hukum, serta adanya pembagian tugas yang jelas dalam pemerintahan, baik pemerintahan pusat maupun pemerintahan daerah.
Pelaksanaan pengawasan terhadap pemerintah ditentukan oleh beberapa teori konsekwensi pengawasan yang berpeluang dapat menjelaskan penyebab keberhasilan
dan kegagalan atau efektivitas suatu sistem pengawasan. pertama teori kekuatan yuridis, kedua teori tipe pengawasan, ketiga teori otoritas pengawasan, keempat teori
komunikasi, kelima teori publisitas, keenam teori arogansi kekuasaan. Dalam teori tipe pengawasan dikenal dua tipe pengawasan yang paling
menonjol yaitu: pengawasan represif, yang diartikan sebagai teori pengawasan yang menggunakan cara memaksa dan mengancam dengan sanksi untuk mencapai
tujuannya. Selanjutnya Pengawasan normatif, yang dimaksudkan sebagai bentuk pengawasan yang menggunakan cara sinkronisasi pemahaman nilai-nilai dan tujuan.
Untuk teori otoritas pengawasan mencakup: a keabsahan legitimiteit, pengawasan yang dilakukan oleh badan yang diakui berwenang, b Pengawasan
dengan menggunakan suatu keahlian deskunding heid, c Pengawasan yang mendapat kepercayaan geloof, d kesadaran hukum rechtsbewustzijn.
10
2. Kerangka Konsepsional
Dipandang dari sudut Hukum Tata Negara, masalah pemerintahan daerah merupakan variannya dalam penelitian ini yang berkaitan dengan masalah keuangan
daerah, dan dapat dikatakan merupakan subsistem dari sistem pemerintahan Negara.
10
Ibid, hlm. 16-17
Universitas Sumatera Utara
Di dalam suatu kehidupan Negara, apabila Negara mempunyai wilayah yang sangat luas, dan jumlah penduduk yang sangat banyak, maka persoalan yang amat
penting adalah bagaimana menata organisasi negara tersebut bisa menjadi lebih efektif dan efisien dalam pembagian wewenang atau kekuasaan yang ada pada pusat-
pusat pemerintahan sampai ke daerah-daerah. Penataan ini menjadi penting apabila diingat bahwa semua urusan-urusan
pemerintah itu tidak dijalankan seluruhnya oleh suatu pemerintahan terpusat yang dikendalikan oleh beberapa orang yang menduduki jabatan-jabatan strategis pada
pusat-pusat pemerintahan. Meskipun tidak dapat disangkal bahwa pelaksanaan sentralisasi kekuasaan
pada satu sisi memberikan kemudahan-kemudahan dalam proses pegambilan keputusan, yaitu sebuah keputusan dapat diambil sesegera dan secepat mungkin oleh
satu badan atau orang yang mempunyai kewenangan untuk menerbitkannya, dan di samping itu merupakan sarana yang amat penting bagi menjaga keutuhan suatu
negara. Namun seperti dikatakan oleh Mariun,
11
”bahwa dalam pelaksanaan bidang- bidang tugas-tugas tertentu, sistem sentralisasi ini tidak menjamin kesesuaian
tindakan-tindakan pemerintah dengan keadaan-keadaan khusus di Daerah-daerah”. Hal ini mengingatkan negara dengan wilayah yang sedemikian luasnya, memiliki
heterogenitas kepentingan dari masing-masing wilayah yang cukup beragam. Dengan demikian bila sentralisasi ini dijalankan secara kaku, niscaya akan menimbulkan
11
Mariun menurut kutipan Josef Rihu Kaho: Analisa Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia, Jakarta: Bina Aksara, 1982, hlm.8
Universitas Sumatera Utara
benturan-benturan yang datangnya justru dari heterogenitas kepentingan dari daerah- daerah tersebut.
Untuk meminimalkan kesukaran-kesukaran yang ditimbulkan sistem sentralisasi ini, salah satu jalan yang dianggap baik untuk ditempuh adalah dengan
melakukan penyebaran sentralisasi kekuasaan itu, apakah dalam bentuk pelimpahan kekuasaan atau penyerahan beberapa kekuasaan atau wewenang kepada satu atau
beberapa badan tingkatan pemerintah yang ada di dalam negara itu. Jika bentuk pelimpahan kekuasaan yang akan ditempuh, hal ini disebut
dengan dekonsentrasi yang merupakan salah satu asas penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dianut dan dilaksanakan sepanjang sejarah pemerintah di Indonesia
sampai saat ini. Dekonsentrasi menurut Amrah Muslimin,
12
adalah pelimpahan sebagian dari kewenangan Pemerintah Pusat pada alat-alat pemerintahannya yang terdapat di
Daerah-daerah. Di lain pihak Danurejo mendefenisikan dekonsentrasi itu sebagai pelimpahan wewenang dari organ-organ bawahan setempat dan administratif.
13
menurut UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 1 angka 8, adalah pelimpahan wewenang pemerintah oleh Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah
danatau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Pejabat pemerintah yang berada di daerah yang akan melaksanakan tugas-
tugas pemerintahan berdasarkan azas dekonsentrasi ini, adalah berdasarkan garis
12
Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, Bandung: Alumni, 1982, hlm...
13
Danurejo, Perkembangan Pemerintah Lokal, Bandung: Alumni, 1982, hlm 23
Universitas Sumatera Utara
kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat yang menugaskannya. Dengan demikian pejabat tersebut tidak boleh menyimpang dari garis-garis politik atau
kebijakaninstruksi yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Oleh sebab itu pemerintah seperti ini tidak berhak untuk menyelenggarakan sesuatu urusan yang
timbul karena inisiatif sendiri dari pejabat pemerintah tersebut sesuai dengan kondisi daerahnya.
Pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabatnya di daerah. Dalam perkembangan berikutnya mungkin kurang atau tidak dapat memenuhi
kebutuhan dalam artian belum benar-benar menjamin daya guna atau efektifitas pemerintah, dan kurang menjamin kecepatan dan ketepatan tindakan-tindakan
pemerintahan. Apalagi dengan semakin meningkatnya tuntutan dan aspirasi masyarakat di daerah-daerah yang menuntut pengikutsertaan tenaga mereka dalam
urusan-urusan pemerintahan yang berjalan di daerahnya masing-masing, maka pada gilirannya diperlukan pranata lain yang dapat dengan segera mengantisipasi
kepentingan-kepentingan daerah-daerah secara lebih leluasa dan mandiri dalam ikut serta mengurus dan mengatur kepentingan daerah tersebut. Pranata tersebut adalah
desentralisasi. Desentralisai,
14
adalah pelimpahan kewewenangan pada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah-daerah tertentu untuk mengurus
14
Amrah Muslimin, Op.Cit hlm. 5
Universitas Sumatera Utara
rumah tangganya sendiri. Sedangkan Joeniarto
15
, mengartikan desentralisasi itu sebagai pemberian wewenang dari Pemerintah Negara kepada Pemerintah Lokal
untuk mengatur dan mengurus urusan-urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri. Adapun pengertian desentralisasi menurut Pasal 1 angka 7 UU
Nomor 32 Tahun 2004 adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah dalam
sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Secara ketatanegaraan pengertian desentralisasi adalah dimaksudkan untuk
menggambarkan usaha-usaha untuk melepaskan diri dari pusat pemerintahan dengan jalan penyerahan kekuasaan pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Daerah-
daerah Otonom untuk dapat mengurus dan mengatur kepentingan yang telah menjadi urusan rumah tangga daerah otonom itu. Dalam hal ini sudah tentu usaha untuk
melepaskan diri dari pemerintah pusat bukanlah berarti lepas sama sekali dari ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Melainkan dengan diserahkannya beberapa
kekuasaan dari pemerintah pusat ke daerah-daerah dimaksudkan agar daerah-daerah tidak terlalu tergantung sama sekali kepada pemerintah pusat.
Beberapa urusan yang telah dapat dan lebih tepat diurus sendiri oleh daerah dan bersifat khas daerah, sudah tentu akan lebih efektif dan memberikan hasil guna
yang lebih baik bila dipercayakan kepada masing-masing daerah untuk mengurusnya, dibandingkan jika urusan tersebut masih ditangani oleh pemerintah pusat. Apalagi
15
Joeniarto: Op.Cit hlm. 29
Universitas Sumatera Utara
bila secara persis dan sampai sekecil-kecilnya kebutuhan masyarakat daerah, meskipun dapat mengetahuinya mungkin saja tidak akan mampu untuk memberi
pelayanan dan memenuhi kebutuhan-kebutuhan masyarakat pada setiap daerah. Boedisoesetya,
16
memiliki pemikiran yang sama dengan pengertian di atas, dimana ia menyatakan:
”Bahwa alasan mengadakan pemerintahan daerah adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien. Apa yang dianggap lebih
doelmatig untuk diurus oleh Pemerintah setempat, pengurusannya diserahkan
kepada Daerah. Hal-hal yang lebih tepat diurus oleh Pemerintah Pusat, tetap diurus oleh Pemerintah Pusat yang bersangkutan. Dengan demikian maka
persoalan desentralisai adalah persoalan tekhnik belaka, yaitu tekhnik pemerintahan yang ditujukan untuk mencapai hasil yang sebaik-baiknya.”
Desentralisai sebagai salah satu asas penyelenggaraan pemerintahan
berikutnya melahirkan pengertian otonomi, yaitu merupakan suatu hak atau wewenang dan kewajiban sesuatu daerah otonom untuk mengurus dan mengatur
sendiri urusan rumah tangganya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Untuk menyelenggarakan otonomi ini, Pemerintah Pusat menyerahkan
sejumlah urusan pemerintah yang kelak menjadi urusan rumah tangga daerah tersebut harus selalu berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan
memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat dan harus menjamin keserasian hubungan antara daerah dengan daerah lainnya,
17
dalam rangka
16
Boedisoesotya, Pertumbuhan Pemerintah Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid III, Jakarta: Gunung Agung, 1968, hlm. 38
17
Lihat penjelasan Umum angka 1 huruf b UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Universitas Sumatera Utara
meningkatkan pelayanan terhadap masyarakat dan pelaksanaan pembangunan secara merata di seluruh Wilayah Negara Indonesia.
Dengan diserahkannya sesuatu urusan menjadi rumah tangga daerah otonomi, mengandung arti bahwa pembuatan keputusan mengenai urusan tersebut
bergeser ke tahap yang lebih rendah, yakni dimana keputusan tersebut dibuat oleh perangkat pemerintah daerah. Dengan demikian adanya penyerahan urusan-urusan itu
berarti masyarakat daerah beserta aparatur pemerintah daerah diberi kepercayaan dan kesempatan untuk ikut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan khusunya di
daerah. Atau dalam bahasa lain seperti dikatakan Laode Ida,
18
bahwa eksistensi pemberian otonomi kepada daerah pada hakekatnya menjadikan daerah dalam sistem
pemerintahan yang demokratis sebagai subyek untuk menentukan dirinya sendiri. Dalam konteks inilah, seperti dikatakan Laode Ida selanjutnya, otonomi daerah pada
dasarnya mewujudkan self-rule, self-rule governance, self-rule legislation. Kelebihan-kelebihan asas sentralisasi adalah:
1. Sentralisai menjadi landasan kesatuan kebijaksanaan lembaga atau masyarakat.
2. Sentralisai dapat mencegah nafsu memisahkan diri dari Negara dan dapat
meningkatkan rasa persatuan, 3.
Sentralisasi meningkatkan rasa persamaan dalam perundang-undangan, pemerintahan dan pengadilan sepanjang meliputi kepentingan seluruh wilayah.
18
Laode Ida: Disentralisai dan Demokrasi, Jurnal Demokrasi HAM, vol 2 nomor 2 Juni- September 2002, hal 98
Universitas Sumatera Utara
4. Dalam sentralisasi terdapat hasrat lebih mengutamakan kepentingan umum
daripada kepentingan daerah, golongan atau perorangan, masalah biaya untuk keperluan umum menjadi beban merata dari seluruh pihak.
5. Tenaga yang lemah dapat dihimpun menjadi suatu kekuatan yang besar. Dengan
demikian dapat menyelenggarakan sesuatu yang besar dan berada di bidang material, ideal maupun moral.
6. Sentralisasi meningkatkan daya guna dan hasil guna dalam penyelenggaraan
pemerintah, meskipun hal tersebut belum merupakan suatu kepastian. Sedangkan kelebihan-kelebihan asas desentralisasi menurut J in het Veld
adalah sebagai berikut:
19
1. Desentralisasi memberikan penilaian yang lebih tepat terhadap daerah dan
penduduk yang beraneka ragam 2.
Desentralisasi meringankan beban pemerintah, karena Pemerintah Pusat tidak mungkin mengenal seluruh dan segala kepentingan dan kebutuhan setempat dan
tidak mungkin pula mengetahui bagaimana memenuhi kebutuhan tersebut sebaik-baiknya. Daerahlah yang mengetahui sedalam-dalamnya kebutuhan
daerah dan bagaimana memenuhinya. Dengan desentralisasi dapat dihindarkan adanya beban yang melampaui batas dari perangkat Pusat yang disebabkan
tunggakan kerja.
19
Faisal Akbar Nasution, Sumber-sumber Pembiayaan Daerah Otonom dalam rangka menunjang keberhasilan Otonomi Daerah, Disertasi, SPS USU, 2007, hlm. 13-14.
Universitas Sumatera Utara
3. Pada desentralisasi unsur individu daerah lebih menonjol karena dalam ruang
lingkup yang sempit seseorang dapat lebih mempergunakan pengaruhnya ke dalam masyarakat luas.
4. Pada desentralisasi masyarakat setempat dapat kesempatan ikut serta dalam
penyelenggaraan pemerintah, ia tidak hanya merasa sebagai objek saja, 5.
Desentralisasi meningkatkan turut sertanya masyarakat setempat dalam melakukan kontrol terhadap segala tindakan dan tingkah laku Pemerintah. Ini
dapat menghindari pemborosan dan dalam hal tertentu desentralisasi dapat meningkatkan daya guna dan hasil guna.
Pelaksanaan pembangunan di negara republik Indonesia tidak akan terlaksana jika daerah tidak dibebankan kewajiban untuk ikut serta melaksanakannya, sehingga
akan terdapat pemerataan tugas dan tanggung jawab dalam melaksanakan pembangunan itu. Yang perlu adalah keserasian hubungan diantara kedua tingkatan
pemerintahan terutama dalam pelaksanaan dilapangan, yaitu pemerintah pusat dengan alat dekosentrasinya, sedangkan pemerintah daerah dengan melalui desentralisasinya
otonom yang dimilikinya sesuai dengan amanat undang-undang. Keuangan merupakan faktor penting dalam suatu Negara, disebabkan
pengaruhnya yang menentukan terhadap kompleksitas kelangsungan hidup Negara dan masyarakat. Pengaruh dari aspek keuangan antara lain juga mencerminkan
kualitas keberadaan dari suatu pemerintahan dalam menjalankan fungsi-fungsi kenegaraannya.
Universitas Sumatera Utara
Dengan diserahkannya sumber-sumber pembiayaan bagi kelancaran tugas otonomi daerah seharusnya dapat membiayai sendiri semua kebutuhan dalam
melaksanakan urusan pemerintahan dan pembangunan di daerahnya. Oleh karena itu daerah harus mempunyai suatu anggaran belanja yang ditetapkan sendiri berdasarkan
kewenangan yang ada padanya. Sebab tanpa sumber pembiayaan yang cukup pemerintah daerah hampir dapat dipastikan tidak akan dapat melaksanakan kewajiban
pelayanan terhadap kepentingan masyarakat di daerahnya. Dengan perkataan lain, ketiadaan biaya yang cukup memadai dapat menyebabkan hilangnya ciri pokok dan
mendasar dari suatu daerah otonom.
20
G. Metodologi Penelitian
Sesuai dengan permasalahan yang di angkat dan untuk menjawab tujuan penelitian maka dalam metode penelitian ini langkah-langkah yang dipergunakan
diuraikan sebagai berikut:
1. Jenis Penelitian
