Mengukur Tingkat Perencanaan Partisipati Perencanaan Partisipati

9

Mengukur Tingkat Perencanaan Partisipatif dalam Penyusunan
RPJMD Kota Mojokerto
Ahmad Zainul Ihsan Arif
FISIP Universitas PGRI Ronggolawe
Email: ahmadzainul@gmail.com
ABSTRAK

Selama ini, kajian-kajian tentang pelaksanaan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) lebih banyak ditinjau
dari perspektif administrasi publik. Kajian RPJMD dalam ranah politik kebijakan masih jarang ditemui. Untuk mengisi kekosongan kajian
ini, penelitian ini membahas penyusunan RPJMD dari sisi analisis perencanaan partisipatif dalam penyusunan RPJMD 2014–2019
di Kota Mojokerto untuk mewujudkan good local governance. Penelitian menggunakan metode deskriptif kualitatif yang berusaha
untuk menjelaskan bagaimana proses perencanaan partisipatif dibangun dalam rangka penyusunan RPJMD periode 2014-2019 Kota
Mojokerto, serta faktor-faktor politik yang mempengaruhi proses perencanaan partisipatif. Permasalahan dan solusi tersebut di atas
nantinya dapat dijadikan ukuran keberhasilan perencanaan parsitipatif dalam ranah desentralisasi di Indonesia.
Kata kunci: Desentralisasi, Perencanaan Partisipatif, Local Governance, Good Governance

PENDAHULUAN

Era otonomi daerah di Indonesia merupakan sebuah
peluang bagi masing-masing daerah untuk mampu
menunjukkan kinerja guna meningkatkan kesejahteraan
masyarakat di wilayahnya, sehingga akan mampu tercipta
unsur good local governance. Perwujudan good local
governance di negara kita telah didukung oleh political will
dari pemerintah melalui implementasi kebijakan otonomi
daerah. Otonomi daerah telah memberi peluang kepada
pemerintah daerah, swasta dan masyarakat menjadi lebih
berdaya. Pada gilirannya nanti, keberdayaan ini akan menjadi
fondasi yang kokoh bagi perwujudan good local governance
di Indonesia. Untuk itu, perlu diciptakan kondisi kompetitif
di antara lembaga pemerintah dan swasta, antara swasta
dengan swasta atau antara lembaga pemerintah baik yang
menyangkut kualitas pelayanan maupun mutu hasil kerja.
Skema desentralisasi yang mulai diberlakukan pada
permulaan era reformasi memberi dampak yang besar bagi
tata perencanaan pembangunan daerah. Sistem perencanaan
pembangunan yang pada awalnya bersifat top-down, berubah
lambat laun menjadi bottom-up melalui beberapa perangkat
hukum yang dibangun selama era rezim pemerintahan
reformasi. Proses perencanaan pembangunan yang bersifat
top down sering dipandang sebagai proses yang bertentangan
dengan konsep reformasi, yang mendasarkan pada partisipasi
masyarakat yang bersifat bottom up. Hasilnya, proses
perencanaan berbasis Musrenbang (Musyawarah Rencana
Pembangunan) secara berjenjang tersebut mempengaruhi
model penganggaran yang digunakan. Dalam upaya
menyusun dokumen perencanaan UU mensyaratkan untuk
dilakukan proses perencanaan secara komprehensif dan lintas
pemangku kepentingan (stakeholder).

Kondisi demikian memicu munculnya konflik yang
terjadi baik di lintas stakeholder maupun potensi konflik pada
tataran proses penyusunannya. Beberapa fakta yang muncul
sebagian besar daerah belum mampu untuk mengakomodasi
aspirasi di tingkatan lokal. Di sisi lain, Pemerintah Daerah
(Kabupaten/Kota) memiliki kewenangan yang lebih luas
dalam perencanaan, pengelolaan anggaran dan pelaksanaan
pembangunan. Dengan kata lain terjadi perubahan paradigma
sistem perintahan, baik di tingkat pusat, propinsi, dan daerah
(kabupaten dan kotamadya). Perubahan tersebut menuntut
paradigma baru dalam perencanaan pembangunan daerah.
Perencanaan pembangunan daerah yang bersifat partisipatif
tidak lagi bisa ditawar di era desentralisasi untuk mewujudkan
good governance.
Tata pemerintahan yang baik (good governance) adalah
suatu kesepakatan menyangkut pengaturan negara yang
diciptakan bersama oleh pemerintah, masyarakat madani, dan
swasta. Untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik perlu
dibangun dialog antara pelaku-pelaku penting dalam Negara,
agar semua pihak merasa memiliki tata pengaturan tersebut.
Tanpa kesepakatan yang dilahirkan dari dialog, kesejahteraan
tidak akan tercapai karena aspirasi politik maupun ekonomi
rakyat pasti tersumbat. Pola dan proses pelaksanaan good
governance di setiap kabupaten/kota yang melibatkan peran
dan peranan pemerintah daerah, swasta dan masyarakat akan
mampu memberikan implikasi sangat bermakna terhadap
upaya peningkatan kondisi good governance. Dengan
menerapkan prinsip-prinsip good governance, pemerintah
daerah diharapkan mampu menggunakan dan melaksanakan
kewenangan politik, ekonomi dan administratif dengan
baik. Selain itu, dalam prakteknya harus ada dukungan
komitmen dari semua pihak yaitu negara (state), pemerintah
(government), swasta (private) dan masyarakat (society).

Humaniora, Vol. 12 No. 1 Juni 2015: 9–16

10

Salah satu yang menjadi amanat UU No. 25/2004 tentang
Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), adalah
Penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Daerah (RPJMD). Penyusunan RPJMD berpedoman
pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah
(RPJPD) serta memperhatikan Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Nasional. RPJMD adalah dokumen
perencanaan untuk periode 5 (lima) tahun yang merupakan
penjabaran dari visi, misi, dan program Kepala Daerah
yang memuat strategi pembangunan nasional, kebijakan
umum, kerangka ekonomi makro, program-program dan
kegiatan pembangunan. RPJMD sebagai bagian dari Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional memuat penjabaran
dari visi, misi, tujuan, sasaran dan program Kepala Daerah
ke dalam strategi pembangunan daerah, kebijakan umum,
program prioritas, dan arah kebijakan keuangan daerah.
Di dalam undang-undang nomor 25 tahun 2004 tentang
Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN),
perencanaan didefinisikan sebagai suatu proses untuk
menentukan tindakan masa depan yang tepat, melalui
urutan pilihan, dengan memperhitungkan sumber daya yang
tersedia.1 Selanjutnya dalam Bab 1 Pasal ayat 3, disebutkan
bahwa Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional adalah
satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk
menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam jangka
panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan
oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat
Pusat dan Daerah.
RPJMD Kota Mojokerto Tahun 2014–2019 ini
merupakan produk perencanaan jangka menengah tahap
kedua dari pelaksanaan RPJPD Kota Mojokerto Tahun
2005–2025 yang mengamanatkan adanya upaya peningkatan
kualitas pelayanan publik, pengembangan kompetensi SDM,
pengembangan produk dan jasa unggulan, serta pemeliharaan
dan peningkatan infrastruktur sektor unggulan. RPJMD
disusun bersama para pemangku kepentingan berdasarkan
peran dan kewenangan masing-masing, mengintegrasikan
rencana tata ruang dengan rencana pembangunan daerah
terkait lainnya. Keberadaan RPJMD Kota Mojokerto
merupakan penjabaran dari visi misi kepala daerah yang
telah dikampanyekan melalui Pilkada Kota Mojokerto.
Visi misi yang merupakan janji kampanye kepada rakyat
tersebut kemudian disinergikan melalui proses perencanaan
secara top down (teknokratik) dan bottom up (partisipatif)
berdasarkan aturan perundang-undangan yang berlaku.
Proses perumusan dokumen RPJMD yang kompleks tersebut
kemudian diundangkan untuk menjadi patokan kerja bagi
Kepala Daerah terpilih dalam melaksanakan tugas-tugasnya
selama 5 (lima) tahun mendatang.
Perumusan RPJMD Kota Mojokertomembutuhkan
dukungan dari Stakeholder ditandai dengan salah satu proses
yang disebut sebagai pembuatan komitmen dan kesepakatan.

1

Komitmen dalam hal ini memiliki makna bahwa bukan hanya
pemerintah sendiri saja yang harus melaksanakan segala
amanat yang terkandung dalam dokumen RPJMD yang
telah dibuat tersebut, melainkan seluruh unsur stakeholder
harus turut ikut serta dalam mensukseskan program dan
segala yang terkandung dalam RPJMD. Hal ini merupakan
kelanjutan dari makna kesepakatan yang berarti dokumen
RPJMD tersebut merupakan keputusan dan kebijakan
bersama, sehingga harus dilaksanakan bersama-sama.

KERANGKA TEORI PERENCANAAN PARTISIPATIF

Dalam paradigma Ilmu Politik, perencanaan adalah
sebuah proses kesepakatan antar kelompok-kelompok warga
negara dan kesepakatan antara negara yang diperankan oleh
kepala pemerintah dan warga negaranya. Kesepakatan atau
konsensus ini kemudian akan melahirkan keputusan publik.
Perencanaan merupakan langkah awal formulasi kebijakan
dalam proses kebijakan secara keseluruhan. Oleh karena itu,
apa yang terjadi pada fase ini sangat menentukan berhasil
tidaknya kebijakan publik yang dibuat masa yang datang.
Untuk itu diperlukan kehati-hatian dalam perumusan
kebijakan ini. Perencanaan adalah usaha yang sadar,
terorganisasi, dan terus-menerus dilakukan guna memilih
alternatif yang terbaik dari sejumlah alternatif untuk
mencapai tujuan tertentu. Selain proses yang sistematis
dengan mengambil suatu pilihan dari berbagai alternatif
perencanaan, didalamnya terdapat cara pencapaian tujuan
tersebut dengan menggunakan sumber daya yang dimiliki
dengan mengambil suatu pilihan dari berbagai alternatif.
Hal ini seperti yang dikemukakan oleh Nitisastro (dalam
Tjokroamidjojo, 1996:15) sebagai berikut: secara umum
kebijakan publik merupakan tindakan pemerintah yang
nyata dan mempunyai tujuan tertentu. Seperti halnya, Dye
(1992) mendefinisikan kebijakan publik sebagai what ever
government choose to do or not to do.
Pemerintah bertindak atau tidak bertindak terhadap
sesuatu tentunya mempunyai tujuan tersendiri. Pemerintah
memilih untuk melakukan sesuatu, maka harus ada tujuannya
(obyektif) dan kebijakan negara itu harus meliputi semua
tindakan, bukan semata-mata merupakan keinginan
pemerintah atau pejabat-pejabat pemerintah saja. Hal ini
disebabkan karena “sesuatu yang tidak dilakukan“ oleh
pemerintah akan mempunyai dampak yang sama besarnya
dengan “sesuatu yang dilakukan“ oleh pemerintah. Kebijakan
publik merupakan tindakan pemerintah yang mempunyai
tujuan dan bagaimana cara pencapaian tujuan tersebut.
Menurut Dunn, analisis kebijakan adalah aktivitas intelektual
dan praktis yang ditujukan untuk menciptakan, secara kritis
menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan tentang dan
dalam proses kebijakan. Dari konsep pemikiran tersebut
dapat dianalisis sejauh mana kebijakan berproses secara
partisipatif.

Arif: Mengukur Tingkat Perencanaan Partisipatif dalam Penyusunan RPJMD

Perencanaan partisipatif selain sebagai sebuah proses
politik juga merupakan sebagai sebuah proses teknis.
Dalam proses ini yang lebih ditekankan peran pengambil
kebijakan sebagai fasilitator dalam mengidentifikasi
stakeholder. Selain itu proses ini juga diarahkan untuk
memformulasikan masalah secara kolektif, merumuskan
strategi dan rencana tindak kolektif, serta melakukan mediasi
konflik kepentingan dalam pemanfaatan sumber daya publik.
Salah satu hal penting dalam proses teknis ini adalah upaya
pembangunan institusi masyarakat yang mempunyai cukup
legitimasi sebagai wadah bagi masyarakat untuk melakukan
proses mobilisasi pemahaman, pengetahuan, argumen, dan
ide menuju terbangunnya sebuah konsensus, sebagai awal
tindak kolektif penyelesaian persoalan publik. Perencanaan
dengan pendekatan partisipatif atau biasa disebut sebagai
participatory planning ini, jika dikaitkan dengan pendapat
Friedmann,2 sebenarnya merupakan suatu proses politik untuk
memperoleh kesepakatan bersama (collectiveagreement)
melalui aktivitas negosiasi antar seluruh pelaku pembangunan
(stakeholders). Proses politik ini dilakukan secara transparan
dan aksesibel sehingga masyarakat memperoleh kemudahan
setiap proses pembangunan yang dilakukan serta setiap tahap
perkembangannya. Dalam hal ini perencanaan partisipatif
lebih sebagai sebuah alat pengambilan keputusan yang
diharapkan dapat meminimalkan konflik antar stakeholder.
Perencanaan partisipatif juga dapat dipandang sebagai
instrumen pembelajaran masyarakat (social learning) secara
kolektif melalui interaksi antar seluruh pelaku pembangunan
atau stakeholder tersebut. Pembelajaran ini pada akhirnya
akan meningkatkan kapasitas seluruh stakeholder dalam
upaya memobilisasi sumber daya yang dimilikinya secara
luas.

PEMBAHASAN

Tahap Rancangan Awal RPJMD Kota Mojokerto
Proses formulasi kebijakan penyusunan RPJMD Kota
Mojokerto dapat diartikan pula sebagai proses kronologis
penyusunan RPJMD. Proses ini dimulai dengan tahap
perumusan masalah sebagai titik awal (starting point)
sampai dengan ditetapkannya dokumen RPJMD menjadi
produk hukum yang bersifat mengikat (tahap legislasi).
Tahapan penyusunan dokumen RPJMD Kota Mojokerto
terdiri dari Rancangan Awal RPJMD, Rancangan RPJMD
dan Rancangan Akhir RPJMD. Rancangan awal RPJMD
adalah tahapan perencanaan dokumen RPJMD Kota
Mojokerto yang dirumuskan secara teknokratik (top down)
dengan menyesuaikan terhadap visi misi Walikota terpilih,
sedangkan rancangan RPJMD adalah dokumen perencanaan
yang telah siap untuk dikonsultasikan kepada publik dan

2
John Friedmann. Planning in The Public Domain, From Knowledge to
Action, PrincetonUniversity Press, New Jersey. 1987

11

stakeholder terkait, dan rancangan akhir RPJMD adalah
dokumen RPJMD yang telah melalui proses top down dan
buttom up dan siap untuk dibahas dan disahkan oleh DPR
Kota Mojokerto.
Dari tahapan penyusunan rancangan awal RPJMD,
Pemerintah kota sudah melibatkan kalangan akademisi untuk
dapat merumuskan dokumen RPJMD yang nantinya akan
dikonsultasikan secara publik. Hal ini karena perumusan
formulasi kebijakan berupa rancangan awal RPJMD bersifat
kompleks sehingga dibutuhkan tenaga ahli yang handal,
kompeten dan lintas sektoral. Pelibatan tenaga ahli dari
kalangan akademisi tersebut bertujuan agar kualitas RPJMD
kota Mojokerto dapat berjalan baik dan maksimal, meskipun
Pemerintah Kota dalam hal ini Bappeko sudah memiliki
sumber daya manusia yang cukup bagus dalam bidang
perencanaan. Pilihan untuk memanfaatkan tenaga ahli dalam
mengawal perencanaan partisipatif ini didukung dengan
anggaran Pemkot Mojokerto. Tenaga ahli yang bekerja untuk
Pemerintah Kota Mojokerto ini juga dapat diperankan untuk
menilai kelayakan suatu rencana berikut kelayakan dukungan
anggarannya. Diharapkan, keberadaan tenaga ahli ini juga
dapat membuat pemerintah mampu melihat isu-isu krusial
dalam perencanaan maupun penganggaran. Pelibatan tenaga
ahli atau kalangan akademisi ini disampaikan salah seorang
informan Kota Mojokerto yang mengatakan:
“Dalam hal penyusunan rencana pembangunan, Bappeko
pertama-tama harus merumuskan terlebih dahulu isu-isu
strategis yang berkaitan dengan kondisi pembangunan di
Kota Mojokerto. Dalam merumuskan isu tersebut Bappeko
Kota Mojokerto harus terlebih dahulu mengadakan analisis
terhadap lingkungan strategis.Untuk itu, Bappeko di bantu
oleh tenaga ahli dari perguruan tinggi”.
Keberadaan tenaga ahli diperlukan untuk merumuskan
kebijakan dengan baik pada rancangan awal RPJMD.
Dengan adanya perumusan masalah kebijakan yang tepat
melalui pengamatan, pengelompokan dan pengkhususan
masalah kebijakan. Penyusunan RPJMD Kota Mojokerto
yang diawali dari perumusan masalah kebijakan merupakan
perumusan isu-isu yang telah diangkat dalam visi dan misi
kepala daerah terpilih, yang selanjutnya dilakukan proses
eksplorasi dan penyamaan persepsi. Namun menurutnya, visi
dan misi yang dipaparkan oleh kepala daerah terpilih pada
saat kampanye atau di hadapan legislatif tidak serta merta
dijadikan sebagai materi baku untuk diterjemahkan ke dalam
program dan kegiatan karena telah terjadi proses negosiasi,
komunikasi dan konsultasi ke berbagai pihak terkait. Dalam
perumusan formulasi awal RPJMD Kota Mojokerto telah
terjadi proses partisipasi yang cukup baik.
Dalam tahapan rancangan awal RPJMD Kota Mojokerto
telah terjadi partisipasi, konsultasi dan negosiasi yang cukup
intens antara pihak SKPD, kalangan akademis dan lingkaran

12

tim sukses Walikota Mojokerto. Isu pembahasan yang
mengemuka adalah perumusan isu-isu strategis, programprogram prioritas dan kebijakan daerah lima tahun ke
depan. Proses komunikasi, konsultasi, dan negosiasi terjadi
cukup alot antara tim penyusun RPJMD yang dipimpin oleh
Bappeko dengan “tim sukses”. Dalam penelitian ini Tim
sukses adalah kelompok pendukung yang bertindak sebagai
“tim ahli” perumus visi dan misi yang diusung Walikota.
“Tim sukses” tersebut berasal dari kalangan politik dan
birokrat sebagaimana status karir pasangan Walikota dan
Wakil Walikota. Meskipun untuk pendukung dari kalangan
birokrat tidak muncul secara formal yang disebabkan adanya
peraturan yang melarang PNS untuk berpolitik praktis, namun
tidak dapat dikesampingkan bahwa aktor-aktor intelektual
yang merumuskan visi dan misi Walikota berprofesi sebagai
Pegawai Negeri Sipil (PNS). Sedangkan dari pihak birokrasi
banyak diwakili dari para pejabat dari Bappeko Mojokerto.
Dari pihak birokrasi dalam hal ini banyak diwakili
oleh Bappeko yang berpegang teguh dengan aturan dan
nomenklatur resmi yang mengkhawatirkan visi misi tidak
dapat diterjemahkan ke dalam program yang sesuai dengan
nomenklatur yang ada. Menurut salah satu Kabag Bappeko
Puji, visi misi Walikota terpilih belum mencerminkan dan
menjawab permasalahan yang ada di kota Mojokerto terutama
bila dikaitkan dengan hasil evaluasi RPJMD dan RKPD yang
lalu. Demikian pula dengan program-program prioritas yang
tercantum dalam visi misi tidak secara keseluruhan bisa
diakomodasi dalam nomenklatur program yang telah ada.
Untuk itu visi misi Walikota yang akan dijadikan payung
program RPJMD perlu disesuaikan.
Menurut Kepala Bidang Perencanaan Bidang
Pembangunan & Ekonomi Ari Tjatur Juda I, SE, Visi Misi
Walikota Mojokerto Terpilih yang nantinya akan digunakan
sebagai visi misi RPJMD Kota Mojokerto harus disesuaikan
terlebih dahulu dengan perencanaan pembangunan jangka
panjang Kota Mojokerto. Hal ini diperlukan untuk proses
kesinambungan perencanaan dan pembangunan sehingga
mudah terukur hasilnya dan dampaknya. Berikut kutipan
lengkap wawancaranya.
“Jadi harusnya Walikota atau kepala daerah sebelum
menyusun visi misi itu, harusnya melihat dulu dan
mengacu pada RPJP itu. Jadi tidak lepas kan, harusnya
itu proses-proses perencanaan pembangunan selama 20
tahun kan sudah ada di RPJP itu. Ya 20 tahun kan panjang,
jadi ada empat periode kepala daerah, jadi perencanaan
pembangunannya tidak putus. Siapa pun yang jadi, apa pun
visi misinya, tapi arahnya harus kesana. Ya memang secara
tertulis dalam penyusunan RPJMD itu bahannya dari kepala
daerah, tetapi kan secara teknokrasi nya kan di birokrasi.
Memang secara normatifnya kadang-kadang, pokoknya
saya (Walikota) kepingin begini, ini yang kadang-kadang
menyusahkan birokrasi. Karena terlalu spesifik terlalu
khusus pun juga susah. Jadi, ini memang kesulitan dalam
penyusunan RPJMD.Belum nanti kalau kepala daerah nya

Humaniora, Vol. 12 No. 1 Juni 2015: 9–16

itu dibuat begini, dia ndak mau berubah sebenarnya, dari
visi misi pun dia ndak mau berubah. Padahal itu kalau
secara teknokrasinya di birokrasi, harusnya terukur wacana
nya, jadi indikator nya jelas. Soalnya kalau mengacu secara
aturan di Permen itu, output maupun outcome nya itu
harus terukur. Itu yang kita bingung itu indikator nya apa,
terutama indikator outcome, susah itu.”
Menurut Saifulah Barnawi, Ketua Tim Sukses Walikota,
visi misi Walikota tidak dapat diganggu gugat, karena hal
ini merupakan janji Walikota terpilih kepada masyarakat
pemilih kota Mojokerto. Visi misi Walikota merupakan
representasi suara rakyat yang akan mengarahkan berbagai
program-program pembangunan di Kota Mojokerto.
Perumusan visi misi Walikota telah diadakan serangkaian
penelitian dan studi-studi kebijakan yang telah ada.
RPJMD merupakan wewenang Walikota yang nantinya
akan dipertanggungjawabkan Walikota terpilih di hadapan
DPRD.
Dari komunikasi dan konsultasi yang alot di atas,
kemudian ditemukan titik temu agar proses penyusunan
rancangan awal RPJMD Kota Mojokerto dapat terus
berlanjut pada tahapan selanjutnya. Sinkronisasi visi misi
Walikota nantinya ada ditingkatkan program. Demikian
pendapat Kepala Dinas Bappeko Kota Mojokerto, Harlistyati,
SH., M.Si. Menurut Harlis, visi misi Walikota terpilih
Mojokerto telah mencakup dan mewakili program-program
pembangunan kota Mojokerto lima tahun ke depan. Berikut
kutipan wawancanya:
“Apa yang sudah disampaikan Walikota ke masyarakat,
itu kan ada mana yang bisa dikerjakan dengan jangka
pendek, mana yang harus bisa ditunda pelaksanannya.
Yang terpenting dari RPJMD 5 tahun itu harus ada visi misi
Walikota. Tahun pertama apa yang harus bisa dikerjakan,
tahun kedua apa, tahun ketiga apa, tahun keempat apa, tahun
kelima apa. Lha itu harus ada komitmen dari SKPD untuk
melaksanakan program-program yang sudah dicanangkan
dalam RPJMD itu.”
Pada tahap penyusunan agenda kebijakan, masalahmasalah yang telah dirumuskan telah saling berkompetisi.
Berbagai kalangan mencari dan mengemukakan masalah
layak untuk dijadikan agenda kebijakan. Dalam hal ini yang
menjadi agenda kebijakan adalah permasalahan yang telah
dirumuskan harus berpegang pada visi dan misi Walikota
terpilih.
Pada proses diskusi tersebut terjadi interaksi yang dinamis
yang dipengaruhi oleh berbagai kepentingan dan persepsi
serta interpretasi stakeholder atas permasalahan yang
dibahas sehingga muncul konflik-konflik di antara mereka.
Tercapainya kesepakatan atas resolusi konflik yang terjadi
tersebut merupakan titik keseimbangan (equilibrium) sebagai
hasil dari interaksi dalam kelompok sehingga model yang
digunakan dalam formulasi ini adalah model teori kelompok
(group).

Arif: Mengukur Tingkat Perencanaan Partisipatif dalam Penyusunan RPJMD

Kebijakan-kebijakan yang diambil merupakan variasi
atau kelanjutan kebijakan di masa lalu sehingga dapat
dikatakan sebagai model pragmatis/praktis atau model
inkremental (incremental). Pendekatan ini diambil karena
pertimbangan keterbatasan waktu, ketersediaan informasi dan
kecukupan dana untuk melakukan evaluasi kebijakan secara
komprehensif, sedangkan substansi permasalahan yang
diangkat tidak jauh berbeda dengan subtansi permasalahan
periode pemerintahan sebelumnya.
Rancangan RPJMD, Tahapan Konsultasi Publik
(Musrenbang)
Secara umum diselenggarakannya Musrenbang RPJMD
kota Mojokerto telah memenuhi kriteria perencanaan
partisipatif. Prosesnya pun telah transparan bagi publik yaitu
dengan melibatkan begitu banyak pihak yang berkepentingan.
Namun demikian, penulis berpendapat bahwa Musrenbang
RPJMD sendiri cenderung menjadi forum publik yang
terbatas untuk mengumpulkan “daftar usulan”. Walaupun
proses umum perencanaan sudah bersifat “bottom-up” dan
terdapat keterbukaan bagi publik untuk terlibat namun masih
bersifat mekanistik bahkan seremonial. Penyelenggaraan
Musrenbang hanya dalam waktu 1 (satu) hari sedangkan
substansi permasalahan yang dibahas begitu kompleks
dan aktor-aktor yang terlibat begitu banyak menjadikan
Musrenbang terkesan hanya sebagai event untuk memenuhi
ketentuan sebagaimana yang ditetapkan undang-undang.
Pelaksanaan Musrenbang yang singkat dengan agenda
pembahasan yang cukup banyak tersebut bisa dijadikan
legitimasi RPJMD karena proses Musrenbang telah
dilaksanakan secara berjenjang sebelumnya. Sebelum
musyawarah tingkat kota telah diadakan musyawarah tingkat
yang paling bawah yakni kelurahan dengan menggunakan
mekanisme rangking atau prioritas. Hal ini terungkap melalui
wawancara dengan Harlis.
“jadi kan untuk partisipasi masyarakat kita kan melalui
Musrenbang, awal itu Musrenbang di tingkat kelurahan,
di tingkat kelurahan itu apa, disitu yang diusulkan oleh
masyarakat. Lha dari situ nanti itu dibahas lagi, mana
yang skala prioritas di kelurahan itu tadi. Trus, dibawa
ke kecamatan. Di tingkat kecamatan itu Musrenbang itu
dibahas lagi juga antara kelurahan-kelurahan mana yang
diprioritaskan di wilayah kecamatan itu. Dari situ pun
masih dibawa lagi ke Musrenbang tingkat kota. Lha,
di Musrenbang tingkat kota inilah nanti akan muncul
kebijakan apa sih yang merupakan kebijakan Walikota
sebetulnya. Arah visi misi nya Walikota itu apa? Skala
program-program unggulan atau program-program prioritas
Walikota itu apa? Dari usulan-usulan di bawah itu di bahas.
kemudian nanti juga ada pokok-pokok pikiran yang dibuat
oleh DPRD, kemudian pokok-pokok pikiran itu dibahas
dan disatukan dalam Musrenbang itu. Lah nanti setelah
jadi RPJMD ya, setelah Walikota dilantik, 3 bulan setelah
Walikota itu dilantik harus muncul skala RPJMD kita
sampai nanti pada akhir masa jabatan Walikota.”

13

Diakui oleh kepala Bappeko Mojokerto bahwa tidak
semua usulan Musrenbang bisa diakomodasi. Namun
usulan yang tidak terakomodasi tersebut nantinya bisa
dipertimbangkan dalam program daerah lain dengan
mekanisme yang berbeda, misalnya dalam kegiatan-kegiatan
dari program RPJMD tersebut.
“Lha dari yang diusulkan oleh semua masyarakat itu, ndak
mungkin semua tertampung oleh SKPD. Jadi usulan dari
Musrenbang itu ndak semua bisa diakomodir atau di cover
dalam kegiatan SKPD masing-masing. Lha yang ndak bisa
ditangani oleh SKPD itu biasanya kami berikan kepada
dewan. Dewan kan punya Jasmas”
Tingkat partisipasi Musrenbang RPJMD dapat pula
diketahui dari pemilihan kriteria stakeholder yang berperan
serta dalam proses Musrenbang ini terdapat sebuah kondisi
yang mengingkari makna dari proses partisipasi yang
sebenarnya. Di mana dalam hal penentuan stakeholder
tidak terdapat transparansi dari pihak pemerintah dalam hal
kriteria-kriteria stakeholder yang mengikuti Musrenbang
tersebut. Kondisi yang terjadi adalah dalam penentuan
stakeholder pemerintah menggunakan inisiatif sendiri dan
dengan pertimbangan sepihak sesuai kepentingannya. Fakta
ini dapat dilihat dari para stakeholder yang ada pada proses
Musrenbang adalah para pihak atau elemen yang memiliki
kedekatan dengan Pemerintah Kota Mojokerto. Sebagai
gambaran umum akan kondisi yang lazim terjadi dalam
hal pemilihan stakeholder yang mewakili pihak akademisi
biasanya pihak Pemerintah Kota Mojokerto akan memilih
para akademisi yang sudah memiliki ikatan-ikatan atau
kedekatan pribadi dengan pihak Pemerintah Kota Mojokerto.
Sedangkan untuk stakeholder yang mewakili organisasi
masyarakat biasanya pihak Pemerintah Kota Mojokerto
akan memilih organisasi masyarakat yang merupakan binaan
Pemerintah Kota Mojokerto itu sendiri. Kondisi tersebut di
atas tentunya akan mematikan proses dan makna partisipasi
yang sangat didambakan oleh masyarakat. Hal ini sesuai
dengan pernyataan informan dari Ormas yang mengatakan
bahwa:
“...terungkap bahwa posisi masyarakat masih lemah tingkat
keterwakilannya. Kondisi tersebut diatas tentunya tidaklah
harus terjadi apabila Pemerintah Kota Mojokerto dapat
mengidentifikasi stakeholder pembangunan yang ada
di Kota Mojokerto secara baik dengan cara melibatkan
stakeholder tersebut untuk mendata secara lebih rinci
tentang keberadaan dari stakeholder yang ada di Kota
Mojokerto”.
Dari hasil beberapa wawancara diatas, Ormas sebagai
salah satu elemen penting dalam proses perumusan RPJMD
belum bisa memberikan kontribusi maksimal. Kurang
maksimalnya kontribusi ormas dalam proses perumusan
RPJMD disebabkan oleh faktor lingkungan eksternal
dan internal dari ormas-ormas itu sendiri. Hal ini sesuai
dengan penuturan salah seorang informan dari ormas yang
mengatakan:

Humaniora, Vol. 12 No. 1 Juni 2015: 9–16

14

”... Kontribusi ormas dalam RPJMD sebenarnya sangat
penting akan tetapi masih sering dinafikan oleh pemerintah.
Kondisi di lapangan pemerintah lebih sering memandang
negatif terhadap kemampuan dan kontribusi yang dapat
kita berikan sehingga ormas menjadi kurang berkembang
dan menjadi organ yang kelihatannya tidak produktif ...
Akan tetapi dalam hal ini pemerintah bukan satu-satunya
penyebab kemandekan ormas, dari lingkungan ormas-ormas
itu sendiri menjadi masalah yang dapat menenggelamkan
peran dan keberadaan serta eksistensi ormas. Hal ini terjadi
karena tidak adanya kesatuan yang utuh dan kesatuan suara
dari ormas-ormas yang ada sehingga menyebabkan tingkat
pressurenya tidak kuat”.
Di samping permasalahan tersebut di atas kondisi yang
kerap terjadi adalah keterlambatan penyampaian informasi
oleh Pemkot sehingga tidak tersedia waktu yang cukup
bagi ormas untuk membuat program yang matang pada saat
Musrenbang tersebut. Pemerintah Kota Mojokerto hanya
menyampaikan informasi penyelenggaraan Musrenbang
melalui Camat dan Lurah dan belum sepenuhnya
menyebarkan informasi yang lebih luas kepada masyarakat.
Begitu juga halnya dalam sosialisasi rencana pembangunan,
masyarakat belum dapat secara utuh dan keseluruhan untuk
mengetahui rencana pembangunan, apa sebenarnya visi, misi
dan tujuan dari pembangunan Kota Mojokerto. Seharusnya
media massa mempunyai peran penting pada proses ini.
Informan dari unsur Ormas dan akademisi menilai kerja
sama yang dikembangkan belum maksimal dikarenakan
dalam kerja sama selalu terjadi kondisi dominasi dari pihak

No

Unsur

Keterlibatan

pemerintah. Masyarakat masih perlu mengkonsolidasikan diri
untuk proses-proses perencanaan kebijakan. Masyarakat sipil
masih perlu pengembangan kapasitas untuk dapat membaca
peta politik untuk dapat menegosiasikan kepentingannya.
Dari sisi unsur Media masa masih belum maksimal
memberikan kerja samanya dalam perumusan program
pembangunan partisipatif Kota Mojokerto. Hal tersebut
juga disebabkan keterbatasan ruang dan akses yang dimiliki
sehingga tidak bisa secara maksimal mensinergikan publikasi
program pembangunan yang ada. Hal ini sesuai dengan
pernyataan salah seorang informan dari media masa yang
mengatakan:
“Pihak media sangat kesulitan dalam mendapatkan akses
tentang proses dan perkembangan dari penyelenggaraan
RPJMD. Hal ini terjadi karena kehadiran kita masih
dianggap negatif oleh pihak pemerintah.”
Untuk melihat bagaimana bentuk partisipasi pemangku
kepentingan dalam penyusunan RPJMD Kota Mojokerto
2006–2010, dapat dilihat pada tabel-tabel berikut ini. Namun,
karena pengertian partisipasi mempunyai banyak definisi,
sehingga para ahli masih juga masih menggunakan pengertian
yang berbeda-beda, maka dalam artikel ini yang dimaksud
partisipasi masyarakat adalah keterlibatan masyarakat dalam
memberikan kontribusi, komitmen, dukungan, kerja sama
dan keahlian.
Proses penyusunan RPJMD Kota Mojokerto berhasil
menegosiasikan program-program yang disarikan dari visi
misi kepala daerah terpilih dengan kepentingan birokrasi

Kompetensi

1

Pemkot Mojokerto

Terlibat dengan semua unsurunsur stakeholder
dalam tahapan proses
perumusan RPJMD

2

Akademisi

Melakukan kerja sama sesuai
Menguasai teknis, metodologi
dengan permintaan pemerintah dan analisis pembangunan
kota
daerah.

3

Ormas

Organisasi masyarakat
banyak yang tidak terlibat
secara langsung dalam forum
atau musyawarah rencana
pembangunan RPJMD

4

Media Massa

Masih dibatasi oleh kebutuhan Melakukan publikasi walaupun
publikasi media masa sehingga kurang maksimal
hanya sedikit ruang yang bisa
diberikan untuk publikasi
RPJM

5

DPRD

Tidak semua proses atau
kegiatan Musrenbang diikuti
oleh anggota DPRD

Sudah mampu melaksanakan
dan menguasai secara teknis dan
subtantif, normatif perencanaan
pembangunan daerah

Belum dapat memberikan
keahliannya. Karena dalam
perspektif pemerintah kota,
unsur ormas kurang memahami
subtansi permasalahan

Masih membutuhkan dukungan
staf ahli dalam memahami
masalah pembangunan dan
pemberdayaan masyarakat

Eksistensi
Sudah terbukti dengan
terselenggaranya semua
kegiatan yang berhubungan
dengan proses RPJMD
Konsep akademis bisa
diterapkan secara baik dalam
perumusan dan fasilitasi
RPJMD
Kurang diperhitungkan dan
kurang dimanfaatkan dalam
proses penyusunan
RPJMD
Tetap melakukan publikasi
walaupun dengan ruang
yang terbatas dalam media

Tidak semua anggota
DPRD konsisten dalam
menyuarakan aspirasi
warga.

Arif: Mengukur Tingkat Perencanaan Partisipatif dalam Penyusunan RPJMD

dan DPRD. Tim Penyusunan RPJMD Kota Mojokerto
yang diketuai Kepala Bappeko berhasil menyodorkan
rancangan akhir ke rapat paripurna DPR Kota Mojokerto
dengan terlebih dahulu membangun kesamaan visi, misi
dan tujuan dengan aparat birokrasi. Pembahasan RPJMD
Kota Mojokerto membutuhkan waktu yang cukup lama
dalam tataran birokrasi vis a vis tim sukses Walikota. Hal
ini didasari oleh keyakinan, keterlibatan birokrasi dalam
pelaksanaan program sangat menentukan. Artinya kemauan
dan komitmen politik dari Bupati saja tidak cukup tanpa
dukungan dan motivasi aparat birokrasi untuk melaksanakan
program tersebut. Apalagi jika terdapat sejumlah orang dalam
internal birokrasi yang kontraproduktif terhadap gagasan dan
pelaksanaan program. Sedangkan untuk menegosiasikan
rancangan RPJMD ke publik tidak memerlukan proses, dan
negosiasi yang cukup panjang dibanding dengan konsultasi
dan negosiasi di kalangan birokrasi.
Dengan mendasarkan pada model proses kebijakan
yang dikembangkan oleh David Easton (1984) di mana
kebijakan merupakan hasil atau output dari sistem (politik)
yang terdiri atas input, throughout dan out put maka dapat
dipetakan model-model formulasi kebijakan yang digunakan
dalam penyusunan kebijakan RPJMD di Kota Mojokerto.
Proses formulasi kebijakan publik yaitu penyusunan RPJMD
di Kota Mojokerto berada dalam sistem politik dengan
mengandalkan pada masukan (input) yang terdiri atas dua hal
yaitu tuntutan dan dukungan. Tuntutan dari masyarakat baru
bisa diwujudkan dan dinegosiasikan secara efektif melalui
visi misi kepala daerah yang telah dijabarkan dalam program
pembangunan lima tahun ke depan. Namun demikian
beberapa agenda politik masyarakat berhasil didesain melalui
visi misi Walikota terpilih. Hal ini dikarenakan visi dan misi
kepala daerah terpilih merupakan kesepakatan politik dari
berbagai elemen termasuk elemen politik yang mengusung
kepala daerah terpilih dalam arena pemilihan, sehingga visi
dan misi tersebut sangat kental nuansa politisnya. Selain itu
proses pemilihan kepala daerah sendiri adalah manifestasi
dari suatu proses politik yang kental dengan tuntutan-tuntutan
politis dari simpatisan pemilih dan konstituen partai politik
sebagai ’tim sukses’ atas keberhasilan terpilihnya kepala
daerah. Kentalnya nuansa politis dalam formulasi kebijakan
penyusunan RPJMD ini dapat dikategorikan sebagai model
proses (process). Proses politik dalam perubahan dan
pembangunan suatu bangsa dan dijadikan sebagai instrumen
politik untuk memperkuat participatory democracy (Pitschas,
2001).
Dari sejumlah faktor tersebut, maka peranan
kepemimpinan merupakan faktor yang sangat menentukan.
Karenanya yang perlu dilakukan untuk dapat mendorong
reformasi birokrasi dan good governance di daerah lainnya
adalah bagaimana kita dapat turut memastikan terpilihnya
figur-figur yang memiliki komitmen dan kepemimpinan
terhadap reformasi birokrasi untuk dapat menjadi Kepala
Daerah. Karenanya momentum pemilihan Kepala Daerah
secara langsung dapat menjadi batu pijakan utama guna

15

mewujudkan kondisi itu. Selain itu, partisipasi secara
aktif dari masyarakat serta keberadaan aturan perundangundangan yang memadai terkait reformasi birokrasi dan
good governance yang akan menjadi payung dalam proses
pelaksanaan reformasi birokrasi dan good governance
tersebut

PENUTUP

Kesimpulan
RPJMD Kota Mojokerto disusun dengan memadukan
pendekatan teknokratis, demokratis, partisipatif, politis,
bottom-up dan top down. Proses perumusan didapatkan data
masih rendahnya partisipasi masyarakat dalam penyusunan
RPJMD terutama pada saat pelaksanaan Musrenbang
RPJMD. Dampaknya perumusan kebijakan RPJMD bisa
akan didominasi kalangan elit eksekutif. Dapat disimpulkan
bahwa, tingkat partisipasi politik dalam penyusunan RPJMD
kota Mojokerto masih dalam tataran elit hal ini disebabkan
kerena:
1. Masih banyak diadopsinya kebijakan-kebijakan dari
periode pemerintahan yang telah lalu memperlihatkan
dominannya model formulasi kebijakan inkremental.
2. Kurangnya sosialisasi dari pemerintah untuk memberikan
pemahaman kepada masyarakat bahwa betapa pentingnya
ikut terlibat dalam pengambilan keputusan perencanaan
pembangunan.
3. Pelaksanaan Musrenbang lebih banyak dilakukan secara
formalitas dan tidak semua komponen stakeholder
dilibatkan secara utuh dalam pelaksanaan Musrenbang
tersebut. Pihak Pemerintah Kota Mojokerto terlihat
sangat mendominasi jalannya musyawarah. Hal ini
disebabkan lebih banyaknya jumlah peserta dari pihak
Pemerintah Kota Mojokerto.
4. Kurangnya pemahaman masyarakat tentang fungsi
Musrenbang, dan tingkat ekonomi masyarakat yang
relatif rendah, sehingga sulit meluangkan waktu untuk
berpartisipasi dalam pengambilan keputusan karena
waktu mereka digunakan untuk menafkahi keluarga.
Pembangunan ekonomi masyarakat atau pemberdayaan
masyarakat, yang masih kurang memahami bagaimana
cara pengusulan dan pengelolaan dana yang sudah
disediakan.
Saran
Dari rumusan kesimpulan tentang perumusan Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kota
Mojokerto, penulis memberikan saran sebagai berikut:
1. Dalam penyusunan Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Daerah (RPJMD) ke depan seharusnya semua
stakeholder pembangunan Kota Mojokerto dilibatkan
dalam proses Musrenbang dalam komposisi yang lebih
utuh dan juga terlibat dari proses awal. Tidak hanya
terlibat pada saat Musrenbang saja. Artinya, Pemerintah

16

Kota Mojokerto harus memikirkan model alternatif
selain Musrenbang dalam menjaring aspirasi masyarakat
secara lebih mendalam.
2. Sosialisasi tentang Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Daerah hendaknya disosialisasikan kepada
unsur lain dalam masyarakat Kota Mojokerto yang
tidak terlibat dalam penyusunan Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Daerah.
3. Pemerintah Kota Mojokerto sudah seharusnya
mengidentifikasi stakeholder secara lebih luas, dengan
mencoba lebih mengakomodir pihak-pihak swasta/
pengusaha sebagai pelaku pembangunan lainnya. Fakta
yang dapat dilihat bahwa pembangunan Kota Mojokerto
tidak terlepas dari peran pihak swasta/pengusaha.
Keterlibatan pihak ini akan sangat memberi kontribusi
terhadap proses perencanaan pembangunan Kota
Mojokerto.
4. Perlunya peningkatan kapasitas warga dalam
menegosiasikan kepentingannya melalui civic education
kepada masyarakat, agar masyarakat mengetahui hakhak nya dalam pembangunan.

Humaniora, Vol. 12 No. 1 Juni 2015: 9–16
DAFTAR PUSTAKA

UU No. 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
(SPPN).
Friedmann, John. Planning in the public domain, from knowledge to action.
New Jersey: Princeton. 1987.
Tjokroamidjoyo, Bintoro. Perencanaan pembangunan. Jakarta: Gunung
Agung. 1996.
Dye, Thomas R. Understanding public policy. New Yersey: Englewood
Cliffs. 1992.
Dunn, Wiliam, N. Pengantar analisis kebijakan publik. Yogyakarta:
Gadjah Mada University Press. 2000.
Easton, David. The Political System: An Inquiry into the State of Political
Science. New York: Alfred Knopf. 1984.
Pitschas, Rainer. “Dezentralisierung und Good Governance ZivilgesellschaftlicheEntwicklung im Konflikt mit dem effizienten
Staat“ in Walter Thomi, Markus Steinich and Winfried Polte (editor)
Dezentralisierung in Entwicklungslandem: Jungere Ursachen,
Ergebnisse und Perspektiven staatlicher Reformpolitik, BadenBaden. 2001.

Dokumen yang terkait

Dokumen baru

Mengukur Tingkat Perencanaan Partisipati Perencanaan Partisipati