utrecht, E. dan Djindang, Saleh. (1995). Pengantar Dalam Hukum Indonesia. Jakarta: Pustaka Sinar
Harapan.
PERATURAN PERUNDANGAN:
Undang-Undang Dasar 1945 (Sebelum Amandemen)
Undang-Undang Dasar 1945 (Sesudah Amandemen)
Undang-Undang Dasar Sementara 1950
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1959 Tentang Penyerahan Tugas-tugas Pemerintahan Pusat dalam
Bidang Pemerintahan Umum, Perbantuan Pegawai Negeri dan Penyerahan
Keuangannya, Kepada Pemerintah Daerah
Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 Tentang Pemerintah Daerah
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 Tentang Desapraja
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1966 Tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Berbagai UndangUndang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua
TAP MPR RI No. IV Tahun 2000 tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah
Inlandsche Gemeente Ordonnantie 1906
Inlandsche Gemeente Ordonnantie Buitengewesten 1938
Reglemen Bumi Putera Yang Dibarui 1848, 1926, 1941
Putusan MK No. 31/PUU-V/2007