Birokrasi di Indonesia perkembangan demokrasi

BIROKRASI DI INDONESIA
Disusun oleh :
Lio Permana
Universitas Jendral Soedirman

Birokrasi merupakan alat pemerintah untuk menyediakan pelayananan publik
dan perencana, pelaksana, dan pengawas kebijakan. Pelaksanaan birokrasi setiap
negara berbeda-beda tergantung dari sistem pemerintahan yang dianut oleh setiap
negara. Dengan begitu birokrasi di Negara maju tentu akan berbeda dengan birokrasi
di Negara berkembang. Birokrasi yang diterapkan sudah bagus atau belum di Negara
Indonesia dapat terlihat dari penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah kepada
masyarakatnya.
Di Negara berkembang terutama Indonesia, pelayanan yang diberikan kepada
masyarakat belum bisa dikatakan baik karena pelayanan publik yang disediakan oleh
pemerintah belum bisa dinikmati oleh seluruh lapisan masyarakat. Hal ini mungkin
disebabkan oleh beberapa faktor yaitu kondisi geografis, sumber daya manusia,
sumber penerimaan, dan teknologi informasi.
Dan pastinya sangat diperlukan solusi yang baik untuk mengatasi bagaimana
caranya memperbaiki birokrasi yang ada di Indonesia, karena setiap negara yang baik
juga memiliki kondisi birokrasi yang baik dan stabil.
Oleh karena itu makalah ini akan membahas bagaimana pelaksanaan birokrasi

di Indonesia. Dan sudah bisa dianggap efisien atau belum jika dibandingkan dengan
karakteristik birokrasi Weber.

Pengertian Birokrasi
Birokrasi terdiri dari biro yang artinya meja dan krasi yang artinya kekuasaan.
Dari pengertian dua kata tersebut dapat disimpulkan bahwa birokrasi adalah
kekuasaan yang didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan prinsip-prinsip
ideal bekerjanya suatu organisasi. Birokrasi ini bersifat rigid atau kaku. Diartikan
sebagai suatu organisasi yang memiliki rantai komando dengan bentuk piramida,
dimana lebih banyak orang berada ditingkat bawah dari pada tingkat atas.

1

Pada rantai komando ini setiap posisi serta tanggung jawab kerjanya
dideskripsikan dengan jelas dalam organigram. Organisasi ini pun memiliki aturan
dan prosedur ketat sehingga cenderung kurang fleksibel. Ciri lainnya adalah
biasanya terdapat banyak formulir yang harus dilengkapi dan pendelegasian
wewenang harus dilakukan sesuai dengan hirarki kekuasaan.
Ada beberapa teori yang dapat kita jadikan acuan. Michael G. Roskin, et al.,
menyebut pengertian birokrasi. Birokrasi adalah setiap organisasi yang berskala

besar yang terdiri atas para pejabat yang diangkat, di mana fungsi utamanya adalah
untuk melaksanakan (to implement) kebijakan-kebijakan yang telah diambil oleh
para pengambil keputusan (decision makers). Idealnya, birokrasi merupakan suatu
sistem rasional atau struktur yang terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna
memungkinkan adanya pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.
Taliziduhu Ndraha (2003) menyebutkan bahwa ada tiga macam pengertian
birokrasi yang berkembang saat ini :
1. Birokrasi diartikan sebagai aparat yang diangkat penguasa untuk
menjalankan pemerintahan (government by bureaus).
2. Birokrasi diartikan sebagai sifat atau perilaku pemerintahan yang buruk
(patologi).
3. Birokrasi sebagai tipe ideal organisasi.
• Adalah suatu organisasi pemerintahan yang terdiri dari sub-sub
struktur yang memiliki hubungan satu dengan yang lain, yang memiliki
fungsi, peran, dan kewenangan dalam melaksanakan pemerintahan, dalam
rangka mencapai suatu visi, misi, tujuan, dan program yang telah ditetapkan.
.
Sementara itu Max Weber juga menyatakan, birokrasi itu sistem kekuasaan,
di

mana

pemimpin

(superordinat) mempraktekkan

kontrol

atas

bawahan

(subordinat). Sistem birokrasi menekankan pada aspek “disiplin.” Sebab itu, Weber
juga memasukkan birokrasi sebagai sistem legal-rasional. Legal oleh sebab tunduk
pada aturan-aturan tertulis dan dapat disimak oleh siapa pun juga. Rasional artinya
dapat dipahami, dipelajari, dan jelas penjelasan sebab-akibatnya.
Selain itu, birokrasi juga disebut sebagai badan yang menyelenggarakan
pelayanan publik. Birokrasi terdiri dari orang-orang yang diangkat oleh eksekutif,

2

dan posisi mereka ini bergantung terhadap prestasi dan produktivitas kerja mereka
sendiri.
Karakteristik Birokrasi Weber
Teori karakteristik birokrasi yang umum menjadi acuan adalah teori
karakteristik birokrasi Weber. Max Weber menjelaskan bahwa sebenarnya ada 8
karakteristik birokrasi, tetapi yang akan kita bahas adalah 5 dari 8 karakteristik
birokrasi yang disebut Weber. Yaitu sebagai berikut :
1. Drajat spesialisasi tinggi artinya adalah setiap anggota birokrasi harus
memiliki profesionalisme dan kecakapan teknis yang tinggi dalam
menjalankan tugasnya.
2. Struktur kewenangan bersifat hierarkis dengan batas tanggung jawab
yang jelas artinya adalah setiap tingkatan dalam birokrasi memiliki dan
wewenang dan tanggung jawab yang berbeda. dengan batas wewenang
yang tidak kabur.
3. Hubungan anggota bersifat impersonal artinya adalah hubungan setiap
anggota harus berdasarkan fungsi agar terciptanya mekanisme kerja yang
rapi.
4. Cara pengangkatan pegawai berdasarkan kecakapan teknis artinya adalah
setiap anggota ditempatkan dan diberi pekerjaan sesuai bidang keahliannya

sehingga dapat menciptakan produktivitas kerja yang baik.
5. Pemisahan antara urusan dinas dengan urusan pribadi artinya adalah
setiap pekerjaan dalam birokrasi tidak boleh tersentuh oleh masalah
masalah yang sifatnya personal.
Dengan teori tersebut kita akan membandingkan apakah birokrasi di Indonesia sudah
relevan untuk disebut baik. Menurut Weber cara ini dapat menjamin efisien kerja
apabila benar benar dapat diterapkan dengan baik dalam birokrasi pemerintahan.
Ditinjau secara politik, karakteristik birokrasi menurut Weber hanya menyebut
hal-hal yang ideal. Artinya, terkadang pola pengangkatan pegawai di dalam birokrasi
yang seharusnya didasarkan atas jenjang pendidikan atau hasil ujian, kerap tidak
terlaksana. Ini diakibatkan masih berlangsungnya pola pengangkatan pegawai
berdasarkan kepentingan pemerintah.

3

Teori Fungsi Birokrasi
Michael G. Roskin, et al. meneyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ada 4
fungsi birokrasi di dealam suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi tersebut
adalah :
1. Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan,
pengaturan, perizinan, dan pengumpul informasi. Dengan fungsi administrasi
dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan undangundang yang telah disusun oleh legislatif serta penafsiran atas UU tersebut oleh
eksekutif. Dengan demikian, administrasi berarti pelaksanaan kebijaksanaan umum
suatu negara, di mana kebijakan umum itu sendiri telah dirancang sedemikian rupa
guna mencapai tujuan negara secara keseluruhan.
2. Pelayanan
Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau
kelompok-kelompok khusus. Sehingga dapat di artikan bahwa birokrasi harus bisa
melakukan fungsi pulic sevice, agar dapat memenuhi kebutuhan anggota dan
masyarakatnya.

3. Pengaturan (regulation)
Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi
mengamankan kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan
birokrasi biasanya dihadapkan anatara dua pilihan: Kepentingan individu versus
kepentingan masyarakat banyak. Badan birokrasi negara biasanya diperhadapkan
pada dua pilihan ini.
4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)

4

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu
kebijaksanaan mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat kebijakankebijakan baru yang akan disusun oleh pemerintah berdasarkan situasi faktual.
Badan birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung tombak pelaksanaan kebijaksanaan
negara tentu menyediakan data-data sehubungan dengan dua hal tersebut.

Gambaran Umum Birokrasi yang Ideal.
Birokrasi bukanlah suatu fenomena yang baru bagi kita karena sebenarnya
telah ada dalam bentuknya yang sederhana sejak beribu-ribu tahun yang lalu. Namun
demikian kecenderungan mengenai konsep dan praktek birokrasi telah mengalami
perubahan yang berarti sejak seratus tahun terakhir ini. Dalam Masyarakat yang
modern, birokrasi telah menjadi suatu organisasi atau institusi yang penting. Pada
masa sebelumnya ukuran negara pada umumnya sangat kecil, namun pada masa kini

5

negara-negara modern memiliki luas wilayah, ruang lingkup organisasi, dan
administrasi yang cukup besar dengan berjuta-juta penduduk.
Pada umumnya birokrasi di negara maju lebih baik dari pada birokrasi di

negara berkembang. Maka perlu kita meninjau birokrasi seperti di luar negri agar kita
dapat mencontohnya.
Sebagai contoh kecil kita bisa melihat dari negara tetangga yang merdeka
sesudah indonesia, yaitu Singapura. Di Singapura, pekerjaan sebagai pegawai negeri
memiliki prestise yang tinggi di Singapura, terdapat kompetisi yang cukup ketat
untuk posisi untuk pegawai negeri dan dewan perundang-undangan . PNS diangkat
tanpa memperhatikan ras atau agama, lebih mengutamakan kinerja mereka pada ujian
tertulis kompetitif. Pegawai Negeri memiliki empat divisi hierarkis dan beberapa yang
berperingkat pejabat "supergrade". 1 Januari 1988, terdapat 493 perwira supergrade,
termasuk sekretaris tetap kementerian dan departemen sekretaris dan persentasenya <
1 persen dari 69.700 pegawai negeri yang ada.
Divisi satu terdiri dari administrasi senior dan profesional posting , yaitu 14
persen dari pegawai negeri. Tingkat tengah

divisi dua dan tiga berisi pegawai-

pegawai berpendidikan dan pekerja khusus yang melakukan pekerjaan pemerintah
yang paling rutin. Divisi empat terdiri dari manual dan pekerja semi-skilled yang
terdiri atas 20 persen dari pegawai negeri.
Pelayanan publik di Singapura dianggap sebagai pelayanan yang hampir

seluruhnya bebas dari korupsi, karena dalam faktanya, hal ini dipengaruhi oleh nilainilai yang kuat terhadap kepemimpinan nasional yang menekankan pada kejujuran
dan dedikasi kepada nilai- nilai nasional. Biro Investigasi Praktik Korupsi sangat
menikmati kegiatan pemeriksaan kekuasaan dan kegiatan penyelidikan mendapat
dukungan kuat dari perdana menteri.
Pada intinya tidak setiap hal baik yang telah dicapai oleh negara maju dapat
dikembangkan oleh negara berkembang seperti Indonesia, ada hal-hal yang perlu
diperhatikan yang berkenaan dengan bagaimana kondisi dari negara yang
bersangkutan.
Sementara itu Max Weber sendiri juga menyatakan bahwa teori karakteristik
birokrasi yang diungkapkannya hanya bersifat ideal artinya bahwa tidak semua
karakterstik telah dapat dijalankan oleh birokrasi karena kadang masih diselewengkan
oleh birokrasi.

6

Sebagai mana yang diungkapkan oleh Michael G. Roskin, et al, dia
mengungkapkan bahwa sesungguhnya ada 4 fungsi dari birokrasi yaitu administrasi,
pelayanan, pengaturan dan pengumpulan informasi. Tentu bagi setiap birokrasi yang
baik dapat menjalankan rangkaian fungsi birokrasi.
Jika kita menarik gambaran secara umum maka kita bisa mengetahui bahwa

birokrasi yang baik adalah birokrasi yang menjalankan fungsi dan tujuannya dengan
baik tanpa penyelewengan. Secara jelas dapat disimpulkan bahwa ada 5 hal yang
dapat menggambarkan birokrasi yang ideal, yaitu sebagai berikut :
a.

Mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan pada hal pengayoman
dan pelayanan masyarakat; dan menghindarkan kesan pendekatan kekuasaan
dan kewenangan.

b. Organisasi yang bercirikan organisasi modern, ramping, efektif dan efesien
yang mampu membedakan antara tugas-tugas yang perlu ditangani dan yang
tidak perlu ditangani (termasuk membagi tugas-tugas yang dapat diserahkan
kepada masyarakat).
c. Sistem dan prosedur kerjanya yang lebih berorientasi pada ciri-ciri organisasi
modern yakni : pelayanan cepat, tepat, akurat, terbuka dengan tetap
mempertahankan kualitas, efesiensi biaya dan ketepatan waktu.
d. Sebagai fasilitator pelayan publik dari pada sebagai agen pembaharu
pembangunan.
e. Strukturnya lebih desentralistis, inovatif, fleksibel dan responsif.
Kondisi Birokrasi di Indonesia

Umur Indonesia yang baru 63 tahun memang belum ada apa apanya dengan
negara negara yang maju dan telah memiliki birokrasi yang baik. Negara maju telah
belajar lama tentang sistem birokrasi yang baik bagi negaranya dengan, sehingga
mereka sudah sangat berpengalaman. Namun Indonesia juga perlu memperbaiki
kondisi birokrasi yang sangat buruk karena jika seperti ini dapat menyebabkan
ketertinggalan terus menerus.
Pada pembahasan kali ini saya akan membahas tentang kondisi birokrasi di
Indonesia. Karena saat ini kita dapat melihat secara kasat mata bagaimana kebobrokan
birokrasi di Indonesia. Namun kita harus mengkajinya lebih dalam agar kita dapat
menemukan bagaimana caranya untuk memperbaiki keadaan birokrasi pemerintahan

7

Indonesia. Untuk kali ini saya menjadikan teori karakteristik birokrasi Weber sebagai
acuan.
Apabila kita bandingkan dengan teori birokrasi ideal Weber maka kita akan
menemukan keadan birokrasi di Indonesia yang masih jauh belum ideal. Indonesia
hanya baru bisa menerapkan kulit dari birokrasi modern namun belum sampai ke tata
nilainya. Max Weber pernah mengungkapkan tentang dominasi birokrasi patrimonial
individu-individu dan golongan yang berkuasa mengontrol kekuasaan dan otoritas
jabatan untuk kepentingan ekonomi politik mereka. Hal ini sangat mirip dengan apa
yang terjadi pada birokrasi di Indonesia. Ciri-ciri dominasi birokrasi patrimonial ala
Weber yang hampir secara keseluruhan terjadi di Indonesia antara lain:
a.

Pejabat-pejabat disaring atas kinerja pribadi

b. Jabatan di pandang sebagai sumber kekuasaan atau kekayaan
c.

Pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik ataupun administratif

d.

Setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik

Dengan cara yang seperti ini tentu sangat berlawanan sengan teori birokrasi ideal
Weber, secara jelas maka Indonesia belum bisa menjalankan birokrasi dengan baik
seperti yang diungkapkan oleh Max Weber. Karena dalam realitanya, yang
menggejala di Indonesia saat ini adalah praktek buruk yang menyimpang dari teori
idealismenya Weber. Dalam prakteknya, muncul kesan yang menunjukkan seakanakan para pejabat dibiarkan menggunakan kedudukannya di birokrasi untuk
kepentingan diri dan kelompok. Ini dapat dibuktikan dengan hadirnya bentuk praktek
birokrasi yang tidak efisien dan bertele-tele. Secara jelas ada beberapa hal yang
berlawanan dengan kerakteristik ideal birokrasi Weber di Indonesia :
a. Drajat spesialisasi yang masih rendah, di Indonesia pada umumnya spesialisasi
yang diberikan masih terlalu luas sehingga wewenang akan pekerjaan yang
diberikan kepada pegawai tampak kabur dan tidak jelas.
b. Wewenang dan batas tanggung jawab yang tidak jelas, para pimpinan birokrasi
biasanya akan melebihi wewenang mereka, tetapi jika terjadi kesalahan pada
birokrasi maka para pejabat akan mengklaim bahwa itu bukan tanggung jawab
mereka. Meskipun struktur birokrasi pada pemerintah Indonesia sudah hirarkis,
dalam praktek perincian wewenang menurut jenjang sangat sulit dilaksanankan.
Dalam kenyataanya, segala keputusan sangat bergantung pada pimpinan tertinggi
dalam birokrasi.

8

c. Hubungan anggota tidak berdasarkan fungsi, hubungan antar jenjang dalam
birokrasi diwarnai oleh pola hubungan pribadi. Dan akibatnya fungsi anggota
dalam birokrasi tampak diabaikan.
d. Cara pengangkatan pegawai didasarkah pada hubungan pribadi, para pimpinan
birokrasi sangat sering menggunakan wewenangnya untuk bertindak sesuai
kepentingan pribadi. Mereka tidak akan canggung untuk mengangkat anggota dari
keluarganya sendiri untuk bekerja di kantor dinasnya. Padahal seharusnya anggota
diangkat berdasarkan profesionalisme dan kecakapan teknis melewati prosedur
yang kompetitif.
e. Mengutamakan urusan pribadi daripada urusan dinas, sebagai contoh kecil
adalah anggota sebenarnya bekerja hanya karena motif pribadi yaitu untuk
mendapatkan gaji agar bisa memenuhi kebutuhan pokok, sebenarnya ini adalah
hal yang wajar akan tetapi tidak boleh terlalu diutamakan dan ditonjolkan karena
dapat menyebabkan anggota melupakan fungsi utama dalam birokrasi. Bahkan
anggota tidak akan segan melakukan korupsi hanya karena urusan pribadi.

Sebagai contoh kecil adalah para anggota DPR yang masih kurang tegas dalam
membuat undang undang korupsi, mereka membuat undang undang yang lebih ringan
hukumannya dari pada kasus kasus yang lain. Bagaimana mau tegas dalam membuat
undang undang karena yang korupsi adalah mereka sendiri, sehingga mereka takut
jika hukuman bagi mereka sendiri terlalau berat. Hal ini sangat menjukan bahwa
fungsi yang harusnya mereka jalankan masih diselewengkan dengan urusan pribadi.
Dilain sisi juga ada birokrasi Indonesia yang anggotanya masih menyalahkan
wewenang yang dimilikinya. Sebagai contoh, masih banyak anggota Kepolisian LaluLintas yang melakukan razia di luar jam kerja atau diluar jadwal razia lalu-lintas. Hal
ini dilakukan hanya untuk mendapatkan keuntungan ekonomis dan secara jelas sudah
menyalahi wewenang yang dimilikinya. Dan juga banyak anggota Kepolisian RI dan
TNI yang melakukan kekerasan pada masyarakat sipil hanya karena masalah yang
yang biasa, seharusnya hal ini tidak boleh terjadi karena mereka bertugas mengayomi
masyarakat sipil. Jika hal ini terjadi maka sudah jelas bahwa mereka menyalahi fungsi
mereka sebagai anggota birokrasi.

9

Pada dasarnya masih banyak yang perlu diperbaiki pada birokrasi Indonesia,
apalagi Indonesia adalah negara yang luas maka sangat diperlukan birokrasi
pemerintah yang dapat memperhatikan masyarakatnya sendiri. Selain itu perlu adanya
kepercayaan rakyat akan kinerja birokrasi bahwa para birokrat dapat memberikan
yang terbaik bagi negara dimana rakyat menaruh kepercayaan kepada birokrasi untuk
dapat memberikan kehidupan terbaik bagi rakyat-rakyatnya. Adanya suatu keyakinan
bahwa negara mereka dipimpin oleh orang-orang terbaik dan bisa memberikan hal
terbaik untuk masyarakat. Jadi disini Indonesia perlu menghilangkan stereotype
negative tentang birokrasi Indonesia. Misalnya pandangan bahwa pejabat negara
hanya memikirkan kesejahteraannya. Padahal di sisi lain kita melihat kehidupan
rakyat banyak masih terimpit berbagai kesulitan.

Kesimpulan
Pada intinnya birokrasi yang ideal adalah birokrasi yang memiliki
pertanggung jawaban kepada publik. Birokrasi harus mampu melayani publik dengan
baik karena birokrasi merupakan alat negara dimana negara sendiri adalah milik
rakyat dan dibentuk oleh rakyatnya.
Untuk membentuk birokrasi yang ideal Indonesia tidak harus mencontoh
sistem birokrasi seperti yang ada di luar negeri, karena birokrasi yang di luar negeri
belum tentu cocok diterapkan di Indonesia. Oleh karena itu birokrasi di Indonesia
perlu belajar dengan baik untuk menentukan sistem yang baik bagi negaranya.
Birokrasi yang ada di Indonesia pada dasarnya belum bisa dikatakan ideal
karena pelayanan yang diberikan oleh birokrasi masih carut-marut yang kadang para
pejabatnya masih sewenang-wenang dan anggotanya belum memiliki akuntabilitas
kepada publik. Sehinga secara keseluruhan birokrasi di Indonesia masih perlu
dilakukan perbaikan dari sisi sumber daya manusianya.
Apalagi, jika dibandingkan dengan teori karakteristik birokrasi ideal Weber
dan juga birokrasi birokrasi yang ada di luar negeri maka indonesia masih jauh dan
perlu melakukan perbaikan demi tercapainya birokrasi yang ideal. Birokrasi yang ada
belum bisa menjalan fungsi fungsi yang sebagaimana telah di ungkapkan dalam
makalah ini, wewenang yang diberikan tampak kabur dan tanggung jawab yang
diberikan juga tampak diabaikan.

10

Saran
Menurut saya Birokrasi yang ada di Indonesia perlu melakukan perbaikan
sebagai berikut :
a. Birokrasi perlu melakukan perbaikan pada SDMnya karena masih banyak
pejabat dan anggota yang tidak melakukan tanggung jawabnya dengan
baik. Tetapi disini yang perlu memperbaiki SDMnya bukan hanya dari
pemerintah saja, namun juga diperlukan kesadaran pribadi dari para
anggota akan kewajibannya melayani masyarakat.
b. Pemerintah perlu melakukan pengawasan yang ketat pada birokrasi karena
sampai saat ini angka kebocoran dana yang ada masih besar.
c. Birokrasi harus lebih bersifat fleksibel terhadap perubahan, karena
birokrasi yang kita terapkan mesih terlalu rigid dan kaku. Sehingga hampir
seluruh urusan masyarakat membutuhkan sentuhan-sentuhan birokrasi.
Dan juga formalitas yang berupa beban untuk pengurusan hal tertentu baik
yang berupa legal cost maupun illegal cost, waktu tunggu yang lama,
banyaknya pintu layanan yang harus dilewati dan tidak berperspektif
pelanggan harus kita buat lebih fleksibel.

11

DAFTAR PUSTAKA
http://www.blogger.com/comment-iframe.g?
blogID=1100803259243109856&postID=5892308108244141718&blogspotRpcT
o
www.wikipedia.com
http://www.blogger.com/comment-iframe.g?
blogID=348178516436678683&postID=2516817569801378050&blogspotRpcTo
ken=8951267
http://www.blogger.com/comment-iframe.g?
blogID=8426869211966940618&postID=3117293166499410872&blogspotRpcT
oken=8782662

12