ANALISIS YURIDIS DAN EMPIRIS TERHADAP IM

PERSPEKTIF VolumeIX Ntt. 3 Tahun2003 Edisi Juli

ANALISIS YURIDIS DAN EMPIRIS TERHADAP IMPLEMENTASI
OTONOMI DAERAH DI INDONESIA

Oleh:
Zudan Arif Fakrulloh

To implement lhe district autonomy is basically lhe sa,.neus to build the exislence of demotrucy. Vurbus
factor and variables can be aflected ils success, especially u,henever c'antrul and locul government,
each of which that should take every efforl to reach the same perception and the same contain of district
autonomy, added by goodwill of every governmenl and bureaut'rut lor the sake of Indonesian people
wellare and the wholeness of Republic of Indonesia.

otonomdiadakangunamenyanggatatananNcgara

PENDAHULUAN
Indonesia adalah Negara Kesatuan

Kesatuan.Dasarkesatuanini amatpentingdalam

(' Eenheidsstaat'),yang diselenggarakandalam

mendudukkannyadengandasar otonomi seluas-

sistempemerintahan
berdasarkan
AsasDesent'alisasi,

luasnya.Otonomi seluasJuasnya
tentutidak boleh

terbagi atas daerah-daerahprovinsi, dibagi lagi

bertentangandengan dasar kesatuan,dan dasar

menjadidaerah-daerah
kabupatendankota. Setiap

kesatuan
sebaliknyatidakbolehmelenyapkan

wujud

daerahpropinsi, kabupatendan kota merupakan

dariotonomiseltras-luasnya.

pemerintahdaerahyangdiberi kewenanganmengahr

Dalam hal ini tentulah yang dicari dan

dan menguus sendiri urusanpemerintahanmenurut

ditetapkanadalahsuatuperseimbangan
antaradasar

asasotonomi seluas-luasnyasertatugaspembantuan

kesahrandandasarotonomi seluasluasnyadi daerah.

pemerintalnn.

Negara Kesatuan('Eenheidsstaat')tidak dapat

Pemerintahdaerahyang menyelenggarakan

meniadakanOtonomi Daerahnarnunbetapapunluas

otonomi daerahdisebutDaerahOtonom. Daerah-

kewenanganOtonomi Daerah, tidaklah dapat

daerahotonommerupakanbagian-bagian
esensial

menal-rkan
wadahNegaraKesatuan.
Undang-UndangNomor 22 Tahun 1999

NegaraKesatuan(' Eenheidsstaat').Daerah-daerah

tentangPemerintahanDaerahtidak menggunakan
AnalisisYuidis dan EmphisTerhadap
ImDlementasi Otonomi daerah diIndonesia

236

Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

istilah Otonomi Daerahseluas-luasnya.
Istilah

diamanahkandalamPasal6 Ayat 3 Undang-Undang

OtonomiDaerahselu,asJuasnyajuga
tidak digunakan

Nomor22 Tahun1999.

dalam Undang-UndangNomor 25 Tahun 1999

Da la m p a d a it u , s u d a h s a a t n y ap u l a

tentangPerimbanganKeuanganAntara Pemerintah

diinventarisir daerah-daerah
yang bakal dibentuk

Pusatdan Daerah.Demikianpundalamketentuan

sebagaidaerahpenyelenggaraotonorni, berdasarkan

PerahranPemerintahNomor 25 Tahun2000tentang

kemanrpuan
ekonomipotensidaerah,sosialbudaya,
sosialpolitik,jumlah penduduk,Iuasdaerah,dan

KewenanganPemerintahdan KewenanganProvinsi

sebagaiDaerahOtonomi.

p e rt imb a n g a n la in y a n g me mu n g k i n k a n

Diguukannya istilahOtronomiDaerahseluas-

terselenggaranya
olonomi daerah(Pasal5 ayatI ),

luasnyapadaPasal18Undang-UndangDasar1945

tcntunvadenganmencermatikemampuandaerah-

lo.la\.si but, penrbahantatrrurr)000, dalam hal im.

daerahyangbersangkutandalam hal pembiayaan,

Pasal 18 ayat 5 Undang-UndangDasar 1945,
mengandunghal pemberiankewenanganOtonomi

saran4prasaran4sumberdayamanusiadaripadanva.

Daerahseluasluasnyabagi daerah-daerah
otonom,

Sebagaimana
halnyadenganpembentukan

berdasarkan
Undang-UndangNomor 22 Tahun 1999

daerah-daerah
otonom yang dibangunulenurut

tentangPemerintahDaerah.Otonomi daerahyang

prakarsasendiri,berdasarkan
aspirasimasyarakat,

seltns-luasnya

dapatdikembangkan
dalamUndang-

makapengembangan
otonomi daerahyangseluas-

UndangNomor 22 Tahun 1999yangdidalamnya. luasnyaharusdibangunpula dari kehendakserta
memangmengadopted
sistemrumahlanggasecara a s p ira s i rn a s y a ra k a td id a e ra h -da e r a hy a n g
bersangkutan.
Mewujudkanotonomidaerahpada

riil (nyata).

hakekatnyamembangunkehidupandemokrasi.

Sudahtentu,hanyabagi daerah-daerah
yang

Rakyatdilibatkan mengaturdan mengurusrumah

mampu menyelenggarzrkan
otonomi daerahyang
seluas-luasnya
Pasal6 ayat I Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 menetapkan,bahwasanya
daerahyangtidakmampumenyelenggarakan
otonomi

tanggadaaerahmerekasendiri.Perwujudanotonomi
daerahyangseluas-luasnya
bermaknamemperluas
fbrmatdemokasi dalamkehidupanbemegara.
Perlu kiranya dicermati, bahwasanya

daerahdapatdihapusdan/ ataudigabungdengan

daerahotonommencakupikewenangan
daemhlain. Kdteriapenghapusan
sertapenggabrurgan kewenar.rgan

dalamseluruhbidangpemerintahan,
kecualibidiurg
sesuatudaerahsudahsaatnyaditetapkansejakdini
dengan Peraturan Pemerintah, sebagaimana

politik luarnegeri,pertahanan
keamanan,peradila.r,
moneterdanfiskal,agama(Pasal7 ayat I ).

AnalisisYuridisdan Empiis Terhadap
lmplementasi
Otonomidaerahdilndonesia

237

ZudanArif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

dengankeuangansendiri,menentukanhukum

otonomimenjadiotonomi
Pengembangan
sejak
dapatdipersiapkan
daerahyangseluas-luasnya
daerah
otonomnamundapat
dini,dikalapembenukan
sesuaiperkembangan
bertahap
puladilakukansecara
daerahotonomyangbrsangkutan.
kemampuan

sendiri,danpemerintalnnsendiri.
politik rakyatlokaldanproses
b. Pendewasaan
menyejahterakanrakyat.
c . Adanyapemerintalnnlebih atasmemberikan
ataumenyerahkansebagianrumahtangganya
kepada pemerintahan bawahannya.

PEMAHAMANDASARTENTANG
OTONOMI DAERAH DAN DAERAH

Sebaliknyapemerintahanbawahanyang
menerimasebagianurusantersebuttelah

OTONOM

mampumelaksanakanuusan tersebut.

dalam
asasdesentralisasi
Penerapan
pemerintahan
penyelenggaraan
di Indonesiaadalah
daerah-daerah
otonom.Istilah
melaluipembennrkan
Yunani,
otonomisendiriberasaldariduakatabahasa
yaituautos(sendiri),dannomos(peraturan)
atau
'undang-undang'.
Olehkarenaitu,otonomiberarti
peraturan
itu sendiri,yangselanjutnya
berkembang
sendiri(DharmaSetyawan,
menjadipemerintahan

d. Pemberianhak, wewenang,dan kewajiban
kepadadaerahmemungkinkandaerah
tersebutdapatmengaturdanmengurusrumah
tangganyasendiriuntukmeningkatkan
daya
guna dan hasil guna penyelengaraan
pemerintahandalam rangka pelayanan
terhadap masyarakat dan pelaksanaan
(DharmaSetiawan,2002,81pembangunan

2002,81).
dan
Dalamterminologiilmu pemerintahan
hukumadministrasinegara,kataotonomisering

82).
Daerah
otonomdapatdiberikan
beberapa
pengertianyangmeliputi:

dihubungkan
denganotonomidaerahdandaerah
Otonomi diartikan sebagai
otonom.
pemerintahan
sendiri(Muslimin,1978:l6), dan
diartikansebagai
kebebasan
ataskemandirian,
bukan
(Syafrudin,1985: 23), sedangkan
kemerdekaan
pengertian
otonomidaerahsendirimemilikibebempa
yaitu:

a. Daerahyangmempunyaikehidupansendiri

a. Kebebasanuntuk memeliharadan
khusussedaerah
memajukan
kepentingan

dan kewajibanitu daerahdi mana untuk

AnalisisYuridisdan EmpirisTerhadap
I mDlementasi
Otonomidaerahdil ndonesia

238

yangtidak bergantungpadasatuanorganisasi
lain.
misi tertentu,yaitu
b. Daerahyangmengemban
dalamrangkameningkatkankefektifandan
pemerintahdi
efisiensipenyelenggaraan
daerahdi manauntuk melaksanakantucas

Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

daerahtersebutatau dengankata lain

tugas dan kewajibanitu
melaksanakan
daerahdiberihakdanwewenangtertentu.
c. Daerahyangmemilikiatribut,mempunyai
unsantertentu(unrsanrumahtanggadaerah)
yangdiserahkanoleh pemerintahpusat;

setiap penambahanurusan kepada
daerah (pengembanotonomi daerah
secara horizontal) harus mampu
memperhitungkansumber-sumber
pembiayaan
ataukemapuanriil daerah.

unrsanrumahtanggaitudiaturdandirutsatas
inisiatifdankebijakandaerahitu sendiri;
memilikiaparatsendiriyangterpisahdari

3. Bahwa dalam mengatur dan

pusat;memiliki sumber
pemerintahan

daerah,padaprinsipnya daeragharus

menyelenggarakan
uruvn rumahtangga
mampumembiayaisendirikebutuh,annya

keuangan
sendiri.
pengertiantentangotonomi,
Dari beberapa
otonomdaerah,dan daerahotonom di atas,
berikut:
halsebagai
disimpulkanbeberapa
l.

Tujuan yang hendakdicapaidalam
pemberianotonomikepadadaerah
adalah
meningkatkan
dayagwn danhasil
gunapenyelenggaraan
pemerintahan
pusatkepadadaerahmengandung
konsekuensiyang berupa hak,

denganmengandalkankemampuan
sendiriataumengurangiketergannugan
kepadapemerintahanpusat.
Padadasamyaotonomi daerahadalah
urusan-urusanpemerintahanyang
diserahkankepada daerah untuk
menjadiurusaur
rumah
diselenggarakan
tanggadaerah.

5.

Bahwadesentralisasi
merupakansuatu

wewenang,dankewajibanbagirumah
tangganyasendiri sesuaidengan
yang
peraturanperundang-udangan

sistempemerintahandi manaurusan-

berlaku.Dalamhal ini daerahbenarbenardituntut agarmandiridalamarti
dapat menunjukankemampuannya

didaerahdaerah
organisasipemerintahan

urusanpemerintahanpusatdiserahkan
penyelenggaranya
kepadasatuan-satuan

yangdisebutdaerahotonom.

(GBHN)
Garis- GarisBesarHaluanNegara
sehinggasecaraberangsur-angsur Tahun1999danUndang-Undang
Nomor22Tahun
semakinkecil
ketergannmgarnya
kepada 1999menggariskan
bahwamaksuddan tujuan
pusat.
pemerintahan
pemberianotonomi daerahadalahmemacu
2. Dalam penyerahanotonomi kepada pemerataan
pembangunan
danhasil-hasilnya
serta
daerah,harusdilihat kemampuan
riil
pendayagunaan
potensidaerahsecara
meningkatkan
AnalisisYuridisdan EmpirisTarhadap
ImplementasiOtonomidaenh dil ndonesia

239

ZudanArifFakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

optimal dan terpadudalam rangkameningkatkan

Keempat, dari aspek ekonomi pembangunan,

kesejahteraanrakyaUmenggalakanprakarsadan

pemberianotonomi daerah bertujuan

peransertaaktif masyarakatdalampenyelenggaraan

menyukseskanpelaksanaanprogran)

otonomi daerahsecaraluas,nyata,dan bertanggung

pembangunan
gunatercapainyakesejahteraan

jawab; sertamemperkuatpersatuandan kesatuan

rakyatyangmakin meningkat.

bangsa.

PasalI 8 maupunpenjelasarurya
tidak secara

BerdasarkanUU No 22 tahun 1999,
pemberianotonomidaerahmemiliki beberapatujuan.
Pertama,dari aspek politik pemberian otonomi
daerahberfujuanunhrkmengikutsertakan
dan

tegasditentukanjumlah daerahotonomsehingga
memberikelelu.asan
kepadapembuatrndang-undang
untukmerumuskan,menentukan,danmemutuskan
hal-halberikut :

menyalurkanaspirasimasyarakatke dalam

a. Banyaknyatingkat daerahotonomyangakan

progr.rm-programpembangunanbaik untuk

dibentukdandisusun.

kepentingan
daerahsendirimaupununtuk

b. Prinsipotonomidaerahyangakandianut.
c. Titik beratotonomidaerahakandilerakkan.

mendukungkebijakan nasional tentang
demokratis.

d . I mb a n g a n k e d u d u k a n a n t a ra a s a s
desentralisasi
danasasdekonsentrasi.
-fata
e.
carapenyerahanurusanpemerintahan

Kedua, dari aspek manajemenpemerintahan,
pemberianotonomi daerah bertujuan
meningkatkandayagunapenyelenggaraan

dari pemerintahataudaerahtingkatatasnya

pemerintahanterutamadalammemberikan
pelayanan kepada masyarakat,dengan

kepadadaerahbawahannyamenjadiurusan

memperluasjenis-jenispelayanandalam
berbagaikebutuhanmasyarakat.
Ketiga, dari aspek kemasyarakatan,pemberian
otonomi daerah bertujuan menigkatkan
partisipasis€rtamenumbuhkankemandirian
masyarakat untuk tidak perlu banyak
bergantungkepadapemberianpemerintah
dalam proses pertumbuhan daerahnya
sehinggadaerahmemiliki dayasaingyang
kuat.
AnalisisYuridisdan EmpirisTehadap
ImplementasiOtonomidaerahdiI ndonesia

rumahtanggasendiri.

PRINSIP-PRINSIPOTONOMI DAERAH
BERDASARKAN UU NO.22 TAHUN I999
TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH
Undang-UndangNomor 22 'fahun 1999
tentang PemerintahanDaerah telah meletakkan
prinsip-prinsipbaruagarpenyelenggaraan
otonomi
daerahlebihsesuaidenganprinsipdemokrasi,peran
serta masyarakat,pemerataandan keadilan
berdasarkan
potensidan keanekaragaman
daerah.

240

Zudan Arif Fakru oh

PERSPEKTIFVolumeIX No. 3 Tahun2003 EdisiJuli

konsekuensipemberianhakdankewenangankepada

Nomor 22 Tahun 1999ini
Undang-Undang
memaknai otonomi daerah sebagai pemberian

daerahdalamwujud tugasdan kewajiban yturghiuus

kewenanganyangluas,nyata danbertanggungjawab
kepadadaemhsecaraproporsionalyangdiwuj udkan

dipikul olehdaerahdalammencapaitujuanpcntberiiut

denganpengaturan,pembagian,dan pemanfaatan
sumber daya nasional yang berkeadilan,serta

kesejahteraan
masyarakatyang semakin baik,
pengembangan
kehidupandemokrasi,keadilan,dtur

perimbangankeuanganpusat dan daerah.Kalau

pemerataan,
sertaantardaerahdalarnrangkamenjaga

dahuluprinsip otonomi yangnyatadan bertanggung

keutuhanNegaraKesatuanRepublikIndonesia.

otonomi, berupapeningkatanpelayanandan

Untuk daerahpropinsi sendiri,otonomi

jawab lebih berkonotasikewajibandaripadahak,
makadalamurdang-undangyangbaruini pemberian

diberikansecaraterbatasyangmeliputikewenangan

kewenanganotonomi kepadadaerahkabupatendan

yang
lintaskabupaten
dan kota,dan kewenangan

daerahkota didasarkanatasdesentralisasidalam

tidak ataubelumdilaksanakanoleh daerahkabupaten

mewujudkan otonomi yang luas, nyata, dan

dan daerahkota, serta kewenanganbidang

bertanggungjawab.

pemerintahantertentulainnya.
pemberian
Prinsip-prinsip
otonomidaerah

Otonomi luas berarti daerah memiliki
semuabidang
kewenanganuntuk menyelenggarakan

yangdijadikanpedomandalam[Jndang-tJndang

pemerintahan,kecualikewenangandibidang politik

Nomor 22 Tahun1999ini adalahsebagaiberikut,

keamanaqperadilan,moneter
luarnegeri,pertahanan

pertama,peneyelenggaraan
olonomi d aerah

dan fiskal, agama,sertakewenatrganbidanglainnya

dilaksanakandengan memperhatikanaspek

yangakanditetapkandenganperaturanpemerintah.

sertapotensidan
demokasi, keadilan,pemerataan,

Otonomiluasjugadiartikansebagaikeleluasandalam

keanekaragamandaerah. Kedua, pelaksanaan

penyelenggaraan,pelaksanaan,pengawasan,

otonomi daerahdidasarkanpadaotonomi luas,nyata

pengendalian,sampaievaluasi.

otononri
danbertanggungjawab.Ketiga,pelaksanaan

Otonomi nyata siartikan sebagaikeleluasan

daerahyang luasdan utuh diletakkanpadadaerah

daerahuntuk menyelenggarakankewenangan

kabupatendan daerahkota, sedangkanotonomi

pemerintahandi bidangtenentuyang sec.uanyata

daerahpropinsimerupakanotonomi yangterbatas.

ada dan diperlukan serta tumbuh, hidup dan

otonomidaerahharussesuai
Keempat,pelaksanaan

berkembangdi daerah.

dengankonstitusinegarasehinggatetapterjarrin

Sedangkanotonomiyangbertanggungjawab

hubunganyangserasiantarapusatdandaerahserta

berarti perwujudanpertanggungjawaban
sebagai
AnalisisYuidisdan EmpirisTerhadap
I m'lementasiOtonomidaerahdilndonesia

241

otonomidaerah
antardaerah.Kelima. nelaksanaan
Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

haruslebih meningkatkankemandiriandaerah
dan
dalamdaerahkabupaten
otonom,dankarenanya
daerahkotatidakadalagiwilayahadministasi.
khusus
Demikianpuladikawasan-kawasan
ataupihaklain,seperti
yangdibinaolehpemerintah
badanotorita, kawasanpelabuhan,kawasan
perkebunan,
perumahan,
kawasanindusti, kawasan

ini
UndangNomor22 Tahun 1999,undang-undang
memiliki empatpokok pikiran.
Indonesia
Pertama,sistemketatanegaraan
wajiba menjalankanprinsip pembagiankewenangan
berdasarkanasasdekonsentrasidan desentralisasi
dalam kerangkaNegara KesatuanRepublik
Indonesia.

Kedua,daerahyangdibentukberdasarkan
kawasan
kuhutanan,
kawasan
pertambagan,
kawasan
dandekonsentrasi
adalahdaerah
perkotaanbaru, kawasanpariwisata,dan asasdesentralisasi
peraturan
daerah propinsi, sedangkandaerah yang dibentuk
berlakuketentuan
semacamnya
harus berdasarkanasas desentralisasiadalah daerah
pelaksanaan
otonomidaerah
otonom.Keenarn,
peranan
danftng$ badanlegislatif kabupatendandaerahkota. Daerahyang dibentuk
lebihmeningkatkan
berwenanguntuk
fiurgsipengawas denganasasdesentralisasi
furgsi legislasi,
baiksebagai
daerah,
maupunfungsi anggaranataspenyelenggaraan menentukandan melaksanakankebijakanatas
aspirasimasyarakat.
asas prakarsasendiriberdasarkan
pemerintahdaerah.Ketujuh, pelaksanaan
pmpinsidalam
Ketiga,pembagiandaerahdi luarotonom.
diletakkanpadadaerah
dekonsentrasi
wilayahadministrasi
untuk Dengandemikian,wilayah administrasiyangberada
sebagai
kedudukannya
pemerintahan
tertentu dalam daerahkabupatendan daerah kota dapat
kewenangan
melaksanakan

wakil
kepadagubernursebagai
yangdilimpahkan
asastugas
pemerinlah.Kedelapan,pelaksanaan
pembantuan
dimungkinkan,tidak hanyadari
pemerintahkepadadaerah,tetapi juga dari

dij adikan daerahotonom ataudihapus.
Keempat,kecarnatanyangmenurutUndangUndangNomor 5 Tahun 1974 sebagaiwilayah
menurut
administrasidalamrangkadekonsentrasi,

pemerintah
dandaerahkepadadesayangdisertai undang-undangini kedudukannyadiubahmenjadi
serta perangkatderahataudaerahkota.
saranadanprasarana,
denganpembiayaan,
dengankewajibanmelaporkan
sumberdayamanusia
Adapun asas-asaspenyelenggaraan
kepada
pelaksanaan
danmempertanggungiawabkan
pemerintahdaerahdari Undang-UndangNomor 22
yangmenugasinya.
Tahun1999,yaitu :
dalamPasalI 8
Isi danjiwayangterkandung
dekonsentrasi,
a. digunakanasasdesentralisasi,
DasarI 945besertapenjelasannya
Undang-Undang
dantugaspembantuan;
menjadipedomandalam p€nyusunanUndangAnalisisYuridisdan EmphisTerhadap
I mllementasiOtonomidaerahdilndonesia

242

ZudanArifFakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

mengindentifikasikanfaktor-faktordanatauvariabelb. penyelenggaraanasasdesentralisasisecara
otonomi
utuh dan bulat yang dilaksanakandi daerah variabelyangmempengaruhikeberhasilan
daerah.

kabupatendan daerahkota;dan
c. asas tugas pembantuan yang dapat

Sedangkan
Widjaya( I 992:39)mengatakan,

dilaksanakandi daerah propinsi, daerah

adatiga variabelyangjadi tolak ukur kemapuan

kabupaten,daerahkota dan desa.

daerahotonom,yaitu :
l. V a ria b e l p o k o k , y a n g te r d i r i d a r i

FAKTOR-FAKTORYANG

kemampuanpendapatanasli daerah/

MEMPENGARUHI OTONOMI DAERAH

k e u a n g a n , k e ma mp u a n a par a t u r ,

Banyak faktor dan variabel yang

k e ma mp u a n a s p ira s i m a s y a r a k a t ,

otonomi
mempengaruhikeberhasilanpelaksanaan

kemampuanekonomi, kemampuan

da e r a h . Tidak sedikit pula pa k a r y a n g

demografi
. sertakenrampuan
organisasi

faktor-faktordan variabelmengidentifikasikan

danadministrasi.
yangterdiri dari faktor
2. VariabelpenLrnjang,

variabel yang mempengaruhikeberhasilan

geografidanfaktorsosialbudaya.

pelaksanaanotonomi daerahitu. Disampingterdapat
perbedaan-perbedaan
dalam mengidentifikasikan

3. Variabelkhususyangterdiridari sosial

faktor-faktor dan variabel-variabelitu, persamaandi

politik, pertahanan
dankeamananserta

antaramerekajauhlebih besar.Bal*an tidak sedikit

penghayatanagama.

di antara para pakar itu yang melengkapinya

Denganbahasayangberbeda, Riwu Kaho
(1991:60dan246),mengidentifikasikan
faktor-faktor

pendapatnya
satusamalain.
Menurut Dharma $etiawan(2002, 94-95)

yang mempengaruhidan sangat menentukan

faktor-faktor dan variabel-variabel yang

penyelenggaraan
otonomi daerahantaralain dengan

mempengaruhikeberhasilanpelaksanaan
otonomi

menentukanpenyelenggaraan
otonomi daerahantam

daerahadalahkemampuansumberdaya manusia

lain dengan:

(aparatmaupunmasyarakat).Sumberdaya alam,

I.

kemampuan keuangan (fi nansial), kemampuan

aparanrsertapartisipasimasyarakat.

manajemen,kondisi sosialbudayamasyarakat,dan

2.

meletakkantata urut nomornya sering berlainan.
Dalam hal ini, ada beberapa pakar yang

lmDlementasi
Otonomidaerahdilndonesia

K e u a n g a n y a n g s t a b il , t e r u t a m a
pendapatan
ali daerah.

karakteristikekologis, meskipun setiappakar itu

AnalisisYuridisdan EmpirisTerhadap

Sumberdayamanusiadan kemampuan

243

'

3.

yanglengkap.
Peralatan

4.

Organisasidanmanajemenyangbaik.
ZudanArifFakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 kthun 2003 Edisi Juli

Paramitha( 1977:l6- l7) membagivariabel

keuangan,dankemampuanaparatpemerintahdaerah

yang mempengaruhikefektifan organisasike dalam

merupakanfaktor-faktor yang mempengaruhi

dua kelompok. Pertama,kelompok variabel sumber

keberhasilan otonomi daerah.
Secaravariabelluas Steers(1981:7-10).

dayayangterdiridari variabelbesamyaorganisasi
dan pembagiankerja. Kedua, kelompok variabel

me n g e mu k a k a n 4 (e mp a t ) v a ria b e l y a n g

struktur yang terdiri dziri variabel sentralisasi,

mempengaruhi
keberhasilansuatuorganisasi,yaitu

kerumitarLformalisasi,komunikasi,dankoordinasi.

karakteristik
organisasi,
karakteristiklingkungan,
karaktersitikpekerja,karakteristikkebijaksanaandan

PenelitianUniversitasGadjahMada bekerja

Karakteristikorganisasiterdirid
samadenganBadanPenelitiandan Pengembangan praktikmanajemen.
DepartemenDalamNegeri( l99l :35),berhasilj uga dari variabelstruktur organisasi(desentralisasi,
mengindentifikasikan5 (lima) variabelpokok untuk

spesialisasi,
formalisasi,rcntangkendali,besamya

mengukurkemampuanpenyelenggaraan
otonomi

organisasidan besarnyaunit kerja) dan variabel

yaitu kemampuanekonomi
daerahkabupaten/kota,

t e k n o lo g i o rg a n is a s i (o p e ra s i, b a h a n d a n
pengetahuan).

daerah(PDRB), kemamptnn kondisidemografi,dan
kemapuanpartisipasimasyarakat.

Karakteristiklingkurganterdiridari variabel

yang
MenurutSmith( I 919:214-222\,fakror

lingkunganekstem(kekompleksan,
kestabilan
dan

dapat memprediksi keberhasilanpelaksanaan ketidaklahuan)dan variabel lingkungan intern
otonomidaerahadalahfixrgsiatautugasfrmerintahar\

(orientasipadakarya,pekerjasentris,keamanan

kemampuanpemungutanpajak daerah,bidangbidang tugas administrasi,jumlah pelimpahan

versusresikodzurketerbukaanversuspertahanan).

wewenang,besarnyaanggaranbelanja,wilayah,

(kemantapankerjadankeikatan)dan variabelprestasi

ketergantungan
keuangan,danpersonil.Selainitu,

kerja (motivasi,tujuan,kebutuhandankemampuan).

Karakteristikpekerjaterdiridari kerikatan

lglesias( I 976:25),menyatakanbahwa resources
(sumber saya), sturcture (struktur), technology
(teknologi), support (dukungan) dan leadership
merupakanfaktor-faktoryang dapatmemprediksi
keberhasilanpemerintahdaerahdalammelaksanakan
otonominya.
( 1992:28-29)
Femandez
menyatakan
bahwa
nrgasataufi.ngsimalderial, isntittsi, pembiayaanatau
AnalisisYuridisdan EmpirisTerhadap
lmplementasi
Otonomidaerahdilndonesia

Karakteristik pekerjaterdiri dari variabel
keterikatan(kemantapankerja dan keikatan)dan
variabelprestasikerja(motivasi,tujuan,kebutuhan
dan kemampuan).
Karakteristikkeberhasilan
dan
praktik manajementerdiri daarivariabelsumberdaya
proses-proses
komunikasi, kepemimpinandan
pengambilankeputusan,sertavariabelinovasidan
adaptasiorganisasi.

244

Zudan ArifFakrulloh

PERSPEKTIF VolumeA No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

Sumber-sumberpenyebabterjadinyafiiksi

REALITASEMPIRIK
PENYELENGGARAANOTONOMI
DAERAH
otonomi
Dalamarasempirik,penyelenggaran

tersebutantamlain :
pedoman,petunjuk,
Belumlengkapnya

l.

standar,pelatihandan superviseyang

daerahdapatdibagi secaraantomiske dalam
unsur,yaitu:
beberapa
Daerah
a. Kewenangan
b.
c.
d.
e.
f
g.
h.

harus dibuat oleh pemerintahsesuai
denganamanatPasalI l2 UU nornor22
tahun1999.Daerahdengankewenangan
dandasarlegalitas yangadadalam-l'ap

Daerah
Kelembagaan
PersoniVkepegawaian
Keuangan
Daerah
Perwakilan/DPRD
Manajemen
Aset
Manajemen
Pelayanan
Publik
Pengawasan,
MonitoringdanFasilitasi

Ill/MPR/2000 langsungmenangani
kewenanganyangadadenganmembuat
Perda.MisalnyaPerdaPenanahan
dan
Pengelolaan
SumberDayaAlarn.
2.

denganKabupaten/kota.
3.

Dalam unsur "KewenanganDaerah"
secaraempiricbanyakterjadifriksi antartingkat
pemerintahan.
Apabiladiidentifikasiterdapatempat
jenisfriksiyaitu:
1.
2.
3.
4.

Persoalan"hirarki" antaraProvinsi

pusatdengan
Friksiantarapemerintah
penyelenggara
pemerintatran
daerah.
Friksiantarapemerintah
kabupaten/kota
denganprovinsi

perbatasan
danimplikasitata
Sengketa
potensi
ruang scrla pengembangan
pendapatan
daerah.

4.

Kawasan-kawasan
otoritasyangberada
dalam sebuahdaerahotonom dengan
otonomi sector-sektor/bidang-bidang
te(entu.

Dalam unsur Kelembagaan Daerah,
dengandiberikannyakebebasankepadadaerahuntuk

Friksi antarpemerintahan
kabupaten/
menentukanstrukturorganisasidan tatakerjanya
kotaitu sendiri.
makadi daerahterdapatduamodelbesar,yaitu:
Friksi dalampenerapan
kewenangan
l.
Efisiensikelembagaan.
Daerahsangat
daerahpadakawasantertentu.
bertntihati dalamrnembentukorganisasi

perangkatdaerah.Susunanorganisasi
yangdibennrksangatrampingagartidak
terjadi pemborosanPAD dan DAU
AnalisisYuridisdan EmpirisTerhadap
ImDlementasi
Otonomidaerahdilndonesia

245

ZudanArifFakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

4.

sebagaibiaya membayarbiayarutin dan

2.

gaji pegawai. Contohnya Kabupaten

adanyaareatour ofduty bagi I'NS dapat

BengkuluUtarayanghanyamembuat9

me mb a h a y a k a n k e u t u h a n NK RI .

Dinas.

DiharapkanPNS dapatnrenjadiunsure

Proliferasi Kelembagaan.Daerah

perekatbangsa.

membentuk organisasi secarabesar-

5. Diberikannyakewenanganmanjemen

besarandenganmemekarkanorganisasi

kepegawaiankepadadaemhtelahmemicu

yang telah ada. Akibatnya daerah

daelahuntuk mengangkatpegawaibaru

menanggungbiaya yang tinggi untuk

untuk mendapatkandukunganpolitik atas

membiayaibirokrasipemerintahdaemh.

bebanpemerintahpusat.
6.

Sebagaicontoh KabupatenMinahasa
Dari segi pendanaan,kelembagaandaerah

yang dapat

menyebabkanterjadinya instabilitas

yangdikelompokkanke dalamlembagaeksekutifdan

birokasi di tingkatlokal.
DalamunsurKeuangan Daerah, dengan

legislativetelahmenyerapdanaAPBD berkisarantam

diberlakukannya
UU no. 22 tahun 1999dan UU

70-90 %.
DalamunsurKepegawaian/Personil Secara

nomor 25 tahun 1999kondisi empiric keuangan
daerahmenunjukkangejalasebagaiberikut:

sosiologis,terdapat beberapaproblem, yaitu :
Dengan diberikannyakewenangan

I.

terdapatkecenderunganbahwapegawai

Konflik pengausaan
kewenanganyang
menghasilkanpenerimaan

manajemenkepegawaiankepadadaerah,
2.

K e u a n g a n d a e ra h y a n g k u ra ng
mencukupi(/inanciuI I nstffi ciency)

daerah terkooptasi oleh kekuatankekuatanpolitik.

3.

2. Status kepegawaiandaerahmenjadi
3.

politis
Adanyakerancuanantarajabatan
dan jabatan karir

yangmembenn* 2l Dinas.

l.

Perasaan
lokalitasyangsempitdantidak

Kurangnyakepatuhanpada peraturan
dan lemahnya penegakanhukum.

sangatstatis.

WalaupunsudahadaPP 109/2000dan

Mencuatnyaisu "putra daerah"sebagai

PP ll0/2000, banyak daerahyang

efekkesalahanpenafsiranotonomidaemh

tidakmengindahkan kedua peraturan

sehinggaterjadi marginalisasipegawai

tersebut.Dengandalih sudahotonomi,

yang bukan putra daerah.

mereka beranggapanada kebebasan
untukmengatursemuaaspekkeuangan.

AnalisisYuridisdan EmpirisTerhadap
ImDlementasi
Otonomidaerahdilndonesia

246

ZudanArifFakrulloh

PERSPEKTIF VolumeIX No. 3 Tahun2003 Edisi Juli

4.

Biaya birokrasipemdayangtinggi

5.

Kurangnyatransparansidanakuntabilitas

8.

dan lemahnyanefivorking.

dalampenyusunanAPBD.
6.

7.

Berkenaandenganunsur manajemen

Kurangnyakejelasanmengenaisystem

pelayananpublic, kinerjapelayzuran
publicdiwamai

pembiayaanmelaluidekonsentrasi
dan

denganbeberapa
persoalansebagaiberikut:

pembantuan.

l.

Rendalurya
kualitaspelayanan

Terbatasnyapemanfaatan
danaalokasi

2.

Masih besarnyaperan pemdadalam

khusus.
8.
9.

penyediaanpelayzrran

Kurangjelasnyamekanismepinjaman

3.

Kurangj elasnyastandarpelayanan

daerah.

4.

Rendahnyaakwrtabiliraspelayanan

Kurang kejelasandan pengaturandan

Berkaitandengan unsur Pengawasan,

wewenanginvestasidi daerah

Monitoring,evah.nsidanFasilitasi,dapatdiidentifikasi

10. Kurang jelasnya Pemisahan dan

beberapamasalahsebagaiberikut:

pertanggmglawabankeuanganeksekutif

L

Kurangnyapengawasandari Gubemur

danlegislative.

kepadakabupaten

Secaraempirik, dalamunsurPerwakilian/

2.

DPRI), terdapatbeberapapermasalahansebagai
3.

l.

Hubungankemitraanyangtidakjelas

2.

Kewenangan DPRD yang besar

5.
6.
7.

tubuhbirokrasi.
MekanismeLPJ
KuatnyapengaruhParpoldalamproses
pemilihanKepaladaerah.
Kurangterserapnya
aspirasimasyarakat
CampurtanganDPRDdalampenunjukan
pejabatkarir
Masihkurangnyapemahaman
DPRD
terhadapperaturan
perundangan

Kurangnyasupervisedan sosialisasike
daerah.

menimbulkan eksespolitis ke dalam

A

Kurangnyasanksiterhadappelanggaran
peratulan

berikut:

J.

KurangnyakompetensianggotaDPD

PENUTUP
Otonomi daerahmerupakansalah satu
gagasanbesaruntuk mewujudkan kesejahteraan
rakyat melalui cara-carayang demokratis. Proses
otonomi daerahmembutuhkanwaktu yang panjang
agardapatterciptapersepsiyang samaantarasemua
penyelenggara
negara,masyarakatdanduniausaha
swasta.
Antara parapenyelenggaraa
negarasendiri,
yaitu antarapemerintahpusatdan pemerintahdaerah
yang harusmenyamakanpersepsiterlebih dahulu

AnalisisYuridisdan EmpirisTerhadap
ImplementasiOtonomidaerahdil ndonesia

217

Zudan Arif Fakrulloh

PE&SPEKTIFVolumeIX No.3 Tahun2003 Misi Juli
tentangisi otonomidaerahyangmeliputimasalah:
p€rsonil,keuangarl
asct,kelembagaarL
kewenangaru
pelayanan
urrlr penilakilan(DPRD)danrnarujemen
publik.
Keberhasilanotonomi daerahjuga sangat
tergantungpandaniat baik para penyelenggara
biroknsi di pusatmaupundi daerah
aparatur
negara,
menjagakcutuhanNegara
untuk bersama-sama
KesatuanRepublik Indonesiadan menciptakan
rakyatdengancarayangdemokatis.
kcsejahteraan

AnatisisYuridbdan Empiis Terhadap
lmplementasiOtonomidaenh dilndonesia

24

Zudan ArifFakrulloh