Pelaksanaan Peraturan Daerah Kota Medan Nomor 31 Tahun 2002 Tentang Tempat Rekreasi dan Olahraga Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negara

BAB II
IZIN DALAM PERSPEKTIF HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

D. Pengertian Izin
Pemerintah

menggunakan

izin

sebagai

sarana

yuridis

untuk

mengendalikan tingkah laku warga. Menurut Spelt dan Ten Berge, izin adalah
suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan Undang-Undang atau peraturan
pemerintah, untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan larangan

perundang-undangan. Sementara itu Ridwan HR, dengan merangkum serangkaian
pendapat para sarjana menyimpulkan bahwa izin adalah perbuatan pemerintah
bersegi satu berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada
peristiwa

konkret

menurut

prosedur

dan

persyaratan

tertentu.

Dengan

mendasarkan pengertian seperti itu, maka unsur dalam perizinan meliputi

instrumen yuridis, peraturan perundang-undangan, organ pemerintah, peristiwa
konkret, prosedur dan persyaratan.
Sebagai sebuah keputusan yang dikeluarkan oleh pemerintah, maka izin
dapat

digunakan

untuk

tujuan-tujuan

tertentu

berupa

keinginan

untuk

mengarahkan (mengendalikan) aktivitas-aktivitas tertentu, mencega bahaya bagi

lingkungan, keinginan melindungi obyek-obyek tertentu, hendak membagi bendabenda yang sedikit, dan juga dapat ditujukan untuk pengarahan, dengan
menyeleksi orang-orang dan aktivitas-aktivitas tertentu. 17
Seperti diketahui dari luas wilayah yang begitu besar, jumlah penduduk
yang banyak, maka pemekaran daerah dilakukan. Sebagai konsekuensi dari asas
desentralisasi, maka berbagai urusan pemerintahan diserahkan ke daerah menjadi
urusan daerah. Penyerahan kewenangan dalam kerangka desentralisasi tersebut
dimaksudkan untuk menjembatani kebutuhan efisiensi dan efektivitas penanganan
masalah, optimalisasi peran lokal, sekaligus akomodasi terhadap keanekaragaman
daerah. Dengan kenyataan yang demikian maka penanganan terhadap masalah
perizinan pun juga menjadi salah satu yang didistribusi, tidak hanya menjadi
17

Ateng Syafrudin, Butir-butir Bahan Telaahan Tentang Asas-Asas Umum Pemerintahan
yang Layak Untuk Indonesia, dalam Paulus Efendi Lotulung, Himpunan Makalah Asas-Asas
Umum Pemerintahan yang Baik. Citra Aditya Bhakti, Bandung, 1994. hal. 64

23
Universitas Sumatera Utara

24

kewenangan pemerintah pusat akan tetapi juga menjadi kewenangan pemerintah
daerah.
Dalam melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya, pemerintah yang
sedang membangun memiliki beberapa fungsi yakni: memimpin warga
masyarakat (leading), mengemudikan pemerintahan (governing), memberi
petunjuk (instructing), menghimpun potensi (gathering), menggerakkan potensi
(actuating),

memberikan

arah

(directing),

mengkoordinasi

kegiatan

(coordinating), memberi kesempatan dan kemudahan (facilitating), memantau dan

menilai

(evaluating),

(supporting),

membina

mengawasi

(controlling),

(developing),

melayani

menunjang/mendukung
(servicing),

mendorong

(motivating) dan melindungi (protecting).
Dalam

rangka

pencapaian

tujuan

tersebut

pemerintah

membuat

perencanaan (het plan) baik untuk jangka pendek, jangka menengah dan jangka
panjang. Perencanaan yang dibuat oleh pemerintah tersebut seringkali digunakan
sebagai pedoman bagi kegiatan masyarakat maupun pemerintah sendiri. Instrumen
yang

digunakan oleh pemerintah untuk

mengarahkan kegiatan-kegiatan

masyarakat seperti itu antara lain menggunakan sarana perizinan.
Izin dapat pula pemerintah mengendalikan dan mengontrol kegiatan
masyarakat. Hal seperti itu misalnya nampak dalam hal anggota masyarakat
sebagai pemegang izin diwajibkan untuk mendaftar ulang ataupun mengajukan
perpanjangan izinnya untuk setiap periode tertentu. Dalam hal seperti itu setiap
kali pendaftaran ulang atau perpanjangan dilakukan, maka akan dilihat pula
dampak dari kegiatan yang diizinkan. Apabila kegiatan itu memberikan dampak
positif bagi masyarakat di sekitarnya maupun bagi pemerintah sendiri, atau
setidak-tidaknya tidak menimbulkan kerugian dan dampak negatif bagi pihak lain,
maka perpanjangan atau pendaftaran dapat dilayani. Hal tersebut penting untuk
diperhatikan, mengingat dalam Hukum Ekonomi, asas pengawasan publik dan

Universitas Sumatera Utara

25

asas campur tangan terhadap kegiatan ekonomi merupakan bagian dari asas utama
dari Hukum Ekonomi. 18
Izin dapat dipandang sebagai perdoman dan sekaligus jaminan bagi
kegiatan usaha mereka. Masalah perizinan dewasa ini sering dikeluhkan oleh
masyarakat luas. Tak jarang terdengar keluhan para investor yang mengatakan
rumit dan panjangnya proses pengurusan perizinan. Hal yang seperti itu tentu
perlu diantisipasi antara lain dengan mengadakan koordinasi dengan instansiinstansi terkait, sehingga birokrasi-birokrasi yang tidak begitu penting dapat
ditiadakan untuk kemudian disatukan dalam bagian lainnya. Memang ada yang
memandang izin sebenarnya dapat dikatakan sebagai sebuah insentif bagi kegiatan
usaha, di mana dengan adanya berbagai kemudahan untuk pengurusan perizinan
maka akan memberikan rangsangan bagi pengusaha untuk memulai investasi.
Akan tetapi sebenarnya mengenai insentif itu sendiri tidak selamanya mendesak
bagi dunia usaha.

Pada umumnya pasal undang-undang yang bersangkutan

berbunyi : "Dilarang tanpa izin memasuki areal/lokasi ini". Selanjutnya larangan
tersebut diikuti dengan rincian daripada syarat-syarat, kriteria dan sebagainya
yang perlu dipenuhi oleh pemohon untuk memperoleh dispensasi dari larangan

tersebut, disertai dengan penetapan prosedur atau petunjuk pelaksanaan kepada
pejabatpejabat administrasi negara yang bersangkutan.
Utrecht sebagaimana dikutip oleh Bachsan Mustafa : Bilamana pembuat
peraturan tidak umumnya melarang suatu perbuatan, tetapi masih juga
mernperkenankannya asal saja diadakan secara yang ditentukan untuk masingmasing hal konkret, maka perbuatan administrasi negara yang memperkenankan
perbuatan tersebut bersifat suatu izin (verguning)". 19
Kata perizinan kita peroleh atau kita dengar dan sepintas lalu kata
perizinan mengandung arti yang sederhana yaitu pemberian izin terhadap sesuatu
yang berkaitan dengan aktivitas atau kegiatan, namun bila kita telusuri lebih jauh

18

Redjeki Hartono, Perspektif Hukum Bisnis pada Era Teknologi. Pidato Pengukuhan
Peresmian Jabatan Guru Besar di dalam Hukum Dagang pada Fakultas Hukum Diponegoro,
Semarang, 1995. hal. 18.
19
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Athninistrasi Negara Indonesia, Citra Aditya Bakti,
Bandung, 2001, hal. 80.

Universitas Sumatera Utara

26

mengenai pengertian perizinan itu tidaklah semudah apa yang kita sebutkan tadi.
Lalu apa sebenarnya perizinan tersebut.
Perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan
bersifat pengendalian yang dimiliki oleh pemerintah terhadap kegiatan yang
dilakukan oleh masyarakat. Perizinan maksudnya dapat berbentuk pendaftaran,
rekomendasi sertifikat, penentuan kuota dan izin untuk melaksanakan sesuatu
usaha yang biasanya hams dimiliki atau diperoleh suatu organisasi perusahaan
atau seseorang sebelum yang bersangkutan dapat melakukan suatu kegiatan atau
tindakan yang dilakukan. Setelah kita memahami arti daripada perizinan maka
timbul suatu pertanyaan apa yang dimaksud dengan hukum perizinan ? Hukum
perizinan adalah : ketentuan yang berkaitan dengan pemberian izin atau bentuk
lain yang berkaitan dengan itu yang d.ikeluarkan oleh pemerintah sehingga
dengan pemberian izin tersebut melahirkan hak bagi pemegang izin baik terhadap
seseorang, badan usaha, organisasi, LSM dan sebagainya untuk beraktivitas
N.M. Spelt dan J.B.J.M ten Berge, izin merupakan suatu persetujuan dari
penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam
keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan larangan perundang-undangan (izin

dalam arti sempit). 20 Berdasarkan apa yang dikatakan oleh Spelt dan ten Berge,
alam izin dapat dipahami bahwa suatu pihak tidak dapat melakukan sesuatu
kecuali diizinkan. Artinya kemungkinan untuk seseorang atau suatu pihak
bertutup kecuali diizinkan oleh pemerintah. Dengan demikian, pemerintah
mengikatkan perannya dalam kegiatan yang dilakukan oleh orang atau pihak yang
bersangkutan.
Spelt dan ten Berge tersebut agak berbeda dengan pandangan Van der Pot.
Menurut Van der Pot, izin merupakan keputusan yang memperkenankan
dilakukannya, perbuatan yang pada prinsipnya tidak dilarang oleh pembuat
peraturan. 21 Menurut Prajudi Atmosudirdjo, izin (veruning) adalah suatu
penetapan yang merupakan dispensasi pada suatu larangan oleh undang-undang.
20

N.M. Spelt dan J.B.J.M ten berge, disunting Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum
Perizinan, Surabaya : Yuridika, 1993. hal 2-3
21
Van der Pot dalam Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, Pengantar Hukum Administrasi
Negara Indonesia, cetakan Kedelapan, Jakarta : Balai Buku Ikhtiar, 1985 hal 143

Universitas Sumatera Utara

27

Pada umumnya pasal undang-undang yang bersangkutan berbunyi ; dilarang tanpa
izin..(melakukan)… dan seterusnya. Selanjutnya, larangan tersebut diikuti dengan
perincian syarat-syarat, kriteria dan sebagainya yang perlu dipenuhi oleh pemohon
untuk memperoleh dispensasi dari larangan, disertai dengan penetepan prosedur
dan petunjuk pelaksaaan (juklak) kepada pejabat-pejabat administrasi Negara
yang bersangkutan 22
Dalam hal izin kiranya perlu dipahami bahwa sekalipun dapat dikatakan
dalam ranah keputusan pemerintah, yang dapat mengeluarkan izin ternyata tidak
selalu organ pemerintah. Izin tidak sama dengan pembiaran. Kalau ada suatu
aktivitas dari anggota yang sebenarnya dilarang oleh

peraturan perundang-

undangan yang berlaku, tetapi ternyata tidak dilakukan penindakan oleh aparatur
yang berwenang, pembiaran seperti itu bukan berarti diizinkan. Untuk dapat
dikatakan izin harus ada keputusan yang konstitutif dari aparatur yang berwenang
menerbitkan izin.
Selain pengertian izin yang diberikan oleh beberapa sarjana tersebut di
atas, ada pengertian izin yang dimuat dalam peraturan yang berlaku, misalnya
dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 20 Tahun 2008 tentang Pedoman
Organisasi dan Tata Kerja Unit Pelayanan Perizinan Terpadu di daerah. Dalam
ketentuan tersebut izin diberikan pengertian sebagai dokumen yang dikeluarkan
oleh pemerintah daerah berdasarkan peraturan daerah atau peraturan lain yang
merupakan bukti legalitas, menyatakan sah atau diperbolehkannya seseorang atau
badan untuk melakukan usaha atau kegiatan tertentu. Pemberian pengertian izin
tersebut menunjukkan adanya
Hukum perizinan merupakan hukum publik yang pelaksanaannya
dilakukan oleh pemerintah baik pemerintah di pusat maupun di daerah sebagai
aparatur penyelenggaraan negara mengingat hukum perizinan ini berkaitan
dengan pemerintah maka mekanisme media dapat dikatakan bahwa hokum
perizinan termasuk disiplin ilmu Hukum Administrasi Negara atau hukum 'Tata
Pemerintahan seperti yang kita ketahui pemerintah adalah : sebagai pembinaan
22

Pramudji Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta : Ghalia Indonesia, 1983

hal. 94

Universitas Sumatera Utara

28

dan pengendalian dari masyarakat dan salah satu fungsi pemerintah di bidang
pembinaan dan pengendalian izin adalah pemberian izin kepada masyaralat dan
organisasi tertentu yang merupakan mekanisme pengendalian administratif yang
harus dilakukan di dalam praktek pemerintahan.
Jadi fungsi pemberian izin disini adalah fungsi pemerintah itu sendiri yang
dilaksanakan oleh departemen sebagaimana tercantum dalam Pasal 3 (1) Keppres
No. 44 Tahun 1974 yang menyatakan bahwa setiap departemen menyelengaraan
fungsi kegiatan perumusan kebijaksanaan pelaksanaan dan kebijaksanaan teknis,
pemberian bimbingan dan pembinaan serta pemberian perizinan sesuai dengan
kebijaksanaan umum yang ditetapkan oleh Presiden dan berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Jadi kesimpulan dari pengertian izin adalah dokumen yang dikeluarkan
oleh pemerintah daerah berdasarkan peraturan daerah atau peraturan lainnya yang
merupakan bukti legalitas, menyatakan sah atau diperbolehkannya seseorang atau
badan untuk melakukan usaha atau kegiatan tertentu baik dalam bentuk izin
maupun tanda daftar usaha.

E. Proses Mendapatkan Izin
Proses dan prosedur perizinan dapat meliputi prosedur pelayanan
perizinan, proses penyelesaian perizinan yang merupakan proses internal yang
dilakukan oleh aparat atau petugas. Dalam setiap tahapan pekerjaan tersebut,
masing-masing pegawai dapat mengetahui peran masing-masing dalam proses
penyelesaian perizinan.
Pada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedur yang
ditentukan oleh pemerintah, selaku pemberi izin. Disamping harus menempuh
prosedur tertentu, pemohon izin juga harus memenuhi persyaratan-persyaratan
tertentu yang ditentukan secara sepihak oleh pemerintah atau pemberi izin.
Prosedur dan persyaratan perizinan itu berbeda-beda bergantung jenis dan instansi
pemberi izin.
Dalam hal pelaksanaan perizinan, lack of competencies sangat mudah
untuk dijelaskan. Pertama, proses perizinan membutuhkan adanya pengetahuan

Universitas Sumatera Utara

29

tidak hanya sebatas pada aspek legal dari proses perizinan, tetapi lebih jauh dari
aspek tersebut. Misalnya untuk memberikan izin, pihak pelaksana juga harus
mempertimbangkan dampak yang akan ditimbulkan dari izin tersebut baik dalam
jangka pendek maupun jangka panjang.
Kedua, proses perizinan memerlukan dukungan keahlian aparatur tidak
hanya dalam mengikuti tata cara urutan prosedurnya, tetapi hal-hal lain yang
sangat mendukung kelancaran proses perizinan itu sendiri. Pengoptimalan
penggunaan teknologi informasi, misalnya dianggap menjadi solusi yang sangat
tepat untuk mengefisienkan prosedur perizinan. Dengan demikian, hampir di
semua sektor perizinan dituntut untuk menggunakan sistem komputerisasi dan
aparat yang tidak memiliki keahlian untuk mengoperasikan teknologi tersebut
akan menjadi ganjalan.
Ketiga, proses perizinan tidak terlepas dari interaksi antara pemohon dan
pemberi izin. Dalam interaksi tersebut terkadang muncul perilaku yang
menyimpang baik yang dilakukan oleh aparatur maupun yang dipicu oleh
kepentingan bisnis pelaku usaha, sehingga aparatur pelaksana perizinan di tuntut
untuk memiliki perilaku yang positif dengan tidak memanfaatkan situasi demi
kepentingan pribadi.
Inti dari regulasi dan deregulasi proses perizinan adalah pada tata cara dan
prosedur perizinan. Untuk itu, isi regulasi dan deregulasi haruslah memenuhi
nilai-nilai berikut, sederhana, jelas tidak melibatkan banyak pihak, meminalkan
kontak fisik antar pihak yang melayani dengan yang dilayani, memiliki prosedur
operasional standar dan wajib dikomunikasikan secara luas.

F. Fungsi Pemberian Izin
Melalui izin, pemerintah terlibat dalam kegiatan warga negara. Dalam hal
ini pemerintah mengarahkan warganya melalui instrumen yuridis berupa izin.
Kadang kala kebijakan pemerintah untuk terlibat dalam kegiatan masyarakat,
bahkan tidak berhenti pada satu tahap, melainkan melalui serangkaian kebijakan.
Setelah izin diproses, masih dilakukan pengawasan, pemegang izin diwajibkan
menyampaikan laporan secara berkala dan sebagainya. Pemerintah melakukan

Universitas Sumatera Utara

30

pengendalian terhadap kegiatan masyarakat dengan menggunakan instrument
perizinan. Izin dapat dimaksudkan untuk mencapai berbagai tujuan tertentu. Izin
dapat dimaksudkan untuk mencapai berbagai tujuan tertentu. Menurut Spelt dan
ten Berge, motif-motif untuk menggunakan sistem izin dapat berupa keinginan
mengarahkan (mengendalikan/sturen) aktivitas-aktivitas tertentu, mencegah
bahaya bagi benda-benda yang sedikit dan mengarahkan dengan menyeleksi
orang-orang dan aktivitas-aktivitas 23
Menurut, Ridwan izin merupakan instrument yuridis yang digunakan oleh
pemerintah untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang
dianjurkannya guna mencapai suatu tujuan konkret.24 Sebagai suatu instrumen,
izin berfungsi selaku ujung tombak instrumen hukum sebagai pengarah,
perekayasa dan perancang masyarakat yang adil dan makmur. Hal ini berarti lewat
izin dapat diketahui bagaimana gambaran masyarakat adil dan makmur itu
terwujud. Ketentuan tentang perizinan mempunyai fungsi yaitu fungsi penertib
dan sebagai fungsi pengatur. Sebagai fungsi penertib dimaksudkan agar izin atau
setiap izin atau tempat-tempat usaha, bagunan dan setiap izin atau tempat-tempat
usaha, bangunan dan bentuk kegiatan masyarakat lainnya tidak bertentangan satu
sama lain sehingga ketertiban dalam setiap segi kehidupan masyarakat dapat
terwujud. Sebagai fungsi pengatur dimaksudkan agar perizinan yang ada dapat
dilaksanakan sesuai dengan peruntukannya, sehingga terdapat penyalahgunaan
izin yang telah diberikan dengan kata lain fungsi pengaturan ini dapat disebut juga
sebagai fungsi yang dimiliki oleh pemerintah.
Secara teoritis, perizinan memiliki beberapa fungsi sebagaimana
dijelaskan berikut :
1. Instrumen rekayasa pembangunan
Pemerintah dapat membuat regulasi dan keputusan yang memberikan
insentif bagi pertumbuhan sosial ekonomi. Demikian juga sebaliknya, regulasi
dan keputusan tersebut dapat juga menjadi penghambat (sekaligus sumbe korupsi)
bagi pembangunan.
23
24

N.M. Spelt dan J.B.J.M ten berge, disunting Philipus M. Hadjon, op.cit. hal 4
Ridwan, H.R. Hukum Administrasi Negara, Bandung : Mandar Maju, 2010. hal 11

Universitas Sumatera Utara

31

Perizinan adalah instrumen yang manfaatnya ditentukan oleh tujuan dan
prosedur yang ditetapkan oleh pemerintah. Jika perizinan hanya dimaksudkan
untuk income daerah, maka hal ini tentu akan memberikan dampak negatif
(disensif) bagi pembangunan. Pada sisi yang lain jika prosedur perizinan
dilakukan dengan cara-cara yang tidak transparan, tidak ada kepastian hukum,
berbelit-belit dan hanya bisa dilakukan dengan cara-cara yang tidak sehat, maka
perizinan juga bisa menjadi penghambat bagi pertumbuhan sosial ekonomi
daerah. Dengan demikian, baik buruknya, tercapai atau tidaknya tujuan perizinan
akan sangat ditentukan oleh prosedur yang ditetapkan dan dilaksanakan. Semakin
mudah, cepat dan transpran prosedur pemberian perizinan, maka semakin tinggi
potensi perizinan menjadi instrument rekayasa pembangunan.
2. Budgtering
Perizinan mempunyai fungsi keuangan (budgetering), yaitu menjadi
sumber pendapatan bagi Negara. Pemberian lisensi dan izin kepada masyarakat
dilakukan dengan kontrapresasi berupa retribusi perizinan. Karena negara
mendapatkan kedaulatan dari rakyat, maka retribusi perizinan hanya bisa
dilakukan melalui peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini dianut prinsip no
taxation without the law. Penarikan retribusi perizinan hanya dibenarkan jika ada
dasar hukum, yaitu undang-undang dan /atau peraturan daerah. Hal ini untuk
menjamin bahwa hak-hak dasar masyarakat untuk mendapatkan pelayanan dari
pemerintah tidak terlukai karena penarikan retribusi perizinan yang sewenangweneng dan tidak memiliki dasar hukum. Pada sisi lainnya, jika secara imperatif
melalui peraturan perundang-undangan pemerintah telah memperoleh mandate
untuk menarik retribusi perizinan, maka masyarakat juga tidak boleh menghindar
untuk membayarnya. Hal itu karena retribusi perizinan juga menjadi sumber
pendapatan yang mempunyai pelayanan-pelayanan perizinan lainnya yang harus
diberikan pemerintah kepada masyarakatnya. Meskipun demikian, pemerintah
harus memperhatikan aspek keberlangsungan dan kelestarian daya dukung
pembangunan, serta pertumbuhan sosial ekonomi. Penetapan tarif retribusi
perizinan tidak boleh melebihi kemampuan masyarakat untuk membayarnya.

Universitas Sumatera Utara

32

Sebaiknya, untuk beberapa aspek strategis yang terkait dengan daya
dukung lingkungan dalam pembangunan, tarif retribusi perizinan tidak boleh juga
terlalu murah dan tidak mudah yang menyebabkan kerusakan lingkungan dan
menurunya daya dukung dan kelestarian lingkungan.
3. Reguleren
Perizinan memiliki fungsi pengaturan (reguleren), yaitu menjadi
instrument pengaturan tindakan dan perilaku masyarakat. Sebagaimana dalam
prinsip pemungutan pajak, maka perizinan dapat mengatur pilihan-pilihan
tindakan dan perilaku masyarakat. Jika perizinan terkait dengan pengaturan untuk
pengelolaan sumber daya alam, maka prosedur dan syarat harus ditetapkan
melalui peraturan perundang-undangan harus pula terkait dengan pertimbanganpertimbangan strategis tersebut. Dengan demikian, harus ada keterkaitan antara
pemberian perizinan dengan syarat-syarat yang ditetapkan. Disamping itu pula
penetapan tarif terhadap perizinan harus memperhatikan tujuan dan fungsi
pengaturan yang akan dicapai oleh perizinan tersebut.
Prajudi Atmosudirdjo yang dikutip oleh Ridwan, berkenaan dengan
fungsi-fungsi hukum modern, izin dapat diletakkan dalam fungsi menerbitkan
masyarakat.25
Adapun mengenai tujuan perizinan, hal ini bergantung pada kenyataan
kontret yang dihadapi. Keragaman peristiwa konkret menyebabkan keragaman
pula dari tujuan izin, yang secara umum dapat disebutkan sebagai berikut: 26
a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan) aktivitas-aktivitas tertentu.
b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan
c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu
d. Izin hendak membagi benda-benda yang sedikit
e. Izin memberikan pengarahan dengan menyeleksi orang-orang dan
aktivitas-aktivitas, dimana pengurus harus memenuhi syarat-syarat
tertentu.

25
26

Ibid, hal. 14-15
Ibid. hal. 15

Universitas Sumatera Utara