Institutional Repository | Satya Wacana Christian University: Aktor, Proses, dan DampakReformasi Birokrasi: studi kasus di Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota Salatiga T2 092012014 BAB I
BAB I
PENDAHULUAN
Latar Belakang
Birokrasi di Indonesia mempunyai sejarah yang cukup panjang.
Pada masa awal kemerdekaan ada semacam kesepakatan pendapat
bahwa birokrasi merupakan sarana politik yang baik untuk
mempersatukan bangsa. Anggapan ini beralasan karena hanya
birokrasilah satu-satunya sarana yang dapat menjangkau rakyat sampai
ke desa-desa (Suryono, 2012). Pada masa berikutnya birokrasi mulai
dihinggapi oleh aspirasi primordial yang kuat dan mulai menjadi
incaran dari kekuatan politik yang ada. Bahkan antara tahun 1950–
1959, birokrasi berada di bawah kepemimpinan partai politik yang
menjadi penguasa mayoritas di lembaga DPR. Masa itu birokrasi
mempunyai loyalitas ganda, satu segi kepada partai politik yang
didukungnya dan pada sisi lain kepada masyarakat yang dilayaninya.
Pada tahun 1960-1965 birokrasi menjadi incaran tiga kekuatan
politik yang cukup besar yaitu nasionalis, agama, dan komunis
(nasakom) yang berusaha berbagi wilayah kekuasaan pada berbagai
departemen. Di bawah demokrasi terpimpin, tiga kekuatan politik
tersebut membangun akses ke birokrasi pemerintah, disini mulai ada
pemihakan birokrasi terhadap kekuatan politik yang ada. Sampai pada
masa Orde Baru, birokrasi lebih jelas keberpihakannya kepada
kekuatan sosial politik yang dominan, dalam hal ini Golkar. Politik
floating-mass (masa mengambang) menjadikan birokrasi dapat
menjangkau seluruh wilayah di tanah air sehingga mampu
menentukan kemenangan Golkar sampai enam kali pemilu. Orde Baru
juga membentuk karakter birokrasi yang hanya ingin dilayani
dibandingkan melayani. Karena itu Arief Budiman dalam Winarno
(2004) mengatakan birokrasi Indonesia adalah birokrasi rente
(bureaucratic rent).
1
Angin reformasi yang berhembus tahun 1998 mulai
memunculkan nuansa baru di bidang pemerintahan termasuk
birokrasi. Wacana tentang birokrasi menjadi marak kembali (Prasojo,
2012). Salah satu bentuknya adalah meningkatkan administrative
performance dari birokrasi pemerintah. Agenda reformasi diarahkan
untuk memperbaiki kinerja administasi baik secara individu, kelompok
maupun institusi agar dapat mencapai tujuan kerja mereka lebih
efektif, ekonomis, dan lebih cepat sehingga memuaskan bagi pelayanan
publik.
Birokrasi di Indonesia berkembang melalui alur yang berbeda
dengan birokrasi di Eropa. Mengidentikkan birokrasi Indonesia dengan
birokrasi Weberian karenanya tidaklah selalu tepat (Suryono, 2012).
Ini berkaitan dengan dua masalah fundamental. Di satu pihak terdapat
penafsiran bahwa transformasi yang dialami masyarakat bertolak dari
feodalisme dan berujung pada masyarakat industri dengan kebudayaan
modern. Di pihak lain menyadari perbedaan tak terbantahkan antara
negara maju dan negara dunia ketiga. Ini dikarenakan masyarakat
Indonesia kontemporer merupakan masyarakat yang terombangambing dalam benturan nilai modern dan tradisional. Pada suatu saat
nilai lama belum benar-benar tercerabut dari akarnya, namun nilainilai baru sudah diperkenalkan dan diupayakan tumbuh dalam
kehidupan masyarakat. Merujuk pada Rigs (1964) masyarakat seperti
ini disebut masyarakat prismatik, yaitu masyarakat yang sedang
bertransisi dari tradisional ke modern.
Dalam birokrasi, individu yang berkuasa mengontrol
kekuasaan dan otoritas jabatan untuk kepentingan ekonomi politik
mereka (Muhaimin, 1990). Kondisi ini pada gilirannya membentuk
perilaku aparatur pemerintah yang cenderung menghamba pada
kekuasaan, perilaku itu melahirkan prinsip “asal bapak senang” dalam
kerja birokrasi. Pola tersebut diikat dengan tali geneologis dan ikatan
yang “berdasar prestasi” (merit system) atau yang kemudian dikenal
dengan istilah nepotisme yang melebar menjadi pola hubungan patronklien antara penguasa dan pengusaha dalam pembagian keuntungan
dari pemanfaatan jabatan. Pelaku patron-klien yang berorientasi
2
kekuasaan itu melahirkan korupsi dan kolusi yang melibatkan unsur
imbalan materiil dari pengusaha (klien) atas perlindungan pejabat
(patron). Ini adalah replika modern dari budaya upeti dalam wajah
politik kekuasaan di waktu lampau. Model seperti ini biasanya sangat
mengutamakan harmoni dan stabilitas sebagai dasar pengukuhan status
quo. Kecenderungan ke aras kemapanan tersebut membuat kekuasaan
menolak setiap bentuk perubahan yang ditawarkan atau dituntut.
Harmoni disucikan dan konflik diartikan negatif.
Sistem birokrasi di Indonesia menjadi masalah yang kompleks.
Kompleksitas permasalahan birokrasi dipengaruhi faktor budaya, faktor
organisasi dan manajemen, faktor individu dan faktor politik (Prasojo,
2012). Muncul banyaknya penyakit birokrasi (bureau pathology) yang
berkonsekuensi timbulnya ekonomi biaya tinggi dalam pembangunan
dan pemerintahan. Perilaku koruptif dan menyimpang dalam birokrasi
seperti korupsi, kolusi, dan nepotisme seringkali dianggap fungsional
untuk mengatasi problem rendahnya gaji pegawai negeri. Prasojo
(2012) menilai itu sebagai pandangan yang keliru dan merugikan
kepentingan rakyat banyak.
Reformasi birokrasi karenanya menjadi prioritas utama. Ini
menyangkut perubahan struktural dan kultural dalam birokrasi di
Indonesia. Untuk itu, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi telah menyusun strategi percepatan reformasi
birokrasi yang dimulai dengan Grand Desain Reformasi Birokrasi 2025
(Peraturan Presiden Republik Indonesia No 81 Tahun 2010) maupun
Roadmap 2010–2014 (Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur
Negara No 20 Tahun 2010).
Target reformasi birokrasi diantaranya adalah aparatur
pemerintah harus bisa memberikan pelayanan terbaik sehingga mampu
menciptakan pelayanan prima sesuai kebutuhan dan harapan.
Perubahan seperti itu harus dimiliki dari peningkatan pemahaman
akan tugas pokok dan fungsi jabatan maupun organisasi sebagai bagian
dari dimensi struktural. Ini adalah perubahan kultur birokrasi. Dengan
perubahan seperti itu, diharapkan kualitas kinerja pemerintah secara
keseluruhan akan meningkat dan tercipta birokrasi yang memiliki
3
integritas dan kinerja yang tinggi. Perubahan menyeluruh seperti itu
adalah perubahan tatanan kelembagaan (institutional change) yang
diharapkan memberikan efek pada totalitas fungsi kelembagaan,
termasuk kualitas output dan outcome dari layanan-layanan
kelembagaan.
Reformasi birokrasi merupakan salah satu upaya untuk
mencapai good governance. Birokrasi diharapkan berperan besar dalam
pelaksanaan seluruh rencana yang telah diputuskan dan disepakati
dalam kebijakan publik. Birokrasi merupakan faktor penentu dalam
mencapai tujuan pembangunan nasional. Salah satu fungsi birokrasi
adalah menjalankan program pembangunan pelayanan publik dan
kebijakan pemerintah. Oleh sebab itu, dapat dikatakan bahwa birokrasi
merupakan perancang dan pengawal pembangunan. Birokrasi langsung
berkaitan dan berhubungan dengan berbagai bentuk pembangunan
yang muncul dan sedang berlangsung. Birokrasi dapat berjalan dengan
baik dan semestinya tergantung dari oknum yang menjalankan.
Sehingga bisa dikatakan bahwa peranan birokrasi masih memainkan
peranan kunci dalam pembangunan.
Sebagai bagian dari lembaga pemerintahan terutama di kota
Salatiga, Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota Salatiga sedang
mengalami perubahan kelembagaan sebagai bagian dari reformasi
birokrasi di Indonesia. Karena itu, Kantor Perpustakaan dan Arsip
Daerah Kota Salatiga dapat menjadi kasus yang baik untuk memahami
proses reformasi birokrasi sebagai hasil perubahan kelembagaan.
Berdasarkan uraian di atas, penelitian ini berusaha mengungkapkan
sejauh mana reformasi birokrasi berpengaruh terhadap kinerja
kelembagaan di Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota Salatiga.
Atas dasar pernyataan tersebut penulis mencoba untuk mengetahui
jawabannya melalui suatu penelitian yang berjudul “Aktor, Proses, dan
Dampak Reformasi Birokrasi (Studi Kasus di Kantor Perpustakaan dan
Arsip Daerah Kota Salatiga)”.
4
Masalah Penelitian
Berdasarkan uraian di atas, masalah penelitian ini berkaitan
dengan pekerjaan kelembagaan (institutional work) dalam proses
reformasi birokrasi di Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota
Salatiga.
Berkaitan dengan hal tersebut, dapat diketahui persoalan utama
yang diteliti adalah “Pekerjaan kelembagaan apa yang dilakukan aktoraktor dalam reformasi birokrasi di Kantor Perpustakaan dan Arsip
Daerah Kota Salatiga?” Untuk menjawab pertanyaan tersebut dapat
dirumuskan pertanyaan penelitian sebagai berikut:
1. Proses perubahan kelembagaan seperti apa yang terjadi?
2. Apa dampak perubahan tersebut?
Tujuan Penelitian
Tujuan yang dicapai dalam penelitian ini berkaitan dengan
perumusan masalah penelitian, yaitu:
1. Tujuan Umum
Mengetahui gambaran deskriptif tentang Reformasi Birokrasi dan
Perubahan Kelembagaan pada Kantor Perpustakaan dan Arsip
Daerah Kota Salatiga.
2.
Tujuan Khusus
Menciptakan komitmen pemerintah daerah mengenai pentingnya
Reformasi Birokrasi dan Perubahan Kelembagaan yang berkorelasi
positif dengan pelayanan publik.
5
Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat terhadap dua
hal, yaitu manfaat teoritis dan manfaat praktis.
1.
Manfaat Teoritis
Memberikan kontribusi pemikiran untuk memahami aspek-aspek
kelembagaan dalam reformasi birokrasi pelayanan publik di
instansi pemerintahan.
2.
Manfaat Praktis
Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan dan
kontribusi bahkan evaluasi dalam penentuan kebijakan pelayanan
publik dan perubahan kelembagaan ke arah yang positif. Bagi
penelitian lebih lanjut, hasil penelitian ini diharapkan mampu
menjadi sumber inspirasi untuk melakukan penelitian sejenis yang
lebih mendalam dengan pendekatan dan konsep yang berbeda.
Bagi peneliti, penelitian ini dapat memberikan manfaat berkaitan
dengan pengalaman dalam mengimplementasikan konsep dan
metodologi penelitian.
Kerangka Pemikir
Gambar I.1
Kerangka Alur Kerja
IDENTIFIKASI
PERUBAHAN
DAMPAK
1. Kondisi organisasi
pra perubahan
2. Kapasitas dan
kualitas SDM
3. Tuntutan eksternal
untuk perubahan
1. Ide
2. Aktor
3. Proses dan
Mekanisme
4. Hambatan
Dampak
Reformasi
Birokrasi
6
PENDAHULUAN
Latar Belakang
Birokrasi di Indonesia mempunyai sejarah yang cukup panjang.
Pada masa awal kemerdekaan ada semacam kesepakatan pendapat
bahwa birokrasi merupakan sarana politik yang baik untuk
mempersatukan bangsa. Anggapan ini beralasan karena hanya
birokrasilah satu-satunya sarana yang dapat menjangkau rakyat sampai
ke desa-desa (Suryono, 2012). Pada masa berikutnya birokrasi mulai
dihinggapi oleh aspirasi primordial yang kuat dan mulai menjadi
incaran dari kekuatan politik yang ada. Bahkan antara tahun 1950–
1959, birokrasi berada di bawah kepemimpinan partai politik yang
menjadi penguasa mayoritas di lembaga DPR. Masa itu birokrasi
mempunyai loyalitas ganda, satu segi kepada partai politik yang
didukungnya dan pada sisi lain kepada masyarakat yang dilayaninya.
Pada tahun 1960-1965 birokrasi menjadi incaran tiga kekuatan
politik yang cukup besar yaitu nasionalis, agama, dan komunis
(nasakom) yang berusaha berbagi wilayah kekuasaan pada berbagai
departemen. Di bawah demokrasi terpimpin, tiga kekuatan politik
tersebut membangun akses ke birokrasi pemerintah, disini mulai ada
pemihakan birokrasi terhadap kekuatan politik yang ada. Sampai pada
masa Orde Baru, birokrasi lebih jelas keberpihakannya kepada
kekuatan sosial politik yang dominan, dalam hal ini Golkar. Politik
floating-mass (masa mengambang) menjadikan birokrasi dapat
menjangkau seluruh wilayah di tanah air sehingga mampu
menentukan kemenangan Golkar sampai enam kali pemilu. Orde Baru
juga membentuk karakter birokrasi yang hanya ingin dilayani
dibandingkan melayani. Karena itu Arief Budiman dalam Winarno
(2004) mengatakan birokrasi Indonesia adalah birokrasi rente
(bureaucratic rent).
1
Angin reformasi yang berhembus tahun 1998 mulai
memunculkan nuansa baru di bidang pemerintahan termasuk
birokrasi. Wacana tentang birokrasi menjadi marak kembali (Prasojo,
2012). Salah satu bentuknya adalah meningkatkan administrative
performance dari birokrasi pemerintah. Agenda reformasi diarahkan
untuk memperbaiki kinerja administasi baik secara individu, kelompok
maupun institusi agar dapat mencapai tujuan kerja mereka lebih
efektif, ekonomis, dan lebih cepat sehingga memuaskan bagi pelayanan
publik.
Birokrasi di Indonesia berkembang melalui alur yang berbeda
dengan birokrasi di Eropa. Mengidentikkan birokrasi Indonesia dengan
birokrasi Weberian karenanya tidaklah selalu tepat (Suryono, 2012).
Ini berkaitan dengan dua masalah fundamental. Di satu pihak terdapat
penafsiran bahwa transformasi yang dialami masyarakat bertolak dari
feodalisme dan berujung pada masyarakat industri dengan kebudayaan
modern. Di pihak lain menyadari perbedaan tak terbantahkan antara
negara maju dan negara dunia ketiga. Ini dikarenakan masyarakat
Indonesia kontemporer merupakan masyarakat yang terombangambing dalam benturan nilai modern dan tradisional. Pada suatu saat
nilai lama belum benar-benar tercerabut dari akarnya, namun nilainilai baru sudah diperkenalkan dan diupayakan tumbuh dalam
kehidupan masyarakat. Merujuk pada Rigs (1964) masyarakat seperti
ini disebut masyarakat prismatik, yaitu masyarakat yang sedang
bertransisi dari tradisional ke modern.
Dalam birokrasi, individu yang berkuasa mengontrol
kekuasaan dan otoritas jabatan untuk kepentingan ekonomi politik
mereka (Muhaimin, 1990). Kondisi ini pada gilirannya membentuk
perilaku aparatur pemerintah yang cenderung menghamba pada
kekuasaan, perilaku itu melahirkan prinsip “asal bapak senang” dalam
kerja birokrasi. Pola tersebut diikat dengan tali geneologis dan ikatan
yang “berdasar prestasi” (merit system) atau yang kemudian dikenal
dengan istilah nepotisme yang melebar menjadi pola hubungan patronklien antara penguasa dan pengusaha dalam pembagian keuntungan
dari pemanfaatan jabatan. Pelaku patron-klien yang berorientasi
2
kekuasaan itu melahirkan korupsi dan kolusi yang melibatkan unsur
imbalan materiil dari pengusaha (klien) atas perlindungan pejabat
(patron). Ini adalah replika modern dari budaya upeti dalam wajah
politik kekuasaan di waktu lampau. Model seperti ini biasanya sangat
mengutamakan harmoni dan stabilitas sebagai dasar pengukuhan status
quo. Kecenderungan ke aras kemapanan tersebut membuat kekuasaan
menolak setiap bentuk perubahan yang ditawarkan atau dituntut.
Harmoni disucikan dan konflik diartikan negatif.
Sistem birokrasi di Indonesia menjadi masalah yang kompleks.
Kompleksitas permasalahan birokrasi dipengaruhi faktor budaya, faktor
organisasi dan manajemen, faktor individu dan faktor politik (Prasojo,
2012). Muncul banyaknya penyakit birokrasi (bureau pathology) yang
berkonsekuensi timbulnya ekonomi biaya tinggi dalam pembangunan
dan pemerintahan. Perilaku koruptif dan menyimpang dalam birokrasi
seperti korupsi, kolusi, dan nepotisme seringkali dianggap fungsional
untuk mengatasi problem rendahnya gaji pegawai negeri. Prasojo
(2012) menilai itu sebagai pandangan yang keliru dan merugikan
kepentingan rakyat banyak.
Reformasi birokrasi karenanya menjadi prioritas utama. Ini
menyangkut perubahan struktural dan kultural dalam birokrasi di
Indonesia. Untuk itu, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi telah menyusun strategi percepatan reformasi
birokrasi yang dimulai dengan Grand Desain Reformasi Birokrasi 2025
(Peraturan Presiden Republik Indonesia No 81 Tahun 2010) maupun
Roadmap 2010–2014 (Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur
Negara No 20 Tahun 2010).
Target reformasi birokrasi diantaranya adalah aparatur
pemerintah harus bisa memberikan pelayanan terbaik sehingga mampu
menciptakan pelayanan prima sesuai kebutuhan dan harapan.
Perubahan seperti itu harus dimiliki dari peningkatan pemahaman
akan tugas pokok dan fungsi jabatan maupun organisasi sebagai bagian
dari dimensi struktural. Ini adalah perubahan kultur birokrasi. Dengan
perubahan seperti itu, diharapkan kualitas kinerja pemerintah secara
keseluruhan akan meningkat dan tercipta birokrasi yang memiliki
3
integritas dan kinerja yang tinggi. Perubahan menyeluruh seperti itu
adalah perubahan tatanan kelembagaan (institutional change) yang
diharapkan memberikan efek pada totalitas fungsi kelembagaan,
termasuk kualitas output dan outcome dari layanan-layanan
kelembagaan.
Reformasi birokrasi merupakan salah satu upaya untuk
mencapai good governance. Birokrasi diharapkan berperan besar dalam
pelaksanaan seluruh rencana yang telah diputuskan dan disepakati
dalam kebijakan publik. Birokrasi merupakan faktor penentu dalam
mencapai tujuan pembangunan nasional. Salah satu fungsi birokrasi
adalah menjalankan program pembangunan pelayanan publik dan
kebijakan pemerintah. Oleh sebab itu, dapat dikatakan bahwa birokrasi
merupakan perancang dan pengawal pembangunan. Birokrasi langsung
berkaitan dan berhubungan dengan berbagai bentuk pembangunan
yang muncul dan sedang berlangsung. Birokrasi dapat berjalan dengan
baik dan semestinya tergantung dari oknum yang menjalankan.
Sehingga bisa dikatakan bahwa peranan birokrasi masih memainkan
peranan kunci dalam pembangunan.
Sebagai bagian dari lembaga pemerintahan terutama di kota
Salatiga, Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota Salatiga sedang
mengalami perubahan kelembagaan sebagai bagian dari reformasi
birokrasi di Indonesia. Karena itu, Kantor Perpustakaan dan Arsip
Daerah Kota Salatiga dapat menjadi kasus yang baik untuk memahami
proses reformasi birokrasi sebagai hasil perubahan kelembagaan.
Berdasarkan uraian di atas, penelitian ini berusaha mengungkapkan
sejauh mana reformasi birokrasi berpengaruh terhadap kinerja
kelembagaan di Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota Salatiga.
Atas dasar pernyataan tersebut penulis mencoba untuk mengetahui
jawabannya melalui suatu penelitian yang berjudul “Aktor, Proses, dan
Dampak Reformasi Birokrasi (Studi Kasus di Kantor Perpustakaan dan
Arsip Daerah Kota Salatiga)”.
4
Masalah Penelitian
Berdasarkan uraian di atas, masalah penelitian ini berkaitan
dengan pekerjaan kelembagaan (institutional work) dalam proses
reformasi birokrasi di Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah Kota
Salatiga.
Berkaitan dengan hal tersebut, dapat diketahui persoalan utama
yang diteliti adalah “Pekerjaan kelembagaan apa yang dilakukan aktoraktor dalam reformasi birokrasi di Kantor Perpustakaan dan Arsip
Daerah Kota Salatiga?” Untuk menjawab pertanyaan tersebut dapat
dirumuskan pertanyaan penelitian sebagai berikut:
1. Proses perubahan kelembagaan seperti apa yang terjadi?
2. Apa dampak perubahan tersebut?
Tujuan Penelitian
Tujuan yang dicapai dalam penelitian ini berkaitan dengan
perumusan masalah penelitian, yaitu:
1. Tujuan Umum
Mengetahui gambaran deskriptif tentang Reformasi Birokrasi dan
Perubahan Kelembagaan pada Kantor Perpustakaan dan Arsip
Daerah Kota Salatiga.
2.
Tujuan Khusus
Menciptakan komitmen pemerintah daerah mengenai pentingnya
Reformasi Birokrasi dan Perubahan Kelembagaan yang berkorelasi
positif dengan pelayanan publik.
5
Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat terhadap dua
hal, yaitu manfaat teoritis dan manfaat praktis.
1.
Manfaat Teoritis
Memberikan kontribusi pemikiran untuk memahami aspek-aspek
kelembagaan dalam reformasi birokrasi pelayanan publik di
instansi pemerintahan.
2.
Manfaat Praktis
Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan dan
kontribusi bahkan evaluasi dalam penentuan kebijakan pelayanan
publik dan perubahan kelembagaan ke arah yang positif. Bagi
penelitian lebih lanjut, hasil penelitian ini diharapkan mampu
menjadi sumber inspirasi untuk melakukan penelitian sejenis yang
lebih mendalam dengan pendekatan dan konsep yang berbeda.
Bagi peneliti, penelitian ini dapat memberikan manfaat berkaitan
dengan pengalaman dalam mengimplementasikan konsep dan
metodologi penelitian.
Kerangka Pemikir
Gambar I.1
Kerangka Alur Kerja
IDENTIFIKASI
PERUBAHAN
DAMPAK
1. Kondisi organisasi
pra perubahan
2. Kapasitas dan
kualitas SDM
3. Tuntutan eksternal
untuk perubahan
1. Ide
2. Aktor
3. Proses dan
Mekanisme
4. Hambatan
Dampak
Reformasi
Birokrasi
6