Dinamika Penyelesaian Pelanggaran HAM Ma
Dinamika Penyelesaian Pelanggaran HAM Masa Lalu:
Konsisten dengan Komitmen Awal atau Mencari Jalan Baru?
Oleh Zainal Abidin
(Deputi Direktur Pengembangan Sumber Daya HAM (PSDHAM) ELSAM)
Pengantar
Lebih dari satu dekade agenda penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tak juga tuntas. Komitmen
penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tampak surut di tengah arus besar transaksi politik dan
kekuasaan yang saat ini terjadi. Kerangka hukum penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu telah
ada melalui dua jalur, baik melalui pengadilan HAM ad hoc maupun Komisi Kebenaran dan
Rekonsiliasi (KKR), mandeg tak jelas ujungnya.
Berbagai upaya dan inisiatif telah dilakukan untuk terus mendorong adanya penyelesaian
pelanggaran HAM masa lalu, yang terus disuarakan oleh masyarakat sipil dan para korban. Inisiatifinisiatif korban dan masyarakat sipil di tingkat lokal justru memberikan dampak yang positif kepada
para korban. Gugatan hukum, memorialisasi, pengungkapan kebenaran oleh masyarakat, terus
terjadi di tengah kemacetan proses penyelesaian oleh negara.
Respon Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), dengan retorikanya tampak memberikan “angin
segar” penyelesaian, dengan menugaskan Menkopolhukam dan memandatkan Anggota Dewan
Pertimbangan Presiden (Wantimpres) bidang hukum dan HAM untuk mencari format penyelesaian.
Namun, ada kekuatiran bahwa upaya presiden ini keluar dari komitmen dan konsensus bangsa yang
telah disepakati.
Proses penyusunan konsep tanpa adanya arah yang jelas dan kontrol publik yang luas, akan
berdampak pada pilihan penyelesaian yang menjauhkan dari prinsip-prinsip HAM, dan memaksa para
korban terus “bernegosiasi” dengan posisi yang tak setara. Pada titik ini, perumusan konsep, yang
dimaksudkan untuk menerobos kebuntuan penyelesaian, harus beranjak maju untuk memastikan
terpenuhinya hak-hak para korban.
Kerangka Penyelesaian dan Implementasi
Kerangka penyelesaian berdasarkan pada berbagai produk hukum yang dibentuk berpijak dalam dua
jalur, yakni pengungkapan kebenaran dan rekonsiliasi melalui pembentukan KKR dan penghukuman
kepada pelaku melalui pengadilan HAM ad hoc.
Pembentukan KKR mendapatkan basis legalnya dalam Ketetapan MPR No. V Tahun 2000
tentang tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan. Dalam Tap tersebut telah jelas
dinyatakan bahwa pada masa lalu telah terjadi penyalahgunaan kekuasaan dan
pelanggaran hak asasi manusia yang perlu untuk diungkapkan demi menegakkan
kebenaran, dan merekomendasikan untuk memutuskan untuk membentuk Komisi
Kebenaran dan Rekonsiliasi Nasional sebagai lembaga ekstra-yudisial yang bertugas untuk
menegakkan kebenaran dengan mengungkapkan penyalahgunaan kekuasaan dan
pelanggaran hak asasi manusia pada masa lampau dan melaksanakan rekonsiliasi dalam
perspektif kepentingan bersama sebagai bangsa. [i]
Pada tahun yang sama, negara membentuk UU No. 26 tahun 2000 tentang Pengadilan
HAM yang mengatur tentang pemeriksaan perkara-perkara pelanggaran HAM yang berat
yaitu kejahatan genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan.[2] Terhadap kejahatankejahatan yang masuk kategori pelanggaran HAM yang berat yang terjadi sebelum tahun
2000, dilakukan melalui Pengadilan HAM ad hoc.[3] UU juga menyebut bahwa pelanggaran
hak asasi manusia berat yang terjadi sebelum berlakunya UU ini, tidak menutup
kemungkinan penyelesaiannya dilakukan oleh KKR yang dibentuk melalui UU.[4]
Pada tahun 2001, melalui UU No. 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua, negara juga
berjanji kepada rakyat Papua akan mempertanggungjawabkan berbagai bentuk pelanggaran HAM
melalui dua instrumen, yaitu Pengadilan HAM dan KKR. UU tersebut menyatakan menyatakan KKR
dilakukan untuk “melakukan klarifikasi sejarah dan merumuskan serta menetapkan langkah-langkah
rekonsiliasi” dalam rangka menjaga persatuan bangsa.[5]
Baru pada tahun 2004, mandat untuk membentuk KKR semakin jelas, dengan terbentuknya UU No.
27 tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi. UU ini mengatur tentang pengungkapan
kebenaran pelanggaran HAM masa lalu, mekanisme penyelesaian di luar pengadilan dan rehabilitasi
kepada Korban. DPR dan Pemerintah pada saat itu, setelah melalui perdebatan yang panjang selama
kurang lebih 16 bulan, akhirnya mengesahkan RUU KKR menjadi UU, [6] meski disadari adanya
kelemahan dalam pengaturannya.[7] Namun, dalam periode 2004-2006 pembentukan KKR sangat
lambat, dan Pemerintah hanya berhasil melakukan proses seleksi anggota KKR. [8]
Pada tahun 2006, terjadi tiga peristiwa penting terkait dengan penyelesaian pelanggaran HAM masa
lalu. Pertama, Mahkamah Konstitusi (MK) membatalkan UU KKR karena dianggap bertentangan
dengan Konstitusi, Hukum HAM Internasional dan Hukum Humaniter Internasional, dan MK kemudian
merekomendasikan untuk membentuk UU KKR baru sesuai dengan UUD 1945, hukum humaniter
dan hukum hak asasi manusia internasional. [9] Kedua, komitmen untuk penyelesaian pelanggaran
HAM masa lalu juga dinyatakan dalam konteks pelanggaran HAM yang berat di Aceh melalui UU No.
11 tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh, yakni tentang pembentukan Pengadilan HAM dan
pembentukan KKR di Aceh.[10] Ketiga, terbit UU No. 13 tahun 2006 tentang Perlindungan Saksi dan
Korban, yang diantaranya juga memberikan penguatan pengaturan tentang Kompensasi dan
Restitusi, termasuk hal atas bantuan medis dan rehabilitasi psikososial kepada korban pelanggaran
HAM yang berat.[11]
Dari kerangka hukum penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tersebut, tidak banyak kemajuan.
Dari sisi pengadilan, tercatat hanya kasus pelanggaran HAM yang berat di Timor-Timur pada tahun
1999 dan Tanjung Priok tahun 1984 yang dibawa ke pengadilan HAM ad hoc. Dari dua peradilan
tersebut, pengadilan bisa dikatakan gagal memberikan keadilan kepada korban dengan gagalnya
melakukan penghukuman kepada pelaku dan melakukan pemulihan kepada korban. [12] Hak-hak
korban terkait dengan reparasi dan pemulihan tak kunjung terjadi, justru sejumlah inisiatif korban dan
masyarakat sipil melalui jalur pengadilan maupun upaya lainnya yang lebih maju. [13]
Komnas HAM sendiri, terkait dengan pelanggaran HAM masa lalu, setidaknya telah melakukan
penyelidikan terhadap kasus Talangsari 1989, Kasus Trisaksi, Semanggi, dan Mei 1998, dan Kasus
Penghilangan Paska 1997-1998 yang sampai sekarang belum ditindaklanjuti oleh Kejaksaan Agung
dan Pemerintah. Kejaksaan Agung berdalih belum ada rekomendasi DPR dan masih ada berbagai
hal yang harus dilengkapi oleh Komnas HAM.[14]
Namun, alasan-alasan Kejaksaan Agung tidak konsisten. Misalnya, dalam kasus yang telah
mendapatkan rekomendasi DPR untuk membentuk Pengadilan HAM ad hoc untuk Kasus
Penghilangan Paksa Tahun 1997-1998, juga tidak dilaksanakan hingga saat ini. Padahal, pada 28
Oktober 2009, DPR merekomendasikan kepada Presiden untuk membentuk Pengadilan HAM ad hoc
untuk kasus Penghilangan Paksa 1997-1998.[15]
Sementara pembentukan KKR hingga kini belum jelas. Paska pembatalan UU KKR oleh MK,
memang muncul inisiatif kembali untuk membentuk UU KKR melalui Kementerian Hukum dan HAM.
Setelah sekian tahun draft ini dirumuskan, pada November 2010, Kementerian Hukum dan HAM
akhirnya menyelesaikan Naskah Akademis dan RUU KKR, yang kemudian diserahkan kepada
Presiden.
RUU KKR sempat menjadi RUU prioritas dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) tahun 2011.
Namun, Presiden tidak juga menyerahkan RUU KKR ke DPR untuk dibahas pada tahun 2011, dan
hingga kini tidak ada kejelasan mengenai nasib RUU tersebut. [16] Selama tahun 2011, penyelesaian
pelanggaran HAM masa lalu berjalan di tempat, dan tidak ada kebijakan yang dihasilkan oleh
Pemerintah.[17]
Kondisi tersebut berbanding terbalik dengan berbagai pernyataan dan komitmen Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono yang akan menyelesaian Pelanggaran HAM masa lalu. Pada bulan Mei 2011,
Presiden SBY telah bertemu Komnas untuk membahas penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu,
dimana Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Komnas HAM sepakat untuk mempercepat
penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM di masa lalu.
Tindak lanjut dari pertemuan tersebut adalah menugaskan kepada Menko Polhukam untuk bertemu
dengan Komnas HAM membicarakan lebih detil tentang kasus masa lalu. [18] Presiden kemudian
meminta Menko-Polhukam untuk membentuk Tim Kecil penyelesaian kasus-kasus Pelanggaran HAM
berat masa lalu, dengan mandat kerja diantaranya untuk mencari "format terbaik penyelesaian kasus
pelanggaran HAM berat masa lalu”.[19]
Dalam konteks mendorong penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tersebut, Wantimpres bidang
Hukum dan HAM juga mempunyai agenda untuk merumuskan format penyelesaian. [20] Sejumlah
pertemuan untuk merumuskan penyelesaian pelanggaran HAM dengan berbagai pihak telah
dilakukan oleh Wantimpres. Namun, hingga kini hasil akhir tentang usulan format penyelesaian
tampaknya belum diselesaikan.
Mencari “Format Terbaik Penyelesaian”?
Konteks politik saat ini tampaknya menjadikan Pemerintah, khususnya Presiden SBY, gamang dalam
melaksanakan upayanya dalam mendorong penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu. Kekuatiran
bahwa penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu bisa menimbulkan “kegaduhan politik”, [21]
menjadikan konsensus penyelesaian yang disepakati terpinggirkan dan memperlambat upaya-upaya
penyelesaiannya.[22]
Inisiatif untuk merumuskan kembali format penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, pada satu sisi
menunjukkan komitmen, namun disisi lain bisa dicurigai sebagai upaya untuk memperlambat
penyelesaian. Tim di Menkopolhukam, setelah hampir setahun dibentuk tidak juga mampu
merumuskan format penyelesaian. Terdapat problem mendasar dalam Tim tersebut mengenai
kerangka kerja, jangka waktu kerja, dan proses perumusan. Inisiatif ini juga berpotensi menjadikan
penyelesaian mendegradasi sistem hukum yang ada dan mengkanalisasi persoalan agar bisa
dimoderasi.[23] Tim Menkopolhukam tidak begitu terbuka dalam proses penyusunan rumusan
penyelesaian.
Sementara inisiatif dari yang dilakukan Dewan Pertimbangan Presiden bidang hukum dan HAM
justru terlihat lebih maju dan terbuka dalam perumusan konsepnya. Dalam berbagai kesempatan,
Albert Hasibuan, salah satu anggota Wantimpres, menyampaikan bahwa pihaknya tengah menyusun
rancangan (draft) konsep penyelesaian pelanggaran HAM berat di masa lalu, diantaranya terkait
dengan proses rehabilitasi, restitusi, dan pemberian kompensasi, pembentukan sebuah badan yang
menangani kasus HAM berat di masa lalu, dan batasan yang disebut pelanggaran HAM berat.[24]
Selain itu, publik juga sempat diberi angin segar dengan adanya keinginan Presiden SBY untuk
meminta maaf.[25] Wacana ini justru yang mendapat respon luas dari publik. Di satu sisi, banyak
pihak yang mendukung langkah tersebut, namun banyak pula yang mengkritisi, khususnya mengenai
konteks, landasan dan formatnya. Sejumlah usulan tentang konteks permintaan maaf Presiden juga
bermunculan, dan berharap Presiden tidak hanya meminta maaf, tetapi harus dilakukan tindakantindakan kongkrit lainnya.
Keinginan Presiden SBY untuk minta maaf perlu dilanjutkan dengan adanya dengan segera
membentuk Pengadilan HAM ad hoc dan dengan menggerakkan semua institusi negara penegak
hukum untuk mengusut tuntas semua pelanggaran HAM pada masa lalu, sehingga seluruh kasus
pelanggaran HAM yang berat pada masa lalu dapat diselesaikan berdasarkan hukum.[26] Permintaan
maaf juga harus dilakukan dengan adanya pengungkapan kebenaran, dimana pemulihan korban
mustahil dilakukan tanpa pengungkapan kebenaran tentang peristiwa yang terjadi. Presiden tidak bisa
hanya meminta maaf, tanpa jelas apa peristiwa yang menjadi alasan presiden meminta maaf, dan
mengungkap kebenaran peristiwa adalah kunci utama.[27]
Penutup
Upaya atau insiatif penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, pada satu sisi perlu diapresiasi, namun
pada sisi lain harus diletakkan kembali dalam “jalur” yang sebenarnya. Meski upaya penyelesaian
dilakukan dalam berbagai konteks dan tujuan yang berbeda-beda, misalnya kepentingan sebagai
bangsa di masa depan, tujuan utama penyelesaian adalah untuk melaksanakan kewajiban negara
berdasarkan konstitusi dan hukum HAM internasional terkait dengan pelanggaran HAM yang telah
terjadi. Kewajiban negara itu diantaranya memberikan hak-hak korban yang mencakup hak atas
kebenaran (the right to know the truth), hak atas keadilan (the right to justice), maupun hak atas
pemulihan (the rights to reparations).
Pilihan atas berbagai jalur penyelesaian, atau pentahapan proses penyelesaian tampaknya harus
dirumuskan secara lebih serius, untuk mampu menerobos kebuntuan yang selama ini terjadi. Pilihan
atas pembentukan komite/badan khusus dengan kebijakan Presiden, dapat dilakukan dalam konteks
membuka ruang pengungkapan kebenaran, atau mempercepat proses-proses penyelesaian pelanggaran
HAM masa lalu. Dalam pengalaman sejumlah negara yang menghadapi masalah pelanggaran HAM
masa lalu dan mengalami transisi, pengungkapan kebenaran tidak jarang dilakukan berlandaskan pada
kebijakan kepresidenan.
Dalam konteks upaya untuk meminta maaf oleh Pemerintah, upaya ini bisa dilakukan dengan
landasan yang jelas, terkait dengan permintaan maaf dalam konteks apa, untuk siapa, dan dalam kasus
mana saja. Meski permintaan secara umum dimungkinkan, hal ini tetap memerlukan kejelasan tentang
apa yang terjadi di masa lalu, kenapa terjadi, dan apa dampaknya terhadap korban sehingga negara
harus meminta maaf. Hal tersebut dimaksudkan agar permintaan maaf tersebut mempunyai dampak
pembelajaran kepada bangsa bahwa yang terjadi di masa lalu merupakan kesalahan dan tidak boleh
terulang.
Berbagai harapan korban harus menjadi landasan utama dalam merumuskan kebijakan yang hendak
disusun. Kondisi korban yang saat ini semakin sedikit karena meninggal dunia dan sebagainya, harus
menjadi pertimbangan tentang kepastian jangka waktu penyelesaian perumusan. Terus tertundanya
penyelesaian konsep, yang berimplikasi pada penundaan pelaksanaannya, akan kembali mengulangi
pengabaian negara atas pelanggaran HAM yang terjadi, dan menghilangkan kesempatan negara untuk
melakukan koreksi atas kesalahan masa lalu.
[i] Lihat Ketetapan MPR No. V/2000.
[2] Lihat pasal 7, 8 dan 9 UU No. 26/2000. Untuk melengkapi landasan hukum pengadilan HAM, pada tahun
2002, pemerintah menerbitkan 2 Peraturan Pemerintah (PP); 1) PP No. 2/2002 tentang Tata Cara Perlindungan
Saksi dan Korban dalam Pelanggaran HAM yang Berat dan PP No. 3/2002 tentang Kompensasi, Restitusi dan
Rehabilitasi terhadap Korban Pelanggaran HAM yang Berat.
[3] Lihat Pasal 43 UU No. 26/2000.
[4] Lihat Pasal 47 UU No. 26/2000.
[5] Lihat Pasal 44 UU No. 21/2001.
[6] Tercatat dalam pembahasan RUU KKR ini, DPR mengundang sekitar 50 pihak baik organisasi mapun
individu untuk memberikan pandangan tentang KKR. Lihat Progress Report, “Pembentukan Komisi Kebenaran
dan Rekonsiliasi”, ELSAM, 27 Januari 2006.
[7] Sejumlah organisasi masyarakat sipil memandang ada kelemahan dalam UU KKR, yakni kurang sesuai
dengan prinsip-prinsip berdasarkan hukum HAM internasional.
[8] Lihat Progress Report, “Pandangan Elsam atas Pembentukan KKR Terlambat Dua Tahun; Penundaan
Pembentukan KKR: Pengingkaran atas Platform Nasional dalam Penyelesaian Pelanggaran HAM di Masa
Lalu”, ELSAM, 2006.
[9] Lebih lengkap tentang argumen MK dan respon ELSAM atas keputusan tersebut bisa dilihat di Briefing Paper, “Making
Human Rights A Constitutional Rights, A Critique of Constitutional Court’s Decision on the Judicial Review of the Truth and
Reconciliation Commission Act and Its Implication for Settling Past Human Rights Abuses”, ELSAM, 2007.
[10] Lihat pasal 228 dan 229 UU No.11/2006.
[11] Lihat pasal 5 dan pasal 7 UU No. 13/2006. Kemudian juga muncul PP No. 44/2008 tentang Pemberian
Kompensasi, Restitusi dan Bantuan Kepada Saksi dan Korban.
[12] Analisis terhadap hasil pengadilan perkara Timor-Timur dapat dilihat dalam Laporan David Cohen, Intended to Fail ,
The Trial Before the Ad Hoc Human Rights Court in Jakarta, ICTJ, July, 2004. Lihat juga laporan yang berjudul “unfilfiled
Promises, Achieving Justice for Crimes Against Humanity in East Timor”, Open Society Justice Initiative dan Coalition for
International Justice (OIJ), November 2004. Elsam juga telah menerbitkan sejumlah laporan tematik tentang pengadilan
HAM adhoc untuk kasus Timor-Timur dan Tanjung Priok, selengkapnya bisa dilihat di www.elsam.or.id. Lihat juga laporan
“Pengadilan Yang Melupakan Korban”, Laporan Pemantauan, Kelompok Kerja Pemantau, Pengadilan Hak Asasi Manusia ,
Elsam – KontraS– PBHI, 24 Agustus 2006.
[13] Lihat catatan Elsam, “Pemetaan Singkat Kebijakan Reparasi dan Implementasinya di Indonesia”, 3 Oktober
2011.
[14] Mengenai perdebatan tentang Pembentukan Pengadilan HAM dapat dilihat dalam Jurnal Dignitas, “HAM
dan Realitas Transisional”, Elsam, 2011.
[15] Terdapat 4 rekomendasi dari DPR yaitu yaitu pembentukan Pengadilan HAM ad hoc untuk menangani
kasus orang hilang, memberikan kompensasi kepada keluarga korban, pencarian 13 orang hilang yang belum
ditemukan dan ratifikasi Konvensi HAM PBB tentang penghilangan orang secara paksa. Lihat juga Kertas
Posisi Keadilan Transisional, “Menyangkal Kebenaran, Menunda Keadilan: Berlanjutnya Penyangkalan Negara
atas Hak-Hak Korban, Mandegnya Penuntasan Kasus Penghilangan Orang secara Paksa Periode 1997-1998”,
Elsam, 17 Februari 2011.
[16] Lihat Bulletin Asasi dalam Edisi “Tentang Masa Lalu”, dalam Artikel “Memetakan Dukungan Politik
Penyelesaian Pelanggaran HAM Masa Lalu”, Elsam, Maret April 2011.
[17] Lihat Laporan HAM Elsam tentang Kondisi HAM Tahun 2011, “Menuju Titik Nadir Perlindungan HAM”,
Desember 2011.
[18] Antaranews.com., “Presiden dan Komnas Percepat Penyelesaian Kasus HAM”, Jumat, 13 Mei 2011 12:48
WIB. Sumber : http://www.antaranews.com/berita/1305265699/presiden-dan-komnas-percepat-penyelesaiankasus-ham.
[19] Lihat Siaran Pers, “Mempertanyakan Kemampuan Menkopolhukam dalam Penuntasan Kasus Pelanggaran
HAM yang Berat”, KontraS, 23 Februari 2012.
[20] Penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu merupakan salah fokus yang akan dirumuskan oleh Wantimpres
bidang Hukum dan HAM yang akan disampaikan kepada Presiden SBY. Lihat www.medanbisnisdaily.com.,
“Albert Hasibuan Gantikan Jimly di Watimpres”, 11 Jan 2012. Sumber:
http://www.medanbisnisdaily.com/news/read/2012/01/11/75665/albert_hasibuan_gantikan_jimly_di_watimpres/
#.T7YHVNOgSuI.
[21] Vivanews.com, “Menteri HAM: Usut Orang Hilang, Politik Gaduh”, Rabu, 12 Mei 2010. Sumber:
http://nasional.vivanews.com/news/read/150623-usut_kasus_orang_hilang_bisa_gaduhkan_politik.
[22] Lihat Kertas Posisi Keadilan Transisional, “Menyangkal Kebenaran, Menunda Keadilan: Berlanjutnya
Penyangkalan Negara atas Hak-Hak Korban, Mandegnya Penuntasan Kasus Penghilangan Orang secara Paksa
Periode 1997-1998”, Elsam, 17 Februari 2011.
[23] Lihat Laporan HAM Kontras, “Compang-Camping Hak Asasi Sepanjang 2011”, Kontras, 2012.
[24] www. Tempo.co., “Badan Kasus HAM Berat Segera Dibentuk”, Kamis, 26 April 2012 | 01:16 WIB.
Sumber: http://www.tempo.co/read/news/2012/04/26/063399781/Badan-Kasus-HAM-Berat-Segera-Dibentuk.
[25] www.hukumonline.com., “SBY Bersedia Minta Maaf”, Kamis, 26 April 2012. Sumber:
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4f98c115c6c91/sby-bersedia-minta-maaf.
[26] www.tempo.co., “Minta Maaf Presiden Perlu Berlanjut Tindakan Konkret”, Kamis, 26 April 2012 | 23:49
WIB. Sumber: http://www.tempo.co/read/news/2012/04/26/063400054/Minta-Maaf-Presiden-Perlu-BerlanjutTindakan-Konkret.
[27] www.setara-institute.org., “Permintaan Maaf Harus Didahului Pengungkapan Kebenaran”, 25-04-2012.
Sumber: http://setara-institute.org/en/content/permintaan-maaf-harus-didahului-pengungkapan-kebenaran
Konsisten dengan Komitmen Awal atau Mencari Jalan Baru?
Oleh Zainal Abidin
(Deputi Direktur Pengembangan Sumber Daya HAM (PSDHAM) ELSAM)
Pengantar
Lebih dari satu dekade agenda penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tak juga tuntas. Komitmen
penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tampak surut di tengah arus besar transaksi politik dan
kekuasaan yang saat ini terjadi. Kerangka hukum penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu telah
ada melalui dua jalur, baik melalui pengadilan HAM ad hoc maupun Komisi Kebenaran dan
Rekonsiliasi (KKR), mandeg tak jelas ujungnya.
Berbagai upaya dan inisiatif telah dilakukan untuk terus mendorong adanya penyelesaian
pelanggaran HAM masa lalu, yang terus disuarakan oleh masyarakat sipil dan para korban. Inisiatifinisiatif korban dan masyarakat sipil di tingkat lokal justru memberikan dampak yang positif kepada
para korban. Gugatan hukum, memorialisasi, pengungkapan kebenaran oleh masyarakat, terus
terjadi di tengah kemacetan proses penyelesaian oleh negara.
Respon Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), dengan retorikanya tampak memberikan “angin
segar” penyelesaian, dengan menugaskan Menkopolhukam dan memandatkan Anggota Dewan
Pertimbangan Presiden (Wantimpres) bidang hukum dan HAM untuk mencari format penyelesaian.
Namun, ada kekuatiran bahwa upaya presiden ini keluar dari komitmen dan konsensus bangsa yang
telah disepakati.
Proses penyusunan konsep tanpa adanya arah yang jelas dan kontrol publik yang luas, akan
berdampak pada pilihan penyelesaian yang menjauhkan dari prinsip-prinsip HAM, dan memaksa para
korban terus “bernegosiasi” dengan posisi yang tak setara. Pada titik ini, perumusan konsep, yang
dimaksudkan untuk menerobos kebuntuan penyelesaian, harus beranjak maju untuk memastikan
terpenuhinya hak-hak para korban.
Kerangka Penyelesaian dan Implementasi
Kerangka penyelesaian berdasarkan pada berbagai produk hukum yang dibentuk berpijak dalam dua
jalur, yakni pengungkapan kebenaran dan rekonsiliasi melalui pembentukan KKR dan penghukuman
kepada pelaku melalui pengadilan HAM ad hoc.
Pembentukan KKR mendapatkan basis legalnya dalam Ketetapan MPR No. V Tahun 2000
tentang tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan. Dalam Tap tersebut telah jelas
dinyatakan bahwa pada masa lalu telah terjadi penyalahgunaan kekuasaan dan
pelanggaran hak asasi manusia yang perlu untuk diungkapkan demi menegakkan
kebenaran, dan merekomendasikan untuk memutuskan untuk membentuk Komisi
Kebenaran dan Rekonsiliasi Nasional sebagai lembaga ekstra-yudisial yang bertugas untuk
menegakkan kebenaran dengan mengungkapkan penyalahgunaan kekuasaan dan
pelanggaran hak asasi manusia pada masa lampau dan melaksanakan rekonsiliasi dalam
perspektif kepentingan bersama sebagai bangsa. [i]
Pada tahun yang sama, negara membentuk UU No. 26 tahun 2000 tentang Pengadilan
HAM yang mengatur tentang pemeriksaan perkara-perkara pelanggaran HAM yang berat
yaitu kejahatan genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan.[2] Terhadap kejahatankejahatan yang masuk kategori pelanggaran HAM yang berat yang terjadi sebelum tahun
2000, dilakukan melalui Pengadilan HAM ad hoc.[3] UU juga menyebut bahwa pelanggaran
hak asasi manusia berat yang terjadi sebelum berlakunya UU ini, tidak menutup
kemungkinan penyelesaiannya dilakukan oleh KKR yang dibentuk melalui UU.[4]
Pada tahun 2001, melalui UU No. 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua, negara juga
berjanji kepada rakyat Papua akan mempertanggungjawabkan berbagai bentuk pelanggaran HAM
melalui dua instrumen, yaitu Pengadilan HAM dan KKR. UU tersebut menyatakan menyatakan KKR
dilakukan untuk “melakukan klarifikasi sejarah dan merumuskan serta menetapkan langkah-langkah
rekonsiliasi” dalam rangka menjaga persatuan bangsa.[5]
Baru pada tahun 2004, mandat untuk membentuk KKR semakin jelas, dengan terbentuknya UU No.
27 tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi. UU ini mengatur tentang pengungkapan
kebenaran pelanggaran HAM masa lalu, mekanisme penyelesaian di luar pengadilan dan rehabilitasi
kepada Korban. DPR dan Pemerintah pada saat itu, setelah melalui perdebatan yang panjang selama
kurang lebih 16 bulan, akhirnya mengesahkan RUU KKR menjadi UU, [6] meski disadari adanya
kelemahan dalam pengaturannya.[7] Namun, dalam periode 2004-2006 pembentukan KKR sangat
lambat, dan Pemerintah hanya berhasil melakukan proses seleksi anggota KKR. [8]
Pada tahun 2006, terjadi tiga peristiwa penting terkait dengan penyelesaian pelanggaran HAM masa
lalu. Pertama, Mahkamah Konstitusi (MK) membatalkan UU KKR karena dianggap bertentangan
dengan Konstitusi, Hukum HAM Internasional dan Hukum Humaniter Internasional, dan MK kemudian
merekomendasikan untuk membentuk UU KKR baru sesuai dengan UUD 1945, hukum humaniter
dan hukum hak asasi manusia internasional. [9] Kedua, komitmen untuk penyelesaian pelanggaran
HAM masa lalu juga dinyatakan dalam konteks pelanggaran HAM yang berat di Aceh melalui UU No.
11 tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh, yakni tentang pembentukan Pengadilan HAM dan
pembentukan KKR di Aceh.[10] Ketiga, terbit UU No. 13 tahun 2006 tentang Perlindungan Saksi dan
Korban, yang diantaranya juga memberikan penguatan pengaturan tentang Kompensasi dan
Restitusi, termasuk hal atas bantuan medis dan rehabilitasi psikososial kepada korban pelanggaran
HAM yang berat.[11]
Dari kerangka hukum penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tersebut, tidak banyak kemajuan.
Dari sisi pengadilan, tercatat hanya kasus pelanggaran HAM yang berat di Timor-Timur pada tahun
1999 dan Tanjung Priok tahun 1984 yang dibawa ke pengadilan HAM ad hoc. Dari dua peradilan
tersebut, pengadilan bisa dikatakan gagal memberikan keadilan kepada korban dengan gagalnya
melakukan penghukuman kepada pelaku dan melakukan pemulihan kepada korban. [12] Hak-hak
korban terkait dengan reparasi dan pemulihan tak kunjung terjadi, justru sejumlah inisiatif korban dan
masyarakat sipil melalui jalur pengadilan maupun upaya lainnya yang lebih maju. [13]
Komnas HAM sendiri, terkait dengan pelanggaran HAM masa lalu, setidaknya telah melakukan
penyelidikan terhadap kasus Talangsari 1989, Kasus Trisaksi, Semanggi, dan Mei 1998, dan Kasus
Penghilangan Paska 1997-1998 yang sampai sekarang belum ditindaklanjuti oleh Kejaksaan Agung
dan Pemerintah. Kejaksaan Agung berdalih belum ada rekomendasi DPR dan masih ada berbagai
hal yang harus dilengkapi oleh Komnas HAM.[14]
Namun, alasan-alasan Kejaksaan Agung tidak konsisten. Misalnya, dalam kasus yang telah
mendapatkan rekomendasi DPR untuk membentuk Pengadilan HAM ad hoc untuk Kasus
Penghilangan Paksa Tahun 1997-1998, juga tidak dilaksanakan hingga saat ini. Padahal, pada 28
Oktober 2009, DPR merekomendasikan kepada Presiden untuk membentuk Pengadilan HAM ad hoc
untuk kasus Penghilangan Paksa 1997-1998.[15]
Sementara pembentukan KKR hingga kini belum jelas. Paska pembatalan UU KKR oleh MK,
memang muncul inisiatif kembali untuk membentuk UU KKR melalui Kementerian Hukum dan HAM.
Setelah sekian tahun draft ini dirumuskan, pada November 2010, Kementerian Hukum dan HAM
akhirnya menyelesaikan Naskah Akademis dan RUU KKR, yang kemudian diserahkan kepada
Presiden.
RUU KKR sempat menjadi RUU prioritas dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) tahun 2011.
Namun, Presiden tidak juga menyerahkan RUU KKR ke DPR untuk dibahas pada tahun 2011, dan
hingga kini tidak ada kejelasan mengenai nasib RUU tersebut. [16] Selama tahun 2011, penyelesaian
pelanggaran HAM masa lalu berjalan di tempat, dan tidak ada kebijakan yang dihasilkan oleh
Pemerintah.[17]
Kondisi tersebut berbanding terbalik dengan berbagai pernyataan dan komitmen Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono yang akan menyelesaian Pelanggaran HAM masa lalu. Pada bulan Mei 2011,
Presiden SBY telah bertemu Komnas untuk membahas penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu,
dimana Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Komnas HAM sepakat untuk mempercepat
penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM di masa lalu.
Tindak lanjut dari pertemuan tersebut adalah menugaskan kepada Menko Polhukam untuk bertemu
dengan Komnas HAM membicarakan lebih detil tentang kasus masa lalu. [18] Presiden kemudian
meminta Menko-Polhukam untuk membentuk Tim Kecil penyelesaian kasus-kasus Pelanggaran HAM
berat masa lalu, dengan mandat kerja diantaranya untuk mencari "format terbaik penyelesaian kasus
pelanggaran HAM berat masa lalu”.[19]
Dalam konteks mendorong penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tersebut, Wantimpres bidang
Hukum dan HAM juga mempunyai agenda untuk merumuskan format penyelesaian. [20] Sejumlah
pertemuan untuk merumuskan penyelesaian pelanggaran HAM dengan berbagai pihak telah
dilakukan oleh Wantimpres. Namun, hingga kini hasil akhir tentang usulan format penyelesaian
tampaknya belum diselesaikan.
Mencari “Format Terbaik Penyelesaian”?
Konteks politik saat ini tampaknya menjadikan Pemerintah, khususnya Presiden SBY, gamang dalam
melaksanakan upayanya dalam mendorong penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu. Kekuatiran
bahwa penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu bisa menimbulkan “kegaduhan politik”, [21]
menjadikan konsensus penyelesaian yang disepakati terpinggirkan dan memperlambat upaya-upaya
penyelesaiannya.[22]
Inisiatif untuk merumuskan kembali format penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, pada satu sisi
menunjukkan komitmen, namun disisi lain bisa dicurigai sebagai upaya untuk memperlambat
penyelesaian. Tim di Menkopolhukam, setelah hampir setahun dibentuk tidak juga mampu
merumuskan format penyelesaian. Terdapat problem mendasar dalam Tim tersebut mengenai
kerangka kerja, jangka waktu kerja, dan proses perumusan. Inisiatif ini juga berpotensi menjadikan
penyelesaian mendegradasi sistem hukum yang ada dan mengkanalisasi persoalan agar bisa
dimoderasi.[23] Tim Menkopolhukam tidak begitu terbuka dalam proses penyusunan rumusan
penyelesaian.
Sementara inisiatif dari yang dilakukan Dewan Pertimbangan Presiden bidang hukum dan HAM
justru terlihat lebih maju dan terbuka dalam perumusan konsepnya. Dalam berbagai kesempatan,
Albert Hasibuan, salah satu anggota Wantimpres, menyampaikan bahwa pihaknya tengah menyusun
rancangan (draft) konsep penyelesaian pelanggaran HAM berat di masa lalu, diantaranya terkait
dengan proses rehabilitasi, restitusi, dan pemberian kompensasi, pembentukan sebuah badan yang
menangani kasus HAM berat di masa lalu, dan batasan yang disebut pelanggaran HAM berat.[24]
Selain itu, publik juga sempat diberi angin segar dengan adanya keinginan Presiden SBY untuk
meminta maaf.[25] Wacana ini justru yang mendapat respon luas dari publik. Di satu sisi, banyak
pihak yang mendukung langkah tersebut, namun banyak pula yang mengkritisi, khususnya mengenai
konteks, landasan dan formatnya. Sejumlah usulan tentang konteks permintaan maaf Presiden juga
bermunculan, dan berharap Presiden tidak hanya meminta maaf, tetapi harus dilakukan tindakantindakan kongkrit lainnya.
Keinginan Presiden SBY untuk minta maaf perlu dilanjutkan dengan adanya dengan segera
membentuk Pengadilan HAM ad hoc dan dengan menggerakkan semua institusi negara penegak
hukum untuk mengusut tuntas semua pelanggaran HAM pada masa lalu, sehingga seluruh kasus
pelanggaran HAM yang berat pada masa lalu dapat diselesaikan berdasarkan hukum.[26] Permintaan
maaf juga harus dilakukan dengan adanya pengungkapan kebenaran, dimana pemulihan korban
mustahil dilakukan tanpa pengungkapan kebenaran tentang peristiwa yang terjadi. Presiden tidak bisa
hanya meminta maaf, tanpa jelas apa peristiwa yang menjadi alasan presiden meminta maaf, dan
mengungkap kebenaran peristiwa adalah kunci utama.[27]
Penutup
Upaya atau insiatif penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, pada satu sisi perlu diapresiasi, namun
pada sisi lain harus diletakkan kembali dalam “jalur” yang sebenarnya. Meski upaya penyelesaian
dilakukan dalam berbagai konteks dan tujuan yang berbeda-beda, misalnya kepentingan sebagai
bangsa di masa depan, tujuan utama penyelesaian adalah untuk melaksanakan kewajiban negara
berdasarkan konstitusi dan hukum HAM internasional terkait dengan pelanggaran HAM yang telah
terjadi. Kewajiban negara itu diantaranya memberikan hak-hak korban yang mencakup hak atas
kebenaran (the right to know the truth), hak atas keadilan (the right to justice), maupun hak atas
pemulihan (the rights to reparations).
Pilihan atas berbagai jalur penyelesaian, atau pentahapan proses penyelesaian tampaknya harus
dirumuskan secara lebih serius, untuk mampu menerobos kebuntuan yang selama ini terjadi. Pilihan
atas pembentukan komite/badan khusus dengan kebijakan Presiden, dapat dilakukan dalam konteks
membuka ruang pengungkapan kebenaran, atau mempercepat proses-proses penyelesaian pelanggaran
HAM masa lalu. Dalam pengalaman sejumlah negara yang menghadapi masalah pelanggaran HAM
masa lalu dan mengalami transisi, pengungkapan kebenaran tidak jarang dilakukan berlandaskan pada
kebijakan kepresidenan.
Dalam konteks upaya untuk meminta maaf oleh Pemerintah, upaya ini bisa dilakukan dengan
landasan yang jelas, terkait dengan permintaan maaf dalam konteks apa, untuk siapa, dan dalam kasus
mana saja. Meski permintaan secara umum dimungkinkan, hal ini tetap memerlukan kejelasan tentang
apa yang terjadi di masa lalu, kenapa terjadi, dan apa dampaknya terhadap korban sehingga negara
harus meminta maaf. Hal tersebut dimaksudkan agar permintaan maaf tersebut mempunyai dampak
pembelajaran kepada bangsa bahwa yang terjadi di masa lalu merupakan kesalahan dan tidak boleh
terulang.
Berbagai harapan korban harus menjadi landasan utama dalam merumuskan kebijakan yang hendak
disusun. Kondisi korban yang saat ini semakin sedikit karena meninggal dunia dan sebagainya, harus
menjadi pertimbangan tentang kepastian jangka waktu penyelesaian perumusan. Terus tertundanya
penyelesaian konsep, yang berimplikasi pada penundaan pelaksanaannya, akan kembali mengulangi
pengabaian negara atas pelanggaran HAM yang terjadi, dan menghilangkan kesempatan negara untuk
melakukan koreksi atas kesalahan masa lalu.
[i] Lihat Ketetapan MPR No. V/2000.
[2] Lihat pasal 7, 8 dan 9 UU No. 26/2000. Untuk melengkapi landasan hukum pengadilan HAM, pada tahun
2002, pemerintah menerbitkan 2 Peraturan Pemerintah (PP); 1) PP No. 2/2002 tentang Tata Cara Perlindungan
Saksi dan Korban dalam Pelanggaran HAM yang Berat dan PP No. 3/2002 tentang Kompensasi, Restitusi dan
Rehabilitasi terhadap Korban Pelanggaran HAM yang Berat.
[3] Lihat Pasal 43 UU No. 26/2000.
[4] Lihat Pasal 47 UU No. 26/2000.
[5] Lihat Pasal 44 UU No. 21/2001.
[6] Tercatat dalam pembahasan RUU KKR ini, DPR mengundang sekitar 50 pihak baik organisasi mapun
individu untuk memberikan pandangan tentang KKR. Lihat Progress Report, “Pembentukan Komisi Kebenaran
dan Rekonsiliasi”, ELSAM, 27 Januari 2006.
[7] Sejumlah organisasi masyarakat sipil memandang ada kelemahan dalam UU KKR, yakni kurang sesuai
dengan prinsip-prinsip berdasarkan hukum HAM internasional.
[8] Lihat Progress Report, “Pandangan Elsam atas Pembentukan KKR Terlambat Dua Tahun; Penundaan
Pembentukan KKR: Pengingkaran atas Platform Nasional dalam Penyelesaian Pelanggaran HAM di Masa
Lalu”, ELSAM, 2006.
[9] Lebih lengkap tentang argumen MK dan respon ELSAM atas keputusan tersebut bisa dilihat di Briefing Paper, “Making
Human Rights A Constitutional Rights, A Critique of Constitutional Court’s Decision on the Judicial Review of the Truth and
Reconciliation Commission Act and Its Implication for Settling Past Human Rights Abuses”, ELSAM, 2007.
[10] Lihat pasal 228 dan 229 UU No.11/2006.
[11] Lihat pasal 5 dan pasal 7 UU No. 13/2006. Kemudian juga muncul PP No. 44/2008 tentang Pemberian
Kompensasi, Restitusi dan Bantuan Kepada Saksi dan Korban.
[12] Analisis terhadap hasil pengadilan perkara Timor-Timur dapat dilihat dalam Laporan David Cohen, Intended to Fail ,
The Trial Before the Ad Hoc Human Rights Court in Jakarta, ICTJ, July, 2004. Lihat juga laporan yang berjudul “unfilfiled
Promises, Achieving Justice for Crimes Against Humanity in East Timor”, Open Society Justice Initiative dan Coalition for
International Justice (OIJ), November 2004. Elsam juga telah menerbitkan sejumlah laporan tematik tentang pengadilan
HAM adhoc untuk kasus Timor-Timur dan Tanjung Priok, selengkapnya bisa dilihat di www.elsam.or.id. Lihat juga laporan
“Pengadilan Yang Melupakan Korban”, Laporan Pemantauan, Kelompok Kerja Pemantau, Pengadilan Hak Asasi Manusia ,
Elsam – KontraS– PBHI, 24 Agustus 2006.
[13] Lihat catatan Elsam, “Pemetaan Singkat Kebijakan Reparasi dan Implementasinya di Indonesia”, 3 Oktober
2011.
[14] Mengenai perdebatan tentang Pembentukan Pengadilan HAM dapat dilihat dalam Jurnal Dignitas, “HAM
dan Realitas Transisional”, Elsam, 2011.
[15] Terdapat 4 rekomendasi dari DPR yaitu yaitu pembentukan Pengadilan HAM ad hoc untuk menangani
kasus orang hilang, memberikan kompensasi kepada keluarga korban, pencarian 13 orang hilang yang belum
ditemukan dan ratifikasi Konvensi HAM PBB tentang penghilangan orang secara paksa. Lihat juga Kertas
Posisi Keadilan Transisional, “Menyangkal Kebenaran, Menunda Keadilan: Berlanjutnya Penyangkalan Negara
atas Hak-Hak Korban, Mandegnya Penuntasan Kasus Penghilangan Orang secara Paksa Periode 1997-1998”,
Elsam, 17 Februari 2011.
[16] Lihat Bulletin Asasi dalam Edisi “Tentang Masa Lalu”, dalam Artikel “Memetakan Dukungan Politik
Penyelesaian Pelanggaran HAM Masa Lalu”, Elsam, Maret April 2011.
[17] Lihat Laporan HAM Elsam tentang Kondisi HAM Tahun 2011, “Menuju Titik Nadir Perlindungan HAM”,
Desember 2011.
[18] Antaranews.com., “Presiden dan Komnas Percepat Penyelesaian Kasus HAM”, Jumat, 13 Mei 2011 12:48
WIB. Sumber : http://www.antaranews.com/berita/1305265699/presiden-dan-komnas-percepat-penyelesaiankasus-ham.
[19] Lihat Siaran Pers, “Mempertanyakan Kemampuan Menkopolhukam dalam Penuntasan Kasus Pelanggaran
HAM yang Berat”, KontraS, 23 Februari 2012.
[20] Penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu merupakan salah fokus yang akan dirumuskan oleh Wantimpres
bidang Hukum dan HAM yang akan disampaikan kepada Presiden SBY. Lihat www.medanbisnisdaily.com.,
“Albert Hasibuan Gantikan Jimly di Watimpres”, 11 Jan 2012. Sumber:
http://www.medanbisnisdaily.com/news/read/2012/01/11/75665/albert_hasibuan_gantikan_jimly_di_watimpres/
#.T7YHVNOgSuI.
[21] Vivanews.com, “Menteri HAM: Usut Orang Hilang, Politik Gaduh”, Rabu, 12 Mei 2010. Sumber:
http://nasional.vivanews.com/news/read/150623-usut_kasus_orang_hilang_bisa_gaduhkan_politik.
[22] Lihat Kertas Posisi Keadilan Transisional, “Menyangkal Kebenaran, Menunda Keadilan: Berlanjutnya
Penyangkalan Negara atas Hak-Hak Korban, Mandegnya Penuntasan Kasus Penghilangan Orang secara Paksa
Periode 1997-1998”, Elsam, 17 Februari 2011.
[23] Lihat Laporan HAM Kontras, “Compang-Camping Hak Asasi Sepanjang 2011”, Kontras, 2012.
[24] www. Tempo.co., “Badan Kasus HAM Berat Segera Dibentuk”, Kamis, 26 April 2012 | 01:16 WIB.
Sumber: http://www.tempo.co/read/news/2012/04/26/063399781/Badan-Kasus-HAM-Berat-Segera-Dibentuk.
[25] www.hukumonline.com., “SBY Bersedia Minta Maaf”, Kamis, 26 April 2012. Sumber:
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4f98c115c6c91/sby-bersedia-minta-maaf.
[26] www.tempo.co., “Minta Maaf Presiden Perlu Berlanjut Tindakan Konkret”, Kamis, 26 April 2012 | 23:49
WIB. Sumber: http://www.tempo.co/read/news/2012/04/26/063400054/Minta-Maaf-Presiden-Perlu-BerlanjutTindakan-Konkret.
[27] www.setara-institute.org., “Permintaan Maaf Harus Didahului Pengungkapan Kebenaran”, 25-04-2012.
Sumber: http://setara-institute.org/en/content/permintaan-maaf-harus-didahului-pengungkapan-kebenaran