1
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Penelitian ini hendak membahas eksistensi peraturan pemerintah pengganti undang-undang Perppu dalam konstitusi di
Indonesia serta tolok ukur dalam pembentukan peraturan pemerintah pengganti undang-undang Perppu. Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang Perppu merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan dalam sistem norma hukum negara Republik
Indonesia. Perppu dikonsepsikan sebagai suatu peraturan yang dari segi isinya seharusnya ditetapkan dalam bentuk undang-undang,
tetapi karena keadaan kegentingan memaksa ditetapkan dalam bentuk peraturan pemerintah.
1
Di dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan disebutkan
bahwa:
2
1 Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945;
1
Jimly Ashiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Edisi ke-1, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2007, hal. 3.
2
Lihat Pasal 7 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
2 b.
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c.
Undang-UndangPeraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi; dan
g. Peraturan Daerah KabupatenKota.
2 Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan
hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat 1. Jika dilihat dari hierarki peraturan perundang-undangan pada
Pasal 7 ayat 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dapat dikatakan bahwa UU dan Perppu memiliki kedudukan yang
sejajarsederajat, hanya saja keduanya dibentuk dalam keadaan yang berbeda.
Selama ini UU selalu dibentuk oleh Presiden dengan persetujuan DPR, dan dalam keadaan normal, atau menurut
Perubahan UUD 1945 dibentuk oleh DPR dan disetujui bersama oleh DPR dan Presiden, serta disahkan oleh Presiden, sedangkan Perppu
dibentuk oleh Presiden tanpa persetujuan DPR karena adanya “suatu
hal ik hwal kegentingan yang memaksa.”
3
Hal tersebut dinyatakan dalam Pasal 22 ayat 1 Undang-
Undang Dasar 1945 “UUD 1945”: “Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak
menetapkan peraturan pemerintah pengganti undang- undang.”
Selain itu, penetapan Perppu yang dilakukan oleh Presiden ini juga tertulis dalam Pasal 1 angka 4 Undang-Undang No. 12 Tahun
3
Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-Undangan Proses dan Teknik Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta. 2007, hal 80.
3 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang
berbunyi: “Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam
hal ik hwal kegentingan yang memaksa.”Jika mengacu pada rumusan
ini maka jelaslah bahwa sejatinya Perppu merupakan suatu peraturan pemerintah, namun berfungsi sebagai undang-undang. Dengan
demikian Perppu merupakan salah satu instrumen hukum yang dapat ditetapkan oleh Presiden tanpa memerlukan keterlibatan Dewan
Perwakilan Rakyat DPR. Peran DPR dalam konteks Perppu baru terlihat pada Pasal 22 ayat 2 dan ayat 3 UUD 1945 yang
menegaskan bahwa “peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan berikut”
dan “jika tidak mendapatkan persetujuan maka peraturan pemerintah itu harus dicabut”.
Berbeda dengan undang-undang, masa berlakunya Perppu sangat singkat yakni sampai dengan persidangan DPR yang terdekat
dengan tanggal penetapan Perppu tersebut. Setelah itu, diperlukan ketegasan sikap dari DPR apakah akan menyetujui atau tidak
menyetujui Perppu tersebut. Pengajuan Perppu ke DPR dilakukan dalam bentuk pengajuan rancangan undang-undang tentang
penetapan Perppu tersebut menjadi undang-undang. Dalam hal DPR
4 menyetujui Perppu tersebut maka rancangan undang-undang tentang
penetapan Perppu tersebut menjadi undang-undang disahkan menjadi Undang-Undang, sedangkan jika Perppu itu ditolak oleh DPR maka
Perppu tersebut tidak berlaku dan Presiden mengajukan rancangan undang-undang tentang pencabutan Perppu tersebut yang dapat
mengatur pula segala akibat dari penolakan tersebut. Kondisi inilah yang kemudian membuat kedudukan Perppu yang dibentuk tanpa
persetujuan DPR kadang-kadang dianggap memiliki kedudukan di bawah UU.
4
Sebelum adanya perubahan UUD 1945 terdapat penjelasan Pasal 22 UUD 1945 yang menyatakan, “Pasal ini mengenai
noodverordeningsrecht Presiden, aturan seperti ini memang diperlukan supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah
dalam keadaan genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat.”
5
Huda berpandangan bahwa Pasal 22 tersebut adalah isyarat bahwa dalam keadaan yang lebih genting dan amat terpaksa
dan memaksa, tanpa menunggu adanya syarat-syarat yang ditentukan oleh dan dalam suatu undang-undang, serta bagaimana akibat-akibat
4
Hukum Online, Kedudukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Perpu, http:www.hukumonline.comklinikdetaillt5235ce3d531c8kedudukan-peraturan-
pemerintah-pengganti-undang-undang-perpu, diakses pada tanggal 28 November 2014.
5
Ibnu Sina Chandranegara. Pengujian Perppu Terkait Sengketa Kewenangan Konstitusional Antar-Lembaga Negara: Kajian Atas Putusan MK No. 138PUU-VII2009.
Jurnal Yudisial, Vol. 5 No. 1, April 2012. hal 3.
5 yang tidak sempat ditunggu dan ditetapkan dalam suatu undang-
undang, Presiden berhak menetapkan Perppu sekaligus menyatakan suatu keadaan bahaya dan darurat.
6
Dinamika sejarah peraturan perundang-undangan di Indonesia menunjukkan bahwa latar belakang penetapan Perppu oleh Presiden
umumnya berbeda-beda. Hal ini disebabkan karena tolok ukur “kegentingan yang memaksa” selalu bersifat multitafsir dan besarnya
subyektivitas Presiden dalam menafsirkan frase “kegentingan yang memaksa” sebagai dasar untuk menetapkan Perppu. Hal yang selalu
menjadi kontroversi hingga saat ini adalah tolok ukur mengenai “kegentingan yang memaksa” sebagai dasar bagi pembentukan
Perppu. Bahkan seringkali muncul pameo di masyarakat bahwa Perppu umumnya dibentuk bukan karena adanya kegentingan yang
memaksa, melainkan karena adanya kepentingan yang memaksa. Melalui penelitian ini penulis hendak berargumen bahwa
sampai sejauh ini, tidak ada kriteria tolok ukur yang jelas dari makna “hal ikhwal kegentingan yang memaksa” tersebut, karenanya
kehadiran Perppu lebih pada pertimbangan subjektif Presiden. Penjelasan Pasal 22 UUD 1945 menerangkan bahwa Pasal ini
mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Oleh sebab itu, maka
6
Huda, Ni’matul, dalam Ibnu Sina Chandranegara, Ibid.
6 penulis hendak menganalisis eksistensi Peraturan Pemerintah
Pengganti Undang-Undang Perppu dalam konstitusi di Indonesia serta mengkaji tolok ukur dalam pembentukan Perppu.
B. Rumusan Masalah
