Analisis Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja Modal pada Kabupaten Kota di Provinsi Sumatera Utara Tahun 2010-2013

BAB I
PENDAHULUAN

1.1

Latar Belakang
Pelaksanaan kebijakan pemerintah Indonesia tentang Otonomi Daerah,

dimulai secara efektif pada tanggal 1 Januari 2001. Otonomi daerah merupakan
hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus
sendiri urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan
peraturan perundang-undangan. Hal tersebut sesuai dengan ketentuan umum di
UU No.32 Tahun 2004. Dengan dikeluarkannya Undang-undang No.32 Tahun
2004 tentang Pemerintah Daerah, maka daerah diberikan otonomi atau
kewenangan kepada daerah untuk mengurus urusan rumah tangganya sendiri.
Adanya desentralisasi keuangan merupakan konsekuensi dari adanya kewenangan
untuk mengelola keuangan secara mandiri. Apabila Pemerintah Daerah
melaksanakan fungsinya secara efektif dan mendapat kebebasan dalam
pengambilan keputusan pengeluaran di sektor publik, maka mereka harus
mendapat dukungan sumber-sumber keuangan yang berasal dari Pendapatan Asli
Daerah (PAD), Dana Perimbangan, Pinjaman Daerah, dan lain-lain dari

pendapatan yang sah (Halim, 2009).
Kebijakan pemerintah tentang Otonomi Daerah ini, merupakan kebijakan
yang dipandang sangat demokratis dan memenuhi aspek desentralisasi yang
sesungguhnya. Desentralisasi fiskal sebagai salah satu implementasi pelaksanaan
otonomi daerah memberikan kesempatan bagi daerah untuk mengelola dan
mengembangkan potensi daerah sendiri secara maksimal. Dampak langsung atas

1
Universitas Sumatera Utara

implementasi otonomi daerah dan desentralisasi adalah kebutuhan dana yang
cukup besar sebagai penopang menuju kemandirian pemerintah daerah. Sumber
dana utama pemerintah daerah berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang
dipakai untuk membiayai belanjanya. Namun sumber pembiayaan daerah tidak
hanya berasal dari PAD saja, pemerintah daerah juga mendapatkan bantuan
transfer dana dari pemerintah pusat berupa Dana Perimbangan, yang dimaksudkan
untuk mengatasi fiscal gap dan perbedaan kemampuan setiap daerah. Diantara
dana perimbangan lainnya seperti Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil,
DAU dianggap lebih fleksibel dan lebih besar dalam penggunaannya sehingga
dengan penggunaan yang tepat seharusnya pemanfaatan DAU yang optimal

benar-benar dapat menjadi salah satu pendorong perekonomian daerah. Salah satu
komponen dari belanja langsung adalah belanja modal. Menurut Abdul Halim
(2002:72) ―Belanja modal merupakan pengeluaran pemerintah daerah yang
manfaatnya melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan
daerah, dan selanjutnya akan menambah belanja yang bersifat rutin, seperi biaya
operasi dan biaya pemeliharaan dan merupakan salah satu cara untuk mewujudkan
tujuan otonomi daerah yaitu meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada
masyarakat, hal ini menyimpulkan bahwa belanja modal itu sangat penting karena
membantu mewujudkan kesejahteraan masyarakat‖.
Permasalahan kemudian yang timbul adalah pemerintah daerah terlalu
menggantungkan transfer pemerintah untuk membiayai belanja daerah termasuk
belanja modal tanpa mengoptimalkan potensi yang dimiliki oleh daerah. Di saat
transfer DAU yang diperoleh besar, maka pemerintah daerah berusaha agar pada

2
Universitas Sumatera Utara

periode berikutnya DAU yang diperoleh tetap besar. Padahal daerah diharapkan
mampu mengalokasikan sumber dana ini pada sektor-sektor produktif sehingga
dapat mendorong peningkatan investasi di daerah dan meningkatkan respon

pemerintah kepada masyarakat dan meningkatkan kuantitas dan kualitas layanan
yang disediakan seperti tujuan dari desentralisasi itu sendiri. Yang kemudian
memunculkan efek dalam peningkatan kontribusi publik terhadap PAD seperti
dalam bentuk pajak yang juga meningkatnya kapasitas fiskal daerah, sehingga
tanggungan pemerintah untuk memberikan DAU bisa lebih dikurangi. Dengan arti
lain pemberian DAU yang seharusnya menjadi pendorong peningkatan
kemandirian daerah, justru direspon berbeda oleh daerah. Daerah tidak lebih
mandiri, malah semakin bergantung pada pemerintah pusat. Hal inilah yang dapat
memicu timbulnya flypaper effect yang merupakan fenomena utama dalam
penelitian ini. Flypaper effect merupakan suatu kondisi yang terjadi saat
pemerintah daerah merespon (belanja modal) lebih banyak/boros dengan
menggunakan

dana

transfer

yang

diproksikan

dengan

DAU

daripada

menggunakan kemampuan sendiri, diproksikan dengan PAD.
Beberapa peneliti menemukan respon pemeritah daerah berbeda untuk
transfer dan pendapatan sendiri (seperti pajak). Ketika penerimaan daerah berasal
dari transfer, maka stimulasi atas belanja yang ditimbulkannya berbeda dengan
stimulasi yang muncul dari pendapatan daerah (terutama pajak daerah). Oates
(1999) menyatakan bahwa ketika respon (belanja) daerah lebih besar terhadap
transfer daripada pendapatannya sendiri, maka disebut flypaper effect (Halim,
2002).

3
Universitas Sumatera Utara

Abdul Halim dan Sukriy Abdullah (2002) melakukan pengujian adanya

flypaper effect pada belanja daerah pemerintah kabupaten/kota di pulau Jawa dan

Bali pada tahun 2001. Dari penelitian tersebut diperoleh kesimpulan bahwa
flypaper effect terjadi pada DAU periode t-1 terhadap Belanja Daerah periode t.

Namun hasil penelitian tersebut tidak dapat digeneralisasikan untuk seluruh
wilayah

Indonesia.

Karena

menurut

Halim

(2002)

pemerintah

daerah

kabupaten/kota di Jawa-Bali memiliki kemampuan keuangan berbeda dengan
pemerintah daerah kabupaten/kota di luar Jawa-Bali. Menanggapi hal tersebut,
Maimunah (2006) melakukan penelitian yang sama pada pemerintah daerah
kabupaten/kota di pulau Sumatera pada tahun 2003 dan 2004. Hasil yang
diperoleh konsisten dengan penelitian Abdul Halim dan Sukriy Abdullah (2002)
yaitu DAU periode t-1 memiliki pengaruh lebih besar dari pada PAD periode t-1
terhadap Belanja Daerah periode t. Namun ketika diuji pengaruh DAUt dan PADt
secara bersama-sama terhadap Belanja Daerah t, hasilnya PAD tidak signifikan
dan DAU berpengaruh terhadap Belanja Daerah.
Berdasarkan latar belakang diatas, penulis mengangkat penelitian ini
berjudul

Analisis Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum (DAU) dan

Pendapatan

Asli

Daerah

(PAD)

Terhadap

Belanja

Modal

pada

Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara Tahun 2010-2013.

4
Universitas Sumatera Utara

1.2

Perumusan Masalah

Berdasarkan uraian pada latar belakang yang ada, maka rumusan masalah

yang diajukan adalah:
1. Apakah DAU dan PAD berpengaruh terhadap Belanja Modal pada
Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara?
2. Apakah terjadi flypaper effect pada Belanja Modal pada Kabupaten/Kota
di Provinsi Sumatera Utara?
1.3

Tujuan Penelitian
Berdasarkan latar belakang dan perumusan masalah, maka tujuan utama

dilakukannya penelitian ini adalah :
1. Untuk memberikan bukti empiris mengenai Pengaruh Dana Alokasi
Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja
Modal pada Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara.
2. Untuk memberikan bukti empiris mengenai kemungkinan terjadinya
flypaper effect pada Belanja Modal pada Kabupaten/Kota di Provinsi

Sumatera Utara.

1.4

Manfaat Penelitian
Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah :
1. Bagi Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah, memberikan masukan
dalam hal penyusunan kebijakan di masa yang akan datang berkaitan
dalam hal DAU, PAD, dan Belanja Modal yang terdapat di dalam APBD.

5
Universitas Sumatera Utara

2. Bagi peneliti, untuk menambah pengetahuan dan wawasan peneliti
sehubungan dengan flypaper effect pada DAU dan PAD terhadap Belanja
Modal di Kabupaten/Kota di Sumatera Utara.
3. Bagi peneliti selanjutnya, hasil penelitian ini bisa digunakan sebagai bahan
dan masukan dalam melakukan penilitian pada bidang yang sejenis.

6
Universitas Sumatera Utara