Implementasi Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 Tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil (Studi Pada Kantor Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Deli Serdag)

BAB I
PENDAHULUAN
1.1.Latar Belakang
Dalam rangka mewujudkan PNS yang handal, profesional, dan bermoral
sebagai

penyelenggara

pemerintah

yang

menerapkan

prinsip-prinsip

kepemerintahan yang baik (good governance), maka Pegawai Negeri Sipil sebagai
unsur aparatur negara dituntut untuk setia kepada Pancasila, Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Negara Kesatuan Republik
Indonesia, dan Pemerintah bersatu padu, bermental baik, bersih, berwibawa,
berdaya guna dan berhasil guna serta bersikap disiplin, jujur, adil, transparan, dan

akuntabel dalam melaksanakan tugas.
Pegawai Negeri Sipil bukan hanya unsur aparat negara tetapi juga
merupakan abdi negara dan abdi masyarakat yang selalu hidup di tengah-tengah
masyarakat dan bekerja untuk kepentingan masyarakat juga.Kedudukan Pegawai
Negeri Sipil adalah sangat penting dan menentukan berhasil atau tidaknya misi
dari pemerintah untuk menyelenggarakan pemerintahan dalam mewujudkan citacita nasional.
Pendayagunaan Pegawai Negeri Sipil terus ditingkatkan terutama yang
berhubungan dengan kualitas, efisiensi pelayanan dan pengayoman terhadap
masyarakat, serta kemampuan profesional dan kesejahteraan Pegawai Negeri Sipil
sangat diperhatikan dalam menunjang pelaksanaan tugas.
Tujuan nasional negara Indonesia tertuang di dalam Pembukaan UndangUndang Dasar 1945 yaitu melindungi segenap bangsa Indonesia dan memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan

Universitas Sumatera Utara

ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Tujuan nasional tersebut dapat dicapai
melalui pembangunan nasional yang direncanakan secara sistematis dan realisasi
yang sungguh-sungguh dan sebaik-baiknya.
Pegawai Negeri Sipil yang penuh tanggung jawab, kesetiaan, dan ketaatan

terhadap Pancasila dan UUD 1945 sangat diperlukan dalam rangka mencapai
tujuan nasional yang mulia tersebut. Untuk mewujudkan pegawai negeri yang
penuh tanggungjawab, kesetiaan, dan ketaatan terhadap Pancasila dan UUD 1945
tersebut maka perlu adanya pembinaan dengan sebaik-baiknya.
Dalam rangka pengintegrasian perencanaan pembangunan daerah dalam
sistem pembangunan nasional mengamanatkan bahwa arah kebijakan tentang
penyelenggaraan negara antara lain adalah meningkatkan kualitas aparatur negara
dengan memperbaiki kesejahteraan dan keprofesionalan serta memberlakukan
sistem karier berdasarkan prestasi dengan prinsip memberikan penghargaan dan
sanksi.
Menurut Hasibuan (2005:87), dengan penilaian prestasi berarti para
bawahan mendapat perhatian dari atasannya sehingga mendorong mereka
bergairah bekerja, asalkan proses penilaian tersebut jujur dan objektif serta ada
tindak lanjut. Prestasi kerja merupakan hasil kerja secara kualitas dan kuantitas
yang dicapai oleh seorang pegawai dalam melaksanakan tugasnya sesuai dengan
tanggung jawab yang diberikan kepadanya.Tujuan dari penilaian prestasi kerja
adalah untuk mengetahui apakah pegawai telah bekerja sesuai dengan standarstandar yang telah ditentukan sebelumnya.Apabila seorang pegawai telah
memenuhi standar yang ditetapkan, maka pegawai tersebut memiliki prestasi yang

Universitas Sumatera Utara

baik, begitu juga sebaliknya. Manfaat yang diharapkan dengan adanya prestasi
kerja ini adalah akan mampu meningkatkan kinerja individu, meningkatkan
kinerja instansi, adanya efisiensi, meningkatnya kualitas pelayanan. Pemerintah
juga akan dapat menggunakan penilaian kerja ini sebagai alat pengambilan
keputusan dalam rangka menetapkan kompensasi dan kenaikan jabatan atau
pangkat.
Terkait dengan Aparatur Sipil Negara sebagaimana telah diamanatkan
dalam UU No. 5 tahun 2014, maka salah satu faktor yang dinilai penting adalah
mewujudkan aparatur negara yang bersih dan berwibawa adalah masalah
kedisiplinan para Pegawai Negeri Sipil dalam menjalankan tugas dan kewajiban
pemerintahan sebagai abdi negara dan abdi masyarakat. Disiplin yang baik
mencerminkan

besarnya

rasa

tanggungjawab

seseorang

terhadap

tugas-

tugasnya.Untuk meningkatkan kedisiplinan adalah hal yang cukup sulit.
Dalam meningkatkan kedisiplinan Pegawai Negeri Sipil, pemerintah telah
memberikan suatu kebijakan dengan di keluarkannya PP No. 53 tahun 2010
tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil. Pegawai Negeri Sipil sebagai aparatur
pemerintah dan abdi masyarakat diharapkan selalu siap sedia melaksanakan tugas
yang telah diamanatkan kepadanya dengan sebaik mungkin, akan tetapi tidak
dipungkiri sering juga di dalam suatu instansi pemerintah, pegawainya melakukan
pelanggaran disiplin seperti terlambat, pulang sebelum waktunya, dan
penyimpangan lain yang menimbulkan kurang efektifnya pegawai yang
bersangkutan. Dengan berlakunya hukuman bagi Pegawai Negeri Sipil yang
kurang disiplin tersebut, diharapkan dapat terciptanya pemerintahan yang efektif
dan efisien.Kedisiplinan haruslah ditegakkan dalam suatu instansi.Tanpa sikap

Universitas Sumatera Utara

disiplin yang baik dari Pegawai Negeri Sipil, sulit pemerintah untuk mewujudkan
tujuannya.
Peraturan Pemerintah No. 53 Tahun 2010 tentang disiplin Pegawai Negeri
Sipil merupakan dasar hukum untuk menjamin Pegawai Negeri Sipil dan dapat
pula menjadi landasan untuk mengatur penyusunan aparatur negara yang baik dan
benar. Landasan hukum yang terus disesuaikan dengan situasi dan kondisi
Pegawai Negeri Sipil pada masa sekarang ini merupakan dasar untuk
melaksanakan tugas dan kewajiban mereka serta hal-hal lain yang berhubungan di
dalamnya.
Kabupaten Deli Serdang telah ikut serta dalam mengimplementasikan
peraturan disiplin Pegawai Negeri Sipil, tetapi tidak menutup kemungkinan
Pegawai Negeri Sipil di Kabupaten Deli Serdang untuk melakukan hal-hal yang
melanggar peraturan tersebut.
Walaupun telah ditetapkan Peraturan Pemerintah nomor 53 tahun 2010
tentang disiplin Pegawai Negeri Sipil, masih terdapat Pegawai Negeri Sipil di
Kabupaten Deli Serdang yang melanggar aturan dengan membolos kerja,
terlambat hadir, dan berkeliaran diluar kantor pada saat jam dinas.
Sebagai contoh kasus yang ada di Deli Serdang yaitu masih terdapatnya
Pegawai Negeri Sipil yang berkeliaran pada saat jam dinas. Kepala Badan

Kepegawaian Daerah (BKD) Deli Serdang melakukan razia penegakan disiplin
dengan membagi dua tim dalam pelaksanaan razia terhadap Pegawai Negeri Sipil

Universitas Sumatera Utara

yang berkeliaran di luar jam dinas. Pada saat pelaksaan razia terdapat Pegawai
Negeri Sipil yang berkeliaran di Pusat Perbelanjaan pada saat jam dinas.

1

Selain contoh kasus diatas, contoh kasus lain tentang tingkat kedisiplinan
Pegawai Negeri Sipil di Kabupaten Deli Serdang yaitu masih adanya Pegawai
Negeri Sipil yang membolos kerja. Para Pegawai Negeri Sipil berada diluar kantor
walaupun jam istirahat Pegawai Negeri Sipil telah selesai. Pegawai Negeri Sipil
di lingkungan Pemkab Deli Serdang masih juga tidak mengetahui tentang
pentingnya tingkat kedisiplinan. Hal itu dapat diketahui dari ketidakpedulian
Pegawai Negeri Sipil akan jam kerja. Pegawai Negeri Sipil beranggapan bahwa
apabila sudah jam sore dan tugas telah diselesaikan maka mereka dapat pulang
terlebih dahulu sebelum jam dinas berakhir. 2
Berdasarkan latar belakang di atas yang memuat peraturan tentang

penegakan kedisiplinan Pegawai Negeri Sipil di Deli Serdang dan permasalahan
disiplin Pegawai Negeri Sipil di kabupaten Deli Serdang , maka penulis merasa
tertarik untuk melakukan penelitian mengenai hal tersebut. Berdasarkan
fenomena-fenomena yang telah dijelaskan di atas, maka penulis menuangkannya
ke dalam bentuk skripsi dengan judul ” Implementasi Peraturan Pemerintah
Nomor 53 Tahun 2010 Tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil (Studi Pada
Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Deli Serdang)”.
1.2.Rumusan Masalah
Berdasarkan pada latar belakang tersebut di atas mengenai kedisiplinan
Pegawai Negeri Sipil, maka rumusan masalah yang akan diteliti adalah sebagai
berikut:
1

www.medanbisbisdaily.com/m/news/read/2014/02/19/79931/berkeliaran-pada-jam-kerjasejumlah-pns-terjaring-razia-penegakan-disiplin/
2
medan.tribunnews.com/2014/09/29/ini-aktivitas-pns-deliserdang-dikala-siang/

Universitas Sumatera Utara

1. Bagaimana implementasi Peraturan Pemerintah No. 53 tahun 2010 tentang

disiplin Pegawai Negeri Sipil di Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten
Deli Serdang?
1.3. Tujuan Penelitian
Berdasarkan latar belakang dan perumusan masalah, maka tujuandari
penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Untuk menganalisis implementasi Peraturan Pemerintah No. 53 tahun
2010 tentang disiplin Pegawai Negeri Sipil di Badan Kepegawaian Daerah
Kabupaten Deli Serdang.
1.4. Manfaat Penelitian
Adapun manfaat penelitian yang hendak dicapai dalam penelitian ini
adalah :
a) Bagi penulis, penelitian ini merupakan usaha untuk meningkatkan
kemampuan berfikir melalui penulisan karya ilmiah dan untuk menerapka
teori-teori yang telah diperoleh oleh penulis selama perkuliahan di
Departemen Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Sumatera Utara.
b) Bagi FISIP USU, dan universitas lainnya merupakan referensi bagi
mahasiswa yang tertarik dalam topik ini.
c) Bagi Kabupaten Deli Serdang, penelitian ini diharapkan menjadi
sumbangan pemikiran bagi Pemerintah Daerah Kabupaten Deli Serdang

terutama dalam mengoptimalkan implementasi Peraturan Pemerintah No.
53 tahun 2010 dalam menegakkan disiplin Pegawai Negeri Sipil.

Universitas Sumatera Utara

1.5 Kerangka Teori
1.5.1. Kebijakan Publik
1.5.1.1. Pengertian Kebijakan Publik
Pada dasarnya terdapat banyak batasan dan defenisi mengenai apa yang
dimaksud dengan kebijakan publik (public policy). Masing-masing defenisi
tersebut memberi penekanan yang berbeda-beda.Perbedaan itu timbul karena
masing-masing ahli mempunyai latar belakang yang beragam.
Kebijakan publik menurut Dye (1981:1) adalah apapun pilihan pemerintah
untuk melakukan atau tidak melakukan (public policy is whatever governments
choose to do or not to do). Konsep tersebut sangat luas karena kebijakan publik
mencakup sesuatu yang tidak dilakukan oleh pemerintah di samping yang
dilakukan oleh pemerintah ketika pemerintah menghadapi suatu masalah
publik.Sedangkan menurut Anderson (1979:3) kebijakan publik adalah kebijakan
yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah. Walaupun disadari
bahwa kebijakan publik dapat dipengaruhi oleh para aktor dan faktor dari luar

pemerintah.
Dalam pandangan Easton (dalam Dye, 1981) ketika pemerintah membuat
kebijakan publik, ketika itu pula pemerintah mengalokasi nilai-nilai kepada
masyarakat, karena setiap kebijakan mengandung seperangkat nilai di
dalamnya.Laswell dan Kaplan (dalam Dye, 1981) berpendapat bahwa kebijakan
publik hendaknya berisi tujuan, nilai-nilai, dan praktika-praktika sosial yang ada
dalam masyarakat.Ini berarti kebijakan publik tidak boleh bertentangan dengan
nilai-nilai dan praktik-praktik sosial yang ada dalam masyarakat.Ketika kebijakan
publik berisi nilai-nilai yang bertentangan dengan nilai-nilai yang bertentangan

Universitas Sumatera Utara

dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat, maka kebijakan publik tersebut
aka mendapat resistensi ketika diimplementasikan.Sebaliknya, suatu kebijakan
publik harus mampu mengakomodasi nilai-nilai dan praktika-praktika yang hidup
dan berkembang dalam masyarakat.
Lingkup kebijakan publik sangat luas karena mencakup berbagai sektor
atau bidang pembangunan, seperti kebijakan publik dibidang pendidikan,
pertanian, kesehatan, transportasi, pertahanan, dan sebagainya. Di samping itu,
dilihat dari hirarkinya, kebijakan publik dapat bersifat nasional, regional, maupun

lokal, seperti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah
Proponsi,

Peraturan

Pemerintah

Kabupaten/Kota,

dan

Keputusan

Bupati/Walikota.
Dari pengertian diatas dapat disimpulkan bahwa kebijakan adalah
serangkaian tindakan pemerintah yang bersifat mengatur dalam rangka merespon
permasalahan yang dihadapi masyarakat dan mempunyai tujuan tertentu,
berorientasi pada kepentingan publik (masyarakat) dan bertujuan untuk mengatasi
masalah dan memenuhi keinginan dan tuntutan seluruh masyarakat.
1.5.2. Implementasi Kebijakan
1.5.2.1. Pengertian Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan merupakan rangkaian kegiatan setelah suatu
kebijakan dirumuskan. Tanpa suatu implementasi maka suatu kebijakan yangtelah
dirumuskan

akan

sia-sia

belaka.

Oleh

karena

itu

implementasi

kebijakanmempunyai kedudukan yang sangat penting di dalam kebijakan publik.
Menurut Udoji (dalam Wahab, 2008:64), menyatakan bahwa pelakasanaan
kebijakan adalah sesuatu yang penting, bahkan mungkin jauh lebih penting dari

Universitas Sumatera Utara

pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan hanya akan berupa impian atau
rencana

yang

bagus,

yang

tersimpan

rapi

dalam

arsip

kalau

tidak

diimplementasikan. Menurut Nakamura dan Smallwood (dalam Tangkilisan,
2003:17), hal-hal yang berhubungan dengan implementasi kebijakan adalah
keberhasilan dalam mengevaluasi masalah dan kemudian menerjemahkannya ke
dalam keputusan yang bersifat khusus. Sedangkan Jones (dalam Tangkilisan,
2003:17), implementasi merupakan suatu proses yang dinamis yang melibatkan
secara terus menerus usaha-usaha untuk mencari apa yang akan dan dapat
dilakukan. Dengan demikian implementasi mengatur kegiatan-kegiatan yang
mengarah pada penempatan suatu program ke dalam tujuan kebijakan yang
diinginkan.
Implementasi kebijakan merupakan tahapan dari proses kebijakansetelah
penetapan undang-undang. Sebagaimana yang telah dinyatakan olehRipley dan
Franklin (dalam Winarno, 2014:148), implementasi kebijakanadalah apa yang
terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikanotoritas program,
kebijakan, keuntungan, atau jenis keluaran yang nyata.
Proses implementasi berlangsung setelah melalui sejumlah tahapan
tertentu, biasanya diawali dengan tahapan pengesahan undang-undang, kemudian
output kebijakan dalam bentuk pelaksanaan keputusan oleh badan (instansi)
pelaksanaan, kesediaan dilaksanakannya keputusan-keputusan tersebut oleh
kelompok-kelompok sasaran, dampak nyata baik yang dikehendaki atau yang
tidak dari output tersebut, dampak keputusan sebagai dipersepsikan oleh badanbadan yang mengambil keputusan, dan akhirnya perbaikan-perbaikan penting

Universitas Sumatera Utara

(atau upaya untuk melakukan perbaikanperbaikan) terhadap undang-undang /
peraturan yang bersangkutan).
1.5.2.2 Model Implementasi Kebijakan
Adapun dalam mengimplemetasikan suatu kebijakan dikenal beberapa
model sebagai berikut:
1. Model Implementasi Kebijakan George Edward III
Edward (dalam Subarsono, 2005:90), melihat implementasi kebijakan
sebagai suatu proses yang dinamis, dimana terdapat banyak faktor yang saling
berinteraksi dan mempengaruhi implementasi kebijakan. Faktor-faktor tersebut
perlu ditampilkan guna mengetahui bagaimana pengaruh faktor-faktor tersebut
terhadap implementasi. Oleh karena itu, Edward III menegaskan bahwa dalam
studi implementasi terlebih dahulu harus diajukan dua pertanyaan pokok yaitu:
a. Apakah yang menjadi prasyarat bagi implementasi kebijakan?
b. Apakah yang menjadi faktor utama dalam keberhasilan implementasi
kebijakan?\
Guna menjawab pertanyaan tersebut, Edward mengajukan empat faktor
yang berperan penting dalam pencapaian keberhasilan implementasi.Faktor-faktor
yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan yaitu
faktor communication, resources, disposition, dan bureucratic structure.
1) Komunikasi (Communication)
Komunikasi merupakan proses penyampaian informasi dari komunikator
kepada komunikan. Sementara itu, komunikasi kebijakan berarti
merupakan proses penyampaian informasi kebijakan dari pembuat

Universitas Sumatera Utara

kebijakan

(policy

makers)

kepada

pelaksana

kebijakan

(policy

implementors). Informasi perlu disampaikan kepada pelaku kebijakan agar
pelaku kebijakan dapat memahami apa yang menjadi isi, tujuan, arah,
kelompok sasaran (target group) kebijakan, sehingga pelaku kebijakan
dapat mempersiapkan hal-hal apa saja yang berhubungan dengan
pelaksanaan kebijakan, agar proses implementasi kebijakan bisa berjalan
dengan efektif serta sesuai dengan tujuan kebijakan itu sendiri.
Komunikasi dalam implementasi kebijakan mencakup beberapa dimensi
penting yaitu tranformasi informasi (transimisi), kejelasan informasi
(clarity) dan konsistensi informasi (consistency).Dimensi tranformasi
menghendaki agar informasi tidak hanya disampaikan kepada pelaksana
kebijakan tetapi juga kepada kelompok sasaran dan pihak yang
terkait.Dimensi kejelasan menghendaki agar informasi yang jelas dan
mudah dipahami, selain itu untuk menghindari kesalahan interpretasi dari
pelaksana kebijakan, kelompok sasaran maupun pihak yang terkait dalam
implementasi kebijakan.Sedangkan dimensi konsistensi menghendaki agar
informasi yang disampaikan harus konsisten sehingga tidak menimbulkan
kebingungan pelaksana kebijakan, kelompok sasaran maupun pihak
terkait.
2) Sumber Daya (Resources)
Sumber daya memiliki peranan penting dalam implementasi kebijakan.
Edward III mengemukakan bahwa bagaimanapun jelas dan konsistensinya
ketentuan-ketentuan dan aturan-aturan serta bagaimanapun akuratnya
penyampaian ketentuan-ketentuan atau aturan-aturan tersebut, jika para

Universitas Sumatera Utara

pelaksana kebijakan yang bertanggung jawab untuk melaksanakan
kebijakan kurang mempunyai sumber-sumber daya untuk melaksanakan
kebijakan secara efektif maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan
efektif. Sumber daya di sini berkaitan dengan segala sumber yang dapat
digunakan

untuk

mendukung

keberhasilan

implementasi

kebijakan.Sumber daya ini mencakup sumber daya manusia, anggaran,
fasilitas, informasi dan kewenangan.
3) Disposisi (Disposition)
Kecenderungan perilaku atau karakteristik dari pelaksana kebijakan
berperan penting untuk mewujudkan implementasi kebijakan yang sesuai
dengan tujuan atau sasaran.Karakter penting yang harus dimiliki oleh
pelaksana kebijakan misalnya kejujuran dan komitmen yang tinggi.
Kejujuran mengarahkan implementor untuk tetap berada dalam asa
program yang telah digariskan, sedangkan komitmen yang tinggi dari
pelaksana kebijakan akan membuat mereka selalu antusias dalam
melaksanakan tugas, wewenang, fungsi, dan tanggung jawab sesuai
dengan peraturan yang telah ditetapkan. Sikap dari pelaksana kebijakan
akan sangat berpengaruh dalam implementasi kebijakan. Apabila
implementator memiliki sikap yang baik maka dia akan dapat menjalankan
kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat
kebijakan,

sebaliknya

apabila

sikapnya

tidak

mendukung

maka

implementasi tidak akan terlaksana dengan baik.\

Universitas Sumatera Utara

4) Struktur Birokrasi (Bureucratic Structure)
Struktur organisasi

memiliki

pengaruh

yang signifikan

terhadap

implementasi kebijakan.Aspek struktur organisasi ini melingkupi dua hal
yaitu mekanisme dan struktur birokrasi itu sendiri.Aspek pertama adalah
mekanisme, dalam implementasi kebijakan biasanya sudah dibuat standart
operation

procedur

(SOP). SOP

menjadi

pedoman

bagi

setiap

implementator dalam bertindak agar dalam pelaksanaan kebijakan tidak
melenceng dari tujuan dan sasaran kebijakan. Aspek kedua adalah struktur
birokrasi, struktur birokrasi yang terlalu panjang dan terfragmentasi akan
cenderung melemahkan pengawasan dan menyebabkan prosedur birokrasi
yang rumit dan kompleks yang selanjutnya akan menyebabkan aktivitas
organisasi menjadi tidak fleksibel.
2. Model Implementasi Kebijakan Grindle
Model Implementasi Kebijakan Publik yang dikemukakan Grindle di
dalam Nugroho (2004:74), menuturkan bahwa Keberhasilan proses implementasi
kebijakan sampai kepada tercapainya hasil tergantung kepada kegiatan program
yang telah dirancang dan pembiayaan cukup, selain dipengaruhi oleh isi kebijakan
(Content of Policy) dan konteks implementasinya (Contex of Implementation).
Isi kebijakan yang dimaksud meliputi:
a. Kepentingan yang terpenuhi oleh kebijakan (interest affected).
b. Jenis manfaat yang dihasilkan (tipe of benefit).
c. Derajat perubahan yang diinginkan (extent of change envisioned).
d. Kedudukan pembuat kebijakan (site of decision making).

Universitas Sumatera Utara

e. Para pelaksana program (program implementators).
f. Sumber daya yang dikerahkan (Resources commited).
Sedangkan konteks implementasi yang dimaksud:
a. Kekuasaan (power).
b. Kepentingan strategi aktor yang terlibat (interest strategies of actors
involved).
c. Karakteristik

lembaga

dan

penguasa

(institution

and

regime

characteristics).
d. Kepatuhan dan daya tanggap pelaksana (compliance and responsiveness).
3. Model Implementasi Kebijakan Donald S. Van Meter dan Carl E.
Van Horn
Menurut Van Meter dan Van Horn, ada lima variabel yang memperngaruhi
kinerja impementasi, yakni: (1) standar dam sasaran kebijakan; (2) sumber daya;
(3) komunikasi antar organisasi dan penguatan aktivitas; (4) karakteristik agen
pelaksana; (5) kondisi sosial, ekonomi, dan politik.
1) Standar dan sasaran kebijakan. Standar dan sasaran kebijakan harus jelas
dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standard an sasaran
kebijakan kabur, maka akan menjadi multi interpretasi dan mudah
menimbulkan konflik di antara para agen implementasi.
2) Sumber daya. Implementasi kebijakan perlu dukungan sumber daya, baik
sumber daya manusia (human resources) maupun sumber daya nonmanusia (non-human resources).

Universitas Sumatera Utara

3) Hubungan antar organisasi. Dalam banyak program, implementasi sebuah
program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu,
diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi keberhasilan sutau
program.
4) Karakteristik agen pelaksana. Yang dimaksud karrakteristik agen
pelaksanan adalah mencakup struktur birokrasi, norma-norma, dan polapola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya itu akan
mempengaruhi implementasi suatu program.
5) Kondisi sosial, politik, dan ekonomi. Variabel ini mencakup sumber daya
ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi
kebijakan; sejauh mana kelompok-kelompok kepentingan memberikan
dukungan bagi implementasi kebijakan; karakteristik para partisiapan;
yakni mendukung atau menolak; bagaimana sifat opini publik yang ada di
lingkungan; dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan.
4. Model Implementasi Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier
Menurut Mazmanian dan Sabatier (1983), ada tiga kelompok variabel
yang mempengaruhi keberhasilan implementasi, yakni : (1) Karakteristik dari
masalah (tractability of the problem) ; (2) Karakteristik kebijakan/undang-undang
(ability of statute to structure implementation) ; (3) Variabel lingkungan
(nonstatutory variables affecting implementation).
1) Karakteristik dari masalah (tractability of the problem) terdiri atas:
a. Tingkat Kesulitan Teknis dari masalah yang ada.

Universitas Sumatera Utara

Dalam hal ini dilihat bagaimana permasalahan yang terjadi, apakah
termasuk permasalahan sosial yang secara teknis mudah diselesaikan atau
masuk kategori masalah sosial yang secara teknis sulit untuk
dipecahkan.Sebagai contoh masalah sosial yang termasuk kategori mudah
diselesaikan adalah seperti kekurangan persediaan beras disuatu daerah,
kekurangan guru dalam suatu sekolah, dan lain-lain.Untuk contoh masalah
sosial yang termasuk kategori sosial yang cukup sulit dipecahkan adalah
seperti pengangguran, kemiskinan, dan masalah-masalah lain yang sejenis.
b. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran.
Hal ini menyangkut kelompok sasaran dari pembuatan suatu kebijakan
atau dapat dikatakan masyarakat setempat yang dapat bersifat homogeny
ataupun heterogen. Kondisi masyarakat yang homogen tentunya akan lebih
memudahkan suatu program ataupun kebijakan diimplementasikan,
sementara itu dengan kondisi masyarkat yang lebih heterogen akan lebih
menyulitkan

ataupun

mendapat

lebih

banyak

tantangan

dalam

pengimplementasiaannya.
c. Presentase kelompok sasaran terhadap total populasi.
Dalam artian bahwa suatu program atau kebijakan akan lebih mudah
diimplementasikan ketika sasarannya hanyalah sekelompok orang tertentu
atau hanya sebagian kecil dari semua populasi yang ada ketimbang
kelompok sasarannya menyangkut seluruh populasi itu sendiri.
d. Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan.

Universitas Sumatera Utara

Hal ini menyangkut akan hal bagaimana perubahan perilaku dari
kelompok sasaran yang diharapkan dengan program yang ada. Sebuah
kebijakan atau program akan lebih mudah diimplementasikan ketika
program tersebut lebih bersifat kognitif dan memberikan pengetahuan.
Sementara itu, program yang bersifat merubah sikap atau perilaku
masyarakat cenderung cukup sulit untuk diimplementasikan seperti perda
larangan merokok ditempat umum, pemakaian kondom dan Keluarga
Berencana, dan lain-lain.
2) Karakteristik kebijakan/undang-undang (ability of statute to structure
implementation) terdiri atas :
a. Kejelasan Isi Kebijakan.
Sebuah kebijakan yang diambil oleh pembuat kebijakan haruslah
mengandung konten yang jelas dan konsisten. Kebijakan dengan isi yang
jelas akan memudahkan sebuah kebijakan dan akan menghindarkan
distorsi atau penyimpangan dalam pengimplementasiannya. Hal ini
dikarenakan jika suatu kebijakan sudah memiliki isi yang jelas maka
kemungkinan penafsiran yang salah oleh implementor akan dapat
dihindari dan sebaliknya jika isi suatu kebijakan masih belum jelas atau
mengambang, potensi untuk distorsi ataupun kesalahpahaman akan besar.
b. Seberapa jauh kebijakan memiliki dukungan teoritis.
Dukungan teoritis akan lebih memantapkan suatu aturan atau kebijakan
yang dibuat karena tentunya sudah teruji. Namun, karena konteks dalam
pembuatan kebijakan adalah menyangkut masalah sosial yang meski

Universitas Sumatera Utara

secara umum terlihat sama disetiap daerah, akan tetapi sebanarnya terdapat
hal-hal yang sedikit banyak berbeda sehingga untuk mengatasi hal ini
dapat dilakukan modifikasi saja.
c. Besarnya alokasi sumberdaya financial terhadap kebijakan tersebut.
Hal yang tak dapat dipungkiri dalam mendukung pengimplementasian
suatu kebijakan adalah masalah keuangan/modal.Setiap program tentu
memerlukan staff untuk melakukan pekerjaan-pekerjaan administrasi dan
teknis, memonitor program, dan mengelola sumberdaya lainnya yang
kesemua itu memerlukan modal.
d. Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar bebagai
institusi pelaksana.
Suatu program akan dengan sukses diimplementasikan jika terjadi
koordinasi yang baik yang dilakukan antar berbagai instansi terkait baik
secara vertical maupun horizontal.
e. Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana.
Badan pelaksana atau implementor sebuah kebijakan harus diberikan
kejelasan aturan serta konsistensi agar tidak terjadi kerancuan yang
menyebabkan kegagalan pengimplementasian.
f. Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan.
Salah satu faktor utama kesuksesan implementasi sebuah kebijakan adalah
adanya komitmen yang kuat dari aparatur dalam melaksanakan

Universitas Sumatera Utara

tugasnya.Komitmen

mencakup

keseriusan

dan

kesungguhan

agar

penerapan suatu peraturan ataupun kebijakan bisa berjalan dengan baik
dan diterima serta dipatuhi oleh sasaran dari kebijaan tersebut.
g. Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi
dalam implementasi kebijakan.
Sebuah program akan mendapat dukungan yang banyak ketika kelompokkelompok luar, dalam artian diluar pihak pembuat kebijakan seperti
masyarakat ikut terlibat dalam kebijakan tersebut dan tidak hanya
menjadikan mereka sebagai penonton tentang adanya suatu kebijakan
ataupun program di wilayah mereka.
3) Variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation)
terdiri atas :
a) Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi.
Kondisi sosial ekonomi masyarakat menyangkut akan hal keadaan suatu
masyarakat secara umum, mulai dari pendidikan, keadaan ekonomi, dan
kondisi sosialnya yang secara sederhana dapat dikatakan kepada
masyarakat yang sudah terbuka dan modern dengan masyarakat yang
tertutup dan tradisional. Masyarakat yang sudah terbuka akan lebih mudah
menerima program-program pembaharuan daripada masyarakat yang
masih tertutup dan tradisional. Sementara itu, teknologi sendiri adalah
sebagai pembantu untuk mempermudah pengimplementasian sebuah
program. Teknologi yang semakin modern tentu akan semakin
mempermudah.

Universitas Sumatera Utara

b) Dukungan publik terhadap sebuah kebijakan.
Dukungan publik akan cenderung besar ketika kebijakan yang dikeluarkan
memberikan insntif ataupun kemudahan, seperti pembuatan KTP gratis,
dan lain-lain. Sebaliknya, dukungan akan semakin sedikit ketika kebijakan
tersebut malah bersifat dis-insentif seperti kenaikan BBM.
c) Sikap dari kelompok pemilih (constituency groups).
Kelompok pemilih yang ada dalam masyarakat dapat mempengaruhi
implementasi kebijakan melalui berbagai cara, seperti; (1) kelompok
pemilih dapat melakukan intervensi terhadap keputusan yang dibuat
badan-badan pelaksana melalui berbagai komentar dengan maksud untuk
mengubmah kebijakan; (2) kelompok pemilih dapat memiliki kemampuan
untuk mempengaruhi badan-badan pelaksana secara tidak langsung
melalui kritik yang dipublikasikan terhadap kinerja badan-badan
pelaksana, dan membuat pernyataan yang ditujukan kepada badan
legislatif.
d) Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan implementor.
Komitmen aparat pelaksana untuk merealisasikan tujuan yang telah
tertuang dalam kebijakan adalah variabel yang paling krusial.Aparat badan
pelaksana harus memiliki keterampilan dalam membuat prioritas tujuan
dan selanjutnya merealisasikan prioritas tujuan tersebut.

Universitas Sumatera Utara

5. Model Implementasi G Shabbir Cheema dan Dennis A. Rondinelli
Terdapat empat kelompok variabel yang dapat mempengaruhi kinerja dan
dampak suatu program, yakni: (1) kondisi lingkungan; (2) hubungan antar
organisasi; (3) sumber daya organisasi untuk implementasi program; (4)
karakteristik dan kemampuan agen pelaksana.
6. Model Implementasi David L. Weimer dan Aidan R. Vining
Dalam pandangan Weimer dan Vining (1999:396), ada tiga kelompok
variabel besar yang dapat mempengaruhi keberhasilan implementasi suatu
program, yakni:
1. Logika kebijakan.
Ini dimaksudkan agar suatu kebijakan yang ditetapkan masuk akal
(reasonable) dan mendapat dukungan teoretis.Kita dapat berpikir bahwa
logika dari suatu kebijakan seperti halnya hubungan logis dari suatu hipotesis.
2. Lingkungan tempat kebijakan dioperasikan.
Akan mempengaruhi keberhasilan implementasi suatu lingkungan ini
mencakup lingkungan sosial, politik, ekonomi, hankam, dan fisik atau
geografis.Suatu kebijakan dapat berhasil diimplementasikan di suatu daerah
tertentu, tetapi ternyata gagal diimplementasikan di daerah lain, karena kondisi
lingkungan yang berbeda.
3. Kemampuan implementator kebijakan.
Keberhasilan suatu kebijakan dapat dipengaruhi oleh tingkat kompetensi dan
ketrampilan dari para implementor kebijakan.

Universitas Sumatera Utara

1.5.3 Pegawai Negeri Sipil (PNS)
1.5.3.1. Pengertian Pegawai Negeri Sipil (PNS)
Pegawai Negeri Sipil menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, pegawai
artinya orang yang bekerja pada pemerintah (perusahaan dansebagainya),
sedangkan negeri artinya negara atau pemerintah.Jadi secara bahasa Pegawai
Negeri Sipil adalah orang yang bekerja pada pemerintah atau negara.
Dalam ketentuan umum UU No. 5 tahun 2014, yang dimaksud dengan
pegawai negeri adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu,
diangkat sebagai Pegawai Aparatur Sipil Negara secara tetap oleh pejabat
pembina kepegawaian untuk menduduki jabatan pemerintahan. Pasal 7 UU No. 5
tahun 2014 juga menjelaskan tentang Pegawai Negeri Sipil, yaitu Pegawai
Aparatur Sipil Negara yang diangkat sebagai pegawai tetap oleh Pejabat Pembina
Kepegawaian dan memiliki nomor induk pegawai secara nasional.
1.5.4. Disiplin Pegawai Negeri Sipil
1.5.4.1 Pengertian Disiplin Pegawai Negeri Sipil
Disiplin

Pegawai

Negeri

Sipil

yang

telah

dijelaskan

dalam

PeraturanPemerintah No. 53 tahun 2010 adalah kesanggupan Pegawai Negeri
Sipil untuk menaati kewajiban dan menghindari larangan yang ditentukan dalam
peraturan perundang-undangan dan/atau peraturan kedinasan yang apabila tidak
ditaati atau dilanggar dijatuhi hukuman disiplin.
1.5.4.2. Peraturan Pemerintah Nomor 53 tahun 2010
I.

Secara Umum.
a. Disiplin Pegawai Negeri Sipil adalah kesanggupan Pegawai Negeri Sipil
untuk menaati kewajiban dan menghindari larangan yang ditentukan

Universitas Sumatera Utara

dalam peraturan perundang-undangan dan/atau peraturan kedinasan yang
apabila tidak ditaati atau dilanggar dijatuhi hukuman disiplin.
b. Pelanggaran disiplin adalah setiap ucapan, tulisan, atau perbuatan PNS
yang tidak menaati kewajiban dan/atau melanggar larangan ketentuan
disiplin PNS, baik yang dilakukan di dalam maupun di luar jam kerja.
c. Hukuman disiplin adalah hukuman yang dijatuhkan kepada PNS karena
melanggar peraturan disiplin PNS.
II.

Kewajiban dan Larangan PNS yang harus di patuhi.
Kewajiban pegawai negeri sipil sebagaimana diatur dalam pasal 3 adalah

sebagai berikut:
1. Mengucapkan sumpah/janji PNS.
2. Mengucapkan sumpah/janji jabatan.
3. Setia dan taat sepenuhnya kepada Pancasila, UUD 1945, Negara Kesatuan
Republik Indonesia dan Pemerintah.
4. Menaati segala ketentuan peraturan perundang-undangan.
5. Melaksanakan tugas kedinasan yang dipercayakan kepada PNS dengan
penuh pengabdian, kesadaran dan tanggung jawab.
6. Menjunjung tinggi kehormatan negara, pemerintah dan PNS.
7. Mengutamakan

kepentingan

negara daripada

kepentingan

sendiri,

seseorang dan/atau golongan.
8. Memegang rahasia jabatan yang menurut sifatnya atau menurut perintah
harus dirahasiakan.
9. Bekerja dengan jujur, tertib, cermat dan bersemangat untuk kepentingan
negara.

Universitas Sumatera Utara

10. Melaporkan dengan segera kepada atasannya apabila mengetahui ada hal
yang dapat membahayakan atau merugikan negara atau pemerintah,
terutama di bidang keamanan, keuangan dan materiil.
11. Masuk kerja dan menaati ketentuan jam kerja.
12. Mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan.
13. Menggunakan dan memelihara barang milik negara dengan sebaikbaiknya.
14. Memberikan pelayanan sebaik-baiknya kepada masyarakat.
15. Membimbing bawahannya dalam melaksanakan tugas.
16. Memberikan kesempatan kepada bawahan untuk mengembangkan karier.
17. Menaati peraturan kedinasan yang ditetapkan oleh pejabat yang
berwenang.
Sedangkan larangan bagi PNS sebagaimana diatur dalam pasal 4 adalah
sebagai berikut:
1. Menyalahgunakan wewenang.
2. Menjadi perantara untuk mendapatkan keuntungan pribadi dan/atau orang
lain dengan menggunakan kewenangan orang lain.
3. Tanpa izin Pemerintah menjadi pegawai atau bekerja untuk negara lain
dan/atau lembaga atau organisasi internasional.
4. Bekerja pada perusahaan asing, konsultan asing, atau lembaga swadaya
masyarakat asing.
5. Memiliki,

menjual,

membeli

menggadaikan,

menyewakan,

atau

meminjamkan barang barang baik bergerak atau tidak bergerak, dokumen
atau surat berharga milik negara secara tidak sah.

Universitas Sumatera Utara

6. Melakukan kegiatan bersama dengan atasan, teman sejawat, bawahan atau
orang lain didalam maupun diluar lingkungan kerjanya dengan tujuan
untuk keuntungan pribadi, golongan, atau pihak lain, yang secara langsung
atau tidak langsung merugikan negara,
7. Memberi atau menyanggupi akan memberi sesuatu kepada siapapun baik
secara langsung maupun tdk langsung dan dengan dalih apapun untuk
diangkat dalam jabatan.
8. Menerima hadiah atau suatu pemberian apa saja dari siapapun juga yang
berhubungan dengan jabatan dan/atau pekerjaannya.
9. Bertindak sewenang-wenang terhadap bawahnya.
10. Melakukan suatu tindakan atau tidak melakukan suatu yang dapat
menghalangi atau mempersulit salah satu pihak yang dilayani sehingga
mengakibatkan kerugian bagi pihak yang dilayani.
11. Menghalangi berjalannya tugas kedinasan.
12. Memberikan dukungan kepada calon presiden/wakil presiden, DPR, DPD
atau DPRD dengan cara:
•

Ikut serta sebagai pelaksana kampanye;

•

Menjadi peserta kampanye dengan menggunakan atribut partai atau atribut
PNS;

•

Sebagai peserta kampanye dengan mengerahkan PNS lain; dan/atau

•

Sebagai peserta kampanye dengan menggunakan fasilitas negara;

13. Memberikan dukungan ke pada calon presiden/wakil presiden dengan
cara:

Universitas Sumatera Utara

•

Membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau
merugikan salah satu pasangan calon selama masa kampanye; dan/atau

•

Mengadakan kegiatan yang mengarah kepada keberpihakan terhadap
pasangan calon yang menjadi peserta pemilu sebelum, selama, dan
sesudah masa kampanye meliputi pertemuan, ajakan, himbauan, seruan,
atau pemberian barang kepada PNS dalam lingkungan unit kerjanya,
anggota keluarga, dan masyarakat.

14. Memberikan dukungan ke pada calon anggota Dewan Perwakilan Daerah
atau calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah dengan cara memberikan
surat dukungan disertai foto kopi KTP atau Surat Keterangan Tanda
Penduduk sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
15. Memberikan dukungan kepada calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah
dengan cara:
•

Terlibat dalam kegiatan kampanye untuk mendukung calon Kepala
Daerah/Wakil Kepala Daerah;

•

Menggunakan fasilitas yang terkait dengan jabatan dalam kegiatan
kampanye;

•

Membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau
merugikan salah satu pasangan calon selama masa kampanye; dan/atau

•

Mengadakan kegiatan yang mengarah kepada keberpihakan terhadap
pasangan calon yang menjadi peserta pemilu sebelu, selama, dan
sesudah masa kampanye meliputi pertemuan, ajakan, himbauan,
seruan, atau pemberian barang kepada PNS dalam lingkaran unit
kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat.

Universitas Sumatera Utara

III.

Jenis dan Tingkat Hukuman.
Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin

Pegawai Negeri Sipil (PNS) diatur jenis dan tingkat hukuman disiplin yang
akan dijatuhkan berdasar pelanggaran yang dilakukan PNS serta pejabat yang
berwenang untuk menghukumnya disertai upaya membela diri dari PNS tersebut.
Tingkat dan Jenis Hukuman Disiplin tertulis pada Pasal 7.
1. Tingkat hukuman disiplin terdiri dari:
a. hukuman disiplin ringan;
b. hukuman disiplin sedang; dan
c. hukuman disiplin berat.
2. Jenis hukuman disiplin ringan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf
a terdiri dari:
a. teguran lisan;
b. teguran tertulis; dan
c. pernyataan tidak puas secara tertulis.
3. Jenis hukuman disiplin sedang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf
b terdiri dari:
a. penundaan kenaikan gaji berkala selama 1 (satu) tahun;
b. penundaan kenaikan pangkat selama 1 (satu) tahun; dan
c. penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 1 (satu) tahun.
4. Jenis hukuman disiplin berat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c
terdiri dari:
a. penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 3 (tiga) tahun;
b. pemindahan dalam rangka penurunan jabatan setingkat lebih rendah;

Universitas Sumatera Utara

c. pembebasan dari jabatan;
d. pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri sebagai PNS;
dan
e. pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS.
1.6. Defenisi Konsep
Konsep adalah abstraksi yang dibentuk untuk menggeneralisasikan hal-hal
yang bersifat khusus yang digunakan untuk menggambarkan secara abstrak suatu
fenomena maupun alami (Singarimbun, 1995 : 37). Berdasarkan kerangka teori
yang ada, maka konsep yang digunakan dalam penelitian ini adalah :
1) Implementasi PP Nomor 53 tahun 2010 adalah model implementasi
kebijakan George Edward, yaitu terdiri dari :
a. Komunikasi merupakan proses penyampaian informasi dari komunikator
kepada komunikan. Sementara itu, komunikasi kebijakan berarti proses
penyampaian informasi kebijakan dari pembuat kebijakan kepada
pelaksana kebijakan.
b. Sumber Daya (resources) merupakan segala sumber yang dapat digunakan
untuk mendukung keberhasilan implementasi kebijakan. Sumber daya ini
mencakup sumber daya manusia, anggaran, fasilitas, informasi dan
kewenangan.
c. Disposisi (disposisition) merupakan sikap penerimaan atau penolakan dari
agen pelaksana kebijakan yang sangat mempengaruhi keberhasilan atau
kegagalan implementasi kebijakan publik.

Universitas Sumatera Utara

d. Struktur Birokrasi (bureucratis structure) adalah susunan atau hubungan
tiap bagian baik dari posisi maupun tugas yang ada dalam birokrasi itu
sendiri.
Tabel 1.1. Indikator Model Implementasi Edward III
No
1

Variabel
Komunikasi

-

-

-

2

Sumber Daya

3

Disposisi

4

Struktur Birokrasi

-

-

-

Indikator
Penyaluran
(transmisi)
yang
baik
akan
menghasilkan
implementasi yang baik
pula (kejelasan)
Adanya kejelasan yang
diterima
pelaksana
kebijakan sehingga tidak
membingungkan
dalam
pelaksanaan kebijakan
Adanya konsistensi yang
diberikan
dalam
pelaksanaan kebijakan
Sumber Daya Manusia
Materi dan Metode
Komitmen
Kejujuran
Sifat demokratis
Jenjang hirarki jabatanjabatan manajerial yang
jelas
Pelembagaan
berbagai
jenis kegiatan operasional
Saluran komunikasi yang
terdapat dalam organisasi
Jaringan informasi yang
digunakan untuk berbagai
kepentingan
Hubungan antara satu
satuan
kerja
dengan
berbagai satuan kerja yang
lain.

Universitas Sumatera Utara