electoral management design revised edition UK
Дизайн системи
адміністрування виборів
Виправлене і
доповнене видання
Дизайн системи
адміністрування виборів
Виправлене і доповнене видання
Це видання було перекладене з англійської мови на українську Міжнародною
фундацією виборчих систем (IFES) за підтримки Агентства США з міжнародного
розвитку (USAID) та Міністерства міжнародних справ Канади (Global Affairs Canada).
Дизайн системи
адміністрування виборів
Виправлене і доповнене видання
Хелена Катт
Ендрю Елліс
Майкл Мейлі
Алан Волл
Пітер Вулф
Матеріали МІДСВ з питань виборчого процесу
Серія посібників
В серії посібників МІДСВ увагу зосереджено на порівняльному аналізі, інформації та стандартах, що стосуються
ряду демократичних інститутів та процесів. Посібники призначені передусім для урядовців, політиків,
представників громадянського суспільства, а також практиків у відповідній сфері. Вони також можуть бути
корисними для науковців, експертів з питань розбудови демократії та представників інших інституцій.
© Міжнародний інститут демократії та сприяння виборам, 2016
© Міжнародна фундація виборчих систем, 2016
Англомовне видання 2014 © Міжнародний інститут демократії та сприяння виборам, 2014
Публікації МІДСВ не залежать від політичної кон’юнктури та національних інтересів. Думки, висловлені у
цій публікації, можуть не співпадати з позицією МІДСВ, членів його Правління чи Ради.
Мапа(-и), наведена(-і) в цій публікації, не відображують позицію Інституту стосовно правового статусу
будь-якої території чи визнання ним будь-яких кордонів. Позиціонування на мапі або розмір будь-якої
держави чи території не відображає політичних поглядів Інституту. Мапи, наведені у цій публікації
призначені виключно для роз’яснення тексту.
Дане видання є перекладом англомовної версії публікації МІДСВ Electoral Management Design: Revised
edition (2014 р). Точність перекладу тексту не була перевірена Міжнародним інститутом демократії та
сприяння виборам. У випадку розходження між оригіналом та перекладом, пріоритет має англомовна
версія (ISBN 978-91-87729-66-9).
Запити на отримання дозволу на відтворення чи переклад всієї публікації чи її частини мають надсилатись за адресою:
International IDEA
Strömsborg
SE-103 34 Stockholm
Sweden
МІДСВ сприяє розповсюдженню своїх праць та оперативно реагує на запити щодо отримання дозволу на
відтворення чи переклад своїх публікацій.
Електронна версія цієї публікації доступна за ліцензією “Creative Commons Licence (CCL)-Creative
Commons Attribute – NonCommercial – ShareAlike3.0 License”. Публікацію можна копіювати, поширювати
і передавати іншим особам, а також здійснювати її редагування та адаптацію за умов, що вона
використовуватиметься виключно у некомерційних цілях, що буде належним чином зазначене авторство, і
що вона поширюватиметься за ідентичною ліцензією. Більш детальна інформація про ліцензію доступна за
посиланням: .
Переклад: Перекладацька агенція Розмай
Редагування: Денис Ковриженко, Павло Любченко, Сергій Савелій
Дизайн україномовного видання: Родіон Величенко
Графічний дизайн оригінального видання: Пернілла Оттенфельт Еліассон
Дизайн оригінальної обкладинки: Пернілла Оттенфельт Еліассон
Ілюстрація обкладинки: автор © Джін Джін Цон з сайту theispot.com
Друк: AK Group, Україна
ISBN: 978-91-7671-077-7
З 1994 року Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) відіграє ключову роль у становленні
демократичних виборчих процесів та інститутів в Україні. За останні два десятиріччя IFES отримав репутацію
надійного джерела інформації для об’єктивного аналізу, оцінки та висококваліфікованої технічної допомоги
у сфері реформування виборчого законодавства в цілому та політичного фінансування зокрема, а також
адміністрування виборів, посилення спроможності громадянського суспільства і вивчення громадської
думки. Ґрунтуючись на багаторічному досвіді, IFES спрямовує свою діяльність на сприяння належному
управлінню та забезпеченню демократичних прав в умовах зміни політичного ландшафту України.
Передмова
Коли світ увійшов у третє тисячоліття, багатопартійні вибори проводилися
в 140 країнах. Це стало історичним зрушенням у характері та формах участі
громадян в політичному житті.
Відтоді демократичний світ ще більше розширився; в результаті соціальнополітичних рухів за свободу особистості виникли нові держави. Щоб задовольнити
прагнення своїх громадян, багато з цих нових держав все ще намагаються створити
життєздатні системи й структури демократичного урядування.
Підтримка процесу демократизації в найменш розвинених країнах і
країнах, що розвиваються, є складним завданням, адже вони стикаються
з проблемами бідності, національних конфліктів і соціальної напруги між
тими, хто перебуває при владі, та тими, хто такої влади не має. До ще однієї
проблемної категорії входять держави, які є багатими з економічної точки
зору, але мають низькі показники розвитку людини.
Багато сучасних демократій визначаються як представницькі, оскільки в них
народ обирає представників, які прийматимуть рішення від його імені. У деяких
з них сама система адміністрування виборів зазнає тиску, іноді й прямих нападів,
і потребує захисту. Окрім своєї великої вартості, змагальні вибори все частіше
стають об’єктом маніпуляцій з боку політичних партій, пропагандистських
систем і розумних демагогів. Вони потребують проведення змістовних і
конструктивних дебатів з питань публічної політики.
Ті, хто адмініструють вибори, постійно стикаються з необхідністю забезпечення
функціональності системи виборів та створення рівних умов для всіх. При
цьому вони борються за збереження своєї автономії та доброчесності.
Ще складніше завдання – змусити демократичні системи і процеси забезпечувати
дотримання чотирьох принципів: підконтрольності громадянам, політичної
рівності, конституційності урядування та свободи особистості. У цьому контексті
це виправлене і доповнене видання є вкрай актуальним. За умови неухильного
дотримання та розумного виконання, викладені у ньому керівні принципи
можуть забезпечувати збереження органами контролю та регулювання
виборів своєї стратегічної дієздатності та запобігти неправомірному тиску й
цілеспрямованому втручанню в їхню діяльність.
Особливу увагу в цій публікації приділено питанню про те, яким саме
чином органи адміністрування виборів (ОАВ) можуть забезпечувати
свою автономію, здійснювати управлінський контроль, гарантувати
доброчесність, зберігати прозорість, забезпечувати ефективність та
професійне виконання правил і процедур, зберігаючи при цьому
орієнтацію ОАВ на забезпечення інтересів виборців. Шлях, який
III
проходять представники ОАВ – від реєстрації виборців до підрахунку
голосів та оприлюднення результатів виборів – сповнений ризиків, для
подолання яких потрібні глибокі професійні знання та навички. Я глибоко
переконаний, що ця публікація буде корисною для ОАВ та їхнього персоналу,
і що вона допоможе їм підвищити рівень професійності й ефективності
адміністрування у сфері виборів.
Д-р Ш.Я. Кураїші
Колишній голова виборчої комісії, Індія
IV
Вступне слово
Візія МІДСВ полягає у тому, що він має відігравати провідну роль в усьому
світі в питаннях забезпечення доступу до порівняльних досліджень та
досвіду у сфері підтримки демократії. Інститут прагне зробити ці знання та
досвід доступними, що має на меті активізацію діалогу на національному
рівні та формування політичної волі.
Виборче законодавство, у тому числі й вибір виборчої системи та системи
адміністрування виборів, визначають результати і рівень довіри до виборів
та демократії загалом. Становлення професійного адміністрування виборів
є не лише суто технічним або управлінським питанням – до цього процесу
обов’язково залучаються зацікавлені політичні сторони, які мають власні
інтереси та цілі. Роль такого адміністрування у загальному розвитку та
зміцненні демократії неможливо переоцінити.
Цей посібник зводить до єдиної глобальної бази основні порівняльні відомості
про планування, формування, фінансування, навчання та оцінювання
органів адміністрування виборчого процесу. Перше видання посібника було
опубліковано у 2006 році і лягло в основу численних навчальних матеріалів та
он-лайн інструментів; воно є одним з найпопулярніших ресурсів знань МІДСВ
та було перекладене на декілька мов.
З часу публікації першого видання цього посібника відбулося багато подій.
Були сформовані нові органи адміністрування виборів (ОАВ), а старі –
зазнали змін внаслідок звинувачень у корупції та фальшуванні виборів;
значно зросла роль технологій на виборах; розширилася сфера професійної
підготовки членів та персоналу ОАВ; відбулися зрушення у ґендерному
аспекті виборів. З огляду на це, на часі постало питання публікації
виправленого і доповненого видання з відповідними оновленими
та розширеними розділами, останніми даними щодо різних країн і
декількома новими практичними прикладами, які допоможуть висвітлити
різноманітність, творчість та інновації в галузі адміністрування виборчого
процесу на глобальному рівні.
Посібник буде цінним джерелом інформації для всіх, хто зацікавлений в
ефективності та легітимності виборів.
Ів Летерм
Генеральний секретар
МІДСВ
V
Зміст
Передмова ..................................................................................................................... III
Вступне слово ................................................................................................................ V
Зміст ............................................................................................................................... VI
Скорочення .................................................................................................................... XIV
Вступ .............................................................................................................................. 1
Розділ 1. Хто організовує вибори? ............................................................................
Що таке ОАВ? ...........................................................................................................
Три моделі адміністрування виборів .....................................................................
Незалежна модель адміністрування виборів ............................................................
Урядова модель адміністрування виборів ................................................................
Змішана модель адміністрування виборів................................................................
Що можна очікувати від ОАВ в різних моделях
адміністрування виборів?.......................................................................................
Особливості ОАВ у трьох загальних моделях адміністрування виборчого процесу ...
Постійні та тимчасові ОАВ ......................................................................................
Централізація та децентралізація в адмініструванні виборчого процесу ..........
ОАВ у федеративних державах ..............................................................................
Перехідні міжнародні ОАВ і національні ОАВ .......................................................
Представництво інтересів ОАВ в уряді та парламенті ..........................................
Окремі керівні принципи, покладені в основу діяльності всіх ОАВ.....................
Незалежність ..........................................................................................................
Неупередженість.....................................................................................................
Доброчесність ........................................................................................................
Прозорість..............................................................................................................
Ефективність ..........................................................................................................
Професійність ........................................................................................................
Орієнтованість на надання послуг ...........................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
10
12
12
17
18
19
21
21
22
23
24
24
25
25
26
27
Розділ 2. Нормальтивно-правова база: контекст для ролі та повноважень ОАВ ..
Визначення виборчого процесу в актах законодавства ......................................
Міжнародні і регіональні договори та угоди .........................................................
Конституція ..............................................................................................................
Виборче законодавство: акти і постанови ............................................................
Регламенти, розпорядження і звернення ОАВ......................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
45
45
47
48
51
53
55
Розділ 3. Повноваження, функції та обов’язки ОАВ ...............................................
Повноваження та функції .......................................................................................
Обсяг повноважень, функції та обов’язків ...........................................................
Інструменти прямої демократії ...............................................................................
Розподіл функцій між виборчими інституціями .......................................................
Утворення виборчих округів ..................................................................................
Реєстрація виборців ................................................................................................
Реєстрація і фінансування політичних партій ......................................................
77
78
79
81
82
83
83
84
VI
5
5
6
7
7
8
Регулювання передвиборної агітації .....................................................................
Просвіта та інформування виборців......................................................................
Підтвердження результатів виборів .......................................................................
Спостереження за виборами ..................................................................................
Міжнародна діяльність............................................................................................
Вирішення виборчих спорів ....................................................................................
Обов’язки ОАВ як публічної інституції...................................................................
Уникнення конфлікту інтересів ...............................................................................
Обов’язки ОАВ у сфері розвитку демократії та забезпеченні справедливості .....
Гендерний баланс....................................................................................................
Етнічна належність .................................................................................................
Загальна доступність ..............................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
85
87
89
89
90
90
90
92
92
93
96
96
98
Розділ 4. Склад, роль та функціонування ОАВ ........................................................
Членство в ОАВ ........................................................................................................
Статус членів ОАВ ...................................................................................................
Керівник ОАВ: особлива роль? ...............................................................................
Члени ОАВ: авторитетні експерти чи взаємні контролери? .................................
ОАВ, сформовані за партійним принципом..........................................................
ОАВ, сформовані за експертним принципом .......................................................
ОАВ, сформовані за партійно-експертним принципом .......................................
Штатні та позаштатні члени ОАВ ............................................................................
Кількість членів ОАВ ...............................................................................................
Строк повноважень членів постійнодіючих ОАВ ..................................................
Набір та призначення членів ОАВ ..........................................................................
Відбір шляхом відкритого конкурсу .........................................................................
Призначення членів ОАВ .........................................................................................
Кваліфікаційні вимоги до членів ОАВ ...................................................................
Умови служби та гарантії запобігання безпідставному
припиненню повноважень члена ОАВ ...................................................................
Прийняття присяги та набуття повноважень ........................................................
Внутрішні правила ...................................................................................................
Процеси прийняття рішень в ОАВ ..........................................................................
Засідання ОАВ .........................................................................................................
Відкриті та закриті засідання ...................................................................................
Колегії (комітети) членів ОАВ .................................................................................
Відносини членів ОАВ із Секретаріатом ОАВ ........................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
115
115
116
117
118
118
119
120
120
122
123
124
124
125
127
129
131
131
131
132
133
134
134
135
Розділ 5. Планування та здійснення діяльності ОАВ ..............................................
Секретаріат ОАВ ......................................................................................................
Секретаріат ОАВ і публічна служба .......................................................................
Формування організаційної структури секретаріату ...........................................
Схеми організаційної структури ............................................................................
Як розробити схему організаційної структури .........................................................
153
153
154
156
157
158
VII
Типові організаційні структури секретаріату ............................................................
Стратегічне планування ..........................................................................................
Оперативне планування ..........................................................................................
Графік підготовки і проведення виборів................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
158
160
167
167
172
Розділ 6. Розвиток професійного адміністрування виборів .................................
Використання праці публічних службовців в роботі секретаріату ОАВ..............
Постійні і тимчасові працівники .............................................................................
Умови праці: спеціальний персонал ОАВ та державні службовці ............................
Пенсії працівників ...................................................................................................
Моделі кар’єрного зростання для професійних організаторів виборів..............
Процедури відбору працівників ОАВ .....................................................................
Процедури призначення працівників секретаріату ОАВ ......................................
Навчання та підвищення кваліфікації працівників ...............................................
Організаційний розвиток та підвищення кваліфікації постійних працівників ОАВ ........
Використання міжнародного досвіду.......................................................................
Наставництво..........................................................................................................
Освіта і курси підвищення кваліфікації для працівників ОАВ ....................................
Оперативна підготовка ............................................................................................
Методи підготовки ..................................................................................................
Каскадна модель підготовки ...................................................................................
Підготовка мобільними групами .............................................................................
Одночасна підготовка .............................................................................................
Навчальні матеріали ...............................................................................................
Інструкції ................................................................................................................
Навчальні посібники ...............................................................................................
Моделювання та відеоматеріали..............................................................................
Чинники, які можуть перешкоджати професіоналізму роботи ОАВ ..................
Підсумки розділу .....................................................................................................
187
188
189
190
191
191
191
193
194
194
196
197
197
198
199
199
200
200
200
200
201
201
201
203
Розділ 7. Фінансування ОАВ .......................................................................................
Загальні питання фінансування ОАВ .....................................................................
Які витрати на проведення виборів потребують фінансування? ........................
Хто і як фінансує ОАВ? ...........................................................................................
Державне або бюджетне фінансування....................................................................
Порядок надання державного фінансування............................................................
Об’єднані або розподілені бюджети на проведення виборів ......................................
Донорське фінансування.........................................................................................
Інші джерела фінансування ОАВ..............................................................................
Методи підготовки бюджету ОАВ...........................................................................
Процес підготовки та затвердження бюджету ОАВ ..................................................
Наявність бюджетних коштів ...................................................................................
Контроль за фінансуванням ОАВ.............................................................................
221
221
222
224
224
224
224
225
227
227
229
230
230
VIII
Політики та процедури закупівель ОАВ .................................................................
Заходи фінансового контролю ОАВ ......................................................................
Управління активами ..............................................................................................
Бухгалтерія ..............................................................................................................
Принципи фінансового менеджменту ОАВ ..........................................................
Прозорість..............................................................................................................
Економність та ефективність ..................................................................................
Доброчесність .......................................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
231
232
234
234
235
235
235
236
236
Розділ 8. Відносини із зацікавленими сторонами ..................................................
Хто є зацікавленими сторонами і яка їхня роль у виборчому процесі? .............
Основні зацікавлені сторони ..................................................................................
Політичні партії і кандидати ....................................................................................
Працівники ОАВ ......................................................................................................
Виконавча гілка влади ............................................................................................
Законодавчий орган................................................................................................
Органи врегулювання виборчих спорів ....................................................................
Судові органи .........................................................................................................
245
245
245
246
247
248
248
249
250
Спостерігачі за виборами/групи спостереження,
громадяни та міжнародні спостерігачі за виборами ................................................
Традиційні ЗМІ ........................................................................................................
Соціальні медіа .......................................................................................................
Виборці ..................................................................................................................
Громадські організації ............................................................................................
Донорська спільнота та органи надання допомоги в проведенні виборів ..................
Опосередковано зацікавлені сторони....................................................................
Постачальники ОАВ ................................................................................................
Громадськість загалом............................................................................................
Регіональні та міжнародні мережі ...........................................................................
Підтримка відносин із зацікавленими сторонами ................................................
Як підтримувати відносини із зацікавленими сторонами, неготовими до співпраці ..
Підсумки розділу .....................................................................................................
Розділ 9. Інформаційні технології у виборах...........................................................
Застосування інформаційних технологій
у виборах протягом останніх десятиліть ..............................................................
Типи та основні особливості інформаційних технологій у виборах ...................
Окремі концепції ІКТ, що впливають на технології у виборах .............................
Інноваційні цикли ІКТ та їхній зв’язок із виборчим циклом ......................................
“Крива інтенсивності відмов” та виборчі цикли........................................................
Загальна вартість власності системами ІКТ .............................................................
Безпека та видатки на ІКТ .......................................................................................
Постачальники технологій для проведення виборів ............................................
250
251
252
253
254
254
255
255
255
257
257
259
260
277
277
277
279
279
279
282
282
283
IX
Підхід, орієнтований на потреби..............................................................................
Придбання ..............................................................................................................
Залежність від постачальника .................................................................................
Загальнодоступні системи чи запатентовані системи ..............................................
Готові комерційні системи чи розробка систем на замовлення.................................
283
283
284
284
285
285
286
287
287
287
288
288
288
289
289
Просвіта та інформування виборців......................................................................
Навчання та кваліфікація .......................................................................................
Адміністративні та операційні цілі .........................................................................
Здійснення контролю з боку ОАВ ............................................................................
Підзвітність і доброчесність ....................................................................................
Увага до виборів в цілому .......................................................................................
Інклюзивність .........................................................................................................
Сталість технологій, що фінансуються донорами .....................................................
Вибір належної технології .......................................................................................
Проблеми електронної реєстрації виборців..........................................................
Коротка передісторія систем електронного голосування
та електронного підрахунку голосів ............................................................................
Вимоги до системи, сертифікація та аудит ..............................................................
Підтверджений виборцем паперовий бюлетень ........................................................
Видатки....... ...........................................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
290
292
292
293
293
Розділ 10. Оцінювання результатів діяльності ОАВ ................................................
Чому важлива підзвітність ОАВ? ...........................................................................
Принципи та кращі практики в контексті підзвітності ОАВ ..................................
Підзвітність зацікавлених сторін ...........................................................................
Консультації та комунікації.....................................................................................
Звітність про результати діяльності.......................................................................
Внутрішня звітність про результати діяльності .........................................................
Зовнішня звітність про результати діяльності ..........................................................
Фінансова підзвітність ............................................................................................
Внутрішня фінансова підзвітність ...........................................................................
Зовнішня фінансова підзвітність .............................................................................
Звітність про використання технологічних систем ..............................................
Механізми оцінювання ОАВ....................................................................................
Внутрішні системи контролю якості .........................................................................
Аудит ОАВ...............................................................................................................
Аудит діяльності......................................................................................................
Фінансовий аудит ...................................................................................................
Оцінка програмної діяльності ОАВ ...........................................................................
Оцінювання колег ...................................................................................................
Проблеми зовнішнього контролю ............................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
307
307
307
308
308
308
309
309
311
311
311
312
313
313
314
315
318
319
321
322
323
X
Розділ 11. Стабільність ОАВ .......................................................................................
Що таке стабільність?..............................................................................................
Чому важлива стабільність ОАВ? ..........................................................................
Оцінка потреб ..........................................................................................................
Стабільність під час виборів і донорська підтримка ............................................
Практика, що сприяє стабільності .........................................................................
Кадрове забезпечення для досягнення стабільності ...........................................
Офісні системи ........................................................................................................
Виборча документація ............................................................................................
Наслідки структурної і технологічної стабільності ...............................................
Виборчі системи .....................................................................................................
Утворення виборчих округів....................................................................................
Реєстрація виборців ................................................................................................
Процес голосування ................................................................................................
Автоматизоване голосування та процес підрахунку голосів ..............................
Підсумки розділу .....................................................................................................
337
337
338
339
340
343
343
344
344
346
347
347
348
349
350
352
Розділ 12. Мережі ОАВ ................................................................................................
Що таке мережі ОАВ і чому вони важливі? ...........................................................
Національні виборчі мережі ...................................................................................
Регіональні мережі ОАВ..........................................................................................
Глобальні виборчі мережі .......................................................................................
Мережі забезпечення виборів ................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
369
369
369
370
372
374
374
Розділ 13. Виборча реформа ......................................................................................
Що таке виборча реформа? ...................................................................................
Недієздатні ОАВ.......................................................................................................
Роль ОАВ у проведенні виборчої реформи ...........................................................
Масштаби виборчої реформи ................................................................................
Адміністрування виборчої реформи .....................................................................
Ризики, пов’яза
адміністрування виборів
Виправлене і
доповнене видання
Дизайн системи
адміністрування виборів
Виправлене і доповнене видання
Це видання було перекладене з англійської мови на українську Міжнародною
фундацією виборчих систем (IFES) за підтримки Агентства США з міжнародного
розвитку (USAID) та Міністерства міжнародних справ Канади (Global Affairs Canada).
Дизайн системи
адміністрування виборів
Виправлене і доповнене видання
Хелена Катт
Ендрю Елліс
Майкл Мейлі
Алан Волл
Пітер Вулф
Матеріали МІДСВ з питань виборчого процесу
Серія посібників
В серії посібників МІДСВ увагу зосереджено на порівняльному аналізі, інформації та стандартах, що стосуються
ряду демократичних інститутів та процесів. Посібники призначені передусім для урядовців, політиків,
представників громадянського суспільства, а також практиків у відповідній сфері. Вони також можуть бути
корисними для науковців, експертів з питань розбудови демократії та представників інших інституцій.
© Міжнародний інститут демократії та сприяння виборам, 2016
© Міжнародна фундація виборчих систем, 2016
Англомовне видання 2014 © Міжнародний інститут демократії та сприяння виборам, 2014
Публікації МІДСВ не залежать від політичної кон’юнктури та національних інтересів. Думки, висловлені у
цій публікації, можуть не співпадати з позицією МІДСВ, членів його Правління чи Ради.
Мапа(-и), наведена(-і) в цій публікації, не відображують позицію Інституту стосовно правового статусу
будь-якої території чи визнання ним будь-яких кордонів. Позиціонування на мапі або розмір будь-якої
держави чи території не відображає політичних поглядів Інституту. Мапи, наведені у цій публікації
призначені виключно для роз’яснення тексту.
Дане видання є перекладом англомовної версії публікації МІДСВ Electoral Management Design: Revised
edition (2014 р). Точність перекладу тексту не була перевірена Міжнародним інститутом демократії та
сприяння виборам. У випадку розходження між оригіналом та перекладом, пріоритет має англомовна
версія (ISBN 978-91-87729-66-9).
Запити на отримання дозволу на відтворення чи переклад всієї публікації чи її частини мають надсилатись за адресою:
International IDEA
Strömsborg
SE-103 34 Stockholm
Sweden
МІДСВ сприяє розповсюдженню своїх праць та оперативно реагує на запити щодо отримання дозволу на
відтворення чи переклад своїх публікацій.
Електронна версія цієї публікації доступна за ліцензією “Creative Commons Licence (CCL)-Creative
Commons Attribute – NonCommercial – ShareAlike3.0 License”. Публікацію можна копіювати, поширювати
і передавати іншим особам, а також здійснювати її редагування та адаптацію за умов, що вона
використовуватиметься виключно у некомерційних цілях, що буде належним чином зазначене авторство, і
що вона поширюватиметься за ідентичною ліцензією. Більш детальна інформація про ліцензію доступна за
посиланням: .
Переклад: Перекладацька агенція Розмай
Редагування: Денис Ковриженко, Павло Любченко, Сергій Савелій
Дизайн україномовного видання: Родіон Величенко
Графічний дизайн оригінального видання: Пернілла Оттенфельт Еліассон
Дизайн оригінальної обкладинки: Пернілла Оттенфельт Еліассон
Ілюстрація обкладинки: автор © Джін Джін Цон з сайту theispot.com
Друк: AK Group, Україна
ISBN: 978-91-7671-077-7
З 1994 року Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) відіграє ключову роль у становленні
демократичних виборчих процесів та інститутів в Україні. За останні два десятиріччя IFES отримав репутацію
надійного джерела інформації для об’єктивного аналізу, оцінки та висококваліфікованої технічної допомоги
у сфері реформування виборчого законодавства в цілому та політичного фінансування зокрема, а також
адміністрування виборів, посилення спроможності громадянського суспільства і вивчення громадської
думки. Ґрунтуючись на багаторічному досвіді, IFES спрямовує свою діяльність на сприяння належному
управлінню та забезпеченню демократичних прав в умовах зміни політичного ландшафту України.
Передмова
Коли світ увійшов у третє тисячоліття, багатопартійні вибори проводилися
в 140 країнах. Це стало історичним зрушенням у характері та формах участі
громадян в політичному житті.
Відтоді демократичний світ ще більше розширився; в результаті соціальнополітичних рухів за свободу особистості виникли нові держави. Щоб задовольнити
прагнення своїх громадян, багато з цих нових держав все ще намагаються створити
життєздатні системи й структури демократичного урядування.
Підтримка процесу демократизації в найменш розвинених країнах і
країнах, що розвиваються, є складним завданням, адже вони стикаються
з проблемами бідності, національних конфліктів і соціальної напруги між
тими, хто перебуває при владі, та тими, хто такої влади не має. До ще однієї
проблемної категорії входять держави, які є багатими з економічної точки
зору, але мають низькі показники розвитку людини.
Багато сучасних демократій визначаються як представницькі, оскільки в них
народ обирає представників, які прийматимуть рішення від його імені. У деяких
з них сама система адміністрування виборів зазнає тиску, іноді й прямих нападів,
і потребує захисту. Окрім своєї великої вартості, змагальні вибори все частіше
стають об’єктом маніпуляцій з боку політичних партій, пропагандистських
систем і розумних демагогів. Вони потребують проведення змістовних і
конструктивних дебатів з питань публічної політики.
Ті, хто адмініструють вибори, постійно стикаються з необхідністю забезпечення
функціональності системи виборів та створення рівних умов для всіх. При
цьому вони борються за збереження своєї автономії та доброчесності.
Ще складніше завдання – змусити демократичні системи і процеси забезпечувати
дотримання чотирьох принципів: підконтрольності громадянам, політичної
рівності, конституційності урядування та свободи особистості. У цьому контексті
це виправлене і доповнене видання є вкрай актуальним. За умови неухильного
дотримання та розумного виконання, викладені у ньому керівні принципи
можуть забезпечувати збереження органами контролю та регулювання
виборів своєї стратегічної дієздатності та запобігти неправомірному тиску й
цілеспрямованому втручанню в їхню діяльність.
Особливу увагу в цій публікації приділено питанню про те, яким саме
чином органи адміністрування виборів (ОАВ) можуть забезпечувати
свою автономію, здійснювати управлінський контроль, гарантувати
доброчесність, зберігати прозорість, забезпечувати ефективність та
професійне виконання правил і процедур, зберігаючи при цьому
орієнтацію ОАВ на забезпечення інтересів виборців. Шлях, який
III
проходять представники ОАВ – від реєстрації виборців до підрахунку
голосів та оприлюднення результатів виборів – сповнений ризиків, для
подолання яких потрібні глибокі професійні знання та навички. Я глибоко
переконаний, що ця публікація буде корисною для ОАВ та їхнього персоналу,
і що вона допоможе їм підвищити рівень професійності й ефективності
адміністрування у сфері виборів.
Д-р Ш.Я. Кураїші
Колишній голова виборчої комісії, Індія
IV
Вступне слово
Візія МІДСВ полягає у тому, що він має відігравати провідну роль в усьому
світі в питаннях забезпечення доступу до порівняльних досліджень та
досвіду у сфері підтримки демократії. Інститут прагне зробити ці знання та
досвід доступними, що має на меті активізацію діалогу на національному
рівні та формування політичної волі.
Виборче законодавство, у тому числі й вибір виборчої системи та системи
адміністрування виборів, визначають результати і рівень довіри до виборів
та демократії загалом. Становлення професійного адміністрування виборів
є не лише суто технічним або управлінським питанням – до цього процесу
обов’язково залучаються зацікавлені політичні сторони, які мають власні
інтереси та цілі. Роль такого адміністрування у загальному розвитку та
зміцненні демократії неможливо переоцінити.
Цей посібник зводить до єдиної глобальної бази основні порівняльні відомості
про планування, формування, фінансування, навчання та оцінювання
органів адміністрування виборчого процесу. Перше видання посібника було
опубліковано у 2006 році і лягло в основу численних навчальних матеріалів та
он-лайн інструментів; воно є одним з найпопулярніших ресурсів знань МІДСВ
та було перекладене на декілька мов.
З часу публікації першого видання цього посібника відбулося багато подій.
Були сформовані нові органи адміністрування виборів (ОАВ), а старі –
зазнали змін внаслідок звинувачень у корупції та фальшуванні виборів;
значно зросла роль технологій на виборах; розширилася сфера професійної
підготовки членів та персоналу ОАВ; відбулися зрушення у ґендерному
аспекті виборів. З огляду на це, на часі постало питання публікації
виправленого і доповненого видання з відповідними оновленими
та розширеними розділами, останніми даними щодо різних країн і
декількома новими практичними прикладами, які допоможуть висвітлити
різноманітність, творчість та інновації в галузі адміністрування виборчого
процесу на глобальному рівні.
Посібник буде цінним джерелом інформації для всіх, хто зацікавлений в
ефективності та легітимності виборів.
Ів Летерм
Генеральний секретар
МІДСВ
V
Зміст
Передмова ..................................................................................................................... III
Вступне слово ................................................................................................................ V
Зміст ............................................................................................................................... VI
Скорочення .................................................................................................................... XIV
Вступ .............................................................................................................................. 1
Розділ 1. Хто організовує вибори? ............................................................................
Що таке ОАВ? ...........................................................................................................
Три моделі адміністрування виборів .....................................................................
Незалежна модель адміністрування виборів ............................................................
Урядова модель адміністрування виборів ................................................................
Змішана модель адміністрування виборів................................................................
Що можна очікувати від ОАВ в різних моделях
адміністрування виборів?.......................................................................................
Особливості ОАВ у трьох загальних моделях адміністрування виборчого процесу ...
Постійні та тимчасові ОАВ ......................................................................................
Централізація та децентралізація в адмініструванні виборчого процесу ..........
ОАВ у федеративних державах ..............................................................................
Перехідні міжнародні ОАВ і національні ОАВ .......................................................
Представництво інтересів ОАВ в уряді та парламенті ..........................................
Окремі керівні принципи, покладені в основу діяльності всіх ОАВ.....................
Незалежність ..........................................................................................................
Неупередженість.....................................................................................................
Доброчесність ........................................................................................................
Прозорість..............................................................................................................
Ефективність ..........................................................................................................
Професійність ........................................................................................................
Орієнтованість на надання послуг ...........................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
10
12
12
17
18
19
21
21
22
23
24
24
25
25
26
27
Розділ 2. Нормальтивно-правова база: контекст для ролі та повноважень ОАВ ..
Визначення виборчого процесу в актах законодавства ......................................
Міжнародні і регіональні договори та угоди .........................................................
Конституція ..............................................................................................................
Виборче законодавство: акти і постанови ............................................................
Регламенти, розпорядження і звернення ОАВ......................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
45
45
47
48
51
53
55
Розділ 3. Повноваження, функції та обов’язки ОАВ ...............................................
Повноваження та функції .......................................................................................
Обсяг повноважень, функції та обов’язків ...........................................................
Інструменти прямої демократії ...............................................................................
Розподіл функцій між виборчими інституціями .......................................................
Утворення виборчих округів ..................................................................................
Реєстрація виборців ................................................................................................
Реєстрація і фінансування політичних партій ......................................................
77
78
79
81
82
83
83
84
VI
5
5
6
7
7
8
Регулювання передвиборної агітації .....................................................................
Просвіта та інформування виборців......................................................................
Підтвердження результатів виборів .......................................................................
Спостереження за виборами ..................................................................................
Міжнародна діяльність............................................................................................
Вирішення виборчих спорів ....................................................................................
Обов’язки ОАВ як публічної інституції...................................................................
Уникнення конфлікту інтересів ...............................................................................
Обов’язки ОАВ у сфері розвитку демократії та забезпеченні справедливості .....
Гендерний баланс....................................................................................................
Етнічна належність .................................................................................................
Загальна доступність ..............................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
85
87
89
89
90
90
90
92
92
93
96
96
98
Розділ 4. Склад, роль та функціонування ОАВ ........................................................
Членство в ОАВ ........................................................................................................
Статус членів ОАВ ...................................................................................................
Керівник ОАВ: особлива роль? ...............................................................................
Члени ОАВ: авторитетні експерти чи взаємні контролери? .................................
ОАВ, сформовані за партійним принципом..........................................................
ОАВ, сформовані за експертним принципом .......................................................
ОАВ, сформовані за партійно-експертним принципом .......................................
Штатні та позаштатні члени ОАВ ............................................................................
Кількість членів ОАВ ...............................................................................................
Строк повноважень членів постійнодіючих ОАВ ..................................................
Набір та призначення членів ОАВ ..........................................................................
Відбір шляхом відкритого конкурсу .........................................................................
Призначення членів ОАВ .........................................................................................
Кваліфікаційні вимоги до членів ОАВ ...................................................................
Умови служби та гарантії запобігання безпідставному
припиненню повноважень члена ОАВ ...................................................................
Прийняття присяги та набуття повноважень ........................................................
Внутрішні правила ...................................................................................................
Процеси прийняття рішень в ОАВ ..........................................................................
Засідання ОАВ .........................................................................................................
Відкриті та закриті засідання ...................................................................................
Колегії (комітети) членів ОАВ .................................................................................
Відносини членів ОАВ із Секретаріатом ОАВ ........................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
115
115
116
117
118
118
119
120
120
122
123
124
124
125
127
129
131
131
131
132
133
134
134
135
Розділ 5. Планування та здійснення діяльності ОАВ ..............................................
Секретаріат ОАВ ......................................................................................................
Секретаріат ОАВ і публічна служба .......................................................................
Формування організаційної структури секретаріату ...........................................
Схеми організаційної структури ............................................................................
Як розробити схему організаційної структури .........................................................
153
153
154
156
157
158
VII
Типові організаційні структури секретаріату ............................................................
Стратегічне планування ..........................................................................................
Оперативне планування ..........................................................................................
Графік підготовки і проведення виборів................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
158
160
167
167
172
Розділ 6. Розвиток професійного адміністрування виборів .................................
Використання праці публічних службовців в роботі секретаріату ОАВ..............
Постійні і тимчасові працівники .............................................................................
Умови праці: спеціальний персонал ОАВ та державні службовці ............................
Пенсії працівників ...................................................................................................
Моделі кар’єрного зростання для професійних організаторів виборів..............
Процедури відбору працівників ОАВ .....................................................................
Процедури призначення працівників секретаріату ОАВ ......................................
Навчання та підвищення кваліфікації працівників ...............................................
Організаційний розвиток та підвищення кваліфікації постійних працівників ОАВ ........
Використання міжнародного досвіду.......................................................................
Наставництво..........................................................................................................
Освіта і курси підвищення кваліфікації для працівників ОАВ ....................................
Оперативна підготовка ............................................................................................
Методи підготовки ..................................................................................................
Каскадна модель підготовки ...................................................................................
Підготовка мобільними групами .............................................................................
Одночасна підготовка .............................................................................................
Навчальні матеріали ...............................................................................................
Інструкції ................................................................................................................
Навчальні посібники ...............................................................................................
Моделювання та відеоматеріали..............................................................................
Чинники, які можуть перешкоджати професіоналізму роботи ОАВ ..................
Підсумки розділу .....................................................................................................
187
188
189
190
191
191
191
193
194
194
196
197
197
198
199
199
200
200
200
200
201
201
201
203
Розділ 7. Фінансування ОАВ .......................................................................................
Загальні питання фінансування ОАВ .....................................................................
Які витрати на проведення виборів потребують фінансування? ........................
Хто і як фінансує ОАВ? ...........................................................................................
Державне або бюджетне фінансування....................................................................
Порядок надання державного фінансування............................................................
Об’єднані або розподілені бюджети на проведення виборів ......................................
Донорське фінансування.........................................................................................
Інші джерела фінансування ОАВ..............................................................................
Методи підготовки бюджету ОАВ...........................................................................
Процес підготовки та затвердження бюджету ОАВ ..................................................
Наявність бюджетних коштів ...................................................................................
Контроль за фінансуванням ОАВ.............................................................................
221
221
222
224
224
224
224
225
227
227
229
230
230
VIII
Політики та процедури закупівель ОАВ .................................................................
Заходи фінансового контролю ОАВ ......................................................................
Управління активами ..............................................................................................
Бухгалтерія ..............................................................................................................
Принципи фінансового менеджменту ОАВ ..........................................................
Прозорість..............................................................................................................
Економність та ефективність ..................................................................................
Доброчесність .......................................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
231
232
234
234
235
235
235
236
236
Розділ 8. Відносини із зацікавленими сторонами ..................................................
Хто є зацікавленими сторонами і яка їхня роль у виборчому процесі? .............
Основні зацікавлені сторони ..................................................................................
Політичні партії і кандидати ....................................................................................
Працівники ОАВ ......................................................................................................
Виконавча гілка влади ............................................................................................
Законодавчий орган................................................................................................
Органи врегулювання виборчих спорів ....................................................................
Судові органи .........................................................................................................
245
245
245
246
247
248
248
249
250
Спостерігачі за виборами/групи спостереження,
громадяни та міжнародні спостерігачі за виборами ................................................
Традиційні ЗМІ ........................................................................................................
Соціальні медіа .......................................................................................................
Виборці ..................................................................................................................
Громадські організації ............................................................................................
Донорська спільнота та органи надання допомоги в проведенні виборів ..................
Опосередковано зацікавлені сторони....................................................................
Постачальники ОАВ ................................................................................................
Громадськість загалом............................................................................................
Регіональні та міжнародні мережі ...........................................................................
Підтримка відносин із зацікавленими сторонами ................................................
Як підтримувати відносини із зацікавленими сторонами, неготовими до співпраці ..
Підсумки розділу .....................................................................................................
Розділ 9. Інформаційні технології у виборах...........................................................
Застосування інформаційних технологій
у виборах протягом останніх десятиліть ..............................................................
Типи та основні особливості інформаційних технологій у виборах ...................
Окремі концепції ІКТ, що впливають на технології у виборах .............................
Інноваційні цикли ІКТ та їхній зв’язок із виборчим циклом ......................................
“Крива інтенсивності відмов” та виборчі цикли........................................................
Загальна вартість власності системами ІКТ .............................................................
Безпека та видатки на ІКТ .......................................................................................
Постачальники технологій для проведення виборів ............................................
250
251
252
253
254
254
255
255
255
257
257
259
260
277
277
277
279
279
279
282
282
283
IX
Підхід, орієнтований на потреби..............................................................................
Придбання ..............................................................................................................
Залежність від постачальника .................................................................................
Загальнодоступні системи чи запатентовані системи ..............................................
Готові комерційні системи чи розробка систем на замовлення.................................
283
283
284
284
285
285
286
287
287
287
288
288
288
289
289
Просвіта та інформування виборців......................................................................
Навчання та кваліфікація .......................................................................................
Адміністративні та операційні цілі .........................................................................
Здійснення контролю з боку ОАВ ............................................................................
Підзвітність і доброчесність ....................................................................................
Увага до виборів в цілому .......................................................................................
Інклюзивність .........................................................................................................
Сталість технологій, що фінансуються донорами .....................................................
Вибір належної технології .......................................................................................
Проблеми електронної реєстрації виборців..........................................................
Коротка передісторія систем електронного голосування
та електронного підрахунку голосів ............................................................................
Вимоги до системи, сертифікація та аудит ..............................................................
Підтверджений виборцем паперовий бюлетень ........................................................
Видатки....... ...........................................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
290
292
292
293
293
Розділ 10. Оцінювання результатів діяльності ОАВ ................................................
Чому важлива підзвітність ОАВ? ...........................................................................
Принципи та кращі практики в контексті підзвітності ОАВ ..................................
Підзвітність зацікавлених сторін ...........................................................................
Консультації та комунікації.....................................................................................
Звітність про результати діяльності.......................................................................
Внутрішня звітність про результати діяльності .........................................................
Зовнішня звітність про результати діяльності ..........................................................
Фінансова підзвітність ............................................................................................
Внутрішня фінансова підзвітність ...........................................................................
Зовнішня фінансова підзвітність .............................................................................
Звітність про використання технологічних систем ..............................................
Механізми оцінювання ОАВ....................................................................................
Внутрішні системи контролю якості .........................................................................
Аудит ОАВ...............................................................................................................
Аудит діяльності......................................................................................................
Фінансовий аудит ...................................................................................................
Оцінка програмної діяльності ОАВ ...........................................................................
Оцінювання колег ...................................................................................................
Проблеми зовнішнього контролю ............................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
307
307
307
308
308
308
309
309
311
311
311
312
313
313
314
315
318
319
321
322
323
X
Розділ 11. Стабільність ОАВ .......................................................................................
Що таке стабільність?..............................................................................................
Чому важлива стабільність ОАВ? ..........................................................................
Оцінка потреб ..........................................................................................................
Стабільність під час виборів і донорська підтримка ............................................
Практика, що сприяє стабільності .........................................................................
Кадрове забезпечення для досягнення стабільності ...........................................
Офісні системи ........................................................................................................
Виборча документація ............................................................................................
Наслідки структурної і технологічної стабільності ...............................................
Виборчі системи .....................................................................................................
Утворення виборчих округів....................................................................................
Реєстрація виборців ................................................................................................
Процес голосування ................................................................................................
Автоматизоване голосування та процес підрахунку голосів ..............................
Підсумки розділу .....................................................................................................
337
337
338
339
340
343
343
344
344
346
347
347
348
349
350
352
Розділ 12. Мережі ОАВ ................................................................................................
Що таке мережі ОАВ і чому вони важливі? ...........................................................
Національні виборчі мережі ...................................................................................
Регіональні мережі ОАВ..........................................................................................
Глобальні виборчі мережі .......................................................................................
Мережі забезпечення виборів ................................................................................
Підсумки розділу .....................................................................................................
369
369
369
370
372
374
374
Розділ 13. Виборча реформа ......................................................................................
Що таке виборча реформа? ...................................................................................
Недієздатні ОАВ.......................................................................................................
Роль ОАВ у проведенні виборчої реформи ...........................................................
Масштаби виборчої реформи ................................................................................
Адміністрування виборчої реформи .....................................................................
Ризики, пов’яза