P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
18 kualitas belanja
publik adalah mekanisme anggaran yang utama di mana Pemerintah dapat berusaha untuk
mencapai tujuan pembangunan dalam jangka pendek sampai menengah. Meningkatkan “kualitas belanja” mengacu pada dua tindakan yang terpisah.
Pertama, hal ini memerlukan peningkatan efisiensi alokasi — realokasi pengeluaran kepada sektor-sektor prioritas. Untuk Indonesia, sektor-sektor prioritas yang
kekurangan pendanaan sektor-sektor di mana tambahan belanja publik dapat memiliki dampak terbesar pada pertumbuhan ekonomi dan penurunan kemiskinan
meliputi sektor infrastruktur, kesehatan, dan bantuan sosial. Kedua, hal tersebut memerlukan peningkatan efisiensi dan efektivitas pengeluaran — memaksimalkan
dampak pengeluaran terhadap hasil yang diinginkan bagi penerima bantuan. Untuk Indonesia, hal ini memerlukan realokasi belanja di dalam sektor untuk program-
program yang memiliki dampak tertinggi bagi tujuan sektoral seperti kesejahteraan petani atau hasil pembelajaran, dan kebijakan sektoral yang efektif yang mendukung
dampak dari pengeluaran yang ditingkatkan dan di-realokasikan. APBN tahun 2017 telah merefleksikan adanya perbaikan kualitas belanja publik, menyusul perbaikan di
dalam APBN tahun 2015 dan 2016, tetapi diperlukan adanya reformasi lebih lanjut.
a. Kebijakan fiskal telah memberikan kontribusi yang kurang dari yang seharusnya dapat dilakukan untuk pertumbuhan dan pengurangan
kemiskinan di Indonesia
Di masa lalu, kebijakan fiskal
termasuk belanja pemerintah tidak
memiliki dampak yang besar pada
kemiskinan dan ketimpangan
Sistem perpajakan Indonesia dan belanja pemerintah telah mengurangi kemiskinan sebesar 1,4 poin persentase dan ketimpangan yang diukur dengan koefisien Gini
sebesar 2,6 poin di tahun 2012.
15
Ini adalah pengurangan yang relatif kecil menurut standar internasional,
16
sebagian karena: 1 pemungutan PPh Orang Pribadi yang rendah, dengan tingkat kepatuhan yang rendah di antara mereka yang
berpenghasilan tinggi; 2 belanja bantuan sosial yang rendah; 3 belanja kesehatan yang rendah, di mana belanja pelayanan kesehatan dasar yang relatif rendah sebagian
besar memberi manfaat bagi rumah tangga miskin; 4 dampak yang relatif rendah dari belanja pendidikan pada ketimpangan dibandingkan dengan negara-negara
lain;
17
dan 5 pengeluaran yang tinggi untuk subsidi energi, yang sebagian besar menguntungkan rumah tangga kaya. Komponen 1-4 hampir tidak mungkin berubah
secara signifikan sejak tahun 2012. Namun demikian, reformasi subsidi BBM baru- baru ini, yang paling signifikan dilakukan di tahun 2015, kemungkinan telah
membawa perbaikan bagi dampak kebijakan fiskal terhadap kemiskinan dan ketimpangan. Di tahun 2013 dan 2014, kenaikan harga BBM disertai dengan
bantuan tunai sementara untuk 25 persen rumah tangga termiskin. Jumlah bantuan tunai ini secara signifikan lebih tinggi daripada kenaikan biaya hidup yang didorong
oleh harga bahan bakar yang lebih tinggi. Mengingat sifat sementara dari transfer ini, efeknya juga sementara. Namun demikian, penghapusan subsidi bensin dan
pemotongan besar-besaran subsidi solar di tahun 2015 cenderung memiliki efek positif jangka panjang, karena penghematan permanen bagi Pemerintah sebagian
diarahkan untuk belanja kesehatan dan bantuan sosial yang lebih tinggi.
15
Analisis ini didasarkan pada Kerangka Komitmen Keadilan the Commitment to Equity framework commitmentoequity.org, dan menggunakan analisis standar fiscal incidence untuk sebagian besar pajak
dan belanja Pemerintah Indonesia.
16
Misalnya, kebijakan fiskal menurunkan koefisien Gini lebih dari 6 poin di Afrika Selatan, Kosta Rika, Uruguay, Meksiko dan Bolivia.
17
Bank Dunia, 2016, “Distribusi Dampak Kebijakan Fiskal di Indonesia”; dan Kementerian Keuangan dan Bank Dunia, 2015, “Pajak dan Pengeluaran Publik di Indonesia: Mengapa membayar dan siapa
yang diuntungkan”
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
19 Kemajuan dalam
mencapai target pertumbuhan dan
pengurangan kemiskinan lebih
lambat dari yang diharapkan …
Target untuk pertumbuhan dan pengurangan
kemiskinan di dalam Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Nasional RPJMN 2015-2019 telah
mengalami revisi, yang umumnya merupakan
penurunan Gambar 17. Hal ini sebagian disebabkan
oleh faktor-faktor eksternal seperti pertumbuhan mitra
dagang utama yang lebih lambat dari yang diharapkan
dan penurunan harga komoditas, tetapi juga
karena reformasi fiskal memerlukan waktu untuk
dapat menunjukkan hasilnya. Tahun 2017 merupakan tahun ketiga dari RPJMN, sehingga akan semakin
mendesak untuk segera mewujudkan lebih lanjut reformasi yang lebih ambisius.
Gambar 17: Target RPJMN untuk pengurangan kemiskinan dan pertumbuhan belum terpenuhi
persen
Sumber: BAPPENAS RPJMN 2015-2019, Kemenkeu, dan perhitungan staf Bank Dunia
… dan kualitas dari pelayanan publik
dapat ditingkatkan Sementara peningkatan belanja publik telah membantu meningkatkan cakupan
beberapa layanan publik, kualitas dan capaian pelayanan tersebut bagi penerima manfaat sulit untuk diperbaiki. Misalnya, total belanja pendidikan meningkat tiga kali
lipat selama tahun 2001-2014
18
secara riil. Peningkatan belanja ini dikaitkan dengan peningkatan akses ke pendidikan dan peningkatan angka partisipasi pendidikan
menengah sementara angka partisipasi pendidikan dasar sudah lebih dari 90 persen di tahun 2001, dan belum meningkat lebih lanjut. Namun demikian, kualitas
pendidikan tetap menjadi tantangan; siswa Indonesia terus tertinggal dalam penilaian pembelajaran internasional dibandingkan siswa-siswa di negara kawasan regional.
19
Demikian pula, pengeluaran kesehatan meningkat empat kali lipat selama periode waktu yang sama, yang memberi kepastian bahwa lebih banyak orang yang memiliki
akses ke fasilitas kesehatan masyarakat. Namun hasil kesehatan penting, seperti angka kematian ibu dan stunting, hampir tidak berubah. Selanjutnya, hanya dua
pertiga dari anak di bawah usia dua tahun yang telah diimunisasi.
20
Masih ada kesenjangan antar
daerah dalam hal Belanja publik bukan hanya terbatas dampaknya terhadap tujuan pembangunan,
belanja publik belum mampu untuk mengatasi kesenjangan antar daerah. Sensus Infrastruktur Desa tahun 2012, yang ditugasi oleh Tim Nasional Percepatan
Penanggulangan Kemiskinan TNP2K, yang berada di bawah Kantor Wakil
18
2014 adalah tahun terakhir data belanja daerah yang terpilah tersedia.
19
Sementara nilai ujian siswa Indonesia ini baru-baru ini telah meningkat, Indonesia masih berada di peringkat ke-63, ke-64 dan ke-65 dari 71 negara dalam hasil PISA terbaru 2015 untuk mata
pelajaran ilmu pengetahuan, matematika dan membaca.
20
Ada juga tantangan dalam hal kesiapan untuk memberikan pelayanan kesehatan utama. Menurut sensus fasilitas kesehatan publik terbaru 2011, tidak ada fasilitas kesehatan dasar masyarakat yang
memenuhi seluruh 38 indikator untuk kesiapan layanan umum. Terdapat kesenjangan yang mencolok dalam distribusi tenaga kesehatan antara berbagai wilayah geografis dan provinsi, dan antara daerah
perkotaan dan pedesaan. Misalnya, rasio antara jumlah dokter dengan jumlah penduduk di Kalimantan dan Maluku-NTT-Papua adalah setengah dan sepertiga dari yang ada di wilayah Jawa-Bali,
masing-masing. Lihat: Bank Dunia, 2016, “Penilaian Sistem Pembiayaan Kesehatan: Belanjakan Lebih, Belanjakan dengan Benar, dan Belanjakan dengan Lebih Baik”.
3 6
9 12
2014 2015
2016 2017
2018 2019
Poverty rate original target Poverty rate actual and revised target
GDP growth original target GDP growth actual and revised target
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
20 penyediaan layanan
dan hasilnya Presiden dan dilakukan oleh Badan Pusat Statistik BPS, menemukan adanya
perbedaan yang besar dalam kemampuan desa untuk menyediakan pelayanan kesehatan dasar, pendidikan, dan transportasi.
21
Data Susenas yang terkini menyampaikan gambaran yang sama. Sebagai contoh: i akses terhadap air bersih
adalah sebesar 100 persen di beberapa daerah, tetapi hanya sebesar 4 persen di Mamberamo, Papua; ii tingkat imunisasi anak adalah sebesar 100 persen di
beberapa daerah, tetapi hanya sebesar 18 persen di Nias Utara, Sumatera Utara, dan iii angka partisipasi murni APM tingkat SMP 75 persen di Kota Batam,
Kepulauan Riau, tetapi hanya 22 persen di Sampang, Jawa Timur.
22
Dapat dimaklumi bahwa perbedaan kualitas layanan daerah menghasilkan perbedaan
daerah dalam hasil pembangunannya, seperti tingkat stunting, yang berkisar dari 26 persen di Kepulauan Riau sampai 52 persen di Nusa Tenggara Timur.
23
Untuk menambah rumitnya masalah, data tingkat kabupaten menunjukkan bahwa belanja
per kapita yang lebih tinggi pada pendidikan dan kesehatan tidak selalu menyebabkan peningkatan besar dalam kualitas layanan dan hasil pembangunan.
24
b. Reformasi belanja publik sangatlah penting untuk memenuhi tujuan pembangunan Indonesia
Peningkatan kualitas belanja publik
sangat penting bagi Indonesia untuk
mencapai tujuan pembangunan dalam
jangka pendek dan menengah
Di Indonesia, Pemerintah dibatasi dalam kemampuannya untuk menggunakan belanja publik untuk mendukung pembangunan. Bahkan sebelum terjadinya
penurunan tajam harga komoditas, Indonesia adalah salah satu negara yang memiliki rasio penerimaan terhadap PDB 14,7 persen pada tahun 2014 dan rasio pajak
terhadap PDB 10,9 persen yang terendah, serta salah satu negara yang memiliki kesenjangan terbesar antara penerimaan aktual dan potensi penerimaan realisasi
penerimaan Indonesia diperkirakan kurang dari 50 persen dari potensi penerimaan pajaknya, di antara negara-negara yang setara di kawasan dan negara-negara pasar
berkembang yang setara.
25
Pemerintah menerapkan serangkaian reformasi penerimaan, seperti: penyampaian faktur PPN dan pengajuan SPT secara elektronik,
pengajuan pajak penghasilan secara elektronik e-filing, ID Wajib Pajak yang unik, dan mengurangi pembebasan pajak untuk PPN Pajak Pertambahan Nilai dan
PPnBM Pajak Penjualan atas Barang Mewah. Melanjutkan dan memperluas reformasi penerimaan ini sangatlah penting untuk menghasilkan sumber daya untuk
mendukung pembangunan. Namun demikian, reformasi penerimaan kemungkinan akan memakan waktu beberapa tahun untuk dapat menghasilkan dampak, dan
bahkan reformasi tersebut nantinya mungkin tidak menciptakan ruang fiskal yang cukup untuk memenuhi prioritas belanja publik. Kendala penerimaan ini, digabung
dengan batasan defisit fiskal sebesar 3 persen dari PDB, memiliki arti bahwa meningkatkan besarnya belanja publik secara keseluruhan dengan signifikan tidaklah
memungkinkan, setidaknya dalam jangka menengah. Dengan demikian, pemerintah harus meningkatkan kualitas belanja publik jika ingin mencapai tujuan
pembangunan.
21
Bank Dunia, 2016, “Fokus Kebijakan”, Laporan Triwulanan Perkembangan Perekonomian Indonesia, Desember 2012, hal.37-43.
22
Susenas, 2015, untuk akses terhadap air bersih dan tingkat imunisasi, dan 2014, untuk memasuki sekolah menengah atas. Data pendidikan untuk Jakarta dan Yogyakarta dikecualikan.
23
Riset Kesehatan Dasar, Riskedas, 2013
24
Bank Dunia 2012, “Pengeluaran Publik Pemerintah Daerah di Indonesia”; Bank Dunia, 2015, “Ulasan Fiskal DKI Jakarta”
25
World Development Indicators database, World Bank; IMF GFS database; Fenochietto and Pessino, 2013, “Understanding Countries’ Tax Effort”, IMF Working Paper
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
21 Melakukan realokasi
belanja antar sektor dapat meningkatkan
dampak dari pengeluaran untuk
tujuan pembangunan…
Persyaratan bagi belanja Indonesia untuk mendukung tujuan pembangunan adalah keharusan. Secara khusus, diperlukan adanya belanja tambahan yang besar di sektor
infrastruktur, kesehatan, dan bantuan sosial. Jumlah belanja tambahan bersih tahunan untuk sektor-sektor prioritas tersebut diperkirakan sebesar sekitar 4 persen
dari PDB pada tahun 2020.
26
Namun demikian, meningkatkan pengeluaran di sektor-sektor prioritas tidak akan memberikan kontribusi untuk tujuan
pembangunan jika belanja tambahan dilakukan dengan tidak efisien dan tidak efektif. Dalam beberapa kasus, administrasi pengeluaran harus ditingkatkan
misalnya, dengan mengurangi kebocoran dan pemborosan sebelum dana tambahan dialokasikan.
…secara khusus, kenaikan lebih lanjut
dalam investasi infrastruktur untuk
mengembangkan modal fisik dapat
membantu mempercepat
pertumbuhan Investasi infrastruktur publik di Indonesia tetap sebesar sekitar 2 persen dari PDB
selama satu dasa warsa terakhir, di bawah periode pra-krisis keuangan Asia tahun 1997 sebesar sekitar 3,3 persen dari PDB.
27
Tingkat investasi tersebut juga berada di bawah tingkat investasi infrastruktur di negara-negara tetangga yang berkembang
pesat seperti Tiongkok, India, dan Vietnam.
28
Akibatnya, modal stok infrastruktur Indonesia diperkirakan telah menurun dari 62 persen terhadap PDB pada tahun
1999 menjadi 38 persen pada tahun 2012, dan terjadinya defisit infrastruktur yang signifikan di setiap sub-sektor infrastruktur. Misalnya, panjang jalan hanya tumbuh
sebesar 35 persen dalam dasa warsa terakhir, sementara pertumbuhan kendaraan adalah sebesar 300 persen. Hal ini terjadi, meskipun sudah ada bukti substansial,
bahwa investasi infrastruktur berhubungan dengan pertumbuhan jangka panjang.
29
Sektor-sektor belanja prioritas di dalam sektor infrastruktur meliputi: pembangkit listrik, transportasi perkotaan dan laut, air bersih dan sanitasi, serta perumahan yang
terjangkau.
Peningkatan belanja kesehatan dan
bantuan sosial untuk
mengembangkan modal manusia
diperlukan untuk mempercepat
penanggulangan kemiskinan
Belanja publik untuk bantuan sosial dan kesehatan di Indonesia 0,6 dan 1,4 persen dari PDB dalam APBN-P 2016, masing-masing sangat rendah dibandingkan
dengan negara-negara berpenghasilan menengah lainnya.
30
Padahal, belanja yang efektif di sektor-sektor ini adalah salah satu cara terbaik untuk memberi manfaat
bagi masyarakat miskin dan mengurangi kesenjangan.
31
Dalam sektor kesehatan, belanja tambahan harus diarahkan untuk menjamin 100 persen penduduk miskin
tercakup oleh subsidi premi asuransi kesehatan Penerima Bantuan Iuran, PBI, dan perawatan kesehatan primer serta prioritas intervensi pencegahan kesehatan ibu,
gizi, dan vaksinasi. Dalam sektor bantuan sosial, belanja tambahan harus diarahkan untuk program yang paling efektif dalam mengurangi kemiskinan dan kesenjangan.
Di antara program-program bantuan sosial utama, program bantuan tunai bersyarat Program Keluarga Harapan, PKH adalah program yang paling efektif dalam
mengurangi kesenjangan,
32
sementara program Rastra subsidi harga untuk beras,
26
Ini termasuk untuk meningkatkan belanja infrastruktur dari sebesar 2,3 menjadi 4,9 persen terhadap PDB; meningkatkan belanja kesehatan dari 1,1 menjadi 2,3 persen; dan meningkatkan belanja bantuan
social dari 0,6 menjadi 1,1 persen.
27
BPS; Perkiraan staf Bank Dunia Catatan: tidak termasuk perumahan.
28
Total investasi infrastruktur tahunan termasuk investasi publik dan swasta di negara-negara ini lebih dari 7 persen dari PDB. Sumber: ADB, JBIC, Bank Dunia, 2005, “Menghubungkan Asia Timur:
Sebuah kerangka kerja baru untuk infrastruktur”
29
IMF, 2014, “Apakah saat ini Waktunya untuk Mendorong Pembangunan Infrastruktur? Pengaruh Ekonomi Makro dari Investasi Publik”, World Economic Outlook, Bab 3
30
Sebagai contoh, pada tahun 2014, pengeluaran pemerintah rata-rata di sektor kesehatan adalah sebesar 2,4 persen dari PDB di negara-negara Asia Timur dan Pasifik dan sebesar 1,9 persen di
negara-negara berpenghasilan menengah ke bawah Indikator Pembangunan Dunia 2016.
31
Bank Dunia, 2016, “Dampak Distribusi Kebijakan Fiskal di Indonesia”, yang akan diterbitkan.
32
Indeks Efektivitas = perubahan pendapatan pasar Gini untuk penghasilan final Gini anggaran sebagai persen dari PDB. Indeks ini didasarkan pada data Susenas tahun 2012.
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
22
sebelumnya dikenal dengan nama Raskin adalah program yang paling tidak efektif. Namun demikian anggaran untuk program Rastra ini lebih dari 0,2 persen dari
PDB jauh lebih besar daripada PKH.
33
Efektivitas program Rastra terkendala oleh ketidaktepatan penerima manfaat di tingkat desa dan kurangnya kejelasan tentang
siapa yang bertanggung jawab untuk biaya pengiriman antara distributor dan desa.
34
Sebaliknya, 77 persen dari penerima manfaat PKH adalah mereka yang berada dalam 40 persen rumah tangga termiskin. Meningkatkan koordinasi dan integrasi
program-program bantuan sosial juga dapat membantu meningkatkan efektivitas belanja pemerintah.
Gambar 18: Belanja Subsidi telah menurun tetapi tetap signifikan
RP triliun
Gambar 19: Belanja Pegawai meningkat sebagai bagian dari pengeluaran publik pemerintah pusat dan
transfer ke daerah persen
Catatan: APBN-P; APBN Sumber: Database COFIS Bank Dunia menggunakan data
Kemenkeu Catatan: CG = Pemerintah Pusat, SNG = Pemerintah Daerah
Sumber: Database COFIS Bank Dunia menggunakan data Kemenkeu
Meningkatkan pendanaan di sektor-
sektor prioritas tersebut
mengharuskan adanya pemotongan
belanja, yang sebaiknya dilakukan
pada bidang yang tidak terlalu
berdampak terhadap produktivitas, seperti
subsidi … Meningkatkan pendanaan untuk sektor infrastruktur, kesehatan, dan bantuan sosial
akan membutuhkan pengurangan belanja di bidang lainnya. Dua area lain, di mana peningkatan efisiensi dapat dilakukan adalah di sektor subsidi dan belanja pegawai.
Meskipun telah dilakukan reformasi subsidi energi baru-baru ini, subsidi masih menjadi bagian yang besar dari pengeluaran pemerintah Gambar 18. Subsidi yang
salah sasaran dan regresif yang artinya sebagian besar dari subsidi tersebut menguntungkan masyarakat yang relatif kaya, dan secara keseluruhan hal ini adalah
cara yang tidak efektif untuk membantu masyarakat miskin dan rentan. Menghilangkan subsidi energi, dan meningkatkan kualitas penargetan dan
administrasi subsidi non-energi akan menambah ruang fiskal. Reformasi tersebut telah menjadi bagian dari agenda pemerintah. APBN 2017 sebagian telah
mengadopsi agenda ini, tapi masih banyak yang harus dilakukan lihat bagian c di bawah. Reformasi subsidi perlu dikombinasikan dengan bantuan tunai yang bersifat
sementara untuk meredam dampak dari setiap kenaikan harga BBM pada rumah tangga miskin, serta meningkatkan program bantuan tunai permanen seperti PKH
dalam jangka menengah.
33
Bank Dunia, 2016, “Dampak Distribusi Kebijakan Fiskal di Indonesia”, yang akan diterbitkan.
34
Bank Dunia, 2016, “Pengeluaran Publik di Sektor Bantuan Sosial”, yang akan diterbitkan
10 20
30
200 400
600 Other non-energy subsidies
Credit program KUR Fertilizer subsidy
Food subsidy RASTRA Electricity Subsidy
Fuel Subsidy Total subsidies as of budget, RHS
17 18 16 20 21 20 20 19 20
24 42
48 51 55
58 56 54 57 60 60
10 20
30 40
50 60
70 CG Personnel ExpTotal CG Exp
SNG Personnel ExpTransfer to Regions
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
23 … dan belanja
pegawai serta belanja barang
Belanja pegawai, sebagai persentase terhadap total belanja pemerintah, mengalami peningkatan terutama di tingkat daerah, di mana gaji pegawai sudah mencapai 60
persen dari total transfer ke daerah. Gambar 19. Memang, tingkat gaji di sektor publik telah tumbuh lebih cepat dari tingkat gaji di sektor swasta.
35
Namun demikian, tidak jelas apakah ini terkait dengan peningkatan produktivitas sektor
publik. Dengan menghilangkan insentif negatif dalam formula DAU Dana Alokasi Umum, yang cenderung mendorong pemerintah daerah untuk meningkatkan
belanja pegawai, akan menciptakan ruang fiskal bagi pemerintah daerah.
36
Demikian pula, dengan mempertahankan besaran belanja pegawai pemerintah pusat di tahun
2014 2,3 persen dari PDB, sambil memastikan bahwa pertumbuhan nominal gaji sama dengan atau lebih tinggi dari inflasi, dapat memberikan tambahan ruang fiskal.
Belanja barang pemerintah pusat juga telah meningkat pesat secara nominal mencapai 18 persen per tahun dari 1,4 menjadi 2,1 persen terhadap PDB, dari
tahun 2010 sampai 2016. Khususnya, pengeluaran untuk belanja barang melebihi belanja modal dalam beberapa tahun terakhir. Meningkatkan efisiensi belanja barang
dengan mengurangi barang non-operasional dan biaya perjalanan 24 persen dan 13 persen dari belanja barang pada tahun 2015, masing-masing akan menciptakan
ruang fiskal tambahan. Pada saat yang sama, pengeluaran untuk pemeliharaan 15 persen dari total belanja barang di tahun 2015, yang merupakan kunci untuk
memelihara aset infrastruktur publik, perlu ditingkatkan.
Realokasi pengeluaran di
berbagai sektor juga dapat meningkatkan
produktivitas dan efektivitas
pengeluaran tersebut, khususnya
di sektor pertanian …
Pertanian dan pendidikan adalah dua wilayah di
mana tingkat pengeluarannya memadai,
tetapi efektivitas pengeluarannya buruk.
Realokasi belanja di sektor ini dapat memiliki dampak
yang besar pada hasil-hasil pembangunan, khususnya
bagi masyarakat miskin. Di sektor pertanian,
peningkatan besar dalam pengeluaran pemerintah
belum diikuti oleh peningkatan serupa dalam
produksi pertanian atau bahkan produksi padi,
sehingga rasio belanja terhadap keluaran output
di sektor pertanian dapat meningkat Gambar 20.
Hal ini sebagian karena sebagian besar peningkatan
belanja pemerintah pusat telah dimanfaatkan untuk mensubsidi masukan subsidi
Gambar 20: Sebagian besar belanja pemerintah pusat di sektor pertanian digunakan untuk mensubsidi
input para petani perorangan Rp triliun Kiri; persen Kanan
Catatan: AG = pertabuab; MoA = Kementerian Pertanian; Angka belanja menggunakan realisasi belanja sampai tahun 2015 dan
APBN-P di tahun 2016. Kementerian Pertanian melakukan reklasifikasi anggaran pada 2016, umumnya dari belanja bantuan
sosial menjadi belanja barang dan jasa. Sumber: Database COFIS Bank Dunia menggunakan data
Kementerian Keuangan
35
Perhitungan Bank Dunia berdasarkan Survei Angkatan Kerja Nasional SAKERNAS.
36
Formula DAU memberi celah bagi kabupaten untuk perekrutan pegawai yang lebih besar karena hampir 50 persen dari DAU didistribusikan atas dasar jumlah gaji pegawai di kabupaten.
1 2
3 4
5 6
7 8
10 20
30 40
50 60
70 80
90 100
Extension services Irrigation
Other agriculture subsidies Fertilizer subsidies
RD MoA non-social aid
MoA social aid
Central AG spendingAG GDP Kanan
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
24
pupuk, subsidi pertanian lainnya, dan bantuan sosial Kementan
37
.
38
Proporsi ini mencapai 47 persen di tahun 2015, sementara hanya 3 persen yang dibelanjakan
untuk litbang dan penyuluhan. Berbagai penelitian menunjukkan bahwa subsidi pemerintah untuk input para petani
perorangan memiliki dampak terbatas pada produksi dan pendapatan petani. Meskipun penggunaan beberapa input untuk pupuk misalnya dapat meningkatkan
produksi, dampak dari subsidi input tersebut seringkali negatif karena dilakukan dengan mengorbankan penyediaan barang publik seperti penyuluhan, litbang, dan
irigasi yang memiliki dampak positif yang lebih besar bagi produksi. Sebagai contoh, suatu studi internasional mendapati bahwa realokasi sebesar 10 persen dari
belanja pertanian dari subsidi untuk barang publik dikaitkan dengan peningkatan pendapatan per kapita pertanian sebesar 2,3 persen.
39
Penelitian lain mendapati bahwa hasil rata-rata untuk investasi pada litbang pertanian adalah sebesar 43 persen
dan hampir 60 persen untuk layanan penyuluhan di 700 proyek di negara-negara maju maupun berkembang.
40
…dan pendidikan Belanja pemerintah di sektor pendidikan telah meningkat pesat dalam beberapa
tahun terakhir, naik dari 11 menjadi 19 persen dari total pengeluaran pemerintah sepanjang tahun 2001-2014.
41
Selama periode tersebut, hasil pembelajaran — yang diukur dengan nilaiskor dari Program Penilaian Siswa Internasional Program for
International Student Assessment - PISA —berfluktuasi, tetapi secara keseluruhan
mengalami sedikit peningkatan Gambar 21. Peningkatan belanja pendidikan dimanfaatkan terutama untuk menggaji guru, biaya sertifikasi guru, dan merubah
status guru kontrak untuk menjadi PNS. Akibatnya, gaji dan tunjangan guru meningkat menjadi lebih dari 60 persen dari total belanja pendidikan di tahun 2015
Gambar 22. Meskipun ini bukan bagian yang sangat tinggi menurut standar internasional, peningkatan belanja untuk guru belum dimanfaatkan secara efektif.
Untuk memulainya, peningkatan jumlah guru menurunkan rasio siswa terhadap guru RSG atau Student to Teacher Ratio STR sehingga Indonesia sekarang ini merupakan
salah satu negara yang memiliki rata-rata RSG terendah di dunia.
42
Namun demikian, penelitian di dalam negeri dan internasional telah mendapati bahwa terdapat sedikit
atau tidak ada efek RSG pada hasil belajar, kecuali untuk kelas yang jumlah siswanya
37
Sekitar 40 persen dari anggaran Kementerian Pertanian dihabiskan untuk program Bantuan Sosial – bantuan tunai langsung ke petani dan kelompok tani, yang mensubsidi masukan pribadi. Misalnya,
program Sekolah Lapangan Pengelolaan Tanaman Terpadu SL-PPT, dimulai pada tahun 2013, dan telah diperluas untuk menjangkau hampir semua wilayah untuk mendukung sasaran 10 juta ton
surplus padi – para petani menerima dukungan penuh untuk benih, pupuk, dan peralatan, dll.
38
Bank Dunia, 2010, Kajian Belanja Publik untuk Sektor Pertanian di Indonesia”.
39
Di 15 negara Amerika Latin; Lopez dan Galinato, 2007
40
Alston dkk., 2000
41
Untuk belanja pemerintah pusat saja, UUD mengamanatkan agar 20 persen dari anggaran tersebut yang dianggarkan untuk pendidikan telah dipenuhi.
42
RSG yang rendah di Indonesia sebagian dapat dijelaskan dengan jumlah besar dari sekolah-sekolah yang berukuran kecil karena kepadatan penduduk yang rendah dari banyak pulau-pulau. Namun
demikian, ukuran sekolah bukanlah satu-satunya penjelasan, oleh karena RSG yang rendah tidak hanya karena fenomena sekolah yang berukuran kecil.
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
25
besar.
43
Selanjutnya, UU tentang Guru dan Dosen tahun 2005 memperbolehkan guru bersertifikat untuk menerima tunjangan sertifikasi sebesar gaji pokok mereka.
Namun sebuah studi mengenai program ini mendapati bahwa hal tersebut tidak berdampak terhadap hasil belajar.
44
Jelas bahwa diperlukan reformasi untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengeluaran untuk guru. Reformasi tersebut
meliputi: meningkatkan penempatan dan alokasi guru, evaluasi kinerja, dan fasilitasi pelatihan. Reformasi ini dapat meningkatkan efisiensi belanja publik dengan
mengalokasikan dana yang lebih baik untuk program pendidikan prioritas, khususnya pengembangan anak usia dini.
Gambar 21: Skor PISA Indonesia telah sedikit meningkat tetapi tetap dalam desil terendah dari
negara-negara yang dinilai skor
Gambar 22: Proporsi belanja pendidikan untuk gaji dan tunjangan guru meningkat
persentase terhadap total belanja pendidikan
Sumber: PISA Catatan: belanja pemerintah untuk pendidikan tinggi diberi label
sebagai “Universitas”. Semua kategori lainnya adalah komponen pendidikan menengah dan dasar.
Sumber: Kemenkeu, LKPP, perhitungan Bank Dunia
43
Lihat misalnya: Bank Dunia - RAND, 2010, “Survey Manajemen Berbasis Sekolah”, Bank Dunia - RAND, Jakarta, Indonesia; Chen, D., 2011, “Manajemen Berbasis Sekolah, Pengambilan Keputusan
Sekolah dan Hasil Pendidikan di Sekolah Dasar Indonesia”, Kertas Kerja Riset Kebijakan 5809, Bank Dunia, Washington, DC. Hyunkuk, C., P. Glewwe, dan M.Whitler 2010,” Apakah Pengurangan
Ukuran Kelas Meningkatkan Skor Tes Siswa? Bukti dari Perbedaan Jumlah Siswa di Sekolah Dasar Minnesota”, Fakultas Ekonomi Terapan, University of Minnesota. Hoxby, CM, 2000, “Pengaruh
Ukuran Kelas pada Prestasi Siswa: Bukti Baru dari Jumlah Siswa”, Jurnal Ekonomi Triwulanan the Quarterly Journal of Economics, 115 4: 1239-1285, Jepsen, C dan S. Rivkin, 2009, “Pengurangan
Ukuran Kelas dan Prestasi Siswa: Potensi Pertukaran antara Kualitas Guru dan Ukuran Kelas”, Jurnal Sumber daya Manusia Journal of Human Resources, Vol.44 1: 223-250.
44
Bank Dunia, 2015, “Indonesia: Sertifikasi guru dan setelah itu. Evaluasi empiris dari program sertifikasi guru dan peningkatan kualitas pendidikan di Indonesia”.
350 400
450 500
550
200 200
6 200
9 201
2 201
5 200
200 6
200 9
201 2
201 5
200 200
6 200
9 201
2 201
5 Math
Reading Science
Indonesia Non OECD
OECD
20 40
60 80
100
2009 2011
2013 2015
Other programs and unspecified expenditures University
Bantuan Operasional Sekolah BOS Teacher certification and professional allowance
Teacher and staff salaries
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
26 Meningkatkan
formula transfer antar pemerintah
dapat membantu mengurangi
kesenjangan regional dalam hasil
pembangunan Formula untuk tiga jenis
transfer ke daerah yang utama Dana Alokasi
Umum - DAU, Dana Alokasi Khusus - DAK,
dan Dana Bagi Hasil - DBH menekankan
pemerataan antara tempat, bukan antara orang.
Rumus DAU menghitung kebutuhan belanja
berdasarkan pada asumsi bahwa setiap kabupaten
memiliki kebutuhan yang mutlak sama terlepas dari
jumlah penduduknya. Penyesuaian berikutnya,
dengan memasukkan jumlah penduduk dan
perbedaan biaya tidak juga menghilangkan bias yang akan menguntungkan daerah dengan jumlah penduduk yang sedikit. Rumus DBH mengalokasikan bagian yang
lebih besar kepada daerah penghasil SDA, dibandingkan daerah non-penghasil, tetapi tidak memperhitungkan jumlah penduduk di kedua jenis daerah tersebut.
Untuk rumus DAK, pengukuran kapasitas fiskal adalah mutlak, bukannya per kapita; daerah dengan nilai penerimaan absolut terbesar dianggap lebih kaya dan
kurang membutuhkan DAK. Kebijakan ini dibuat khusus untuk mengatasi masalah lama tentang mengalokasikan
proporsi yang terlalu tinggi dari sumber daya fiskal ke daerah terpadat, Jawa. Namun konsekuensinya adalah bahwa distribusi sumber daya fiskal akan cenderung
menguntungkan daerah pedesaan yang kecil, dengan mengorbankan daerah perkotaan yang bertumbuh di Indonesia, yang berkontribusi utama terhadap
pertumbuhan PDB negara. Kota-kota sekunder yang sedang bertumbuh memerlukan pembiayaan untuk infrastruktur perkotaan untuk memaksimalkan
kapasitas produktif mereka dan memberikan layanan kepada penduduk mereka yang jumlahnya bertumbuh Gambar 23. Sebagian besar negara-negara lain
menggunakan normalisasi ukuran kebutuhan pengeluaran dan kapasitas fiskal, seperti jumlah per kapita. Dalam rumus DAU, hal ini kemudian akan disesuaikan
dengan langkah-langkah dari perbedaan kebutuhan yang didorong oleh, misalnya, lebih banyak jumlah penduduk miskin, lebih banyak jumlah anak berusia di bawah 5
tahun dan lebih banyak jumlah orang tua atau tingkat pengangguran yang tinggi dan perbedaan dalam biaya masukan yang terutama didorong oleh diseconomies of scale
kondisi di mana konsep skala ekonomi tidak lagi berfungsi – pent. di wilayah yang kecil, terpencil, dan penduduk yang sangat tersebar. Mengubah ke formula yang baru
adalah merupakan tujuan jangka menengah; hal tersebut harus diberlakukan secara bertahap. Mungkin juga nantinya diperlukan alokasi penambahan top up yang
memungkinkan daerah-daerah yang dirugikan untuk melakukan penyesuaian secara bertahap yang diperlukan untuk mengakomodasi formula baru.
Gambar 23: Kabupaten yang lebih kecil menerima alokasi per kapita yang lebih besar
log dari total penerimaan per kapita sumbu y; Log jumlah penduduk sumbu x
Sumber: Kemenkeu dan Susenas
Meningkatkan koordinasi horizontal
dan vertikal antar Belanja publik di berbagai sektor melibatkan beberapa kementerian dan berbagai
tingkat pemerintahan pusat, provinsi, dan kabupaten. Hal ini membuat koordinasi menjadi sulit, yang seringkali menimbulkan pengeluaran yang tidak efisien. Misalnya,
13 14
15 16
17 18
10 12
14 16
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
27 pemerintah dapat
meningkatkan efektivitas belanja
publik … tanggung jawab untuk jaringan irigasi dibagi di dua kementerian Kementerian
Pertanian serta Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat dan ketiga tingkat pemerintahan sesuai dengan ukuran wilayah irigasi. Setiap tingkat
pemerintahan bertanggung jawab untuk pengoperasian dan pemeliharaan OM dari jaringan di bawah wewenang mereka, sementara rehabilitasi dan investasi dalam
infrastruktur irigasi baru didanai melalui anggaran pemerintah pusat dan transfer ke daerah DAK. Pembagian tanggung jawab, dan peningkatan transfer DAK serta
anggaran rehabilitasi, telah memberi insentif kepada pemerintah daerah untuk kurang berinvestasi di OM dan menunggu “pertolongan” rehabilitasi dari
pemerintah pusat.
45
Transfer berbasis kinerja adalah salah satu mekanisme untuk mengurangi insentif negatif yang timbul karena adanya pemisahan tanggung jawab antaa tingkat
pemerintahan. Untuk contoh irigasi tersebut, dukungan keuangan pemerintah pusat dapat didasarkan pada pengertian bahwa pemerintah daerah menyiapkan rencana
pengelolaan aset irigasi, mengalokasikan sumber daya yang cukup untuk OM, dan mencapai target kinerja.
… sehingga dapat merampingkan
proses perencanaan dan penganggaran
Kaitan yang lemah antara proses perencanaan dan penganggaran di seluruh instansi pemerintah mengganggu prioritas belanja publik. Untuk memperlancar proses ini
harus dimulai dengan menetapkan harmonisasi kriteria kinerja dan sinkronisasi struktur data untuk semua kementerianlembaga KL di dalam semua dokumen
proses perencanaan dan penganggaran. Selanjutnya proses pengumpulan dan pemantauan data harus terintegrasi dengan menggunakan sistem yang sama sehingga
KL hanya akan perlu untuk memasukkan data perencanaan, penganggaran, dan transaksi keuangan mereka di dalam satu aplikasi. Aplikasi ini kemudian dapat
dimasukkan ke dalam sistem informasi manajemen keuangan Pemerintah yang terintegrasi Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara, SPAN.
c. APBN 2017 menunjukkan kemajuan menuju peningkatan kualitas belanja publik
APBN 2017 telah mencakup
pengurangan kecil dalam total belanja
subsidi melalui penargetan yang
lebih baik, meskipun terjadi beberapa
peningkatan tertentu…
APBN tahun 2017 berisi perbaikan kualitas belanja publik sejalan dengan rekomendasi yang dijelaskan di atas. Alokasi untuk subsidi energi turun menjadi 0,6
persen terhadap PDB dari sebelumnya 0,8 persen pada APBN-P 2016 melanjutkan reformasi subsidi energi tahun-tahun sebelumnya. Hal ini sebagian besar
disebabkan oleh penurunan sebesar 50 persen dalam subsidi per liter untuk solar.
46
APBN tahun 2017 juga mengurangi subsidi listrik untuk rumah tangga tidak miskin untuk pelanggan tegangan 900 VA,
47
dan membatasi akses ke LPG bersubsidi bagi rumah tangga sasaran dan perusahaan kecil namun demikian, tingkat subsidi LPG
secara aktual meningkat.
48
Pengurangan ini, meski merupakan suatu awal yang baik, tidak menghasilkan ruang fiskal yang cukup untuk belanja pembangunan prioritas.
Diperlukan adanya penurunan lebih lanjut dalam subsidi energi, serta perbaikan dalam penargetan dan pengurangan subsidi non-energi. Program subsidi pupuk,
45
Bank Dunia, 2010, “Kajian Belanja Publik untuk Sektor Pertanian di Indonesia”.
46
Pengurangan ini diberlakukan pada APBN 2016 dan dijaga tetap ada di APBN 2017.
47
Suatu rumah tangga dianggap miskin jika terdaftar dalam Database Terpadu TNP2K, yang digunakan untuk penargetan bantuan sosial.
48
Namun, besarnya subsidi LPG secara aktual meningkat. Secara keseluruhan total alokasi masih menurun sebesar 0,16 dari PDB 29 persen dari total subsidi energi.
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
28
Rastra, dan subsidi bunga kredit
49
adalah tiga program subsidi non-energi terbesar. Anggaran untuk Rastra berkurang sebesar 12 persen pada APBN 2017, namun
anggaran untuk subsidi non-energi lainnya meningkat. Secara keseluruhan, belanja subsidi non-energi jumlahnya konstan, dan sekarang sebanding dengan subsidi
energi sebesar 0,6 persen dari PDB.
… dan penargetan program-program
sosial yang dilakukan dengan
lebih baik APBN tahun 2017 juga berisi beberapa perbaikan program bantuan sosial. Terkait
masalah Rastra yang dibahas di atas, Pemerintah akan memulai uji coba kerangka perbaikan distribusi pada tahun 2017. Di bawah uji coba ini, pembelian beras akan
dilakukan melalui E-Warung — layanan warung non-tunai di mana para pemegang Kartu Keluarga Sejahtera KKS dapat membeli beras dan barang-barang bersubsidi
lainnya. Melalui E-warung, beberapa transfer dan subsidi memungkinkan untuk diintegrasikan di dalam satu kartu dan dicairkan dalam satu lokasi. Hal ini
diharapkan dapat mengurangi kebocoran subsidi dan transfer tersebut kepada rumah tangga non-target. Uji coba ini termasuk 1,2 juta dari 14,3 juta rumah tangga
penerima manfaat program.
Belanja subsidi yang berkurang
memungkinkan peningkatan belanja
infrastruktur Alokasi APBN tahun 2017 untuk infrastruktur
50
meningkat menjadi 2,8 persen dari PDB 18,6 persen dari total belanja dari 2,6 persen pada APBN-P 2016.
Selanjutnya, kebijakan baru mewajibkan kabupaten untuk mengalokasikan minimal 25 persen dari Dana Alokasi Umum DAU dan Dana Bagi Hasil Dana Bagi Hasil,
DBH mereka untuk dialokasikan untuk sektor infrastruktur. Namun demikian, penerapan kebijakan ini perlu mempertimbangkan kapasitas fiskal kabupaten, dan
harus diikuti dengan dukungan untuk meningkatkan kapasitas pelaksanaan mereka. Alokasi untuk bantuan sosial dan kesehatan tetap cukup konstan sebesar masing-
masing 1,4 dan 0,6 persen dari PDB. Cakupan satu program bantuan sosial Penerima Bantuan Iuran, PBI diproyeksikan sedikit meningkat dari 92,4 juta orang
di tahun 2016 menjadi 94,4 juta orang di tahun 2017. Namun demikian, cakupan program yang paling efektif Program Keluarga Harapan, PKH ini dipertahankan
sebesar 6 juta rumah tangga. Secara keseluruhan, APBN tahun 2017 termasuk pengeluaran pemerintah tambahan sebesar 0,2 persen dari PDB untuk sektor-sektor
prioritas berkontribusi terhadap target 4 persen pada tahun 2020, seperti yang dibahas di atas.
49
Ini termasuk subsidi kredit usaha kecil Kredit Usaha Rakyat, KUR dan program KPR bersubsidi untuk pembelian rumah pertama pembeli berpenghasilan rendah Fasilitas Likuiditas Pembiayaan
Perumahan, FLPP.
50
Ini mengikuti definisi Kementerian Keuangan yang mencakup belanja beberapa KL, perkiraan transfer ke daerah untuk infrastruktur, dan investasi pembiayaan misalnya Penyertaan Modal Negara
atau PMN pada BUMN.
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
29
C. Indonesia tahun 2018 dan selanjutnya: Tinjauan pilihan
Menuju pemahaman yang lebih baik akan praktek pengajaran dan dampaknya terhadap hasil belajar siswa di Indonesia: sebuah studi video
51
Indonesia berupaya untuk meningkatkan
kualitas pendidikan melalui peningkatan
pembelajaran yang berpusat pada siswa
sebagai bagian dari reformasi guru
Indonesia berupaya untuk meningkatkan kualitas pendidikan untuk dapat secara efektif menanggapi permintaan akan pekerja yang memiliki keterampilan berpikir
secara kompleks lebih dari pekerja yang memiliki keahlian dasar. Hal ini membutuhkan reformasi di bidang pendidikan, yang berpusat pada perubahan cara
belajar siswa. Untuk membantu siswa dalam mengembangkan keterampilan berpikir tingkat tinggi, guru harus berkembang dari seorang penyampai pengetahuan menjadi
fasilitator pengetahuan. Pemanfaatan pendekatan pembelajaran yang berpusat pada siswa dianggap sebagai inti dari perubahan ini. Pendekatan ini mengharuskan para
guru untuk menggunakan metode pengajaran yang lebih non-tradisional, yang didasarkan pada pembelajaran interaktif, dengan dilandasi oleh praktek mengajar
investigatif dan praktis yang sesuai dengan konteks dunia nyata. Pendekatan pembelajaran yang berpusat pada siswa dimasukkan ke dalam kebijakan pendidikan
di Indonesia lebih dari tiga puluh tahun yang lalu; namun demikian, secara aktual adopsi dari pendekatan ini lambat dilakukan oleh guru. Dorongan terhadap
pembelajaran yang berpusat pada siswa ini belum lama ini diperkuat dengan program reformasi yang signifikan untuk meningkatkan kualitas guru melalui
pemberlakuan UU Guru 2005. Persyaratan utama berdasarkan undang-undang ini adalah bahwa semua guru harus memiliki gelar setingkat strata 1 empat tahun dan
menjalani proses sertifikasi, sebagai standar minimum.
52
Meskipun undang-undang ini diundangkan dengan maksud baik, baru-baru ini suatu evaluasi uji coba
51
Studi video TIMSS ini diwujudkan melalui kemitraan antara Kementerian Pendidikan Kebudayaan Indonesia, pemerintah Kerajaan Belanda, dan Bank Dunia. Artikel ini diambil dari laporan utama
studi video TIMSS: Bank Dunia, 2015, “Indonesia: Studi Video Praktek Mengajar di TIMSS Kelas VIII Mata Pelajaran Matematika, Laporan Utama”.
52
Undang-Undang ini menetapkan masa transisi selama sepuluh tahun untuk memungkinkan guru yang ada untuk memiliki sertifikasi.
P e r e k o n o m i a n I n d o n e s i a
J anuari 2017 THE WORLD BANK | BANK DUNIA
30
terkontrol yang dilakukan secara acak dari program sertifikasi tersebut tidak menemukan bukti adanya dampak positif pada upaya guru atau hasil belajar siswa,
53
sementara studi observasional lainnya menemukan bahwa proses sertifikasi guru dipengaruhi oleh politik, khususnya, siklus pemilihan kepala daerah Kotak 2.
54
Praktek pengajaran yang berpusat pada
siswa mendorong keterampilan
pembelajaran dan penalaran mandiri
bukan sekadar hafalan
Praktek pengajaran yang berbeda mendorong pengembangan keterampilan kognitif yang berbeda pada siswa. Pendekatan yang lebih “tradisional”, yang berpusat pada
guru, cenderung mendorong pemahaman mengenai pengetahuan faktual dan keterampilan pemecahan soal, sedangkan praktek pengajaran yang berpusat pada
siswa mendorong keterampilan penalaran. Ketika pembelajaran di suatu kelas dilakukan dengan pendekatan yang berpusat pada siswa, siswa dan guru berbagi fokus.
Bukannya secara khusus dan satu arah mendengarkan guru, siswa dan guru saling berinteraksi. Manfaat yang dirasakan dari pembelajaran yang berpusat pada siswa
meliputi: i siswa belajar keterampilan berkomunikasi yang penting melalui interaksi yang lebih canggih dengan guru dan siswa lainnya; ii siswa dapat mengembangkan
pemahaman yang lebih dalam mengenai bermacam konsep melalui diskusi dan berbagi pendapat; iii siswa belajar untuk mengarahkan pembelajaran mereka sendiri,
mengajukan pertanyaan dan menyelesaikan tugas dengan mandiri; dan iv konstruksi pengetahuan untuk diri sendiri dapat menyebabkan keinginan yang lebih besar untuk
benar-benar belajar dan menguasai apa yang dipelajari.
Kotak 2: Politik personalia: pemilihan kepala daerah dan pengangkatan guru di Indonesia
Dimulai dengan reformasi desentralisasi di tahun 2001, pemerintah Indonesia menginvestasikan sumber daya fiskal dan birokrasi yang sangat besar untuk meningkatkan sektor pendidikan. Pada tahun 2002 dilakukan perubahan Undang-
Undang Dasar agar Pemerintah memiliki komitmen untuk membelanjakan setidaknya 20 persen dari sumber daya fiskal pada pendidikan. Ketika perubahan tersebut dilaksanakan, manajemen dan alokasi sejumlah besar sumber daya fiskal
menyebabkan peningkatan jumlah guru secara dramatis, menciptakan salah satu rasio siswa-guru yang paling rendah di antara negara-negara berkembang.
i
Perubahan undang-undang di tahun 2005 juga memodernisasi profesi guru dengan meningkatkan standar profesi, gaji, dan pengawasan sekolah. Meskipun sudah ada upaya seperti ini, Indonesia masih
kurang berhasil dalam meningkatkan hasil belajar siswa. Sementara nilai ujian Indonesia telah meningkat baru-baru ini, peringkat Indonesia masih berada di kuintil terendah dari 71 negara-negara berkembang dalam Program Penilaian Siswa
Internasional Program for International Student Assessment - PISA terbaru untuk ujian mata pelajaran ilmu pengetahuan, matematika, dan membaca. Selanjutnya, kecurangan di dalam ujian nasional merajalela dan ketidakhadiran guru sudah
menjadi hal yang umum.
ii
Mengapa peningkatan belanja publik untuk pendidikan tidak menghasilkan perbaikan yang substantial dalam kualitas pendidikan?
Untuk membantu menjawab pertanyaan ini, analisis dilakukan untuk menguji bagaimana akuntabilitas pemilu lokal, yaitu pemberlakuan pilkada di tahun 2005, telah mempengaruhi perekrutan PNS pegawai negeri sipil dan guru
kontrak, sertifikasi guru PNS, dan hasil pembelajaran siswa.
iii
Berawal di tahun 2005, pilkada secara bertahap diberlakukan di seluruh pemerintah daerah di Indonesia dengan mengikuti jadwal yang tidak sama dan ditetapkan
secara sendiri-sendiri idiosyncratic. Hal ini memungkinkan untuk melakukan perbandingan hasil pembelajaran di kabupaten yang sudah melaksanakan pemilu lokal dengan kabupaten yang belum melaksanakan pemilu lokal.
Memanfaatkan eksperimen alamiah ini, penelitian tersebut menganalisis rincian sensus guru dan nilai ujian siswa dalam matematika, IPA, bahasa Indonesia, dan bahasa Inggris untuk lebih dari 80.000 siswa di 20 kabupaten.
Yang pertama, analisis ini menilai apakah pilkada memiliki dampak bagi pengangkatan guru honorer dan guru PNS. Hasil temuan menunjukkan bahwa pemberlakuan pilkada meningkatkan jumlah guru honorer rata-rata sebesar 1.200
53
Bank Dunia, 2016, “Melonggarkan Tekanan” Laporan Triwulanan Perkembangan Perekonomian Indonesia, Oktober 2016, hal.44-52. De Ree, Joppe, Muralidharan, Karthik, Pradhan, Menno, dan
Rogers, F. Hasley, 2016, “Membayar Dobel Dengan Tidak Menerima Apa-apa? Bukti eksperimental pada Dampak Kenaikan Gaji Guru Tanpa Syarat pada Kinerja Siswa Indonesia”, Kertas Kerja,
Jakarta: Bank Dunia.
54
Jan Pierskalla dan Audrey Sacks, 2016, “Politik Personalia: Pemilihan dan Pengangkatan Guru di Indonesia”, Kertas Kerja, Jakarta: Bank Dunia.
