Analisis Implementasi dan Evaluasi Efektifitas Dana Bantuan Operasional Kesehatan (BOK) terhadap Pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM) Bidang Kesehatan di Kota Sibolga Sumatera Utara
ANALISIS IMPLEMENTASI DAN EVALUASI EFEKTIFITAS DANA BANTUAN OPERASIONAL KESEHATAN (BOK) TERHADAP PENCAPAIAN STANDAR PELAYANAN MINIMAL BIDANG KESEHATAN DI KOTA SIBOLGA SUMATERA UTARA TESIS Oleh HOTMA NAULI HUTAGALUNG 117032024/IKM PROGRAM STUDI S2 ILMU KESEHATAN MASYARAKAT FAKULTAS KESEHATAN MASYARAKAT UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN 2013
ANALISIS IMPLEMENTASI DAN EVALUASI EFEKTIFITAS DANA BANTUAN OPERASIONAL KESEHATAN (BOK) TERHADAP PENCAPAIAN STANDAR PELAYANAN MINIMAL BIDANG KESEHATAN DI KOTA SIBOLGA SUMATERA UTARA TESIS Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat untuk Memperoleh Gelar Magister Kesehatan (M.Kes) dalam Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Minat Studi Administrasi dan Kebijakan Kesehatan pada Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara Oleh HOTMA NAULI HUTAGALUNG 117032024/IKM PROGRAM STUDI S2 ILMU KESEHATAN MASYARAKAT
FAKULTAS KESEHATAN MASYARAKAT
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN2013
Judul Tesis : ANALISIS IMPLEMENTASI DAN EVALUASI EFEKTIFITAS DANA OPERASIONAL KESEHATAN (BOK) TERHADAP PENCAPAIAN STANDAR PELAYANAN MINIMAL BIDANG KESEHATAN DI KOTA SIBOLGA SUMATERA UTARA Nama Mahasiswa : Hotma Nauli Hutagalung Nomor Induk Mahasiswa : 117032024 Program Studi : S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Minat Studi : Administrasi dan Kebijakan Kesehatan
Menyetujui
Komisi Pembimbing
( Dr. Juanita, S.E, M.Kes) (Siti Khadijah N, S.K.M, M.Kes) Ketua Anggota
Dekan
(Dr. Drs. Surya Utama, M.S)
Tanggal Lulus : 20 Juni 2013
Telah diuji Pada Tanggal : 20 Juni 2013 PANITIA PENGUJI TESIS Ketua : Dr. Juanita, S.E, M.Kes Anggota : 1. Siti Khadijah Nasution, S.K.M, M.Kes
2. Drs. Amru Nasution, M.Kes 3. dr. Surya Dharma, M.P.H
PERNYATAAN
ANALISIS IMPLEMENTASI DAN EVALUASI EFEKTIFITAS DANA
BANTUAN OPERASIONAL KESEHATAN (BOK) TERHADAP
PENCAPAIAN STANDAR PELAYANAN MINIMAL BIDANG
KESEHATAN DI KOTA SIBOLGA
SUMATERA UTARA
TESIS
Dengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pernah diajukan untuk memperoleh gelar kesarjanaan di suatu perguruan tinggi, dan sepanjang pengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis diacu dalam naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka.
Medan, Juli 2013 (Hotma Nauli Hutagalung) 117032024/IKM
ABSTRAK Kebijakan Bantuan Operasional Kesehatan (BOK) dikeluarkan oleh pemerintah dengan harapan dapat berkontribusi dalam meningkatkan akses dan pemerataan pelayanan kesehatan masyarakat terutama melalui kegiatan promotif dan preventif sesuai dengan Standar Pelayanan Minimal (SPM) bidang kesehatan dengan fokus pencapaian Millenium Development Goals (MDGs) tahun 2015. Memasuki tahun keempat pelaksanaan BOK masih ditemui kendala dalam implementasinya serta perlu diketahui efektifitas kebijakan ini terhadap pencapaian SPM sehingga dapat dilakukan perbaikan demi tercapainya tujuan kebijakan yang sesungguhnya. Tujuan penelitian adalah untuk mengetahui implementasi kebijakan BOK di Kota Sibolga, mengetahui efektifitasnya terhadap pencapaian indikator SPM bidang kesehatan serta menganalisis faktor-faktor yang memengaruhi implementasinya.
Penelitian ini menggunakan penelitian studi kasus yang dianalisa secara kualitatif dengan lokasi penelitian di empat puskesmas yang ada di Kota Sibolga. Pelaksanaan kebijakan BOK sudah dilaksanakan berdasarkan Juknis BOK Tahun 2012, perencanaannya sudah berdasarkan adanya masalah kesehatan namun belum dibuat prioritas masalah dan alternatif intervensinya, pencairan dana memakan waktu 1-2 minggu dari sejak Surat Permintaan Uang (SPU) diajukan dan dana yang turun tidak pernah sesuai dengan rencana pelaksanaan kegiatan. Pemanfaatan dana paling besar untuk upaya kesehatan di Puskesmas namun pemanfaatannya belum disesuaikan dengan kebutuhan pencapaian indikator SPM dan MDGs dan untuk pencatatan dan pelaporannya sudah sesuai dengan Juknis.
Faktor-faktor pendukung keberhasilan BOK adalah faktor komunikasi meliputi adanya sosialisasi, kejelasan informasi dan petunjuk teknis, faktor sumber daya meliputi kecukupan Sumber Daya Manusia (SDM) dari sisi kuantitas, kelengkapan fasilitas dan dukungan dana yang mencukupi, faktor disposisi meliputi adanya respon yang baik, kejujuran dan tindakan nyata dari pelaksana kebijakan, dan faktor struktur birokrasi yaitu adanya struktur organisasi dan petunjuk pelaksanaan tugas yang jelas. Faktor penghambat keberhasilan BOK adalah kualitas SDM yang masih kurang, adanya sebagian kecil petugas yang kurang peduli terhadap kebijakan BOK dan belum optimalnya pembagian tugas oleh Kepala Puskesmas dalam pelaksanaan BOK. Dana BOK belum efektif dalam meningkatkan cakupan indikator SPM di Puskesmas oleh karena masih kurang tepatnya perencanaan dan pemanfaatan dana.
Dinas Kesehatan Kota Sibolga diharapkan dapat meningkatkan peranannya sebagai pengawas dalam pemanfaatan dana BOK di puskesmas serta melakukan pembinaan manajemen puskesmas demi peningkatan kemampuan manajerial di puskesmas termasuk membuat perencanaan yang lebih baik.
Kata Kunci: Implementasi, Kebijakan, Bantuan Operasional Kesehatan, Evaluasi, Standar Pelayanan Minimal
ABSTRACT The policy of Health Operational Assistance (HOA/BOK) is provided by the government expecting that it could contribute in increasing the access and the equity of Primary Health Care (PHC) especially through the activity of promotion and prevention in accordance with Minimal Standard Service(MSS) in health sector focus on the achievement of Millenium Development Goals (MDGs) in 2015. Entering the fourth year of BOK, the difficulties in its implementation are still found out and it was important to know the effectiveness of this policy to the achievement of MSS that it can be improved for the achievement of the true goals of the policy.
The study used a qualitative design with a descriptive case study approach was conducted in four community health centers in the city of Sibolga. The implementation of BOK policy has been done based on technical guidance (Juknis) in 2012:its planning had been based on the existence of health problems but the problem priority and alternative of intervention had notbeen done yet, the cash of fund would take 1-2 weeks since the SPU was proposed, and the fund given was never suitable to the activity plan, the biggest fund was applied on health service sector in PHC but the uses of fund was not conditioned to the needs of indicator achievement of MSS and MDGs and for the recording and reporting had been in accordance with technical guidance.
The successful supporting factors of BOK was the communication factor including socialization, clear of information and clear technical guidance and resources factor including human resources in terms of quantity, complete facility and fund support. Dispotition factor included the good response, honesty and real action from the policy implementor in PHC, and bureaucracy structure factor included organizational structure and clear job technical guidance. The inhibiting factor of the success BOK policy was less qualities human resources, some of the employees did not care for the BOK policy and unoptimal of the job description conducted by the head of PHC in BOK implementation. The BOK fund was not effective yet in improving the coverage of MSS at PHC due to the inaccurate planning and the use of fund at PHC.
The Sibolga City Health Department is expected tobe able to improve its role as supervisors in the use of BOK fund at PHC and also to supervisi PHC management to improve managerial competence at PHC especially in making better plan.
Keywords: Implementation Policy, Health Operational Assistance, Evaluation, Minimal Service Standard
KATA PENGANTAR
Segala puji hanya kepada Allah SWT yang telah melimpahkan nikmat kesehatan lahir dan batin, sehingga peneliti dapat menyelesaikan tesis dengan judul “Analisis Implementasi dan Evaluasi Efektifitas Dana Bantuan
Operasional Kesehatan (BOK) terhadap Pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM) Bidang Kesehatan di Kota Sibolga Sumatera Utara”.
Penyusunan tesis ini diajukan sebagai salah satu persyaratan dalam menyelesaikan studi pada Program S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara.
Banyak pihak yang telah membantu dan memberikan dukungan dalam penyusunan tesis ini, untuk itu dengan segala kerendahan hati penulis menyampaikan terimakasih yang tak terhingga serta penghargaan kepada:
1. Prof. Dr. dr. Syahril Pasaribu, DTM&H, M.Sc (CTM), Sp.A(K) selaku Rektor Universitas Sumatera Utara.
2. Dr. Drs. Surya Utama, M.S selaku dekan Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara.
3. Dr. Ir. Evawany Y Aritonang, M.Si selaku Sekretaris Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara.
4. Dr. Juanita, S.E, M.Kes selaku Dosen Pembimbing I yang telah banyak meluangkan waktu untuk memberikan bimbingan dan pengarahan kepada penulis dalam menyelesaikan tesis ini.
5. Siti Khadijah Nasution, S.K.M, M.Kes selaku Dosen Pembimbing II yang juga telah banyak meluangkan waktu dalam memberikan bimbingan dan arahan hingga selesainya tesis ini.
6. Drs. Amru Nasution, M.Kes selaku Dosen Penguji I yang telah banyak memberikan saran, bimbingan dan arahan dalam penulisan tesis ini.
7. dr. Surya Dharma, M.P.H selaku Dosen Penguji II yang telah banyak memberikan saran dan masukan dalam penulisan tesis ini.
8. Seluruh dosen minat studi Administrasi dan Kebijakan Kesehatan Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara, semoga ilmu dan pengetahuan yang diberikan menjadi amal ibadah dan mendapat Rahmat dari Allah SWT.
9. Kepala Dinas Kesehatan Kota Sibolga, Bapak M.Yusuf Batubara, S.K.M. yang telah memberikan izin penelitian serta dukungan dan motivasi bagi penulis dalam menyelesaikan pendidikan ini.
10. Rekan-rekan Kepala Puskesmas se Kota Sibolga beserta staf yang telah bersedia memberikan informasi dan data sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini.
11. Suami tercinta Fadli Syahputra serta kedua buah hati tersayang Nafis Bayu
Syabri dan Farah Fawnia Syabrina yang telah banyak mengorbankan waktu serta senantiasa memberikan motivasi dan dorongan yang tak kenal lelah demi suksesnya pendidikan ini.
12. Ibunda tercinta Hj.Rawiyah Panjaitan, kedua mertua serta seluruh saudaraku yang selalu memberikan doa, dukungan dan semangat untuk penyelesaian pendidikan ini.
13. Seluruh rekan-rekan seperjuangan di S2 IKM Peminatan AKK Angkatan 2011 atas segala dukungan, motivasi dan kebersamaannya.
14. Seluruh pihak yang telah memberikan bantuan dan dukungannya dalam penyusunan tesis ini.
Peneliti menyadari bahwa tesis ini masih jauh dari kesempurnaan, untuk itu segala saran yang membangun senantiasa diharapkan demi kesempurnaan tesis ini. Akhir kata, semoga tesis ini dapat bermanfaat dan semoga keselamatan dan kesejahteraan dilimpahkan Allah SWT kepada kita semua.
Medan, Juli 2013 Penulis
Hotma Nauli Hutagalung 117032024/IKM
RIWAYAT HIDUP
Hotma Nauli Hutagalung, lahir pada tanggal 29 Januari 1977 di Sibolga, beragama Islam, merupakan anak ke delapan dari 8 orang bersaudara dengan nama ayah H.Sya’ban Hutagalung dan ibu Hj.Rawiyah Panjaitan. Mempunyai 2 orang anak yakni Nafis Bayu Syabri dan Farah Fawnia Syabrina dari suami yang bernama Fadli Syahputra dan sekarang beralamat di Jalan Sisingamangaraja Nomor 327A Sibolga.
Pendidikan formal diawali dari SD Negeri 084082 Sibolga yang lulus pada tahun 1989, kemudian melanjutkan ke SMP Negeri 1 Sibolga yang diselesaikan pada tahun 1992. Setelah itu melanjutkan pendidikan ke SMA Negeri 2 Sibolga dan berhasil lulus pada tahun 1995. Pada tahun yang sama, penulis kemudian berkesempatan melanjutkan ke jenjang perguruan tinggi yakni di Fakultas Kedokteran Universitas Sumatera Utara yang diselesaikan pada tahun 2001.
Akhirnya pada tahun 2011, penulis kembali mendapat kesempatan untuk melanjutkan pendidikan Strata 2 di Program Studi S2 Ilmu Kesehatan Masyarakat Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Sumatera Utara dengan Minat Studi Administrasi dan Kebijakan Kesehatan yang berlangsung hingga saat ini.
Riwayat pekerjaan penulis diawali sebagai Dokter PTT di Kota Sibolga pada tahun 2002 hingga 2005. Kemudian pada tahun 2005 tersebut, penulis menjadi Pegawai Negeri Sipil yang bertugas sebagai staf di Puskesmas Sambas Kota Sibolga. Setelah 4 tahun menjadi staf, pada tahun 2008 penulis mendapat amanah menjadi pimpinan di puskesmas yang sama yakni Puskesmas Sambas Kota Sibolga. Jabatan ini diemban sampai Desember tahun 2011 dan kemudian meletakkan jabatan untuk berkonsentrasi dalam melanjutkan pendidikan S2 dan hingga pada saat ini dalam status tugas belajar.
DAFTAR ISI Halaman ABSTRAK . ............................................................................................ i ABSTRACT .................................................................................... ......... ii KATA PENGANTAR............................................................................. ....... iii RIWAYAT HIDUP................................................................................ ........ vi DAFTAR ISI ............................................................................................. viii DAFTAR TABEL.................................................................................. ........ x DAFTAR GAMBAR.............................................................................. ........ xiii DAFTAR LAMPIRAN........................................................................... ....... xiv BAB 1. PENDAHULUAN ..........................................................................
48 2.9. Landasan Teori ....................................................................
64 3.9. Metode Analisis Data ..........................................................
64 3.8. Metode Pengumpulan Data ..................................................
64 3.7. Instrumen Penelitian ............................................................
60 3.6. Jenis dan Sumber Data .........................................................
59 3.5. Fenomena Penelitian ............................................................
59 3.4. Fokus Penelitian ...................................................................
58 3.3. Informan Penelitian....... ......................................................
58 3.2. Lokasi Penelitian .................................................................
58 3.1. Jenis Penelitian ....................................................................
57 BAB 3. METODE PENELITIAN .............................................................
53 2.10. Kerangka Konsep .................................................................
34 2.8. Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan ...................
1 1.1. Latar Belakang .....................................................................
31 2.7. Bantuan Operasional Kesehatan .........................................
25 2.6. Efektifitas .............................................................................
21 2.5. Evaluasi Program .................................................................
16 2.4. Implementasi Kebijakan Model George Edwards III ..........
13 2.3. Implementasi Kebijakan Publik ...........................................
11 2.2. Kebijakan Kesehatan ...........................................................
11 2.1. Kebijakan Publik .................................................................
10 BAB 2. TINJAUAN PUSTAKA ................................................................
9 1.4. Manfaat Penelitian ................................................................
9 1.3. Tujuan Penelitian ................................................................
1 1.2. Permasalahan .......................................................................
65
BAB 4. HASIL PENELITIAN.............................................................. .....
67 4.1. Gambaran Umum Lokasi Penelitian................................. ...
67 4.2. Gambaran Umum Puskesmas.......................................... ....
72 4.3. Penyajian dan Analisis Data............................................ ....
77 BAB 5. PEMBAHASAN...................................................................... ....... 134
5.1. Implementasi Kebijakan BOK......................................... .... 134
5.2. Faktor-faktor yang Memengaruhi Implementasi Kebijakan BOK............................................................................. ........ 149
5.3. Evaluasi Output Kebijakan BOK Terhadap Pencapaian Indikator SPM............................................................... ....... 163
BAB 6. KESIMPULAN DAN SARAN................................................. ..... 171
6.1. Kesimpulan................................................................... ....... 171
6.2. Saran............................................................................ ........ 175
DAFTAR PUSTAKA ..................................................................................... 177 LAMPIRAN
DAFTAR TABEL No. Judul Halaman
80 4.9 Tabel Pendapat Informan Mengenai Perencanaan Puskesmas ...............
90 4.15 Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Pintu Angin Tahun 2012 ..........
87 4.14 Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Sambas Tahun 2012 .................
86 4.13 Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Aek Habil Tahun 2012 .............
4.12 Pendapat Informan Mengenai Penyebab Keterlambatan Turunnya Dana ........................................................................................................
84
4.11 Pendapat Informan Mengenai Ketepatan Turunnya Dana dengan Jadwal Pelaksanaan Kegiatan dan Dampaknya. .....................................
83
4.10 Pendapat Informan tentang Jarak Waktu Pengajuan SPU dengan Pencairan Dana BOK ..............................................................................
81
4.8 Pendapat Informan Perihal Pelaksanaan Lokakarya Mini Puskesmas ...............................................................................................
4.1 Jumlah Penduduk Miskin Peserta Jamkesmas di Kota Sibolga Tahun 2012 .............................................................................................
79
4.7 Pendapat Informan Mengenai Penyusunan Permasalahan Puskesmas .......................... ....................................................................
78
4.6 Pendapat Informan tentang Proses Perencanaan di Puskesmas dan Dasar Pembuatannya ........................................................................
76
75 4.5 Fasilitas Kesehatan di Kecamatan Sibolga Sambas Tahun 2012 ............
74 4.4 Fasilitas Kesehatan di Kecamatan Sibolga Utara Tahun 2012 ...............
73 4.3 Fasilitas Kesehatan di Kecamatan Sibolga Selatan Tahun 2012 ............
69 4.2 Fasilitas Kesehatan di Kecamatan Sibolga Kota Tahun 2012 ................
92
4.16 Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Pelabuhan Sambas Tahun 2012 .............................................................................................
94
4.17 Pendapat Informan tentang Upaya Prioritas dalam Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas ........................................................................
96 4.18 Pendapat Informan tentang Pencatatan dan Pelaporan Dana BOK ........
97
4.19 Pendapat Informan Perihal Dokumen Pertanggungjawaban Kegiatan Puskesmas ...............................................................................
98 4.20 Pendapat Informan Perihal Pembuatan Laporan Tahunan BOK ............
99
4.21 Pendapat Informan Perihal Kendala dalam Pencatatan dan Pelaporan BOK....... ........................................................................ 100
4.22 Pendapat Informan Perihal Keluhan Pengelola BOK Puskesmas dan Keterlambatan Penyerahan Laporan ................................................ 101
4.23 Pendapat Informan Perihal Sosialisasi Kejelasan Informasi..... ............. 103
4.24 Pengetahuan Informan Mengenai Tujuan Kebijakan BOK....... ............. 104
4.25 Pendapat Informan Mengenai Petunjuk Teknis BOK Tahun 2012 ........ 106
4.26 Pendapat Informan Perihal Intensitas Sosialisasi dan Bentuk Penyampaian Informasi Kebijakan Lainnya ........................................... 107
4.27 Jumlah Pegawai Puskesmas di Kota Sibolga .......................................... 109
4.28 Pendapat Informan Mengenai Kuantitas dan Kualitas SDM di Puskesmas ........................................................................................... 110
4.29 Pendapat Informan Mengenai Kelengkapan Fasilitas di Puskesmas ...... 111
4.30 Sumber Pendanaan Operasional Puskesmas di Kota Sibolga Tahun 2012 ............................................................................................. 112
4.31 Pendapat Informan Mengenai Kecukupan Dana dan Persentase Pemenuhan Kebutuhan Dana Operasional dari Dana BOK ................... 113
4.32 Pendapat Informan Mengenai Kebijakan BOK dan Respon Staf Puskesmas ............................................................................................... 114
4.33 Pendapat Informan Mengenai Kemungkinan Penyalahgunaan Dana BOK ............................................................................................... 117
4.34 Pendapat Informan Mengenai Pelaksanaan Kebijakan BOK ................. 119
4.35 Pendapat Informan Perihal Pembentukan Struktur Organisasi ............... 120
4.36 Pendapat Informan Mengenai Petunjuk Pelaksanaan Tugas .................. 122
4.37 Pendapat Informan Perihal Beban Pekerjaan dan Pembagian Tugas ..... 124
4.38 Cakupan SPM Puskesmas Aek Habil Tahun 2009-2012 ........................ 126
4.39 Cakupan SPM Puskesmas Sambas Tahun 2009-2012 ............................ 128
4.40 Cakupan SPM Puskesmas Pintu Angin Tahun 2009-2012 ..................... 130
4.41 Cakupan SPM Puskesmas Pelabuhan Sambas Tahun 2009-2012 .......... 132
DAFTAR GAMBAR
No. Judul Halaman
2.1 Segitiga Kebijakan ..................................................................................14 2.2 Model Implementasi Menurut George Edwards III ................................
54 2.3 Skema Kerangka Pemikiran Penelitian ...................................................
57
4.1 Diagram Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Aek Habil Tahun 2012 .............................................................................................
88
4.2 Diagram Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Sambas Tahun 2012 .............................................................................................
91
4.3 Diagram Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Pintu Angin Tahun 2012 .............................................................................................
93
4.4 Diagram Pemanfaatan Dana BOK di Puskesmas Pelabuhan Sambas Tahun 2012 .............................................................................................
95
5.1 Grafik Pencapaian Indikator SPM di Puskesmas se Kota Sibolga Tahun 2009-2012 ................................................................................... 164