Implementasi Peraturan Daerah Nomor 13 Tahun 2011 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah dalam Penetapan Kawasan Ruang Terbuka Hijau Kota Medan
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kerangka Teori
Teori merupakan serangkaian asumsi, konsepsi, konstruksi, defenisi dan
proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara
hubungan antar konsep.9 Dengan adanya teori, peneliti dapat memahami secara
jelas masalah yang akan diteliti. Adapun kerangka teori dalam penelitan ini adalah
sebagai berikut:
2.1.1
Kebijakan Publik
2.1.1.1 Pengertian Kebijakan Publik
Kebijakan berasal dari kata policy dari bahasa Inggris. Menurut
Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), kebijakan dapat diartikan
sebagai rangkaian konsep dan asas yang menjadi pedoman dan dasar
rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan
cara bertindak. Sedangkan publik bisa diartikan sebagai umum,
masyarakat, ataupun Negara.Thomas R. Dye (1981) memberikan
pengertian dasar mengenai kebijakan publik sebagai apa yang tidak
dilakukan maupun dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan menurut
Easton (1969), kebijakan publik adalah pengalokasian nilai-nilai
kekuasaan
untuk
seluruh
masyarakat
yang
keberadaannya
mengikat.Sehingga cukup pemerintah yang dapat melakukan sesuatu
9
Masri Singarimbun, Metode Penelitian Survay (Jakarta: LP3ES), hal 37.
15
Universitas Sumatera Utara
tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan
bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan
bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.10
Anderson (1975) memberikan defenisi kebijakan publik Sebagai
kebijakan–kebijakan yang dibangun oleh badan – badan dan pejabat
– pejabat pemerintah, dimana implikasi dari kebijakan itu adalah: 1)
Kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu; 2) Kebijakan
publik berisi tindakan – tindakan pemerintah; 3) Kebijakan publik
merupakan apa yang benar – benar dilakukan oleh Pemerintah, jadi
bukan merupakan apa yang dimaksdukan untuk dilakukan; 4)
Kebijkan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti
merupakan tindakan pemerintah mengenai segala ses uatu masalah
tertentu; 5) kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang
positif yang didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat
mengikat dan memaksa. Sedangkan menurut Woll (1966) Kebijakan
publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk memecahkan
masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun melalui
berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat.11
Berdasarkan pengertian dari beberapa para ahli di atas, maka
dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah segala sesuatu
10
Hessel Nogi Tangkilisan,
Offset, 2003) hal. 1-2.
11
Kebijakan Publik yang Membumi (Yogyakarta :YPAPI &Lukman
Ibid , hal. 2
16
Universitas Sumatera Utara
yang dilakukan oleh pemerintah baik secara langsung maupun
melalui lembaga lain yang bertujuan untuk menyelesaikan masalah
yang ada di masyarakat yang bersifat mengikat.
2.1.1.2 Tahapan Kebijakan Publik
Menurut William Dunn , tahap-tahap kebijakan publik adalah
sebagai berikut:12
a. Tahap Penyusunan Agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada
agenda publik. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetisi terlebih
dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya,
beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan para perumus kebijakan.
Pada tahap ini suatu masalah mungkin tidak disentuh sama sekali,
sementara masalah lain ditetapkan menjadi fokus pembahasan , atau
ada pula masalah karena alasan-alasan tertentu ditunda untuk waktu
yang lama.
Penyusunan kebijakan
Formulasi kebijakan
Adopsi kebijakan
Implemantasi kebijakan
Evaluasi kebijakan
12
Budi Winarno, Kebijakan Publik, Teori,Prose, dan studi kasus (Yogyakarta:CAPS), hal 35 - 37.
17
Universitas Sumatera Utara
b. Tahap Formulasi Kebijakan
Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas
oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefenisikan
untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan
masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif kebijakan. Sama
halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk ke dalam
agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan masing-masing
alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil
untuk memecahkan masalah. Pada tahap ini, masing-masing aktor akan
‘bermain’ untuk mengusulkan pemecahan masalah terbaik.
c. Tahap Adopsi Kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para
perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu alternatif kebijakan
tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus
antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.
d. Tahap Implementasi Kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit,
jika program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh karena itu,
program kebijakan yang diambil sebagai alternatif pemecahan masalah
harus diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan
administrasi
maupun
agen-agen
pemerintah
di
tingkat
bawah.Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit
administrasi yang memobilisasi sumber daya finansial dan manusia.
18
Universitas Sumatera Utara
Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para pelaksana,
namun beberapa yang lain mungkin akan ditentang oleh para
pelaksana.
e. Evaluasi Kebijakan
Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau
dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah mampu
memecahkan masalah. Kebijakan publik yang pada dasarnya dibuat
untuk meraih dampak yang diinginkan.Dalam hal ini memperbaiki
masalah yang dihdapi masyarakat. Oleh karena itu, ditentukanlah
ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai
apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan.
2.1.2
Implentasi Kebijakan
Ripley and Franklin berpendapat bahwa implementasi adalah apa yang
terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program,
kebijakan, keuntungan, atau suatu jenis keluaran yang nyata. Istilah implementasi
menunjuk tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh
para pejabat pemerintah.Implementasi mencakup tindakan-tindakan oleh berbagai
aktor, khususnya para birokrat, yang dimaksudkan untuk membuat program
berjalan.13
Menurut Dunn, implementasi kebijakan adalah pelaksanaan pengendalian
aksiaksi kebijakan di dalam kurun waktu tertentu. Sedangkan Van Meter dan
13
Ibid. Hal. 148
19
Universitas Sumatera Utara
Horn menyatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan tindakan yang
dilakukan oleh pemerintah dan swasta baik secara individu maupun secara
kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan.14
Jadi, implementasi kebijakan merupakan rangkaian kegiatan setelah suatu
kebijakan dirumuskan.Implementasi kebijakan adalah salah satu variabel yang
penting yang berpengaruh terhadap keberhasilan suatu kebijakan. Tanpa
implementasi maka suatu kebijakan yang sudah dirumuskan akan sia-sia. Oleh
karena itulah implementasi kebijakan mempunyai kedudukan yang penting dalam
kebijakan publik.
2.1.2.1 Model Implementasi Kebijakan
Dalam implementasi kebijakan, terdapat beberapa model kebijakan,
sebagai berikut :15
a. Model Implementasi George C. Edwards III
Menurut George C. Edwards III implementasi kebijakan dipengaruhi
oleh empat variabel, yakni :
1. Komunikasi
Keberhasilan
implementasi
kebijakan
mensyaratkan
agar
implementor mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang menjadi
14
Dunn, William N. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, ed. 2 (Yogyakarta: Gajah Mada
Unversity Press) hal. 132.
15
A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi. (Yogyakarta :
PUSTAKA BELAJAR, 2005), Hal. 90-92.
20
Universitas Sumatera Utara
tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransmisikan kepada kelompok
sasaran sehingga akan mengurangi distorsi impelementasi. Apabila
tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak
diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan
terjadi resistensi dari kelompok sasaran.
2. Sumber Daya
Walaupun isi kebijakan sudah di komunikasikan secara jelas dan
konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya untuk
melaksanakan, implemenytasi tidak akan berjalan efektif. Sumber daya
tersebut dapat berwujud sumber daya manusia, yakni kompetisi
implementor, dan sumber daya financial.Sumber daya adalah faktor
penting untuk implementasi kebijakan agar efektif.Tanpa sumber daya,
kebijakan hanya tinggal di kertas menjadi dokumen saja.
3. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh
implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila
implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat
menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh
pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sifat atau perspektif
yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi
kebijakan juga menjadi tidak efektif.
4. Stuktur Birokrasi
21
Universitas Sumatera Utara
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan
memiliki
pengaruh
yang
signifikan
terhadap
implementasi
kebijakan.Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap
organisasi adalah adanya prosedur operasi yang standar (standard
operating procedures atau SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap
implementor dalam bertindak. Struktur organisasi yang terlalu panjang
akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape,
yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Ini pada gilirannya
menyebabkan aktifitas organisasi tidak fleksibel.
Gambar 1.2
Model Implementasi menurut George Edwards III
Sumber : Subarsono, 2005
b. Model Implementasi Merilee S. Grindle (1980)
22
Universitas Sumatera Utara
Variabel isi kebijakan ini mencangkup : 1) sejauh mana
kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan; 2) jenis
manfaat yang diterima oleh target group, sebagai contoh, masyarakat
di wilayah slumareas lebih suka menerima program air bersih atau
perlistrikan daripada menerima program kredit sepeda motor; 3)
sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan; 4)
apakah letak sebuah program sudah tepat. 5) Apakah sebuah kebijakan
telah menyebutkan implementornya dengan rinci; 6) apakah sebuah
program didukung oleh sumberdaya yang memadai. Sedangkan
Variabel lingkungan kebijakan mencakup : 1) seberapa besar
kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para actor
yang terlibat dalam implementasi kebijakan; 2) karakteristik institusi
dan rejim yang sedang berkuasa; 3) tingkat kepatuhan dan
responsivitas kelompok sasaran.
23
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.3
Model Implementasi Kebijakan Menurut Grindle
Sumber : Subarsono, 2005
c. Model Implementasi Daniel A. Mazmanian dan Paul A.
Sabatier (1983)
Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983), ada tiga kelompok
variabel yang memengaruhi keberhasilan implementasi, yakni : (1)
karakteristik dari masalah (tracbility of the problem); (2)
karakteristik kebijakan/ undang-undang ; (3) variabel lingkungan,
seperti terlihat pada gambar 1.3
24
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.4
Model Implementasi Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier
Sumber : Subarsono, 2005
d. Model Implementasi S. Van Meter dan carl E. Van Horn (1975)
Menurut Meter dan Horn, ada lima variabel yang memengaruhi
kinerja implementasi, yakni : (1) Standar dan sasaran kebijakan ; (2)
sumberdaya; (3) komunikasi; (4) karakteristik agen pelaksana; (5)
kondisi sosial, ekonomi dan politik.
1. Standar kebijakan dan sasaran. Standar dan sasaran kebijakan harus
jelas dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan
sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterpretasi dan
mudah menimbulkan konflik diantara para agen impementasi.
25
Universitas Sumatera Utara
2. Sumber Daya. Implementasi kebijakan memerlukan sumber daya
baik sumber daya manusia maupun sumber daya non manusia.
3. Hubungan antar Organisasi. Dalam banyak program, implementasi
sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan intansi lain.
Untuk itu diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi
keberhasilan suatu program.
4. Karakteristik agen pelaksana. Yang dimaksud karakteristik agen
pelaksana adalah mencakup struktur birokrasi, norma-norma, dan
pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya
itu akan memengaruhi implementasi suatu program.
5. Kondisi sosial, politik, dan ekonomi. Variable ini mencakup
sumberdaya
ekonomi
lingkungan
yang
dapat
mendukung
keberhasilan implementasi kebijakan; Sejauh mana kelompokkelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi
kebijakan; karakteriristik para partisipan, yakni mendukung atau
menolak; bagaimana sifat opini publik yang ada di lingkungan; dan
apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan.
6. Disposisi implementor. Disposisi implementor ini mencakup tiga
hal yang penting, yakni: (a) respons implementor terhadap
kebijakan,
yang
akan
memengaruhi
kemauannya
untuk
melaksanakan kebijakan; (b) kognisi, yakni pemahamannya
terhadap kebijakan; dan (c) intensitas disposisi implementor, yakni
prefensi nilai yang dimiliki oleh implementor.
Gambar 1.5
26
Universitas Sumatera Utara
Model Implementasi Van Meter dan Van Horn
2.1.2.2 Model Implementasi yang Digunakan
Dalam mengkaji suatu proses kebijakan yang sedang berjalan
(implementasi) dapat dilakukan dengan berbagai model pendekatan
seperti yang telah disebutkan di atas. Oleh karenanya, model yang
dipakai dalam penelitian implementasi Peraturan Daerah Nomor 13
tahun 2011 Tentang Tata Ruang Dalam Penetapan Kawasan Ruang
Terbuka Hijau Di Kota Medan adalah dengan melihat variabel:16
1. Komunikasi
Persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah
bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengethaui apa
yang harus mereka lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan
perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum
16
A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi. (Yogyakarta :
PUSTAKA BELAJAR, 2005), Hal. 90-92.
27
Universitas Sumatera Utara
keputusan dan perintah-perintah tersebut dapat diikuti. Tentu saja,
komunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan cermat. Secara
umum Edwards membahas tida indikator penting dalam proses
komunikasi kebijakan, yakni:
a. Transmisi, yaitu penyaluran komunikasi yang baik akan dapat
menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali terjadi
masalah dalam penyaluran komunikasi, yaitu adanya salah
pengertian yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang
harus dilalui dalam proses komunikasi, sehingga apa yang
diharapkan terdistorsi di tengah jalan.
b. Kejelasan, yakni komunikasi yang diterima oleh pelaksana
kebijakan harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak
ambigu/mendua.
c. Konsistensi, yakni perintah yang diberikan dalam pelaksanaan
suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau
dijalankan. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah, maka
dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan.
2. Sumber-Sumber
Sumber-sumber adalah faktor yang paling penting dalam
implementasi kebijakan agar efektif. Sumber –sumber tersebut dapat
berwujud sumber daya manusia, yakni kompetensi implementor, dan
sumber daya finansial. Tanpa adanya sumber daya, kebijakan hanya
tinggal di kertas menjadi dokumen saja.
28
Universitas Sumatera Utara
Indikator-indikator yang digunakan untuk melihat sejauh mana
sumber-sumber mempengaruhi implementasi kebijakan adalah:
a. Staf
Sumber daya utama implementasi kenijakan adalah staf atau
pegawai. Kegagalan sering terjadi dalam implementasi kebijakan,
salah satunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup
memadai, mencukupi, ataupun tidak kompeten dalam bidangnya.
b. Sumber Daya Fasilitas
Dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai dua bentuk,
yakni
pertama,
informasi
yang
berhubungan
dengan
cara
melaksanakan kebijakan. Kedua, informasi mengenai data kepatuhan
dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang
telah ditetapkan.
c. Fasilitas.
Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi
kebijakan. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi,
kapabel, dan kompeten, tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung
(sarana dan prasarana) maka implementasi kebijakan tersebut tidak
akan berhasil.
d. Wewenang
Sumber lain yang penting dalam Implementasi adalah wewenang.
Wewenang ini akan berbeda dari suatu program ke program yang
lainnya. Dalam beberapa hal suatu badan mempunyai wewenang
yang terbatas atau kekurangan wewenang untuk melaksanakan
29
Universitas Sumatera Utara
suatu kebijakan dengan tepat. Kekurangan wewenang yang efektif
menuntut adanya kerjasama dan koordinasi yang baik antar
pelaksana terkait agar implementasi suatu pogram berhasil.
3. Struktur Birokrasi
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan
kebijakan
memiliki
pengaruh
yang
signifikan
terhadap
implementasi kebijakan. Salah satu dari aspek struktur yang paling
penting dari setiap organisasi adalah adanya rincian tugas dan
prosedur pelayanan yang telah disusun oleh organisasi. Rincian
tugas dan prosedur pelayanan menjadi pedoman bagi implementor
dalam bertindak. Selain itu struktur orgnisasi yang terlalu panjang
akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan redtape, yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Pada
akhirnya menyebabkan aktivitas organisasi tidak fleksibel.
Menurut Edwards, ada dua karakteristik utama dari birokrasi, yakni
prosedur kerja ukuran dasar atau sering disebut sebagai Standard
Operating Procedures(SOP) dan fragmentasi.
a. Standard Operating Procedures(SOP)
Salah satu dari aspek-aspek struktural paling dasar dari suatu
birokrasi
adalah prosedur kerja ukuran dasar atau Standard
Operating Procedures(SOP).
b. Fragmentasi
Sifat kedua dari struktur birokrasi yang berpengaruh dalam
pelaksanaan kebijakan adalah fragmentasi organisasi. Tanggung
30
Universitas Sumatera Utara
jawab bagi suatu bidang kebijakan sering tersebar diantara
beberapa organisasi. Sehingga konsekuensi yang paling buruk dari
fragmentasi birokrasi yakni usaha untuk menghambat koordinasi.
4. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh
implementor seperti komitmen, kejujuran dan sifat demokratis.
Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, makan dia
akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik pula seperti yang
diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki
sifat atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan,
maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif.
Faktor-faktor yang menjadi perhatian Edward III mengenai
disposisi dlam implementasi kebijakan terdiri atas:
a. Sikap
Menurut Edwards kecenderungan-kecenderungan atau disposisi
merupakan salah-satu faktor yang mempunyai konsekuensi penting
bagi implementasi kebijakan yang efektif”. Jika para pelaksana
mempunyai kecenderungan atau sikap positif atau adanya
dukungan
terhadap
implementasi
kebijakan
maka
terdapat
kemungkinan yang besar implementasi kebijakan akan terlaksana
sesuai dengan keputusan awal. Demikian sebaliknya, jika para
pelaksana bersikap negatif atau menolak terhadap implementasi
kebijakan
karena
konflik
kepentingan
maka
implementasi
kebijakan akan menghadapi kendala yang serius.
31
Universitas Sumatera Utara
b. Komitmen
Komitmen adalah kemampuan seseorang untuk bertahan dan setia
dalam mengerjakan sesuatu. Dalam hal ini komitmen yang
dimaksud
adalah
komitmen
implementor
dalam
mengimplementasikan Peraturan daerah nomor 13 tahun 2011
terutama dalam penetapan kawasan ruang terbuka hijau dengan
adanya melakukan tugas sesuai dengan peraturan yang berlaku
tanpa dipengaruhi oleh kepentingan yang lain dan bertanggung
jawab untuk mencapai tujuan dari perda tersebut terutama dalam
mencapai kawasan Ruang terbuka hijau sebesar 30%.
Ada dua hal pokok yang perlu diperhatikan dalam melihat disposisi
pelaksana kebijakan, yaitu pengangkatan pegawai dan pemberian
insentif. Sikap pelaksana akan menimbulkan hambatan-hambatan
yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personel yang ada
tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabatpejabat yang lebih atas. Karena itu, pengangkatan dan pemilihan
personel pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki
dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan, lebih khusus lagi
pada kepentingan warga masyarakat.
Insentif merupakan salah satu teknik yang disarankan untuk
mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan
memanipulasi insentif. Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan
kepentingan dirinya sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para
pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana
32
Universitas Sumatera Utara
kebijakan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu
mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat pelaksana
menjalankan perintah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya
memenuhi kepentingan pribadi atau orgaisasi.
2.1.3 Ruang Terbuka Hijau
2.1.3.1 Pengertian Ruang Terbuka Hijau
Menurut Undang – Undang Nomor 26 tahun 2007, Ruang terbuka
hijau adalah area memanjang/jalur dan/atau mengelompok, yang
penggunaannya lebih bersifat terbuka, tempat tumbuh tanaman, baik
yang tumbuh secara alamiah maupun yang sengaja ditanam. Ruang
terbuka merupakan ruang yang direncanakan karena kebutuhan akan
tempat-tempat pertemuan danaktivitas bersama di udara terbuka.
Menurut Roger Trancik, seorang pakar dibidang Urban Design,
ruang terbuka hijau adalah ruang yang didominasi oleh lingkungan
alami di luar maupun di dalam kota, dalam bentuk taman, halaman,
areal rekreasi kota dan jalur hijau. Sementara menurut Rooden Van
FC dalam Grove dan Gresswell,1983, ruang terbuka hijau adalah
Fasilitas yang memberikan kontribusi penting dalam meningkatkan
kualitas lingkungan permukiman, dan merupakan suatu unsur yang
sangat penting dalam kegiatan rekreasi.17
17
Ahsinufadli,
Ruang
Terbuka
Hijau
Kota.
https://ahsinufadli.wordpress.com/2011/12/04/ruang-terbuka-hijau-kota/
Diakses
dari
33
Universitas Sumatera Utara
Berdasarkan Peraturan Daerah Kota Medan Nomor 13 Tahun 2011
Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Medan Tahun 20112031, pasal 38 disebutkan bahwa Kawasan RTH bertujuan untuk
meningkatkan kualitas lingkungan hidup di Kota Medan. Kawasan
RTH kota ditetapkan seluas minimum 30,58 % dari luas kawasan
kota.Pada ayat ke 3 pasal 38 Kawasan RTH kota meliputi:
a. RTH kawasan wisata;
b. RTH hutan kota;
c. RTH Taman Kota;
d. RTH Tempat Pemakaman Umum;
e. RTH Jalur Hijau Jalan;
f. RTH Jalur Pejalan Kaki;
g. RTH Atap Bangunan; dan
h. lapangan olah raga
2.1.3.2 Fungsi Ruang Terbuka Hijau
Dalam peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 05 Tahun 2008
tentang Pedoman Penyediaan dan Pemanfaatan Ruang Terbuka
Hijau di Kawasan Perkotaan, RTH memiliki fungsi utama
(intrinsik/fungsi ekologis) dan fungsi tambahan (ekstrinsik) sebagai
berikut :
1. Fungsi utama (intrinsik) yaitu fungsi ekologis
a. Memberi jaminan pengadaan RTH menjadi bagian dari sistem
sirkulasi udara (paru-paru kota).
34
Universitas Sumatera Utara
b. Pengatur iklim mikro agar sistem sirkulasi udara dan air secara
alami dapat berlangsung lancar.
c. Sebagai peneduh.
d. Produsen oksigen.
e. Penyerap air hujan.
f. Penyedia habitat satwa.
g. Penyerap polutan media udara, air dan tanah, serta.
h. Penahan angin.
2. Adapun fungsi tambahan (ekstrinsik) yaitu sebagai berikut :
a. Fungsi sosial dan budaya, yaitu menggambarkan ekspresi
budaya lokal, merupakan media komunikasi bagi warga kota,
tempat rekreasi, wadah dan objek pendidikan, penelitian dan
pelatihan dalam mempelajari alam
b. Fungsi ekonomi, yaitu sumber produk yang bisa dijual, seperti
tanaman bunga, buah, daun, sayur mayur, bisa menjadi bagian
dari usaha pertanian, perkebunan, kehutanan dan lain-lain
c. Fungsi estetika, yaitu meningkatkan kenyamanan, memperindah
lingkungan kota baik dari skala mikro (halaman rumah,
lingkungan permukiman) maupun makro (landscape kota secara
keseluruhan); menstimulasi kreativitas dan produktivitas warga
kota, pembentuk faktor keindahan arsitektural; menciptakan
suasana serasi dan seimbang antara area terbangun dan tidak
terbangun.Dalam suatu wilayah, empat fungsi utama ini dapat
35
Universitas Sumatera Utara
dikombinasikan sesuai dengan kebutuhan, kepentingan, dan
keberlanjutan kota seperti perlindungan tataair, keseimbangan
ekologi dan konservasi hayati.
2.1.3.3 Manfaat Ruang Terbuka Hijau
1. Manfaat langsung (dalam pengertian cepat dan bersifat tangible),
yaitu membentuk keindahan dan kenyamanan (teduh, segar, sejuk)
dan mendapatkan bahan-bahan untuk dijual (kayu, daun, bunga,
buah)
2. Manfaat tidak langsung (berjangka panjang dan bersifat intangible),
yaitu pembersih udara yang sangat efektif, pemeliharaan akan
kelangsungan persediaan air tanah, pelestarian fungsi lingkungan
beserta segala isi flora dan fauna yang ada (konservasi hayati atau
keanekaragaman hayati).
2.1.3.4 Tipologi Ruang Terbuka Hijau
Gambar 1.5
Tipologi Ruang Terbuka Hijau
36
Universitas Sumatera Utara
Secara fisik RTH dapat dibedakan menjadi RTH alami berupa
habitat liar alami, kawasan lindung dan taman-taman nasional serta RTH
non alami atau binaan seperti taman, lapangan olahraga, pemakaman atau
jalur-jaur hijau jalan. Dilihat dari fungsi RTH dapat berfungsi ekologis,
sosial budaya, estetika, dan ekonomi.Secara struktur ruang, RTH dapat
mengikuti pola ekologis (mengelompok, memanjang, tersebar), maupun
pola planologis yang mengikuti hirarki dan struktur ruang perkotaan. Dari
segi kepemilikan, RTH dibedakan ke dalam RTH publik dan RTH privat.
2.2 Defenisi Konsep
Konsep adalah istilah atau defenisi yang digunakan untuk menggambarkan
secara abstrak kejadian, keadaan, kelompok atau individu yang menjadi pusat
perhatian ilmu sosial.
18
Defenisi konsep memberikan batasan terhadap
pembahasan dari permasalahan yang ditentukan oleh peneliti. Adapun defenisi
konsep dari penelitian ini adalah :
1.
Menurut Anderson, kebijakan publik merupakan arah tindakan yang
mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah
aktor dalam mengatasi suatu masalah atau suatu persoalan. Kebijakan
publik yang dimaksud dalam penelitian ini adalah Peraturan Daerah Kota
Medan Nomor 13 Tahun 2011 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah
Kota Medan Tahun 2011-2031.
2.
Implementasi kebijakan menurut George C. Edwards III adalah tindakantindakan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan yang
18
Masri Singarimbun, Metode Peneltian Survei (Jakarta : LP3ES), hal. 33.
37
Universitas Sumatera Utara
telah ditetapkan dalam suatu keputusan kebijakan. Implementasi
kebijakan yang dimaksud dalam penelitian ini adalah Implementasi
Peraturan Daerah Kota Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota
Medan Tahun 2011-2031 dengan melihat variabel berikut:
1. Komunikasi
2. Sumber daya
3. Disposisi
4. Struktur birokrasi.
3.
Ruang
terbuka
hijau
adalah
area
memanjang/jalur
dan/atau
mengelompok, yang penggunaannya lebih bersifat terbuka, tempat
tumbuh tanaman, baik yang tumbuh secara alamiah maupun yang sengaja
ditanam.
Kawasan RTH kota meliputi:
a. RTH kawasan wisata;
b. RTH hutan kota;
c. RTH Taman Kota;
d. RTH Tempat Pemakaman Umum;
e. RTH Jalur Hijau Jalan;
f. RTH Jalur Pejalan Kaki;
g. RTH Atap Bangunan; dan
h. Lapangan olah raga
2.3 Hipotesis Kerja
38
Universitas Sumatera Utara
Hipotesis kerja disusun berdasarkan teori yang dipandang handal. Oleh
karena itu, berdasarkan teori-teori yang telah dikemukakan diatas, penulis
merumuskan hipotesis kerja untuk menganalisis sejauh mana tingkat
implementasi Peratuan Daerah nomor 13 Tahun 2011 tentang rencana tata
ruang wilayah dalam penetapan ruang terbuka hijau di Kota Medan, sesuai
dengan teori C.George Edward III, yang telah diuraikan sebelumnya maka
penulis merumuskan hipotesis kerja yaitu “implementasi Peratuan Daerah
nomor 13 Tahun 2011 tentang rencana tata ruang wilayah dalam penetapan
ruang terbuka hijau di Kota Medan meliputi komunikasi, sumber-sumber
daya, disposisi, dan struktur birokrasi”.
39
Universitas Sumatera Utara
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kerangka Teori
Teori merupakan serangkaian asumsi, konsepsi, konstruksi, defenisi dan
proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara
hubungan antar konsep.9 Dengan adanya teori, peneliti dapat memahami secara
jelas masalah yang akan diteliti. Adapun kerangka teori dalam penelitan ini adalah
sebagai berikut:
2.1.1
Kebijakan Publik
2.1.1.1 Pengertian Kebijakan Publik
Kebijakan berasal dari kata policy dari bahasa Inggris. Menurut
Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), kebijakan dapat diartikan
sebagai rangkaian konsep dan asas yang menjadi pedoman dan dasar
rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan
cara bertindak. Sedangkan publik bisa diartikan sebagai umum,
masyarakat, ataupun Negara.Thomas R. Dye (1981) memberikan
pengertian dasar mengenai kebijakan publik sebagai apa yang tidak
dilakukan maupun dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan menurut
Easton (1969), kebijakan publik adalah pengalokasian nilai-nilai
kekuasaan
untuk
seluruh
masyarakat
yang
keberadaannya
mengikat.Sehingga cukup pemerintah yang dapat melakukan sesuatu
9
Masri Singarimbun, Metode Penelitian Survay (Jakarta: LP3ES), hal 37.
15
Universitas Sumatera Utara
tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan
bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan
bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.10
Anderson (1975) memberikan defenisi kebijakan publik Sebagai
kebijakan–kebijakan yang dibangun oleh badan – badan dan pejabat
– pejabat pemerintah, dimana implikasi dari kebijakan itu adalah: 1)
Kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu; 2) Kebijakan
publik berisi tindakan – tindakan pemerintah; 3) Kebijakan publik
merupakan apa yang benar – benar dilakukan oleh Pemerintah, jadi
bukan merupakan apa yang dimaksdukan untuk dilakukan; 4)
Kebijkan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti
merupakan tindakan pemerintah mengenai segala ses uatu masalah
tertentu; 5) kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang
positif yang didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat
mengikat dan memaksa. Sedangkan menurut Woll (1966) Kebijakan
publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk memecahkan
masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun melalui
berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat.11
Berdasarkan pengertian dari beberapa para ahli di atas, maka
dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah segala sesuatu
10
Hessel Nogi Tangkilisan,
Offset, 2003) hal. 1-2.
11
Kebijakan Publik yang Membumi (Yogyakarta :YPAPI &Lukman
Ibid , hal. 2
16
Universitas Sumatera Utara
yang dilakukan oleh pemerintah baik secara langsung maupun
melalui lembaga lain yang bertujuan untuk menyelesaikan masalah
yang ada di masyarakat yang bersifat mengikat.
2.1.1.2 Tahapan Kebijakan Publik
Menurut William Dunn , tahap-tahap kebijakan publik adalah
sebagai berikut:12
a. Tahap Penyusunan Agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada
agenda publik. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetisi terlebih
dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya,
beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan para perumus kebijakan.
Pada tahap ini suatu masalah mungkin tidak disentuh sama sekali,
sementara masalah lain ditetapkan menjadi fokus pembahasan , atau
ada pula masalah karena alasan-alasan tertentu ditunda untuk waktu
yang lama.
Penyusunan kebijakan
Formulasi kebijakan
Adopsi kebijakan
Implemantasi kebijakan
Evaluasi kebijakan
12
Budi Winarno, Kebijakan Publik, Teori,Prose, dan studi kasus (Yogyakarta:CAPS), hal 35 - 37.
17
Universitas Sumatera Utara
b. Tahap Formulasi Kebijakan
Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas
oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefenisikan
untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan
masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif kebijakan. Sama
halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk ke dalam
agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan masing-masing
alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil
untuk memecahkan masalah. Pada tahap ini, masing-masing aktor akan
‘bermain’ untuk mengusulkan pemecahan masalah terbaik.
c. Tahap Adopsi Kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para
perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu alternatif kebijakan
tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus
antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.
d. Tahap Implementasi Kebijakan
Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit,
jika program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh karena itu,
program kebijakan yang diambil sebagai alternatif pemecahan masalah
harus diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan
administrasi
maupun
agen-agen
pemerintah
di
tingkat
bawah.Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit
administrasi yang memobilisasi sumber daya finansial dan manusia.
18
Universitas Sumatera Utara
Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para pelaksana,
namun beberapa yang lain mungkin akan ditentang oleh para
pelaksana.
e. Evaluasi Kebijakan
Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau
dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah mampu
memecahkan masalah. Kebijakan publik yang pada dasarnya dibuat
untuk meraih dampak yang diinginkan.Dalam hal ini memperbaiki
masalah yang dihdapi masyarakat. Oleh karena itu, ditentukanlah
ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai
apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan.
2.1.2
Implentasi Kebijakan
Ripley and Franklin berpendapat bahwa implementasi adalah apa yang
terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program,
kebijakan, keuntungan, atau suatu jenis keluaran yang nyata. Istilah implementasi
menunjuk tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh
para pejabat pemerintah.Implementasi mencakup tindakan-tindakan oleh berbagai
aktor, khususnya para birokrat, yang dimaksudkan untuk membuat program
berjalan.13
Menurut Dunn, implementasi kebijakan adalah pelaksanaan pengendalian
aksiaksi kebijakan di dalam kurun waktu tertentu. Sedangkan Van Meter dan
13
Ibid. Hal. 148
19
Universitas Sumatera Utara
Horn menyatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan tindakan yang
dilakukan oleh pemerintah dan swasta baik secara individu maupun secara
kelompok yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan.14
Jadi, implementasi kebijakan merupakan rangkaian kegiatan setelah suatu
kebijakan dirumuskan.Implementasi kebijakan adalah salah satu variabel yang
penting yang berpengaruh terhadap keberhasilan suatu kebijakan. Tanpa
implementasi maka suatu kebijakan yang sudah dirumuskan akan sia-sia. Oleh
karena itulah implementasi kebijakan mempunyai kedudukan yang penting dalam
kebijakan publik.
2.1.2.1 Model Implementasi Kebijakan
Dalam implementasi kebijakan, terdapat beberapa model kebijakan,
sebagai berikut :15
a. Model Implementasi George C. Edwards III
Menurut George C. Edwards III implementasi kebijakan dipengaruhi
oleh empat variabel, yakni :
1. Komunikasi
Keberhasilan
implementasi
kebijakan
mensyaratkan
agar
implementor mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang menjadi
14
Dunn, William N. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, ed. 2 (Yogyakarta: Gajah Mada
Unversity Press) hal. 132.
15
A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi. (Yogyakarta :
PUSTAKA BELAJAR, 2005), Hal. 90-92.
20
Universitas Sumatera Utara
tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransmisikan kepada kelompok
sasaran sehingga akan mengurangi distorsi impelementasi. Apabila
tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak
diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan
terjadi resistensi dari kelompok sasaran.
2. Sumber Daya
Walaupun isi kebijakan sudah di komunikasikan secara jelas dan
konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya untuk
melaksanakan, implemenytasi tidak akan berjalan efektif. Sumber daya
tersebut dapat berwujud sumber daya manusia, yakni kompetisi
implementor, dan sumber daya financial.Sumber daya adalah faktor
penting untuk implementasi kebijakan agar efektif.Tanpa sumber daya,
kebijakan hanya tinggal di kertas menjadi dokumen saja.
3. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh
implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila
implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat
menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh
pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sifat atau perspektif
yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi
kebijakan juga menjadi tidak efektif.
4. Stuktur Birokrasi
21
Universitas Sumatera Utara
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan
memiliki
pengaruh
yang
signifikan
terhadap
implementasi
kebijakan.Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap
organisasi adalah adanya prosedur operasi yang standar (standard
operating procedures atau SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap
implementor dalam bertindak. Struktur organisasi yang terlalu panjang
akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape,
yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Ini pada gilirannya
menyebabkan aktifitas organisasi tidak fleksibel.
Gambar 1.2
Model Implementasi menurut George Edwards III
Sumber : Subarsono, 2005
b. Model Implementasi Merilee S. Grindle (1980)
22
Universitas Sumatera Utara
Variabel isi kebijakan ini mencangkup : 1) sejauh mana
kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan; 2) jenis
manfaat yang diterima oleh target group, sebagai contoh, masyarakat
di wilayah slumareas lebih suka menerima program air bersih atau
perlistrikan daripada menerima program kredit sepeda motor; 3)
sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan; 4)
apakah letak sebuah program sudah tepat. 5) Apakah sebuah kebijakan
telah menyebutkan implementornya dengan rinci; 6) apakah sebuah
program didukung oleh sumberdaya yang memadai. Sedangkan
Variabel lingkungan kebijakan mencakup : 1) seberapa besar
kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para actor
yang terlibat dalam implementasi kebijakan; 2) karakteristik institusi
dan rejim yang sedang berkuasa; 3) tingkat kepatuhan dan
responsivitas kelompok sasaran.
23
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.3
Model Implementasi Kebijakan Menurut Grindle
Sumber : Subarsono, 2005
c. Model Implementasi Daniel A. Mazmanian dan Paul A.
Sabatier (1983)
Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983), ada tiga kelompok
variabel yang memengaruhi keberhasilan implementasi, yakni : (1)
karakteristik dari masalah (tracbility of the problem); (2)
karakteristik kebijakan/ undang-undang ; (3) variabel lingkungan,
seperti terlihat pada gambar 1.3
24
Universitas Sumatera Utara
Gambar 1.4
Model Implementasi Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier
Sumber : Subarsono, 2005
d. Model Implementasi S. Van Meter dan carl E. Van Horn (1975)
Menurut Meter dan Horn, ada lima variabel yang memengaruhi
kinerja implementasi, yakni : (1) Standar dan sasaran kebijakan ; (2)
sumberdaya; (3) komunikasi; (4) karakteristik agen pelaksana; (5)
kondisi sosial, ekonomi dan politik.
1. Standar kebijakan dan sasaran. Standar dan sasaran kebijakan harus
jelas dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan
sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterpretasi dan
mudah menimbulkan konflik diantara para agen impementasi.
25
Universitas Sumatera Utara
2. Sumber Daya. Implementasi kebijakan memerlukan sumber daya
baik sumber daya manusia maupun sumber daya non manusia.
3. Hubungan antar Organisasi. Dalam banyak program, implementasi
sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan intansi lain.
Untuk itu diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi
keberhasilan suatu program.
4. Karakteristik agen pelaksana. Yang dimaksud karakteristik agen
pelaksana adalah mencakup struktur birokrasi, norma-norma, dan
pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya
itu akan memengaruhi implementasi suatu program.
5. Kondisi sosial, politik, dan ekonomi. Variable ini mencakup
sumberdaya
ekonomi
lingkungan
yang
dapat
mendukung
keberhasilan implementasi kebijakan; Sejauh mana kelompokkelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi
kebijakan; karakteriristik para partisipan, yakni mendukung atau
menolak; bagaimana sifat opini publik yang ada di lingkungan; dan
apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan.
6. Disposisi implementor. Disposisi implementor ini mencakup tiga
hal yang penting, yakni: (a) respons implementor terhadap
kebijakan,
yang
akan
memengaruhi
kemauannya
untuk
melaksanakan kebijakan; (b) kognisi, yakni pemahamannya
terhadap kebijakan; dan (c) intensitas disposisi implementor, yakni
prefensi nilai yang dimiliki oleh implementor.
Gambar 1.5
26
Universitas Sumatera Utara
Model Implementasi Van Meter dan Van Horn
2.1.2.2 Model Implementasi yang Digunakan
Dalam mengkaji suatu proses kebijakan yang sedang berjalan
(implementasi) dapat dilakukan dengan berbagai model pendekatan
seperti yang telah disebutkan di atas. Oleh karenanya, model yang
dipakai dalam penelitian implementasi Peraturan Daerah Nomor 13
tahun 2011 Tentang Tata Ruang Dalam Penetapan Kawasan Ruang
Terbuka Hijau Di Kota Medan adalah dengan melihat variabel:16
1. Komunikasi
Persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah
bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengethaui apa
yang harus mereka lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan
perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum
16
A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi. (Yogyakarta :
PUSTAKA BELAJAR, 2005), Hal. 90-92.
27
Universitas Sumatera Utara
keputusan dan perintah-perintah tersebut dapat diikuti. Tentu saja,
komunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan cermat. Secara
umum Edwards membahas tida indikator penting dalam proses
komunikasi kebijakan, yakni:
a. Transmisi, yaitu penyaluran komunikasi yang baik akan dapat
menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali terjadi
masalah dalam penyaluran komunikasi, yaitu adanya salah
pengertian yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang
harus dilalui dalam proses komunikasi, sehingga apa yang
diharapkan terdistorsi di tengah jalan.
b. Kejelasan, yakni komunikasi yang diterima oleh pelaksana
kebijakan harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak
ambigu/mendua.
c. Konsistensi, yakni perintah yang diberikan dalam pelaksanaan
suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau
dijalankan. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah, maka
dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan.
2. Sumber-Sumber
Sumber-sumber adalah faktor yang paling penting dalam
implementasi kebijakan agar efektif. Sumber –sumber tersebut dapat
berwujud sumber daya manusia, yakni kompetensi implementor, dan
sumber daya finansial. Tanpa adanya sumber daya, kebijakan hanya
tinggal di kertas menjadi dokumen saja.
28
Universitas Sumatera Utara
Indikator-indikator yang digunakan untuk melihat sejauh mana
sumber-sumber mempengaruhi implementasi kebijakan adalah:
a. Staf
Sumber daya utama implementasi kenijakan adalah staf atau
pegawai. Kegagalan sering terjadi dalam implementasi kebijakan,
salah satunya disebabkan oleh staf/pegawai yang tidak cukup
memadai, mencukupi, ataupun tidak kompeten dalam bidangnya.
b. Sumber Daya Fasilitas
Dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai dua bentuk,
yakni
pertama,
informasi
yang
berhubungan
dengan
cara
melaksanakan kebijakan. Kedua, informasi mengenai data kepatuhan
dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang
telah ditetapkan.
c. Fasilitas.
Fasilitas fisik merupakan faktor penting dalam implementasi
kebijakan. Implementor mungkin mempunyai staf yang mencukupi,
kapabel, dan kompeten, tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung
(sarana dan prasarana) maka implementasi kebijakan tersebut tidak
akan berhasil.
d. Wewenang
Sumber lain yang penting dalam Implementasi adalah wewenang.
Wewenang ini akan berbeda dari suatu program ke program yang
lainnya. Dalam beberapa hal suatu badan mempunyai wewenang
yang terbatas atau kekurangan wewenang untuk melaksanakan
29
Universitas Sumatera Utara
suatu kebijakan dengan tepat. Kekurangan wewenang yang efektif
menuntut adanya kerjasama dan koordinasi yang baik antar
pelaksana terkait agar implementasi suatu pogram berhasil.
3. Struktur Birokrasi
Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan
kebijakan
memiliki
pengaruh
yang
signifikan
terhadap
implementasi kebijakan. Salah satu dari aspek struktur yang paling
penting dari setiap organisasi adalah adanya rincian tugas dan
prosedur pelayanan yang telah disusun oleh organisasi. Rincian
tugas dan prosedur pelayanan menjadi pedoman bagi implementor
dalam bertindak. Selain itu struktur orgnisasi yang terlalu panjang
akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan redtape, yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Pada
akhirnya menyebabkan aktivitas organisasi tidak fleksibel.
Menurut Edwards, ada dua karakteristik utama dari birokrasi, yakni
prosedur kerja ukuran dasar atau sering disebut sebagai Standard
Operating Procedures(SOP) dan fragmentasi.
a. Standard Operating Procedures(SOP)
Salah satu dari aspek-aspek struktural paling dasar dari suatu
birokrasi
adalah prosedur kerja ukuran dasar atau Standard
Operating Procedures(SOP).
b. Fragmentasi
Sifat kedua dari struktur birokrasi yang berpengaruh dalam
pelaksanaan kebijakan adalah fragmentasi organisasi. Tanggung
30
Universitas Sumatera Utara
jawab bagi suatu bidang kebijakan sering tersebar diantara
beberapa organisasi. Sehingga konsekuensi yang paling buruk dari
fragmentasi birokrasi yakni usaha untuk menghambat koordinasi.
4. Disposisi
Disposisi adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh
implementor seperti komitmen, kejujuran dan sifat demokratis.
Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, makan dia
akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik pula seperti yang
diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki
sifat atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan,
maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif.
Faktor-faktor yang menjadi perhatian Edward III mengenai
disposisi dlam implementasi kebijakan terdiri atas:
a. Sikap
Menurut Edwards kecenderungan-kecenderungan atau disposisi
merupakan salah-satu faktor yang mempunyai konsekuensi penting
bagi implementasi kebijakan yang efektif”. Jika para pelaksana
mempunyai kecenderungan atau sikap positif atau adanya
dukungan
terhadap
implementasi
kebijakan
maka
terdapat
kemungkinan yang besar implementasi kebijakan akan terlaksana
sesuai dengan keputusan awal. Demikian sebaliknya, jika para
pelaksana bersikap negatif atau menolak terhadap implementasi
kebijakan
karena
konflik
kepentingan
maka
implementasi
kebijakan akan menghadapi kendala yang serius.
31
Universitas Sumatera Utara
b. Komitmen
Komitmen adalah kemampuan seseorang untuk bertahan dan setia
dalam mengerjakan sesuatu. Dalam hal ini komitmen yang
dimaksud
adalah
komitmen
implementor
dalam
mengimplementasikan Peraturan daerah nomor 13 tahun 2011
terutama dalam penetapan kawasan ruang terbuka hijau dengan
adanya melakukan tugas sesuai dengan peraturan yang berlaku
tanpa dipengaruhi oleh kepentingan yang lain dan bertanggung
jawab untuk mencapai tujuan dari perda tersebut terutama dalam
mencapai kawasan Ruang terbuka hijau sebesar 30%.
Ada dua hal pokok yang perlu diperhatikan dalam melihat disposisi
pelaksana kebijakan, yaitu pengangkatan pegawai dan pemberian
insentif. Sikap pelaksana akan menimbulkan hambatan-hambatan
yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personel yang ada
tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabatpejabat yang lebih atas. Karena itu, pengangkatan dan pemilihan
personel pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki
dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan, lebih khusus lagi
pada kepentingan warga masyarakat.
Insentif merupakan salah satu teknik yang disarankan untuk
mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan
memanipulasi insentif. Pada dasarnya orang bergerak berdasarkan
kepentingan dirinya sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para
pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana
32
Universitas Sumatera Utara
kebijakan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu
mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat pelaksana
menjalankan perintah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya
memenuhi kepentingan pribadi atau orgaisasi.
2.1.3 Ruang Terbuka Hijau
2.1.3.1 Pengertian Ruang Terbuka Hijau
Menurut Undang – Undang Nomor 26 tahun 2007, Ruang terbuka
hijau adalah area memanjang/jalur dan/atau mengelompok, yang
penggunaannya lebih bersifat terbuka, tempat tumbuh tanaman, baik
yang tumbuh secara alamiah maupun yang sengaja ditanam. Ruang
terbuka merupakan ruang yang direncanakan karena kebutuhan akan
tempat-tempat pertemuan danaktivitas bersama di udara terbuka.
Menurut Roger Trancik, seorang pakar dibidang Urban Design,
ruang terbuka hijau adalah ruang yang didominasi oleh lingkungan
alami di luar maupun di dalam kota, dalam bentuk taman, halaman,
areal rekreasi kota dan jalur hijau. Sementara menurut Rooden Van
FC dalam Grove dan Gresswell,1983, ruang terbuka hijau adalah
Fasilitas yang memberikan kontribusi penting dalam meningkatkan
kualitas lingkungan permukiman, dan merupakan suatu unsur yang
sangat penting dalam kegiatan rekreasi.17
17
Ahsinufadli,
Ruang
Terbuka
Hijau
Kota.
https://ahsinufadli.wordpress.com/2011/12/04/ruang-terbuka-hijau-kota/
Diakses
dari
33
Universitas Sumatera Utara
Berdasarkan Peraturan Daerah Kota Medan Nomor 13 Tahun 2011
Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Medan Tahun 20112031, pasal 38 disebutkan bahwa Kawasan RTH bertujuan untuk
meningkatkan kualitas lingkungan hidup di Kota Medan. Kawasan
RTH kota ditetapkan seluas minimum 30,58 % dari luas kawasan
kota.Pada ayat ke 3 pasal 38 Kawasan RTH kota meliputi:
a. RTH kawasan wisata;
b. RTH hutan kota;
c. RTH Taman Kota;
d. RTH Tempat Pemakaman Umum;
e. RTH Jalur Hijau Jalan;
f. RTH Jalur Pejalan Kaki;
g. RTH Atap Bangunan; dan
h. lapangan olah raga
2.1.3.2 Fungsi Ruang Terbuka Hijau
Dalam peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 05 Tahun 2008
tentang Pedoman Penyediaan dan Pemanfaatan Ruang Terbuka
Hijau di Kawasan Perkotaan, RTH memiliki fungsi utama
(intrinsik/fungsi ekologis) dan fungsi tambahan (ekstrinsik) sebagai
berikut :
1. Fungsi utama (intrinsik) yaitu fungsi ekologis
a. Memberi jaminan pengadaan RTH menjadi bagian dari sistem
sirkulasi udara (paru-paru kota).
34
Universitas Sumatera Utara
b. Pengatur iklim mikro agar sistem sirkulasi udara dan air secara
alami dapat berlangsung lancar.
c. Sebagai peneduh.
d. Produsen oksigen.
e. Penyerap air hujan.
f. Penyedia habitat satwa.
g. Penyerap polutan media udara, air dan tanah, serta.
h. Penahan angin.
2. Adapun fungsi tambahan (ekstrinsik) yaitu sebagai berikut :
a. Fungsi sosial dan budaya, yaitu menggambarkan ekspresi
budaya lokal, merupakan media komunikasi bagi warga kota,
tempat rekreasi, wadah dan objek pendidikan, penelitian dan
pelatihan dalam mempelajari alam
b. Fungsi ekonomi, yaitu sumber produk yang bisa dijual, seperti
tanaman bunga, buah, daun, sayur mayur, bisa menjadi bagian
dari usaha pertanian, perkebunan, kehutanan dan lain-lain
c. Fungsi estetika, yaitu meningkatkan kenyamanan, memperindah
lingkungan kota baik dari skala mikro (halaman rumah,
lingkungan permukiman) maupun makro (landscape kota secara
keseluruhan); menstimulasi kreativitas dan produktivitas warga
kota, pembentuk faktor keindahan arsitektural; menciptakan
suasana serasi dan seimbang antara area terbangun dan tidak
terbangun.Dalam suatu wilayah, empat fungsi utama ini dapat
35
Universitas Sumatera Utara
dikombinasikan sesuai dengan kebutuhan, kepentingan, dan
keberlanjutan kota seperti perlindungan tataair, keseimbangan
ekologi dan konservasi hayati.
2.1.3.3 Manfaat Ruang Terbuka Hijau
1. Manfaat langsung (dalam pengertian cepat dan bersifat tangible),
yaitu membentuk keindahan dan kenyamanan (teduh, segar, sejuk)
dan mendapatkan bahan-bahan untuk dijual (kayu, daun, bunga,
buah)
2. Manfaat tidak langsung (berjangka panjang dan bersifat intangible),
yaitu pembersih udara yang sangat efektif, pemeliharaan akan
kelangsungan persediaan air tanah, pelestarian fungsi lingkungan
beserta segala isi flora dan fauna yang ada (konservasi hayati atau
keanekaragaman hayati).
2.1.3.4 Tipologi Ruang Terbuka Hijau
Gambar 1.5
Tipologi Ruang Terbuka Hijau
36
Universitas Sumatera Utara
Secara fisik RTH dapat dibedakan menjadi RTH alami berupa
habitat liar alami, kawasan lindung dan taman-taman nasional serta RTH
non alami atau binaan seperti taman, lapangan olahraga, pemakaman atau
jalur-jaur hijau jalan. Dilihat dari fungsi RTH dapat berfungsi ekologis,
sosial budaya, estetika, dan ekonomi.Secara struktur ruang, RTH dapat
mengikuti pola ekologis (mengelompok, memanjang, tersebar), maupun
pola planologis yang mengikuti hirarki dan struktur ruang perkotaan. Dari
segi kepemilikan, RTH dibedakan ke dalam RTH publik dan RTH privat.
2.2 Defenisi Konsep
Konsep adalah istilah atau defenisi yang digunakan untuk menggambarkan
secara abstrak kejadian, keadaan, kelompok atau individu yang menjadi pusat
perhatian ilmu sosial.
18
Defenisi konsep memberikan batasan terhadap
pembahasan dari permasalahan yang ditentukan oleh peneliti. Adapun defenisi
konsep dari penelitian ini adalah :
1.
Menurut Anderson, kebijakan publik merupakan arah tindakan yang
mempunyai maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah
aktor dalam mengatasi suatu masalah atau suatu persoalan. Kebijakan
publik yang dimaksud dalam penelitian ini adalah Peraturan Daerah Kota
Medan Nomor 13 Tahun 2011 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah
Kota Medan Tahun 2011-2031.
2.
Implementasi kebijakan menurut George C. Edwards III adalah tindakantindakan yang dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan yang
18
Masri Singarimbun, Metode Peneltian Survei (Jakarta : LP3ES), hal. 33.
37
Universitas Sumatera Utara
telah ditetapkan dalam suatu keputusan kebijakan. Implementasi
kebijakan yang dimaksud dalam penelitian ini adalah Implementasi
Peraturan Daerah Kota Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota
Medan Tahun 2011-2031 dengan melihat variabel berikut:
1. Komunikasi
2. Sumber daya
3. Disposisi
4. Struktur birokrasi.
3.
Ruang
terbuka
hijau
adalah
area
memanjang/jalur
dan/atau
mengelompok, yang penggunaannya lebih bersifat terbuka, tempat
tumbuh tanaman, baik yang tumbuh secara alamiah maupun yang sengaja
ditanam.
Kawasan RTH kota meliputi:
a. RTH kawasan wisata;
b. RTH hutan kota;
c. RTH Taman Kota;
d. RTH Tempat Pemakaman Umum;
e. RTH Jalur Hijau Jalan;
f. RTH Jalur Pejalan Kaki;
g. RTH Atap Bangunan; dan
h. Lapangan olah raga
2.3 Hipotesis Kerja
38
Universitas Sumatera Utara
Hipotesis kerja disusun berdasarkan teori yang dipandang handal. Oleh
karena itu, berdasarkan teori-teori yang telah dikemukakan diatas, penulis
merumuskan hipotesis kerja untuk menganalisis sejauh mana tingkat
implementasi Peratuan Daerah nomor 13 Tahun 2011 tentang rencana tata
ruang wilayah dalam penetapan ruang terbuka hijau di Kota Medan, sesuai
dengan teori C.George Edward III, yang telah diuraikan sebelumnya maka
penulis merumuskan hipotesis kerja yaitu “implementasi Peratuan Daerah
nomor 13 Tahun 2011 tentang rencana tata ruang wilayah dalam penetapan
ruang terbuka hijau di Kota Medan meliputi komunikasi, sumber-sumber
daya, disposisi, dan struktur birokrasi”.
39
Universitas Sumatera Utara