Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan
1
PERAN KELEMBAGAAN DALAM
PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN
PENGELOLAAN HUTAN PENDIDIKAN GUNUNG WALAT
BERDASARKAN PENDEKATAN DISKURSUS DAN
SEJARAH
YULIUS HERO
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2
2012
PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI
DAN SUMBER INFORMASI
Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi Peran Kelembagaan dalam
Proses Pembuatan Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat
Berdasarkan Pendekatan Diskursus dan Sejarah adalah karya saya dengan arahan
dari Komisi Pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apa pun kepada
Perguruan Tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal dan dikutip dari
karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan
dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini.
Bogor, Januari 2012
Yulius Hero
IPK 99.5112
3
ABSTRAK
YULIUS HERO. Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan Kebijakan
Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan Diskursus
dan Sejarah. Komisi Pembimbing: RUDY C. TARUMINGKENG (Ketua),
DUDUNG DARUSMAN dan HARIADI KARTODIHARDJO (Anggota).
Pendekatan ilmu kelembagaan dengan berbagai teori telah banyak digunakan
dalam analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di dunia dan Indonesia.
Penelitian ini menggunakan pendekatan diskursus kelembagaan ( intstitutional
discource) dalam bentuk diskursus-frame (discourse of frame). Penelitian ini
mengambil kasus praktek sosial dalam kebijakan Hutan Pendidikan Gunung
Walat (HPGW). Tujuan penelitian ini, yaitu: diskursus/narasi kebijakan, pilihan
kebijakan, kepentingan dan kekuasaan, pelaku dan jaringan kerjasama, ruang
kebijakan, dan rekomendasi kebijakan. Analisis diskursus penelitian ini
menggunakan pendekatan model IDS dan dilengkapi dengan model Wittmer dan
Birner dan diagram Eden-Ackermann. Pendekatan sejarah menggunakan analisis
keterkaitan sejarah (path dependency). Proses pembuatan kebijakan HPGW tidak
linier, melainkan dipengaruhi oleh diskursus/narasi kebijakan, kepentingan dan
kekuasaan, pelaku dan jaringan kerjasama yang mempengaruhi kinerja
pengelolaan HPGW. Fakultas Kehutanan IPB berhasil membangun diskursus dan
narasi kebijakan HPGW dengan kemampuan (credibility) pelaku (ilmu
pengetahuan, jaringan kerjasama, kepentingan, dan kekuasaan); sehingga pihak
eksternal dapat menerima (acceptability) dan percaya (trust) terhadap
pengelolaan HPGW untuk kepentingan pendidikan kehutanan Fakultas Kehutanan
IPB. Kunci keberhasilan kebijakan pengelolaan HPGW adalah penataan
kelembagaan melalui kebijakan pengaturan perilaku ( behaviour ) pelaku (actors)
Pengelola HPGW, sehingga mendapatkan kepercayaan ( trust) dari pihak ketiga
untuk mewujudkan terjadinya aliansi kepentingan yang dapat meningkatkan
kinerja pengelolaan HPGW. Ilmu kelembagaan melalui pendekatan diskursus dan
sejarah dapat digunakan untuk analisis proses pembuatan kebijakan HPGW dalam
mengisi ruang kebijakan KHDTK sesuai Pasal 8 Undang-Undang Kehutanan
Nomor 41 Tahun 1999.
Kata Kunci: Kelembagaan, Kebijakan, Diskursus, Sejarah, Gunung Walat,
Fakultas Kehutanan IPB.
4
ABSTRACT
YULIUS HERO. Institutional Role in Gunung Walat Educational Forest Policy
based on Discourse and Historical Approaches. Supervised by: RUDY C.
TARUMINGKENG as the chaiman, DUDUNG DARUSMAN dan HARIADI
KARTODIHARDJO as the member of advisory committee.
The approach of institutional concepts withs its theories, has been used in
analyzing the process of forest policy making in international and Indonesian
level. This research was a case study of social practice in HPGW policy using
institutional approach with discourse and historical approaches. This research
used discourse approach in the form of frame-discourse. The objective of this
research were discourse/policy narrative analysis, policy options, interests and
power, actors and networking, policy space, and recommendation. Discourse
analysis in this research used model IDS completed with model Wittmer dan
Birner and diagram of Eden-Ackermann; while the historical approach used
analysis of path dependency. HPGW policy-making process was not linier, but
influenced by the frame of discourse/narrative policies, actors, and interests.
Fakultas Kehutanan IPB successfully built the discourse/narrative of HPGW
policies supported by the mastery of science (credibility) of Fakultas Kehutanan
IPB, so that external parties accepted and trusted the management of HPGW for
forestry education of Fakultas Kehutanan IPB. The key to the successful
independent management of HPGW was the institutional arrangement through
actors’ behaviour regulatory policy of HPGW manager, thus providing trusts on
cooperation with third parties. Institutional concept through discourse and
historical approach which can be used to analyzed the process of making HPGW
policy in order to fill policy space of KHDTK based on Article 8 Forestry laws
number 41 year 1999.
Key Words: discourse, history, institution, Gunung Walat policy, Faculty of
Forestry IPB
5
© Hak Cipta milik IPB, tahun 2012
Hak Cipta Dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh Karya Tulis ini tanpa mencantumkan
atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan,
penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau
tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan
yang wajar bagi IPB.
Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh Karya Tulis
dalam bentuk apa pun tanpa izin IPB.
6
PERAN KELEMBAGAAN DALAM
PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN
PENGELOLAAN HUTAN PENDIDIKAN GUNUNG WALAT
BERDASARKAN PENDEKATAN DISKURSUS DAN
SEJARAH
YULIUS HERO
Disertasi
Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar
Doktor pada
Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan
7
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2012
Penguji Luar Komisi Ujian Tertutup :
Dr. Ir. Bramasto Nugroho, MS
Dr. Ir. Dodik Ridho Nurrochmat, MSc
Penguji Luar Komisi Ujian Terbuka :
Dr. Ir. Agus Pakpahan, APU
Dr. Ir. Supriyanto
8
Judul Disertasi
: Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan
Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan
Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan
Diskursus dan Sejarah
Nama
NRP
Program Studi
: Yulius Hero
: IPK 99.5112
: Ilmu Pengetahuan Kehutanan
Disetujui
Komisi Pembimbing
Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng, MF
Ketua
Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, MA
Anggota
Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS
Anggota
Disetujui
Ketua Program Studi IPK
Dekan Sekolah Pascasarjana IPB
Dr. Ir. Naresworo Nugroho, MS
Dr. Ir. Dahrul Syah, M.Sc.Agr
9
Tanggal Ujian:
Tanggal Lulus:
PRAKATA
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Allah SWT atas segala rahmat,
nikmat,
dan
karunia-Nya
sehingga
penulis
dapat
melaksanakan
dan
menyelesaikan disertasi berjudul Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan
Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan
Diskursus dan Sejarah.
Naskah artikel disertasi ini diterbitkan dalam jurnal terakreditasi
Direktorat Jenderal Perguruan Tinggi (DIKTI), Jurnal Manajemen Hutan Tropika
Volume XVII Nomor 3 Edisi Desember 2011.
Penulis menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan sebesarbesarnya kepada berbagai pihak yang telah membantu persiapan, pelaksanaan,
dan penyelesaian disertasi ini, sebagai berikut:
1.
Komisi Pembimbing, yaitu: Bapak Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng, MF
(Ketua Komisi Pembimbing) dan Bapak Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, MA
dan Bapak Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS (Anggota Komisi
Pembimbing) atas bimbingan, arahan, dan saran yang diberikan kepada
penulis.
2.
Nara Sumber Penelitian, yaitu: Bapak Prof. Rudy C. Tarumingkeng, MF;
Bapak Prof. Herman Haeruman Js, MF; Bapak Prof. Dudung Darusman, MA;
Bapak Prof. Hariadi Kartodihardjo, BS; Bapak Dr. Hendrayanto, MAgr;
Bapak Dr. Supriyanto; Bapak Dr. Irdika Mansur, MSc; Bapak Ir. Budi
Prihanto Siswosuwarno, MS; Bapak Dr. Dwi Sudarto; Bapak Ir. Bambang
Pranggodo; Bapak Ir. Rachmatsjah Abidin, MM atas data dan informasi yang
berhubungan dengan sejarah pengelolaan HPGW.
3.
Badan Pengelola HPGW, yaitu: Ir. Budi Prihanto Siswosuwarno, MS
(Direktur Eksekutif), Dr. Gunawan Santosa, MS; dan Dr. Cahyo Wibowo
MSc (Direktur HPGW), Ir Agung Sutrisno (Manajer Operasional HPGW) dan
10
seluruh Staf HPGW yang telah membantu memberikan data dan informasi
pengelolaan HPGW.
4.
Penguji Luar Komisi Disertasi, yaitu: Dr. Bramasto Nugroho, MS; Dr.
Dodik Ridho Nurrochmat, MSc (Penguji Luar Komisi Disertasi untuk Ujian
Tertutup) dan Dr. Agus Pakpahan, APU; dan Dr. Supriyanto (Penguji Luar
Komisi Disertasi untuk Ujian Terbuka).
5.
Rekan-Rekan
Bagian
Kebijakan
Departemen
Manajemen Hutan
Fakultas Kehutanan IPB, yaitu: Prof. Dudung Darusman, MA; Prof.
Hardjanto, MS; Ir. Sudaryanto; Prof. Hariadi Kartodihardjo, MS; Dr.
Sudarsono Soedomo, MSc; Dr. Bramasto Nugroho, MS; Dr. Bahruni, MS; Dr.
Didik Suharjito, MS; Dr. Iin Ichwandi, MAgr; Dr. Leti Sundawati, MSc; Dr.
Dodik Ridho Nurrochmat, MSc; Soni Trison, SHut MSi; dan Handian
Purwawangsa, SHut MSi.
6.
Keluarga besar penulis, yaitu: Ayahanda Syamsulbahri, Ibunda Aminah,
Istri Nurul Fitri; Anak-anak Herfi Qurrota Hanina, Pinka Nurulia Asterina,
dan Bunga Loviena Cherolia; serta Adik-adik Trimanna Fitrajaya, SE; Dr.
Eva Oktavidiati; Ir. Yopita Sari, dan Ir. Nova Dewi Yani beserta Keluarga
masing-masing atas doa dan dukungan semangat untuk penulis. Ucapan
terima kasih juga penulis sampaikan kepada semua pihak yang telah
membantu pelaksanaan dan penyelesaian disertasi ini.
Semoga disertasi ini bermanfaat untuk pengembangan ilmu kelembagaan
dalam pengelolaan hutan pada umumnya dan pengelolaan hutan pendidikan pada
khususnya.
Bogor, Januari 2012
Penulis
11
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Bengkulu pada tanggal 7 Juli 1965 dari Ayahanda
Syamsulbahri dan Ibunda Aminah. Penulis merupakan anak kedua dari enam
bersaudara.
Penulis menamatkan pendidikan Sekolah Dasar di SD Negeri 9 Bengkulu
pada tahun 1977, menamatkan Sekolah Menengah Pertama di SMP Negeri 1
Bengkulu pada tahun 1980, menamatkan Sekolah Menengah Atas di SMA Negeri
1 Bengkulu pada tahun 1984. Selanjutnya, penulis menamatkan pendidikan
Sarjana Kehutanan dari Fakultas Kehutanan IPB pada tahun 1989 dan
menamatkan pendidikan Magister Kehutanan dari Georg August University
Gottingen Jerman pada tahun 1993. Penulis mengikuti pendidikan Program
Doktor di Sekolah Pascasarjana IPB pada tahun 1999 dengan beasiswa
pendidikan dari BPPS-DIKTI.
Penulis bekerja sebagai Dosen Kebijakan Kehutanan, Departemen
Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB mulai tahun 1990 sampai saat ini.
Selama mengikuti pendidikan Program Doktor penulis berhasil menulis
karya ilmiah yang diterbitkan dalam jurnal terakreditasi Direktorat Jenderal
Perguruan Tinggi (DIKTI), Jurnal Manajemen Hutan Tropika Volume XVII
Nomor 3 Edisi Desember 2011. Karya ilmiah ini merupakan bagian dari Program
Doktor Sekolah Pascasarjana IPB.
12
DAFTAR ISI
DAFTAR ISI............................................................................................
Halaman
xi
DAFTAR TABEL....................................................................................
xiii
DAFTAR GAMBAR.................................................................................
xvii
DAFTAR LAMPIRAN............................................................................
xviii
KONTEKS DAN FOKUS PENELITIAN......................................................
1
1.1. Pendahuluan..............................................................................
1
1.2. Konteks Penelitian....................................................................
1
1.3. Fokus Penelitian........................................................................
5
1.4. Tujuan Penelitian......................................................................
8
1.5. Manfaat Penelitian....................................................................
8
KONSEP TEORI DAN METODOLOGI.......................................................
9
2.1. Pendahuluan..............................................................................
9
2.2. Kelembagaan.............................................................................
9
2.3. Pendekatan Sejarah....................................................................
15
2.4. Pendekatan Diskursus...............................................................
18
2.5. Diskursus Bingkai (Frame).......................................................
23
2.6. Analisis Diskursus Model IDS..................................................
24
2.7. Analisis Diskursus Model Wittmer dan Birner.........................
28
2.8. Proses Pembuatan Kebijakan....................................................
29
2.9. Analisis Stakeholder..................................................................
30
2.10.
Metode
Penelitian....................................................................
KONDISI AKTUAL DAN SEJARAH PENGELOLAAN HPGW................
35
42
3.1. Pendahuluan..............................................................................
42
3.2. Kondisi Aktual HPGW.............................................................
42
13
3.3. Sejarah Pengelolaan HPGW.....................................................
49
3.4. Organisasi Pengelolaan HPGW................................................
92
3.5. Pemanfaatan Hasil HPGW........................................................
101
ANALISIS DISKURSUS DAN SEJARAH KEBIJAKAN PENGELOLAAN
HPGW...............................................................................
4.1.
129
Pendahuluan...............................................................................
4.2. Analisis Diskursus Kebijakan HPGW.......................................
4.2.1. Kebijakan Pemerintah Terhadap Fakultas Kehutanan
IPB...................................................................................
4.2.2. Kebijakan Fakultas Kehutanan IPB Terhadap
Pengelola
HPGW.............................................................................
4.3. Analisis Keterkaitah Sejarah Pengelolaan HPGW.....................
129
129
130
162
168
4.4. Kinerja Pengelolaan HPGW.......................................................
180
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI........................................................
185
5.1. Kesimpulan..............................................................................
185
5.2. Rekomendasi............................................................................
187
DAFTAR PUSTAKA.....................................................................................
189
LAMPIRAN....................................................................................................
195
14
DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel 1.
Kerangka pikir (frame) diskursus model Wittmer dan
Birner............................................................................................
28
Tabel 2. Hubungan tujuan penelitian dengan metode penelitian, data yang
dibutuhkan dan perkiraan hasil penelitian......................................
40
Tabel 3. Distribusi penduduk Desa Hegarmanah menurut umur..................
46
Tabel 4. Tingkat pendidikan penduduk Desa Hegarmanah..........................
46
Tabel 5. Sarana pendidikan penduduk Desa
Hegarmanah............................
47
Tabel 6. Pola penggunaan lahan Desa Hegarmanah.....................................
47
Tabel 7. Struktur kepemilikan lahan pertanian di Desa
Hegarmanah...........
48
Tabel 8. Jenis mata pencaharian penduduk Desa Hegarmanah....................
48
Tabel 9. Nama Dekan Fakultas Kehutanan IPB dan Pimpinan HPGW
periode tahun 1969-2011................................................................
93
Tabel 10. Nama personal organisasi HPGW periode 2001-2003.................
96
Tabel 11. Nama personal organisasi HPGW periode 2003-2009.................
96
Tabel 12. Nama personal organisasi HPGW periode 2009-2013...................
98
Tabel 13. Daftar penelitian di HPGW mulai tahun
1982................................
102
Tabel 14. Perbandingan jumlah, jenis, dan tingkat pendidikan kegiatan
penelitian dengan periode tahun pengelolaan HPGW....................
113
Tabel 15. Perbandingan produksi, harga, upah, dan pola pengelolaan getah
HPGW periode sebelum 2001 sampai 2011...................................
115
Tabel 16. Perbandingan produksi getah kopal dan pinus rata-rata bulanan
dengan periode tahun pengelolaan HPGW.....................................
119
Tabel 17. Perbandingan harga getah kopal dan pinus dengan periode tahun
pengelolaan HPGW........................................................................
119
Tabel 18. Perbandingan upah sadap getah kopal dan pinus dengan periode
120
tahun pengelolaan HPGW...............................................................
15
Tabel 19. Perbandingan jumlah penyadap getah kopal dan pinus dengan
periode tahun pengelolaan HPGW.................................................
120
Tabel 20. Jumlah kunjungan HPGW dan kenaikan kunjungan priode tahun
2003-2005.............................................................................
121
Tabel 21. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 20032005................................................................................................
121
Tabel 22. Kelompok kegiatan, total dan persentase kunjungan tahun 2003122
2005.................................................................................................
Tabel 23. Jumlah pengunjung HPGW dan kenaikan/penurunan pengunjung
periode tahun 2006-2008................................................................
123
Tabel 24. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 20062008................................................................................................
123
Tabel 25. Jumlah pengunjung HPGW dan kenaikan pengunjung periode
124
tahun 2009-2011.............................................................................
Tabel 26. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 2009125
2011.................................................................................................
Tabel 27. Kelompok kegiatan, total dan persentase kunjungan tahun 2009126
2011.................................................................................................
Tabel 28. Jawaban responden pengunjung HPGW periode 2009-2013 dari
127
dalam negeri....................................................................................
Tabel 29. Jawaban responden pengunjung HPGW periode 2009-2013 dari
128
luar negeri.......................................................................................
Tabel 30. Analisis diskursus kebijakan Pemerintah terhadap HPGW IPB..... 130
Tabel 31. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1969-1972....................................................
146
Tabel 32. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1972-1989....................................................
149
Tabel 33. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1989-2001....................................................
151
Tabel 34. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 2001-2003....................................................
154
Tabel 35. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
157
16
HPGW periode tahun 2003-2009....................................................
Tabel 36. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 2009-2013....................................................
160
Tabel 37. Analisis diskursus kebijakan Fakultas Kehutanan IPB terhadap
pengelolaan HPGW.........................................................................
163
Tabel 38. Rekapitulasi pengelola HPGW periode tahun 1969-2011.............
169
17
DAFTAR GAMBAR
Halaman
Gambar 1. Kerangka pemikiran penelitian kebijakan HPGW.......................
10
Gambar 2. Konsep proses kebijakan (IDS, 2006)..........................................
25
Gambar 3. Diagram kekuasaan-kepentingan analisis stakeholder (DFID
2003 & Nugroho 2008).................................................................
33
Gambar 4. Diagram pengaruh-kepentingan analisis stakeholder (Eden &
Akermann 1998)..........................................................................
35
Gambar 5. Foto citra lokasi HPGW...............................................................
43
Gambar 6. Sebaran Potensi Tegakan HPGW.................................................
44
Gambar 7. Struktur organisasi pengelola HPGW sebelum tahun 2001.........
94
Gambar 8. Struktur Organisasi HPGW Periode 2001-2003..........................
95
Gambar 9. Struktur Organisasi HPGW Periode 2003-2009........................
97
Gambar 10. Struktur Organisasi HPGW Periode 2009-2013........................
100
Gambar 11. Diskursus/narasi dan kepentingan HPGW dengan aliansi
eksternal.......................................................................................
142
Gambar 12. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1969-1972................................................
148
Gambar 13. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap
150
pengelolaan HPGW periode tahun 1972-1989............................
Gambar 14. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1989-2001................................................
153
Gambar 15. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap
pengelolaan HPGW periode tahun 2001-2003...........................
156
Gambar 16. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 2003-2009...............................................
159
Gambar 17. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap
pengelolaan HPGW periode tahun 2009-2013...........................
162
Gambar 18. Mekanisme keuangan HPGW periode 2001-2003.....................
174
18
Gambar 19. Mekanisme keuangan HPGW periode 2003-2009...................... 174
Gambar 20. Mekanisme keuangan HPGW periode 2009-2011...................... 175
Gambar 21. Keterikatan pola pemanfaatan hasil HPGW...............................
179
Gambar 22. Kinerja produksi bulanan getah kopal HPGW...........................
181
Gambar 23 Kinerja produksi bulanan getah resin HPGW............................
181
Gambar 24. Jumlah kunjungan tahunan HPGW.............................................
182
Gambar 25. Jumlah penelitian rata-rata tahunan
HPGW................................
183
19
DAFTAR LAMPIRAN
Halaman
Lampiran 1. Data dan informasi
198
penelitian....................................................
Lampiran 2. SK Menteri Kehutanan Nomor 188/Menhut-II/2005 jo. SK
Menteri Kehutanan Nomor 702/Menhut-II/2009....................... 202
Lampiran 3. SK Dekan Fakultas Kehutanan IPB Nomor 35/13.5/KP/2008
tentang Garis-Garis Besar Kebijakan Pengelolaan Hutan
Pendidikan Gunung Walat Tahun 2009-2020........................... 207
20
KONTEKS DAN FOKUS PENELITIAN
1.1. Pendahuluan
Bab ini akan menguraikan konteks, fokus, tujuan, dan manfaat penelitian.
Konteks berhubungan dengan latar belakang, keadaan, situasi, dan kondisi
penelitian (Eriyanto 2005). Fokus penelitian berhubungan dengan pembahasan
masalah penelitian. Tujuan penelitian berhubungan dengan jawaban terhadap
masalah penelitian. Manfaat penelitian berhubungan dengan hasil penelitian
(Damin 2004).
1.2. Konteks Penelitian
Sejak akhir tahun 1990-an pendekatan ilmu kelembagaan (institusi) mulai
digunakan dalam analisis kebijakan kehutanan di Indonesia. Berdasarkan hasil
kajian pendekatan ilmu kelembagaan terhadap kebijakan kehutanan Indonesia
menunjukkan bahwa pandangan terhadap proses pembuatan kebijakan kehutanan
Indonesia lebih didominasi oleh pandangan teknis dan hukum (Kartodihardjo
1998). Selanjutnya pendekatan ilmu kelembagaan banyak digunakan dalam
analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di Indonesia dengan berbagai
permasalahan, pendekatan teori yang digunakan, dan solusi kebijakan yang
dihasilkan.
Spektrum teori kelembagaan sangat luas dan terus berkembang pesat
sesuai tuntutan pembangunan yang sangat cepat (Yustika 2006). Perkembangan
pendekatan teori kelembagaan dalam proses pembuatan kebijakan kehutanan
global di berbagai lokasi di dunia, antara lain: teori collective action dalam
kebijakan kehutanan masyarakat di Nepal (Varugese & Ostrom 2001), teori
collective action dalam kebijakan kehutanan lokal di Nepal (Gautam & Shivakoti
2005), teori ekonomi-kelembagaan dalam reformasi kebijakan kehutanan
masyarakat di China (Zhang et al. 2000), agency theory dalam kebijakan insentif
di dalam dan antar perusahaan kehutanan (Gibbons 2005), pilihan instrumen
kebijakan dalam pembangunan kehutanan berkelanjutan (Bowers 2005), dan
21
pendekatan aturan hukum dan konsep pengelolaan hutan dalam kebijakan
kehutanan di Finlandia dan Brazil (Hirakuri 2005).
Sementara perkembangan pendekatan teori kelembagaan dalam proses
pembuatan kebijakan kehutanan Indonesia, antara lain: transaction cost theory
dalam pengusahaan hutan alam (Kartodihardjo 1998) dan hutan tanaman industri
(Kartodihardjo 2003), agency theory atau pricipal-agent theory dalam
pengusahaan hutan alam di Indonesia (Nugroho 2003), dan transaction cost
theory dalam kelembagaan pengelolaan DAS di Indonesia (Kartodihardjo et al.
2004).
Analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di Indonesia berdasarkan
ilmu kelembagaan terus berkembang, pada saat ini digunakan pendekatan
diskursus (discourse).
Analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di
Indonesia berdasarkan ilmu kelembagaan melalui pendekatan diskursus
menggunakan analisis berbagai teori (multiple analysis) diskursus sesuai tujuan
penelitian, antara lain: kasus kebijakan usaha kehutanan Indonesia (Khan et al.
2010) dan kasus kebijakan pengelolaan hutan lindung (Ekawati et al. 2011).
Berbagai pendekatan teori ilmu kelembagaan ini sifatnya saling melengkapi satu
sama lain untuk mendapatkan gambaran komprehensif terhadap proses
pembuatan kebijakan kehutanan Indonesia.
Berdasarkan perkembangan penelitian proses pembuatan kebijakan
kehutanan tingkat internasional dan Indonesia yang berkembang pesat saat ini,
maka sangat menarik untuk dilakukan penelitian peran kelembagaan dalam proses
pembuatan kebijakan pengelolaan hutan pendidikan yang termasuk dalam
KHDTK (Kawasan Hutan Dengan Tujuan Khusus) sesuai Pasal 8 Undang-Undang
Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999 dengan pendekatan diskursus dan sejarah.
Dalam penelitian ini diambil kasus praktek sosial dalam kebijakan Hutan
Pendidikan Gunung Walat (HPGW).
Kawasan hutan Gunung Walat memiliki luas 359 hektar terletak di
wilayah Kabupaten Sukabumi. Pengelolaan kawasan hutan Gunung Walat
merupakan bukti sejarah sukses (success history) pengelolaan kawasan hutan
Negara di Indonesia. Pada periode sebelum tahun 1951, kawasan hutan Gunung
22
Walat berupa hutan rawang dan tanah kosong dengan vegetasi sebagian besar
berupa semak belukar (HPGW 2009a). Pada tanggal 14 Oktober 1969, kawasan
hutan Gunung Walat ditetapkan untuk hutan pendidikan bagi Fakultas Kehutanan
IPB berdasarkan Surat Keputusan Kepala Dinas Kehutanan Daerah Tingkat I
Jawa Barat No. 7041/IV/69 (HPGW 2009a). Kondisi kawasan hutan Gunung
Walat saat diserahkan kepada Fakultas Kehutanan IPB, yaitu: hutan rawang yang
dikelilingi oleh desa dan kebun-kebun masyarakat, hutan "kemati-matian" , tidak
masuk dalam kelas perusahaan, dan dalam keadaan terlantar (RCT). Kondisi
vegetasi tanaman berkayu sebanyak 30% dari total kawasan hutan ini (RCT dan
DDR).
Setelah pemberontakan PKI pada tahun 1965, kawasan hutan Gunung
Walat banyak diserobot atau diokupasi oleh masyarakat sekitar. Kehadiran
Fakultas Kehutanan IPB dengan melibatkan mahasiswa dalam pengelolaan hutan
diharapkan dapat membuat masyarakat segan dan malu untuk melakukan
penyerobotan terhadap kawasan hutan ini, sehingga areal ini dapat dipertahankan
sebagai kawasan hutan negara (RCT).
Sejak awal pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat (HPGW) sudah
dilakukan kegiatan penanaman pohon dengan melibatkan mahasiswa Fakultas
Kehutanan IPB. Mulai tahun 1972 kegiatan penanaman lebih intensif dengan
adanya bantuan dana DIP/APBN Direktorat Jenderal Kehutanan Departemen
Pertanian melalui Bappenas (RMA) dengan luasan tanaman 4 hektar untuk setiap
angkatan (DDR). Pada tahun 1980 seluruh kawasan hutan ini telah berhasil
ditanami berbagai jenis tanaman pohon, antara lain: damar, pinus, puspa, kayu
afrika, mahoni, rasamala, sonokeling, glirisidia, sengon, meranti, dan akasia
(HPGW 2009a).
Realitas pengelolaan HPGW pada tahun 2011 menunjukkan bahwa
penerimaan kotor (gross revenue) HPGW dari kegiatan pemanfaatan hasil hutan
bukan kayu dari getah kopal dan resin serta kunjungan HPGW lebih dari Rp3,6
milyar atau lebih dari Rp300 juta per-bulan atau rata-rata lebih dari Rp10 juta perhektar (HPGW 2011). Hasil ini relatif besar untuk satu satuan luas pengelolaan
hutan. Apalagi hasil ini di luar manfaat hasil hutan kayu, flora dan fauna lainnya,
23
dan manfaat intangible HPGW; antara lain: air, oksigen, kesuburan tanah, dan
sebagainya.
Sejarah pengelolaan HPGW menunjukkan bahwa sejak awal pengelolaan
HPGW tahun 1969 sampai saat penelitian ini sudah banyak kebijakan yang
dikeluarkan dalam rangka pengelolaan HPGW. Pada tahun 1969, kebijakan
Kepala Dinas Kehutanan Jawa Barat melalui SK No. 7041/IV/69 menetapkan
kawasan hutan Gunung Walat untuk hutan pendidikan Fakultas Kehutanan IPB
dengan status hak pakai. Pada tahun 1973, kebijakan Menteri Pertanian RI
melalui SK Nomor: 008/Kpts/DJ/I/73 menetapkan HPGW sebagai Unit Kebun
Percobaan IPB dengan status hak pakai 20 tahun. Pada tahun 1992, kebijakan
Menteri Kehutanan RI melalui SK Nomor: 687/Kpts-II/1992 menetapkan hak
pengelolaan bersama HPGW antara Fakultas Kehutanan IPB dengan Pusat Pendidikan
dan Pelatihan Kehutanan/Balai Latihan Kehutanan (BLK) Bogor selama 20 tahun.
Pada tahun 2005, Menteri Kehutanan melalui SK Nomor 188/Kpts-II/2005
menetapkan HPGW sebagai KHDTK untuk Pendidikan dan Latihan Fakultas
Kehutanan IPB, selama 20 tahun terhitung 24 Januari 1993. Pada tahun 2009,
Menteri Kehutanan melalui SK Nomor SK.702/Menhut-II/2009 hak pengelolaan
HPGW tanpa batas waktu.
Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan pengelolaan
HPGW telah dilakukan mulai pertengahan tahun 1998. Pada tahun 2009 disusun
strategi pengelolaan HPGW untuk mencapai tujuan pengelolaan HPGW melalui
kegiatan, yaitu: manajemen kawasan, manajemen hutan tridharma, dan penataan
kelembagaan (HPGW 2009a). Hasil yang ingin dicapai ( output) kegiatan penataan
kelembagaan HPGW, yaitu: organisasi dan sumberdaya manusia (SDM), regulasi
dan sistem manajemen, pendanaan, jaringan kerjasama dan kemitraan, serta
monitoring dan evaluasi. Penataan organisasi lembaga pengelola HPGW yang
dibentuk oleh Fakultas Kehutanan IPB disebut Badan Pengelola HPGW. Badan
Pengelola HPGW terdiri dari Badan Pengurus (BP-HPGW) dan Badan Pelaksana
atau Badan Eksekutif (BE-HPGW) (HPGW 2009b).
Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan mempengaruhi
perilaku (behaviour ) para pelaku (actors) dan kinerja (performance) HPGW.
24
Praktek sosial berupa kerangka pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan
HPGW dan realitas sejarah sukses pengelolaan HPGW ini sangat menarik untuk
diteliti menggunakan kaedah ilmiah pendekatan kelembagaan diskursus yang
berkembang pesat saat ini. HPGW merupakan unit pengelolaan hutan yang telah
lama dikelola (managed) oleh Fakultas Kehutanan IPB, sehingga dapat dilakukan
penelitian kelembagaan dengan objek praktek sosial berupa kerangka pikir
(frame) dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan HPGW. Penelitian ini
perlu dilakukan untuk mendapatkan gambaran komprehensif tentang kerangka
pikir (frame) proses pembuatan kebijakan, respon perilaku (behaviour ) dan
pengaruh kepentingan pelaku (actors), dan hasil kinerja (kinerja ) pengelolaan
HPGW berdasarkan kaidah ilmiah ilmu kelembagaan. Berbagai kebijakan
pengelolaan HPGW sejak awal pengelolaan HPGW sampai saat penelitian ini
yang menjadi bagian sejarah perkembangan kebijakan pengelolaan HPGW.
Hasil
penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan untuk
penyusunan kebijakan HPGW pada masa datang. Mengutip kalimat Guru Besar
Sejarah UGM Sartono Kartodirdjo (1992): “Mempelajari sejarah masa lalu,
memberikan pemahaman terhadap kejadian saat ini, untuk prediksi kemajuan
masa datang”.
1.3. Fokus Penelitian
Fokus penelitian berhubungan dengan pembahasan masalah penelitian.
Masalah adalah kesenjangan antara kenyataan dengan harapan (Damin 2004).
Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan pengelolaan HPGW
mulai pertengahan tahun 1998 dan terutama tahun 2009 telah mengikuti kaidah
ilmiah kelembagaan. Dengan kata lain berbagai proses penataan kelembagaan dan
implementasi kebijakan yang mengikuti kaidah ilmiah ilmu kelembagaan telah
dilakukan dalam pengelolaan HPGW. Praktek sosial berupa kerangka pikir
(frame) dalam proses pembuatan kebijakan HPGW sangat menarik untuk diteliti
lebih lanjut berdasarkan kaidah ilmiah pendekatan kelembagaan diskursus yang
berkembang pesat saat ini.
25
HPGW merupakan unit pengelolaan hutan yang telah lama dikelola
(managed) oleh Fakultas Kehutanan IPB, sehingga dari pengelolaan HPGW ini
dapat dilakukan penelitian kelembagaan untuk menganalisis praktek sosial berupa
kerangka pikir (frame) para pelaku pengelolaan HPGW melalui analisis perilaku
dan kepentingan serta kinerja yang dihasilkan.
Paradigma penelitian disertasi ini menggunakan paradigma pandangan
kritis (Gulo 2000) dengan metodologi studi kasus praktek sosial berupa kerangka
pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan HPGW melalui
pendekatan ilmu kelembagaan.
Jenis penelitian ini adalah penelitian terapan/aplikatif (Damin 2004) atau
penelitian pemecahan masalah (problem solving research ) (Jhonson 1986)
bertujuan menghasilkan tindakan aplikatif untuk memecahkan masalah praktek
sosial dalam kebijakan pengelolaan HPGW. Jenis pengetahuan yang digunakan
dalam penelitian ini adalah tacit knowledge berupa ilmu pengetahuan yang masih
ada dalam pikiran (tacit) pemilik ilmu pengetahuan (Nonaka & Takeuchi 1995).
Nonaka dan Takeuchi (1995) menyebutkan ada dua jenis ilmu pengetahuan
berdasarkan keberadaannya, yaitu: 1) Explicit knowledge dan 2) Tacit knowledge .
Jenis penelitian berdasarkan pendekatan sejarah adalah sejarah non-naratif
yang tidak bertujuan menyusun cerita sejarah, melainkan penelitian berpusat
kepada masalah (problem oriented ), dalam hal ini masalah praktek sosial berupa
kerangka pikir (frame) yang berhubungan dengan kebijakan pengelolaan HPGW.
Pendekatan penelitian kelembagaan yang telah banyak digunakan selama
ini, antara lain: pendekatan materi (materialist), posititif (positivist), tingkat
kepentingan (interest-based) dan sumberdaya (resource-oriented) yang saat ini
telah banyak dikritisi oleh berbagai pihak (Art & Buizer 2009).
Sebagai alternatif pendekatan terhadap kajian perilaku manusia, maka
dalam penelitian ini digunakan dua pendekatan, yaitu: diskursus (Art & Buizer
2009; IDS 2006; Wittmer & Birner 2005; Elands & Wiersum 2001; Bengston et
al. 2005; Selby et al. 2007) dan pendekatan sejarah (Peters 2000; Peters et al.
2005; Steinmo 2008).
26
Art dan Buizer (2009) menyebutkan ada dua asumsi teori diskursus dalam
ilmu kelembagaan, yaitu: 1) Dinamika kelembagaan lahir dari ide/gagasan baru,
konsep, dan narasi di dalam masyarakat yang terlembaga dalam praktek-praktek
sosial dan menghasilkan berbagai hal baru dan 2) Ide/gagasan, konsep dan narasi
yang telah secara kuat terlembaga di dalam masyarakat menjadi faktor yang
dipertimbangkan apakah suatu institusi cenderung akan berubah atau status quo.
Pendekatan kelembagaan diskursus (discourse institutionalism) dalam
penelitian ini menganalisis praktek sosial dalam kebijakan pengelolaan HPGW
dengan konsep diskursus berupa kerangka pikir atau frame (Art & Buizer 2009).
Analisis diskursus bingkai makna (frame) bersifat abstrak, oleh karena itu
dalam penelitian ini analisis kerangka pikir (frame) kebijakan pengelolaan HPGW
menggunakan pendekatan model IDS (IDS 2006) dan dilengkapi dengan analisis
diskursus kerangka pikir (frame) Wittmer dan Birner (2005). Model IDS
menganalisis kerangka pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan
berdasarkan parameter ilmu pengetahuan yang digunakan sebagai dasar
diskursus/narasi kebijakan (discouce/narrative ), kepentingan serta dinamika
kekuasaan para pihak terkait dengan pengelolaan HPGW ( politics/interest ), dan
perilaku para pelaku dan jaringan kerjasama yang berhubungan dengan
pengelolaan HPGW (actors/network). Sementara pendekatan kelembagaan
sejarah (historical istitutionalism) untuk menganalisis keterkaitan sejarah HPGW
mulai tahun 1969 sampai 2011 menggunakan analisis keterkaitan sejarah ( path
dependency) Peters et al. (2005).
Pertanyaan penelitian yang diajukan dalam penelitian ini adalah sebagai
berikut:
1.
Apa diskursus/narasi (discourse/narrative ) kebijakan pengelolaan HPGW
berdasarkan ilmu pengetahuan yang dipahami oleh pelaku dalam proses
pembuatan kebijakan HPGW?
2.
Siapa pelaku (actors) yang terkait dalam pengelolaan HPGW dan bagaimana
jaringan kerjasama (networks) para pelaku saling berhubungan satu sama
lain?
27
3.
Bagaimana kepentingan (interests) dan dinamika kekuasaan (politics)
mempengaruhi diskursus/narasi kebijakan dan pelaku yang berhubungan
dengan pengelolaan HPGW?
1.4. Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian ini adalah menganalisis peran kelembagaan pengelolaan
HPGW melalui proses pembuatan kebijakan berdasarkan pendekatan diskursus
dan sejarah dengan tahapan pencapaian tujuan penelitian, sebagai berikut:
1.
Menganalisis diskursus/narasi kebijakan berdasarkan ilmu pengetahuan yang
dipahami oleh pelaku dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan
HPGW.
2.
Menganalisis kepentingan dan dinamika kekuasaan serta pelaku dan jaringan
kerjasama yang terkait dengan pengelolaan HPGW.
3.
Menerangkan ruang kebijakan dan rekomendasi untuk penyempurnaan
kebijakan pengelolaan HPGW.
1.5. Manfaat Penelitian
1.
Menghasilkan resep (prescription) untuk perbaikan perilaku (behaviour ) para
pelaku untuk meningkatkan kinerja pengelolaan HPGW.
2.
Menghasilkan ruang kebijakan (policy space ) dan rekomendasi untuk
perbaikan kebijakan pengelolaan HPGW pada masa datang.
3.
Memberikan informasi untuk mengisi ruang kebijakan KHDTK sesuai Pasal
8 Undang-Undang Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999.
PERAN KELEMBAGAAN DALAM
PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN
PENGELOLAAN HUTAN PENDIDIKAN GUNUNG WALAT
BERDASARKAN PENDEKATAN DISKURSUS DAN
SEJARAH
YULIUS HERO
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2
2012
PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI
DAN SUMBER INFORMASI
Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi Peran Kelembagaan dalam
Proses Pembuatan Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat
Berdasarkan Pendekatan Diskursus dan Sejarah adalah karya saya dengan arahan
dari Komisi Pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apa pun kepada
Perguruan Tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal dan dikutip dari
karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan
dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini.
Bogor, Januari 2012
Yulius Hero
IPK 99.5112
3
ABSTRAK
YULIUS HERO. Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan Kebijakan
Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan Diskursus
dan Sejarah. Komisi Pembimbing: RUDY C. TARUMINGKENG (Ketua),
DUDUNG DARUSMAN dan HARIADI KARTODIHARDJO (Anggota).
Pendekatan ilmu kelembagaan dengan berbagai teori telah banyak digunakan
dalam analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di dunia dan Indonesia.
Penelitian ini menggunakan pendekatan diskursus kelembagaan ( intstitutional
discource) dalam bentuk diskursus-frame (discourse of frame). Penelitian ini
mengambil kasus praktek sosial dalam kebijakan Hutan Pendidikan Gunung
Walat (HPGW). Tujuan penelitian ini, yaitu: diskursus/narasi kebijakan, pilihan
kebijakan, kepentingan dan kekuasaan, pelaku dan jaringan kerjasama, ruang
kebijakan, dan rekomendasi kebijakan. Analisis diskursus penelitian ini
menggunakan pendekatan model IDS dan dilengkapi dengan model Wittmer dan
Birner dan diagram Eden-Ackermann. Pendekatan sejarah menggunakan analisis
keterkaitan sejarah (path dependency). Proses pembuatan kebijakan HPGW tidak
linier, melainkan dipengaruhi oleh diskursus/narasi kebijakan, kepentingan dan
kekuasaan, pelaku dan jaringan kerjasama yang mempengaruhi kinerja
pengelolaan HPGW. Fakultas Kehutanan IPB berhasil membangun diskursus dan
narasi kebijakan HPGW dengan kemampuan (credibility) pelaku (ilmu
pengetahuan, jaringan kerjasama, kepentingan, dan kekuasaan); sehingga pihak
eksternal dapat menerima (acceptability) dan percaya (trust) terhadap
pengelolaan HPGW untuk kepentingan pendidikan kehutanan Fakultas Kehutanan
IPB. Kunci keberhasilan kebijakan pengelolaan HPGW adalah penataan
kelembagaan melalui kebijakan pengaturan perilaku ( behaviour ) pelaku (actors)
Pengelola HPGW, sehingga mendapatkan kepercayaan ( trust) dari pihak ketiga
untuk mewujudkan terjadinya aliansi kepentingan yang dapat meningkatkan
kinerja pengelolaan HPGW. Ilmu kelembagaan melalui pendekatan diskursus dan
sejarah dapat digunakan untuk analisis proses pembuatan kebijakan HPGW dalam
mengisi ruang kebijakan KHDTK sesuai Pasal 8 Undang-Undang Kehutanan
Nomor 41 Tahun 1999.
Kata Kunci: Kelembagaan, Kebijakan, Diskursus, Sejarah, Gunung Walat,
Fakultas Kehutanan IPB.
4
ABSTRACT
YULIUS HERO. Institutional Role in Gunung Walat Educational Forest Policy
based on Discourse and Historical Approaches. Supervised by: RUDY C.
TARUMINGKENG as the chaiman, DUDUNG DARUSMAN dan HARIADI
KARTODIHARDJO as the member of advisory committee.
The approach of institutional concepts withs its theories, has been used in
analyzing the process of forest policy making in international and Indonesian
level. This research was a case study of social practice in HPGW policy using
institutional approach with discourse and historical approaches. This research
used discourse approach in the form of frame-discourse. The objective of this
research were discourse/policy narrative analysis, policy options, interests and
power, actors and networking, policy space, and recommendation. Discourse
analysis in this research used model IDS completed with model Wittmer dan
Birner and diagram of Eden-Ackermann; while the historical approach used
analysis of path dependency. HPGW policy-making process was not linier, but
influenced by the frame of discourse/narrative policies, actors, and interests.
Fakultas Kehutanan IPB successfully built the discourse/narrative of HPGW
policies supported by the mastery of science (credibility) of Fakultas Kehutanan
IPB, so that external parties accepted and trusted the management of HPGW for
forestry education of Fakultas Kehutanan IPB. The key to the successful
independent management of HPGW was the institutional arrangement through
actors’ behaviour regulatory policy of HPGW manager, thus providing trusts on
cooperation with third parties. Institutional concept through discourse and
historical approach which can be used to analyzed the process of making HPGW
policy in order to fill policy space of KHDTK based on Article 8 Forestry laws
number 41 year 1999.
Key Words: discourse, history, institution, Gunung Walat policy, Faculty of
Forestry IPB
5
© Hak Cipta milik IPB, tahun 2012
Hak Cipta Dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh Karya Tulis ini tanpa mencantumkan
atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan,
penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau
tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan
yang wajar bagi IPB.
Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh Karya Tulis
dalam bentuk apa pun tanpa izin IPB.
6
PERAN KELEMBAGAAN DALAM
PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN
PENGELOLAAN HUTAN PENDIDIKAN GUNUNG WALAT
BERDASARKAN PENDEKATAN DISKURSUS DAN
SEJARAH
YULIUS HERO
Disertasi
Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar
Doktor pada
Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan
7
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR
2012
Penguji Luar Komisi Ujian Tertutup :
Dr. Ir. Bramasto Nugroho, MS
Dr. Ir. Dodik Ridho Nurrochmat, MSc
Penguji Luar Komisi Ujian Terbuka :
Dr. Ir. Agus Pakpahan, APU
Dr. Ir. Supriyanto
8
Judul Disertasi
: Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan
Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan
Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan
Diskursus dan Sejarah
Nama
NRP
Program Studi
: Yulius Hero
: IPK 99.5112
: Ilmu Pengetahuan Kehutanan
Disetujui
Komisi Pembimbing
Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng, MF
Ketua
Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, MA
Anggota
Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS
Anggota
Disetujui
Ketua Program Studi IPK
Dekan Sekolah Pascasarjana IPB
Dr. Ir. Naresworo Nugroho, MS
Dr. Ir. Dahrul Syah, M.Sc.Agr
9
Tanggal Ujian:
Tanggal Lulus:
PRAKATA
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Allah SWT atas segala rahmat,
nikmat,
dan
karunia-Nya
sehingga
penulis
dapat
melaksanakan
dan
menyelesaikan disertasi berjudul Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan
Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan
Diskursus dan Sejarah.
Naskah artikel disertasi ini diterbitkan dalam jurnal terakreditasi
Direktorat Jenderal Perguruan Tinggi (DIKTI), Jurnal Manajemen Hutan Tropika
Volume XVII Nomor 3 Edisi Desember 2011.
Penulis menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan sebesarbesarnya kepada berbagai pihak yang telah membantu persiapan, pelaksanaan,
dan penyelesaian disertasi ini, sebagai berikut:
1.
Komisi Pembimbing, yaitu: Bapak Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng, MF
(Ketua Komisi Pembimbing) dan Bapak Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, MA
dan Bapak Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS (Anggota Komisi
Pembimbing) atas bimbingan, arahan, dan saran yang diberikan kepada
penulis.
2.
Nara Sumber Penelitian, yaitu: Bapak Prof. Rudy C. Tarumingkeng, MF;
Bapak Prof. Herman Haeruman Js, MF; Bapak Prof. Dudung Darusman, MA;
Bapak Prof. Hariadi Kartodihardjo, BS; Bapak Dr. Hendrayanto, MAgr;
Bapak Dr. Supriyanto; Bapak Dr. Irdika Mansur, MSc; Bapak Ir. Budi
Prihanto Siswosuwarno, MS; Bapak Dr. Dwi Sudarto; Bapak Ir. Bambang
Pranggodo; Bapak Ir. Rachmatsjah Abidin, MM atas data dan informasi yang
berhubungan dengan sejarah pengelolaan HPGW.
3.
Badan Pengelola HPGW, yaitu: Ir. Budi Prihanto Siswosuwarno, MS
(Direktur Eksekutif), Dr. Gunawan Santosa, MS; dan Dr. Cahyo Wibowo
MSc (Direktur HPGW), Ir Agung Sutrisno (Manajer Operasional HPGW) dan
10
seluruh Staf HPGW yang telah membantu memberikan data dan informasi
pengelolaan HPGW.
4.
Penguji Luar Komisi Disertasi, yaitu: Dr. Bramasto Nugroho, MS; Dr.
Dodik Ridho Nurrochmat, MSc (Penguji Luar Komisi Disertasi untuk Ujian
Tertutup) dan Dr. Agus Pakpahan, APU; dan Dr. Supriyanto (Penguji Luar
Komisi Disertasi untuk Ujian Terbuka).
5.
Rekan-Rekan
Bagian
Kebijakan
Departemen
Manajemen Hutan
Fakultas Kehutanan IPB, yaitu: Prof. Dudung Darusman, MA; Prof.
Hardjanto, MS; Ir. Sudaryanto; Prof. Hariadi Kartodihardjo, MS; Dr.
Sudarsono Soedomo, MSc; Dr. Bramasto Nugroho, MS; Dr. Bahruni, MS; Dr.
Didik Suharjito, MS; Dr. Iin Ichwandi, MAgr; Dr. Leti Sundawati, MSc; Dr.
Dodik Ridho Nurrochmat, MSc; Soni Trison, SHut MSi; dan Handian
Purwawangsa, SHut MSi.
6.
Keluarga besar penulis, yaitu: Ayahanda Syamsulbahri, Ibunda Aminah,
Istri Nurul Fitri; Anak-anak Herfi Qurrota Hanina, Pinka Nurulia Asterina,
dan Bunga Loviena Cherolia; serta Adik-adik Trimanna Fitrajaya, SE; Dr.
Eva Oktavidiati; Ir. Yopita Sari, dan Ir. Nova Dewi Yani beserta Keluarga
masing-masing atas doa dan dukungan semangat untuk penulis. Ucapan
terima kasih juga penulis sampaikan kepada semua pihak yang telah
membantu pelaksanaan dan penyelesaian disertasi ini.
Semoga disertasi ini bermanfaat untuk pengembangan ilmu kelembagaan
dalam pengelolaan hutan pada umumnya dan pengelolaan hutan pendidikan pada
khususnya.
Bogor, Januari 2012
Penulis
11
RIWAYAT HIDUP
Penulis dilahirkan di Bengkulu pada tanggal 7 Juli 1965 dari Ayahanda
Syamsulbahri dan Ibunda Aminah. Penulis merupakan anak kedua dari enam
bersaudara.
Penulis menamatkan pendidikan Sekolah Dasar di SD Negeri 9 Bengkulu
pada tahun 1977, menamatkan Sekolah Menengah Pertama di SMP Negeri 1
Bengkulu pada tahun 1980, menamatkan Sekolah Menengah Atas di SMA Negeri
1 Bengkulu pada tahun 1984. Selanjutnya, penulis menamatkan pendidikan
Sarjana Kehutanan dari Fakultas Kehutanan IPB pada tahun 1989 dan
menamatkan pendidikan Magister Kehutanan dari Georg August University
Gottingen Jerman pada tahun 1993. Penulis mengikuti pendidikan Program
Doktor di Sekolah Pascasarjana IPB pada tahun 1999 dengan beasiswa
pendidikan dari BPPS-DIKTI.
Penulis bekerja sebagai Dosen Kebijakan Kehutanan, Departemen
Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB mulai tahun 1990 sampai saat ini.
Selama mengikuti pendidikan Program Doktor penulis berhasil menulis
karya ilmiah yang diterbitkan dalam jurnal terakreditasi Direktorat Jenderal
Perguruan Tinggi (DIKTI), Jurnal Manajemen Hutan Tropika Volume XVII
Nomor 3 Edisi Desember 2011. Karya ilmiah ini merupakan bagian dari Program
Doktor Sekolah Pascasarjana IPB.
12
DAFTAR ISI
DAFTAR ISI............................................................................................
Halaman
xi
DAFTAR TABEL....................................................................................
xiii
DAFTAR GAMBAR.................................................................................
xvii
DAFTAR LAMPIRAN............................................................................
xviii
KONTEKS DAN FOKUS PENELITIAN......................................................
1
1.1. Pendahuluan..............................................................................
1
1.2. Konteks Penelitian....................................................................
1
1.3. Fokus Penelitian........................................................................
5
1.4. Tujuan Penelitian......................................................................
8
1.5. Manfaat Penelitian....................................................................
8
KONSEP TEORI DAN METODOLOGI.......................................................
9
2.1. Pendahuluan..............................................................................
9
2.2. Kelembagaan.............................................................................
9
2.3. Pendekatan Sejarah....................................................................
15
2.4. Pendekatan Diskursus...............................................................
18
2.5. Diskursus Bingkai (Frame).......................................................
23
2.6. Analisis Diskursus Model IDS..................................................
24
2.7. Analisis Diskursus Model Wittmer dan Birner.........................
28
2.8. Proses Pembuatan Kebijakan....................................................
29
2.9. Analisis Stakeholder..................................................................
30
2.10.
Metode
Penelitian....................................................................
KONDISI AKTUAL DAN SEJARAH PENGELOLAAN HPGW................
35
42
3.1. Pendahuluan..............................................................................
42
3.2. Kondisi Aktual HPGW.............................................................
42
13
3.3. Sejarah Pengelolaan HPGW.....................................................
49
3.4. Organisasi Pengelolaan HPGW................................................
92
3.5. Pemanfaatan Hasil HPGW........................................................
101
ANALISIS DISKURSUS DAN SEJARAH KEBIJAKAN PENGELOLAAN
HPGW...............................................................................
4.1.
129
Pendahuluan...............................................................................
4.2. Analisis Diskursus Kebijakan HPGW.......................................
4.2.1. Kebijakan Pemerintah Terhadap Fakultas Kehutanan
IPB...................................................................................
4.2.2. Kebijakan Fakultas Kehutanan IPB Terhadap
Pengelola
HPGW.............................................................................
4.3. Analisis Keterkaitah Sejarah Pengelolaan HPGW.....................
129
129
130
162
168
4.4. Kinerja Pengelolaan HPGW.......................................................
180
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI........................................................
185
5.1. Kesimpulan..............................................................................
185
5.2. Rekomendasi............................................................................
187
DAFTAR PUSTAKA.....................................................................................
189
LAMPIRAN....................................................................................................
195
14
DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel 1.
Kerangka pikir (frame) diskursus model Wittmer dan
Birner............................................................................................
28
Tabel 2. Hubungan tujuan penelitian dengan metode penelitian, data yang
dibutuhkan dan perkiraan hasil penelitian......................................
40
Tabel 3. Distribusi penduduk Desa Hegarmanah menurut umur..................
46
Tabel 4. Tingkat pendidikan penduduk Desa Hegarmanah..........................
46
Tabel 5. Sarana pendidikan penduduk Desa
Hegarmanah............................
47
Tabel 6. Pola penggunaan lahan Desa Hegarmanah.....................................
47
Tabel 7. Struktur kepemilikan lahan pertanian di Desa
Hegarmanah...........
48
Tabel 8. Jenis mata pencaharian penduduk Desa Hegarmanah....................
48
Tabel 9. Nama Dekan Fakultas Kehutanan IPB dan Pimpinan HPGW
periode tahun 1969-2011................................................................
93
Tabel 10. Nama personal organisasi HPGW periode 2001-2003.................
96
Tabel 11. Nama personal organisasi HPGW periode 2003-2009.................
96
Tabel 12. Nama personal organisasi HPGW periode 2009-2013...................
98
Tabel 13. Daftar penelitian di HPGW mulai tahun
1982................................
102
Tabel 14. Perbandingan jumlah, jenis, dan tingkat pendidikan kegiatan
penelitian dengan periode tahun pengelolaan HPGW....................
113
Tabel 15. Perbandingan produksi, harga, upah, dan pola pengelolaan getah
HPGW periode sebelum 2001 sampai 2011...................................
115
Tabel 16. Perbandingan produksi getah kopal dan pinus rata-rata bulanan
dengan periode tahun pengelolaan HPGW.....................................
119
Tabel 17. Perbandingan harga getah kopal dan pinus dengan periode tahun
pengelolaan HPGW........................................................................
119
Tabel 18. Perbandingan upah sadap getah kopal dan pinus dengan periode
120
tahun pengelolaan HPGW...............................................................
15
Tabel 19. Perbandingan jumlah penyadap getah kopal dan pinus dengan
periode tahun pengelolaan HPGW.................................................
120
Tabel 20. Jumlah kunjungan HPGW dan kenaikan kunjungan priode tahun
2003-2005.............................................................................
121
Tabel 21. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 20032005................................................................................................
121
Tabel 22. Kelompok kegiatan, total dan persentase kunjungan tahun 2003122
2005.................................................................................................
Tabel 23. Jumlah pengunjung HPGW dan kenaikan/penurunan pengunjung
periode tahun 2006-2008................................................................
123
Tabel 24. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 20062008................................................................................................
123
Tabel 25. Jumlah pengunjung HPGW dan kenaikan pengunjung periode
124
tahun 2009-2011.............................................................................
Tabel 26. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 2009125
2011.................................................................................................
Tabel 27. Kelompok kegiatan, total dan persentase kunjungan tahun 2009126
2011.................................................................................................
Tabel 28. Jawaban responden pengunjung HPGW periode 2009-2013 dari
127
dalam negeri....................................................................................
Tabel 29. Jawaban responden pengunjung HPGW periode 2009-2013 dari
128
luar negeri.......................................................................................
Tabel 30. Analisis diskursus kebijakan Pemerintah terhadap HPGW IPB..... 130
Tabel 31. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1969-1972....................................................
146
Tabel 32. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1972-1989....................................................
149
Tabel 33. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1989-2001....................................................
151
Tabel 34. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 2001-2003....................................................
154
Tabel 35. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
157
16
HPGW periode tahun 2003-2009....................................................
Tabel 36. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 2009-2013....................................................
160
Tabel 37. Analisis diskursus kebijakan Fakultas Kehutanan IPB terhadap
pengelolaan HPGW.........................................................................
163
Tabel 38. Rekapitulasi pengelola HPGW periode tahun 1969-2011.............
169
17
DAFTAR GAMBAR
Halaman
Gambar 1. Kerangka pemikiran penelitian kebijakan HPGW.......................
10
Gambar 2. Konsep proses kebijakan (IDS, 2006)..........................................
25
Gambar 3. Diagram kekuasaan-kepentingan analisis stakeholder (DFID
2003 & Nugroho 2008).................................................................
33
Gambar 4. Diagram pengaruh-kepentingan analisis stakeholder (Eden &
Akermann 1998)..........................................................................
35
Gambar 5. Foto citra lokasi HPGW...............................................................
43
Gambar 6. Sebaran Potensi Tegakan HPGW.................................................
44
Gambar 7. Struktur organisasi pengelola HPGW sebelum tahun 2001.........
94
Gambar 8. Struktur Organisasi HPGW Periode 2001-2003..........................
95
Gambar 9. Struktur Organisasi HPGW Periode 2003-2009........................
97
Gambar 10. Struktur Organisasi HPGW Periode 2009-2013........................
100
Gambar 11. Diskursus/narasi dan kepentingan HPGW dengan aliansi
eksternal.......................................................................................
142
Gambar 12. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1969-1972................................................
148
Gambar 13. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap
150
pengelolaan HPGW periode tahun 1972-1989............................
Gambar 14. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 1989-2001................................................
153
Gambar 15. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap
pengelolaan HPGW periode tahun 2001-2003...........................
156
Gambar 16. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan
HPGW periode tahun 2003-2009...............................................
159
Gambar 17. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap
pengelolaan HPGW periode tahun 2009-2013...........................
162
Gambar 18. Mekanisme keuangan HPGW periode 2001-2003.....................
174
18
Gambar 19. Mekanisme keuangan HPGW periode 2003-2009...................... 174
Gambar 20. Mekanisme keuangan HPGW periode 2009-2011...................... 175
Gambar 21. Keterikatan pola pemanfaatan hasil HPGW...............................
179
Gambar 22. Kinerja produksi bulanan getah kopal HPGW...........................
181
Gambar 23 Kinerja produksi bulanan getah resin HPGW............................
181
Gambar 24. Jumlah kunjungan tahunan HPGW.............................................
182
Gambar 25. Jumlah penelitian rata-rata tahunan
HPGW................................
183
19
DAFTAR LAMPIRAN
Halaman
Lampiran 1. Data dan informasi
198
penelitian....................................................
Lampiran 2. SK Menteri Kehutanan Nomor 188/Menhut-II/2005 jo. SK
Menteri Kehutanan Nomor 702/Menhut-II/2009....................... 202
Lampiran 3. SK Dekan Fakultas Kehutanan IPB Nomor 35/13.5/KP/2008
tentang Garis-Garis Besar Kebijakan Pengelolaan Hutan
Pendidikan Gunung Walat Tahun 2009-2020........................... 207
20
KONTEKS DAN FOKUS PENELITIAN
1.1. Pendahuluan
Bab ini akan menguraikan konteks, fokus, tujuan, dan manfaat penelitian.
Konteks berhubungan dengan latar belakang, keadaan, situasi, dan kondisi
penelitian (Eriyanto 2005). Fokus penelitian berhubungan dengan pembahasan
masalah penelitian. Tujuan penelitian berhubungan dengan jawaban terhadap
masalah penelitian. Manfaat penelitian berhubungan dengan hasil penelitian
(Damin 2004).
1.2. Konteks Penelitian
Sejak akhir tahun 1990-an pendekatan ilmu kelembagaan (institusi) mulai
digunakan dalam analisis kebijakan kehutanan di Indonesia. Berdasarkan hasil
kajian pendekatan ilmu kelembagaan terhadap kebijakan kehutanan Indonesia
menunjukkan bahwa pandangan terhadap proses pembuatan kebijakan kehutanan
Indonesia lebih didominasi oleh pandangan teknis dan hukum (Kartodihardjo
1998). Selanjutnya pendekatan ilmu kelembagaan banyak digunakan dalam
analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di Indonesia dengan berbagai
permasalahan, pendekatan teori yang digunakan, dan solusi kebijakan yang
dihasilkan.
Spektrum teori kelembagaan sangat luas dan terus berkembang pesat
sesuai tuntutan pembangunan yang sangat cepat (Yustika 2006). Perkembangan
pendekatan teori kelembagaan dalam proses pembuatan kebijakan kehutanan
global di berbagai lokasi di dunia, antara lain: teori collective action dalam
kebijakan kehutanan masyarakat di Nepal (Varugese & Ostrom 2001), teori
collective action dalam kebijakan kehutanan lokal di Nepal (Gautam & Shivakoti
2005), teori ekonomi-kelembagaan dalam reformasi kebijakan kehutanan
masyarakat di China (Zhang et al. 2000), agency theory dalam kebijakan insentif
di dalam dan antar perusahaan kehutanan (Gibbons 2005), pilihan instrumen
kebijakan dalam pembangunan kehutanan berkelanjutan (Bowers 2005), dan
21
pendekatan aturan hukum dan konsep pengelolaan hutan dalam kebijakan
kehutanan di Finlandia dan Brazil (Hirakuri 2005).
Sementara perkembangan pendekatan teori kelembagaan dalam proses
pembuatan kebijakan kehutanan Indonesia, antara lain: transaction cost theory
dalam pengusahaan hutan alam (Kartodihardjo 1998) dan hutan tanaman industri
(Kartodihardjo 2003), agency theory atau pricipal-agent theory dalam
pengusahaan hutan alam di Indonesia (Nugroho 2003), dan transaction cost
theory dalam kelembagaan pengelolaan DAS di Indonesia (Kartodihardjo et al.
2004).
Analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di Indonesia berdasarkan
ilmu kelembagaan terus berkembang, pada saat ini digunakan pendekatan
diskursus (discourse).
Analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di
Indonesia berdasarkan ilmu kelembagaan melalui pendekatan diskursus
menggunakan analisis berbagai teori (multiple analysis) diskursus sesuai tujuan
penelitian, antara lain: kasus kebijakan usaha kehutanan Indonesia (Khan et al.
2010) dan kasus kebijakan pengelolaan hutan lindung (Ekawati et al. 2011).
Berbagai pendekatan teori ilmu kelembagaan ini sifatnya saling melengkapi satu
sama lain untuk mendapatkan gambaran komprehensif terhadap proses
pembuatan kebijakan kehutanan Indonesia.
Berdasarkan perkembangan penelitian proses pembuatan kebijakan
kehutanan tingkat internasional dan Indonesia yang berkembang pesat saat ini,
maka sangat menarik untuk dilakukan penelitian peran kelembagaan dalam proses
pembuatan kebijakan pengelolaan hutan pendidikan yang termasuk dalam
KHDTK (Kawasan Hutan Dengan Tujuan Khusus) sesuai Pasal 8 Undang-Undang
Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999 dengan pendekatan diskursus dan sejarah.
Dalam penelitian ini diambil kasus praktek sosial dalam kebijakan Hutan
Pendidikan Gunung Walat (HPGW).
Kawasan hutan Gunung Walat memiliki luas 359 hektar terletak di
wilayah Kabupaten Sukabumi. Pengelolaan kawasan hutan Gunung Walat
merupakan bukti sejarah sukses (success history) pengelolaan kawasan hutan
Negara di Indonesia. Pada periode sebelum tahun 1951, kawasan hutan Gunung
22
Walat berupa hutan rawang dan tanah kosong dengan vegetasi sebagian besar
berupa semak belukar (HPGW 2009a). Pada tanggal 14 Oktober 1969, kawasan
hutan Gunung Walat ditetapkan untuk hutan pendidikan bagi Fakultas Kehutanan
IPB berdasarkan Surat Keputusan Kepala Dinas Kehutanan Daerah Tingkat I
Jawa Barat No. 7041/IV/69 (HPGW 2009a). Kondisi kawasan hutan Gunung
Walat saat diserahkan kepada Fakultas Kehutanan IPB, yaitu: hutan rawang yang
dikelilingi oleh desa dan kebun-kebun masyarakat, hutan "kemati-matian" , tidak
masuk dalam kelas perusahaan, dan dalam keadaan terlantar (RCT). Kondisi
vegetasi tanaman berkayu sebanyak 30% dari total kawasan hutan ini (RCT dan
DDR).
Setelah pemberontakan PKI pada tahun 1965, kawasan hutan Gunung
Walat banyak diserobot atau diokupasi oleh masyarakat sekitar. Kehadiran
Fakultas Kehutanan IPB dengan melibatkan mahasiswa dalam pengelolaan hutan
diharapkan dapat membuat masyarakat segan dan malu untuk melakukan
penyerobotan terhadap kawasan hutan ini, sehingga areal ini dapat dipertahankan
sebagai kawasan hutan negara (RCT).
Sejak awal pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat (HPGW) sudah
dilakukan kegiatan penanaman pohon dengan melibatkan mahasiswa Fakultas
Kehutanan IPB. Mulai tahun 1972 kegiatan penanaman lebih intensif dengan
adanya bantuan dana DIP/APBN Direktorat Jenderal Kehutanan Departemen
Pertanian melalui Bappenas (RMA) dengan luasan tanaman 4 hektar untuk setiap
angkatan (DDR). Pada tahun 1980 seluruh kawasan hutan ini telah berhasil
ditanami berbagai jenis tanaman pohon, antara lain: damar, pinus, puspa, kayu
afrika, mahoni, rasamala, sonokeling, glirisidia, sengon, meranti, dan akasia
(HPGW 2009a).
Realitas pengelolaan HPGW pada tahun 2011 menunjukkan bahwa
penerimaan kotor (gross revenue) HPGW dari kegiatan pemanfaatan hasil hutan
bukan kayu dari getah kopal dan resin serta kunjungan HPGW lebih dari Rp3,6
milyar atau lebih dari Rp300 juta per-bulan atau rata-rata lebih dari Rp10 juta perhektar (HPGW 2011). Hasil ini relatif besar untuk satu satuan luas pengelolaan
hutan. Apalagi hasil ini di luar manfaat hasil hutan kayu, flora dan fauna lainnya,
23
dan manfaat intangible HPGW; antara lain: air, oksigen, kesuburan tanah, dan
sebagainya.
Sejarah pengelolaan HPGW menunjukkan bahwa sejak awal pengelolaan
HPGW tahun 1969 sampai saat penelitian ini sudah banyak kebijakan yang
dikeluarkan dalam rangka pengelolaan HPGW. Pada tahun 1969, kebijakan
Kepala Dinas Kehutanan Jawa Barat melalui SK No. 7041/IV/69 menetapkan
kawasan hutan Gunung Walat untuk hutan pendidikan Fakultas Kehutanan IPB
dengan status hak pakai. Pada tahun 1973, kebijakan Menteri Pertanian RI
melalui SK Nomor: 008/Kpts/DJ/I/73 menetapkan HPGW sebagai Unit Kebun
Percobaan IPB dengan status hak pakai 20 tahun. Pada tahun 1992, kebijakan
Menteri Kehutanan RI melalui SK Nomor: 687/Kpts-II/1992 menetapkan hak
pengelolaan bersama HPGW antara Fakultas Kehutanan IPB dengan Pusat Pendidikan
dan Pelatihan Kehutanan/Balai Latihan Kehutanan (BLK) Bogor selama 20 tahun.
Pada tahun 2005, Menteri Kehutanan melalui SK Nomor 188/Kpts-II/2005
menetapkan HPGW sebagai KHDTK untuk Pendidikan dan Latihan Fakultas
Kehutanan IPB, selama 20 tahun terhitung 24 Januari 1993. Pada tahun 2009,
Menteri Kehutanan melalui SK Nomor SK.702/Menhut-II/2009 hak pengelolaan
HPGW tanpa batas waktu.
Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan pengelolaan
HPGW telah dilakukan mulai pertengahan tahun 1998. Pada tahun 2009 disusun
strategi pengelolaan HPGW untuk mencapai tujuan pengelolaan HPGW melalui
kegiatan, yaitu: manajemen kawasan, manajemen hutan tridharma, dan penataan
kelembagaan (HPGW 2009a). Hasil yang ingin dicapai ( output) kegiatan penataan
kelembagaan HPGW, yaitu: organisasi dan sumberdaya manusia (SDM), regulasi
dan sistem manajemen, pendanaan, jaringan kerjasama dan kemitraan, serta
monitoring dan evaluasi. Penataan organisasi lembaga pengelola HPGW yang
dibentuk oleh Fakultas Kehutanan IPB disebut Badan Pengelola HPGW. Badan
Pengelola HPGW terdiri dari Badan Pengurus (BP-HPGW) dan Badan Pelaksana
atau Badan Eksekutif (BE-HPGW) (HPGW 2009b).
Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan mempengaruhi
perilaku (behaviour ) para pelaku (actors) dan kinerja (performance) HPGW.
24
Praktek sosial berupa kerangka pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan
HPGW dan realitas sejarah sukses pengelolaan HPGW ini sangat menarik untuk
diteliti menggunakan kaedah ilmiah pendekatan kelembagaan diskursus yang
berkembang pesat saat ini. HPGW merupakan unit pengelolaan hutan yang telah
lama dikelola (managed) oleh Fakultas Kehutanan IPB, sehingga dapat dilakukan
penelitian kelembagaan dengan objek praktek sosial berupa kerangka pikir
(frame) dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan HPGW. Penelitian ini
perlu dilakukan untuk mendapatkan gambaran komprehensif tentang kerangka
pikir (frame) proses pembuatan kebijakan, respon perilaku (behaviour ) dan
pengaruh kepentingan pelaku (actors), dan hasil kinerja (kinerja ) pengelolaan
HPGW berdasarkan kaidah ilmiah ilmu kelembagaan. Berbagai kebijakan
pengelolaan HPGW sejak awal pengelolaan HPGW sampai saat penelitian ini
yang menjadi bagian sejarah perkembangan kebijakan pengelolaan HPGW.
Hasil
penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan untuk
penyusunan kebijakan HPGW pada masa datang. Mengutip kalimat Guru Besar
Sejarah UGM Sartono Kartodirdjo (1992): “Mempelajari sejarah masa lalu,
memberikan pemahaman terhadap kejadian saat ini, untuk prediksi kemajuan
masa datang”.
1.3. Fokus Penelitian
Fokus penelitian berhubungan dengan pembahasan masalah penelitian.
Masalah adalah kesenjangan antara kenyataan dengan harapan (Damin 2004).
Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan pengelolaan HPGW
mulai pertengahan tahun 1998 dan terutama tahun 2009 telah mengikuti kaidah
ilmiah kelembagaan. Dengan kata lain berbagai proses penataan kelembagaan dan
implementasi kebijakan yang mengikuti kaidah ilmiah ilmu kelembagaan telah
dilakukan dalam pengelolaan HPGW. Praktek sosial berupa kerangka pikir
(frame) dalam proses pembuatan kebijakan HPGW sangat menarik untuk diteliti
lebih lanjut berdasarkan kaidah ilmiah pendekatan kelembagaan diskursus yang
berkembang pesat saat ini.
25
HPGW merupakan unit pengelolaan hutan yang telah lama dikelola
(managed) oleh Fakultas Kehutanan IPB, sehingga dari pengelolaan HPGW ini
dapat dilakukan penelitian kelembagaan untuk menganalisis praktek sosial berupa
kerangka pikir (frame) para pelaku pengelolaan HPGW melalui analisis perilaku
dan kepentingan serta kinerja yang dihasilkan.
Paradigma penelitian disertasi ini menggunakan paradigma pandangan
kritis (Gulo 2000) dengan metodologi studi kasus praktek sosial berupa kerangka
pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan HPGW melalui
pendekatan ilmu kelembagaan.
Jenis penelitian ini adalah penelitian terapan/aplikatif (Damin 2004) atau
penelitian pemecahan masalah (problem solving research ) (Jhonson 1986)
bertujuan menghasilkan tindakan aplikatif untuk memecahkan masalah praktek
sosial dalam kebijakan pengelolaan HPGW. Jenis pengetahuan yang digunakan
dalam penelitian ini adalah tacit knowledge berupa ilmu pengetahuan yang masih
ada dalam pikiran (tacit) pemilik ilmu pengetahuan (Nonaka & Takeuchi 1995).
Nonaka dan Takeuchi (1995) menyebutkan ada dua jenis ilmu pengetahuan
berdasarkan keberadaannya, yaitu: 1) Explicit knowledge dan 2) Tacit knowledge .
Jenis penelitian berdasarkan pendekatan sejarah adalah sejarah non-naratif
yang tidak bertujuan menyusun cerita sejarah, melainkan penelitian berpusat
kepada masalah (problem oriented ), dalam hal ini masalah praktek sosial berupa
kerangka pikir (frame) yang berhubungan dengan kebijakan pengelolaan HPGW.
Pendekatan penelitian kelembagaan yang telah banyak digunakan selama
ini, antara lain: pendekatan materi (materialist), posititif (positivist), tingkat
kepentingan (interest-based) dan sumberdaya (resource-oriented) yang saat ini
telah banyak dikritisi oleh berbagai pihak (Art & Buizer 2009).
Sebagai alternatif pendekatan terhadap kajian perilaku manusia, maka
dalam penelitian ini digunakan dua pendekatan, yaitu: diskursus (Art & Buizer
2009; IDS 2006; Wittmer & Birner 2005; Elands & Wiersum 2001; Bengston et
al. 2005; Selby et al. 2007) dan pendekatan sejarah (Peters 2000; Peters et al.
2005; Steinmo 2008).
26
Art dan Buizer (2009) menyebutkan ada dua asumsi teori diskursus dalam
ilmu kelembagaan, yaitu: 1) Dinamika kelembagaan lahir dari ide/gagasan baru,
konsep, dan narasi di dalam masyarakat yang terlembaga dalam praktek-praktek
sosial dan menghasilkan berbagai hal baru dan 2) Ide/gagasan, konsep dan narasi
yang telah secara kuat terlembaga di dalam masyarakat menjadi faktor yang
dipertimbangkan apakah suatu institusi cenderung akan berubah atau status quo.
Pendekatan kelembagaan diskursus (discourse institutionalism) dalam
penelitian ini menganalisis praktek sosial dalam kebijakan pengelolaan HPGW
dengan konsep diskursus berupa kerangka pikir atau frame (Art & Buizer 2009).
Analisis diskursus bingkai makna (frame) bersifat abstrak, oleh karena itu
dalam penelitian ini analisis kerangka pikir (frame) kebijakan pengelolaan HPGW
menggunakan pendekatan model IDS (IDS 2006) dan dilengkapi dengan analisis
diskursus kerangka pikir (frame) Wittmer dan Birner (2005). Model IDS
menganalisis kerangka pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan
berdasarkan parameter ilmu pengetahuan yang digunakan sebagai dasar
diskursus/narasi kebijakan (discouce/narrative ), kepentingan serta dinamika
kekuasaan para pihak terkait dengan pengelolaan HPGW ( politics/interest ), dan
perilaku para pelaku dan jaringan kerjasama yang berhubungan dengan
pengelolaan HPGW (actors/network). Sementara pendekatan kelembagaan
sejarah (historical istitutionalism) untuk menganalisis keterkaitan sejarah HPGW
mulai tahun 1969 sampai 2011 menggunakan analisis keterkaitan sejarah ( path
dependency) Peters et al. (2005).
Pertanyaan penelitian yang diajukan dalam penelitian ini adalah sebagai
berikut:
1.
Apa diskursus/narasi (discourse/narrative ) kebijakan pengelolaan HPGW
berdasarkan ilmu pengetahuan yang dipahami oleh pelaku dalam proses
pembuatan kebijakan HPGW?
2.
Siapa pelaku (actors) yang terkait dalam pengelolaan HPGW dan bagaimana
jaringan kerjasama (networks) para pelaku saling berhubungan satu sama
lain?
27
3.
Bagaimana kepentingan (interests) dan dinamika kekuasaan (politics)
mempengaruhi diskursus/narasi kebijakan dan pelaku yang berhubungan
dengan pengelolaan HPGW?
1.4. Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian ini adalah menganalisis peran kelembagaan pengelolaan
HPGW melalui proses pembuatan kebijakan berdasarkan pendekatan diskursus
dan sejarah dengan tahapan pencapaian tujuan penelitian, sebagai berikut:
1.
Menganalisis diskursus/narasi kebijakan berdasarkan ilmu pengetahuan yang
dipahami oleh pelaku dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan
HPGW.
2.
Menganalisis kepentingan dan dinamika kekuasaan serta pelaku dan jaringan
kerjasama yang terkait dengan pengelolaan HPGW.
3.
Menerangkan ruang kebijakan dan rekomendasi untuk penyempurnaan
kebijakan pengelolaan HPGW.
1.5. Manfaat Penelitian
1.
Menghasilkan resep (prescription) untuk perbaikan perilaku (behaviour ) para
pelaku untuk meningkatkan kinerja pengelolaan HPGW.
2.
Menghasilkan ruang kebijakan (policy space ) dan rekomendasi untuk
perbaikan kebijakan pengelolaan HPGW pada masa datang.
3.
Memberikan informasi untuk mengisi ruang kebijakan KHDTK sesuai Pasal
8 Undang-Undang Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999.