Manajemen Keuangan Daerah 06
Manajemen Keuangan
Daerah
(Pertemuan Keenam)
“Manajemen Hutang Pemerintah Daerah”
Disampaikan oleh:
Pendahuluan
• Enam pertanyaan penting terkait manajemen hutang
pemerintah daerah:
– Bagaimana pemerintah daerah bisa berhutang?
– Kapan pemerintah daerah harus mengeluarkan hutang?
– Bagaimana pemerintah daerah menilai keterjangkauan dari
hutang?
– Bentuk hutang seperti apa yang akan digunakan?
– Bagaimana cara pemerintah daerah menerbitkan hutang?
– Bagaimana pengelolaan hutang yang telah ada?
Bagaimana pemerintah daerah bisa
berhutang?
• Hutang pemerintah pada dasarnya sangat dipengaruhi oleh
kebijakan fiskal yang dijalankan pemerintah.
• Dari sekian banyak jenis kebijakan, kebijakan penganggaran
modal merupakan kebijakan pemerintah yang paling penting
dalam manajemen hutang.
• Pengganggaran modal (capital budget) berbeda dengan
operating budget:
–
–
Capital budget merupakan anggaran pemerintah untuk membeli atau
mengakuisisi aset yang memberikan manfaat lebih dari satu tahun, misal:
pembangunan jembatan, rumah sakit, sekolah, dll. Sementara operating
budget ditujukan untuk aktivitas operasional yang bersifat rutin.
Capital budget biasanya memiliki nilai yang jauh lebih besar dibandingkan
operting budget
• Diperlukan adanya perencanaan yang matang dalam capital
budget
Contoh Praktek Proses Pengambilan
Keputusan
Capital Budget
• Sebelum memutuskan untuk melakukan investasi
jangka panjang, beberapa pertanyaan berikut ini
harus dijawab terlebih dahulu:
– Apakah fasilitas baru yang akan dibangun dibutuhkan untuk
mencapai keberhasilan tugas pemerintah?
– Apakah aset atau fasilitas yang telah ada sudah tidak bisa
berfungsi?
– Apakah fasilitas baru dapat meningkatkan kinerja?
– Apakah pemerintah memiliki kompetensi untuk menjalankan
sebuah fungsi yang merupakan tujuan dilakukannya
investasi?
– Apakah fungsi tersebut dapat diserahkan ke pihak lain
seperti outsource, joint venture, atau justru dieliminasi
sehingga tidak perlu ada penambahan aset?
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang?
• Matching Financing to Budget
– Hutang hanya merupakan salah satu cara untuk membiayai
pengeluaran modal
– Contoh sumber-sumber pendanaan:
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang?
• Penggunaan hutang oleh pemerintah tergantung dari
seberapa besar wewenang yang dimiliki oleh pemerintah
terkait dengan hutang. :
– Untuk tujuan apa pemerintah berhutang?
– Apakah ada panduan yang jelas mengenai pinjaman jangka
pendek dan jangka panjang?
– Apakah akses untuk mendapatkan pinjaman juga mencakup
kemampuan untuk menerbitkan surat hutang?
– Apa saja sumber daya yang diizinkan untuk dijadikan kolateral?
– Apakah pemerintah daerah harus mendapatkan persetujuan dari
pemerintah
pusat
untuk
mendapatkan
pinjaman
atau
menerbitkan surat hutang?
– Apakah ada aturan khusus yang menjelaskan prosedur
pembayaran kembali ketika pemerintah daerah tidak mampu
melunasi pinjamannya?
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang
• Penganggaran modal dapat dibiayai dengan berbagai
cara:
–
–
–
–
Pendapatan operasional pemerintah
Hibah
Hibah dan kemitraan dengan perusahaan swasta
Hutang
• Skema pembiayaan seperti apa yang akan dipilih sangat
tergantung dari karakteristik proyek yang akan dibiayai
dan kemampuan pemerintah yang bersangkutan:
– Apakah proyek yang akan dibiayai merupakan proyek yang akan
mendatangkan pendapatan atau merupakan proyek sosial?
– Apakah pemerintah daerah merupakan kategori pemerintah
daerah dengan kekuatan finansial yang kuat atau tidak?
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang
• Jika proyek yang akan dibiayai merupakan dengan
tujuan sosial yang tidak menghasilkan pendapatan,
maka hibah merupakan sumber pendanaan yang
pertama kali diprioritaskan:
– Pinjaman dapat dilakukan jika pemerintah daerah memiliki
kapasitas yang cukup kuat secara keuangan
• Jika proyek yang akan dibiayai akan mendatangkan
pendapatan, pinjaman dapat digunakan sebagai
sumber pendanaan:
– Untuk pemerintah dengan kapasitas keuangan yang kuat,
surat hutang dapat digunakan sebagai sumber pendanaan.
Sumber-sumber Pendanaan
• Current Revenue
– Mendanai pembangunan aset dengan pendapatan pemerintah yang
ada dapat menghilangkan biaya pinjaman
– Namun, pembiayaan anggaran modal dengan pendapatan operasional
mensyaratkan agar kegiatan operasional pemerintah dijalankan
seefisien mungkin pendapatan bersih meningkat sehingga dapat
dicadangkan untuk membiayai investasi jangka panjang.
– Beberapa kalangan menganggap cara ini tidak efektif.
• Higher level government grants and loans
– Pemerintah pusat atau provinsi bersedia membantu pendanaan proyek
investasi pemerintah daerah
– Dapat berbentuk hibah proyek, subsidi tingkat suku bunga, dsb
• Debt
– Pemerintah daerah mencari pinjaman dari pihak lain atau menerbitkan
surat hutang
Bagaimana Pemerintah Menilai
Keterjangkauan Hutang?
• Hutang merupakan alternatif sumber pendanaan
terakhir bagi pemerintah. Sebelum menerbitkan
hutang,
pemerintah
seharusnya
melakukan
serangkaian penilaian dampak dan konsekuensi yang
timbul dari penerbitan hutang tersebut:
– Apakah kondisi pemerintah saat ini cukup sehat secara
keuangan sehingga penerbitan surat hutang baru dapat
dilakukan?
– Apakah adanya hutang baru membuat pemerintah berada
dalam tekanan fiskal?
– Seberapa besar nilai hutang yang menyebabkan pemerintah
berada dalam tekanan fiskal?
Bentuk-bentuk Hutang
• Pemerintah daerah harus menentukan jenis hutang
seperti apa yang paling tepat untuk digunakan:
– Bandingkan berbagai alternatif berbagai bentuk skema
hutang yang mungkin
– Sebagai peminjam, pemerintah daerah harus mencari bentuk
pendanaan melalui hutang dengan biaya terendah dan
skema pembayaran kembali yang menguntungkan
– Sebagai pemilik dana, lender berpandangan sebaliknya.
Mereka mengharapkan dapat meminjamkan dana dengan
harapan mendapatkan tingkat imbal hasil maksimal pada
tingkat risiko tertentu.
Komponen Dasar Dalam Hutang
• Jangka waktu
– Penetapan jangka waktu hutang merupakan salah satu kebijakan fiskal
yang cukup penting
– Sebaiknya seberapa lama jangka waktu hutang yang diinginkan? Jangka
pendek, jangka menengah, atau jangka panjang?
– Biasanya sulit untuk mendapatkan pinjaman baru dengan jangka waktu
panjang (lebih dari 10 tahun).
• Ada 2 jenis instrumen hutang yang dapat digunakan pemerintah
daerah:
– Notes hutang jangka pendek, biasanya kurang dari satu tahun dimana
bunga dibayarkan pada waktu jatuh tempo. Berguna untuk mendanai
tahapan pra pembangunan dimana biaya investasi final belum diketahui.
– Bond hutang jangka panjang, dengan pembayaran pokok dan bunga
dilakukan selama beberapa periode hingga waktu jatuh tempo.
– Karena notes berjangka waktu lebih pendek, biasanya tingkat suku
bunga pada notes lebih rendah dibandingkan suku bunga pada bond.
Bond
• Jangka waktu dan Skema Repayment
– Bond dibayar kembali ketika jatuh tempo dan bunganya
dibayarkan secara periodik (setahun, 6 bulan, dsb).
– Penetapan jangka waktu bond sebaiknya disesuaikan dengan
jangka waktu dari proyek investasi.
– Singking fund dari bond mengharuskan pemerintah untuk
mencadangkan sejumlah dana tertentu untuk pembayaran
hutang sewaktu jatuh tempo
– Ada beberapa jenis hutang yang memiliki mekanisme
pembayaran. Dengan level principal maturity approach ,
jumlah pokok pinjaman yang dibayar kembali sama namun
pembayaran bunganya berbeda sehingga jumlah yang
dibayar biasanya besar di periode awal. Dengan level debt
service approach, jumlah cicilan pokok dan bunga yang
dibayarkan setiap periode nilainya konstan.
Bond
• Variable Rate Bonds
– Tingkat suku bunga yang dibayarkan kepada investor berubahubah sesuai dengak kondisi suku bunga pasar sehingga selama
periode hutang nilai tingkat suku bunga bisa berubah-ubah.
– Biasanya setiap minggu, tingkat suku bunga baru diumumkan.
Investor memiliki pilihan untuk tetap menahan bond yang ada
dengan tingkat suku bunga yang baru atau mengembalikannya
kepada issuer (pemerintah).
– Karena skema di atas membuat likuiditas dari bond meningkat,
risiko dan tingkat suku bunga yang harus dibayarkan biasanya
lebih rendah dari bond dengan suku bunga tetap
• Call provisions
– Penerbit bond (pemerintah) memiliki pilihan untuk melunasi
seluruh hutang yang diterbitkan walaupun belum sampai pada
waktu jatuh tempo.
Credit Enchancement
• Salah satu cara untuk mendapatkan biaya modal
yang rendah adalah dengan cara mendapatkan
jaminan dari pihak lain. Oleh karena itu, pemerintah
daerah dapat menggunakan credit enhancement
untuk menekan biaya modal yang harus ditanggung,
contohnya adalah:
–
–
–
–
Bond insurance
Letter of Credit
Debt services reserves and surety policies
Intergovernmental support
Cara Pemerintah Menerbitkan Hutang
• Transaksi hutang biasanya melalui perantaraan lembaga
intermediasi.
• Pemerintah menjual seluruh hutang yang diterbitkan kepada
suatu lembaga keuangan, biasanya disebut sebagai
“underwriter”, “investment banker” atau “fiscal agent”.
• Lembaga keuangan tersebut kemudian menjual kembali
surat hutang pemerintah kepada para investor dengan
pecahan harga yang lebih kecil.
• Jika nominal surat hutang yang diterbitkan jumlahnya sangat
besar biasanya beberapa underwriter membentuk sindikasi
untuk membeli surat hutang yang diterbitkan pemerintah.
• Pemerintah juga dapat melibatkan underwriter dalam proses
penyusunan struktur surat hutang dan penentuan harga
wajar yang diinginkan, cara ini dinamakan negotiated sales.
Cara Pemerintah Menerbitkan Hutang
• Selain melalui lembaga keuangan, pemerintah juga
dapat menggunakan cara private placement.
– Tidak menggunakan underwriter
– Langsung menawarkan surat hutang kepada investor institusi
tertentu
– Biasanya cara ini tepat digunakan untuk pembiayaan proyek
pemerintah yang kompleks dan nilainya tidak terlalu besar
– Karena jenis semacam ini relatif kurang likuid, pemerintah
biasanya harus membayar bunga lebih tinggi kepada
investor.
Bagaimana Mengelola Hutang?
• Hutang yang sudah ada harus dikelola sedemikian rupa
agar reputasi dan kredibilitas pemerintah di mata investor
dapat terjaga.
• Rating biasanya digunakan untuk menilai kualitas kredit
dari penerbit obligasi. Untuk memperoleh rating yang baik,
pemerintah harus memiliki kualitas manajemen yang baik.
Praktek manajemen yang baik akan menjadi salah satu
faktor yang membuat rating pemerintah menjadi
meningkat atua minimal tidak di turunkan (downgrade).
• Pada beberapa kondisi tertentu, pemerintah bisa saja
menarik kembali surat hutang yang sudah diterbitkan
namun belum jatuh tempo dan menggantinya dengan
surat hutang baru. Biasanya terjadi jika tingkat suku bunga
jauh lebih rendah dibandingkan bunga yang harus dibayar.
Selesai
Pertanyaan?
Daerah
(Pertemuan Keenam)
“Manajemen Hutang Pemerintah Daerah”
Disampaikan oleh:
Pendahuluan
• Enam pertanyaan penting terkait manajemen hutang
pemerintah daerah:
– Bagaimana pemerintah daerah bisa berhutang?
– Kapan pemerintah daerah harus mengeluarkan hutang?
– Bagaimana pemerintah daerah menilai keterjangkauan dari
hutang?
– Bentuk hutang seperti apa yang akan digunakan?
– Bagaimana cara pemerintah daerah menerbitkan hutang?
– Bagaimana pengelolaan hutang yang telah ada?
Bagaimana pemerintah daerah bisa
berhutang?
• Hutang pemerintah pada dasarnya sangat dipengaruhi oleh
kebijakan fiskal yang dijalankan pemerintah.
• Dari sekian banyak jenis kebijakan, kebijakan penganggaran
modal merupakan kebijakan pemerintah yang paling penting
dalam manajemen hutang.
• Pengganggaran modal (capital budget) berbeda dengan
operating budget:
–
–
Capital budget merupakan anggaran pemerintah untuk membeli atau
mengakuisisi aset yang memberikan manfaat lebih dari satu tahun, misal:
pembangunan jembatan, rumah sakit, sekolah, dll. Sementara operating
budget ditujukan untuk aktivitas operasional yang bersifat rutin.
Capital budget biasanya memiliki nilai yang jauh lebih besar dibandingkan
operting budget
• Diperlukan adanya perencanaan yang matang dalam capital
budget
Contoh Praktek Proses Pengambilan
Keputusan
Capital Budget
• Sebelum memutuskan untuk melakukan investasi
jangka panjang, beberapa pertanyaan berikut ini
harus dijawab terlebih dahulu:
– Apakah fasilitas baru yang akan dibangun dibutuhkan untuk
mencapai keberhasilan tugas pemerintah?
– Apakah aset atau fasilitas yang telah ada sudah tidak bisa
berfungsi?
– Apakah fasilitas baru dapat meningkatkan kinerja?
– Apakah pemerintah memiliki kompetensi untuk menjalankan
sebuah fungsi yang merupakan tujuan dilakukannya
investasi?
– Apakah fungsi tersebut dapat diserahkan ke pihak lain
seperti outsource, joint venture, atau justru dieliminasi
sehingga tidak perlu ada penambahan aset?
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang?
• Matching Financing to Budget
– Hutang hanya merupakan salah satu cara untuk membiayai
pengeluaran modal
– Contoh sumber-sumber pendanaan:
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang?
• Penggunaan hutang oleh pemerintah tergantung dari
seberapa besar wewenang yang dimiliki oleh pemerintah
terkait dengan hutang. :
– Untuk tujuan apa pemerintah berhutang?
– Apakah ada panduan yang jelas mengenai pinjaman jangka
pendek dan jangka panjang?
– Apakah akses untuk mendapatkan pinjaman juga mencakup
kemampuan untuk menerbitkan surat hutang?
– Apa saja sumber daya yang diizinkan untuk dijadikan kolateral?
– Apakah pemerintah daerah harus mendapatkan persetujuan dari
pemerintah
pusat
untuk
mendapatkan
pinjaman
atau
menerbitkan surat hutang?
– Apakah ada aturan khusus yang menjelaskan prosedur
pembayaran kembali ketika pemerintah daerah tidak mampu
melunasi pinjamannya?
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang
• Penganggaran modal dapat dibiayai dengan berbagai
cara:
–
–
–
–
Pendapatan operasional pemerintah
Hibah
Hibah dan kemitraan dengan perusahaan swasta
Hutang
• Skema pembiayaan seperti apa yang akan dipilih sangat
tergantung dari karakteristik proyek yang akan dibiayai
dan kemampuan pemerintah yang bersangkutan:
– Apakah proyek yang akan dibiayai merupakan proyek yang akan
mendatangkan pendapatan atau merupakan proyek sosial?
– Apakah pemerintah daerah merupakan kategori pemerintah
daerah dengan kekuatan finansial yang kuat atau tidak?
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang
Kapan Pemerintah Menggunakan Hutang
• Jika proyek yang akan dibiayai merupakan dengan
tujuan sosial yang tidak menghasilkan pendapatan,
maka hibah merupakan sumber pendanaan yang
pertama kali diprioritaskan:
– Pinjaman dapat dilakukan jika pemerintah daerah memiliki
kapasitas yang cukup kuat secara keuangan
• Jika proyek yang akan dibiayai akan mendatangkan
pendapatan, pinjaman dapat digunakan sebagai
sumber pendanaan:
– Untuk pemerintah dengan kapasitas keuangan yang kuat,
surat hutang dapat digunakan sebagai sumber pendanaan.
Sumber-sumber Pendanaan
• Current Revenue
– Mendanai pembangunan aset dengan pendapatan pemerintah yang
ada dapat menghilangkan biaya pinjaman
– Namun, pembiayaan anggaran modal dengan pendapatan operasional
mensyaratkan agar kegiatan operasional pemerintah dijalankan
seefisien mungkin pendapatan bersih meningkat sehingga dapat
dicadangkan untuk membiayai investasi jangka panjang.
– Beberapa kalangan menganggap cara ini tidak efektif.
• Higher level government grants and loans
– Pemerintah pusat atau provinsi bersedia membantu pendanaan proyek
investasi pemerintah daerah
– Dapat berbentuk hibah proyek, subsidi tingkat suku bunga, dsb
• Debt
– Pemerintah daerah mencari pinjaman dari pihak lain atau menerbitkan
surat hutang
Bagaimana Pemerintah Menilai
Keterjangkauan Hutang?
• Hutang merupakan alternatif sumber pendanaan
terakhir bagi pemerintah. Sebelum menerbitkan
hutang,
pemerintah
seharusnya
melakukan
serangkaian penilaian dampak dan konsekuensi yang
timbul dari penerbitan hutang tersebut:
– Apakah kondisi pemerintah saat ini cukup sehat secara
keuangan sehingga penerbitan surat hutang baru dapat
dilakukan?
– Apakah adanya hutang baru membuat pemerintah berada
dalam tekanan fiskal?
– Seberapa besar nilai hutang yang menyebabkan pemerintah
berada dalam tekanan fiskal?
Bentuk-bentuk Hutang
• Pemerintah daerah harus menentukan jenis hutang
seperti apa yang paling tepat untuk digunakan:
– Bandingkan berbagai alternatif berbagai bentuk skema
hutang yang mungkin
– Sebagai peminjam, pemerintah daerah harus mencari bentuk
pendanaan melalui hutang dengan biaya terendah dan
skema pembayaran kembali yang menguntungkan
– Sebagai pemilik dana, lender berpandangan sebaliknya.
Mereka mengharapkan dapat meminjamkan dana dengan
harapan mendapatkan tingkat imbal hasil maksimal pada
tingkat risiko tertentu.
Komponen Dasar Dalam Hutang
• Jangka waktu
– Penetapan jangka waktu hutang merupakan salah satu kebijakan fiskal
yang cukup penting
– Sebaiknya seberapa lama jangka waktu hutang yang diinginkan? Jangka
pendek, jangka menengah, atau jangka panjang?
– Biasanya sulit untuk mendapatkan pinjaman baru dengan jangka waktu
panjang (lebih dari 10 tahun).
• Ada 2 jenis instrumen hutang yang dapat digunakan pemerintah
daerah:
– Notes hutang jangka pendek, biasanya kurang dari satu tahun dimana
bunga dibayarkan pada waktu jatuh tempo. Berguna untuk mendanai
tahapan pra pembangunan dimana biaya investasi final belum diketahui.
– Bond hutang jangka panjang, dengan pembayaran pokok dan bunga
dilakukan selama beberapa periode hingga waktu jatuh tempo.
– Karena notes berjangka waktu lebih pendek, biasanya tingkat suku
bunga pada notes lebih rendah dibandingkan suku bunga pada bond.
Bond
• Jangka waktu dan Skema Repayment
– Bond dibayar kembali ketika jatuh tempo dan bunganya
dibayarkan secara periodik (setahun, 6 bulan, dsb).
– Penetapan jangka waktu bond sebaiknya disesuaikan dengan
jangka waktu dari proyek investasi.
– Singking fund dari bond mengharuskan pemerintah untuk
mencadangkan sejumlah dana tertentu untuk pembayaran
hutang sewaktu jatuh tempo
– Ada beberapa jenis hutang yang memiliki mekanisme
pembayaran. Dengan level principal maturity approach ,
jumlah pokok pinjaman yang dibayar kembali sama namun
pembayaran bunganya berbeda sehingga jumlah yang
dibayar biasanya besar di periode awal. Dengan level debt
service approach, jumlah cicilan pokok dan bunga yang
dibayarkan setiap periode nilainya konstan.
Bond
• Variable Rate Bonds
– Tingkat suku bunga yang dibayarkan kepada investor berubahubah sesuai dengak kondisi suku bunga pasar sehingga selama
periode hutang nilai tingkat suku bunga bisa berubah-ubah.
– Biasanya setiap minggu, tingkat suku bunga baru diumumkan.
Investor memiliki pilihan untuk tetap menahan bond yang ada
dengan tingkat suku bunga yang baru atau mengembalikannya
kepada issuer (pemerintah).
– Karena skema di atas membuat likuiditas dari bond meningkat,
risiko dan tingkat suku bunga yang harus dibayarkan biasanya
lebih rendah dari bond dengan suku bunga tetap
• Call provisions
– Penerbit bond (pemerintah) memiliki pilihan untuk melunasi
seluruh hutang yang diterbitkan walaupun belum sampai pada
waktu jatuh tempo.
Credit Enchancement
• Salah satu cara untuk mendapatkan biaya modal
yang rendah adalah dengan cara mendapatkan
jaminan dari pihak lain. Oleh karena itu, pemerintah
daerah dapat menggunakan credit enhancement
untuk menekan biaya modal yang harus ditanggung,
contohnya adalah:
–
–
–
–
Bond insurance
Letter of Credit
Debt services reserves and surety policies
Intergovernmental support
Cara Pemerintah Menerbitkan Hutang
• Transaksi hutang biasanya melalui perantaraan lembaga
intermediasi.
• Pemerintah menjual seluruh hutang yang diterbitkan kepada
suatu lembaga keuangan, biasanya disebut sebagai
“underwriter”, “investment banker” atau “fiscal agent”.
• Lembaga keuangan tersebut kemudian menjual kembali
surat hutang pemerintah kepada para investor dengan
pecahan harga yang lebih kecil.
• Jika nominal surat hutang yang diterbitkan jumlahnya sangat
besar biasanya beberapa underwriter membentuk sindikasi
untuk membeli surat hutang yang diterbitkan pemerintah.
• Pemerintah juga dapat melibatkan underwriter dalam proses
penyusunan struktur surat hutang dan penentuan harga
wajar yang diinginkan, cara ini dinamakan negotiated sales.
Cara Pemerintah Menerbitkan Hutang
• Selain melalui lembaga keuangan, pemerintah juga
dapat menggunakan cara private placement.
– Tidak menggunakan underwriter
– Langsung menawarkan surat hutang kepada investor institusi
tertentu
– Biasanya cara ini tepat digunakan untuk pembiayaan proyek
pemerintah yang kompleks dan nilainya tidak terlalu besar
– Karena jenis semacam ini relatif kurang likuid, pemerintah
biasanya harus membayar bunga lebih tinggi kepada
investor.
Bagaimana Mengelola Hutang?
• Hutang yang sudah ada harus dikelola sedemikian rupa
agar reputasi dan kredibilitas pemerintah di mata investor
dapat terjaga.
• Rating biasanya digunakan untuk menilai kualitas kredit
dari penerbit obligasi. Untuk memperoleh rating yang baik,
pemerintah harus memiliki kualitas manajemen yang baik.
Praktek manajemen yang baik akan menjadi salah satu
faktor yang membuat rating pemerintah menjadi
meningkat atua minimal tidak di turunkan (downgrade).
• Pada beberapa kondisi tertentu, pemerintah bisa saja
menarik kembali surat hutang yang sudah diterbitkan
namun belum jatuh tempo dan menggantinya dengan
surat hutang baru. Biasanya terjadi jika tingkat suku bunga
jauh lebih rendah dibandingkan bunga yang harus dibayar.
Selesai
Pertanyaan?