ARAH POLITIK HUKUM OTONOMI DAERAH Sebuah

PERSPEKTIFVolumeIX No.2Tahun2004 Edisi

ARAH POLITIK HUKUM OTONOMI DAERAH
(Sebuah
TawarantentangModelHukum Humanistpartisipatoris
Dalam
yang
Penyelenggaraan
Pemerintahan
Daerah
Otonom)
O le h :
Zudan Arif Fakrulloh
ABSTRACT
Legal Developmentis one of the most dfficult probtems in Indonesia. Two sourcesof theseproblems are
the pluralism on the social struclure and centralistic on making regulation by the givernment, The ,,centralistic regulation" is made in universal type and substance.It means,rhe givernment pushesand
enforces "the sameregulation" to the plural society. This "top down system" is iot strflicienr rc empower
the society in Indonesia. We musl change and shift tegal paradign Jrom "Technociatic Structural" to
" HumanizePart icipators ".
Keywords : Legal developntenl,Regulation by the government

PENDAHULUAN

berupaadatistiadatmaupunkebiasaan.

Di Indonesia, pembangunan
hukum
problemayangteramatrumitdan sulit
merupakan
karenaadanyakeragaman
geografisdanetnografis.
Kerumitanini makin bertambahdenganadanya
keharusanuntuk selalumenjadikanPancasila,
wawasankebangsaan
danwawasannu$ntaraserta
UUD 1945 sebagaibasis dan acuanpokok.
Kompleksitas
ini akantenrsmengemuka
karenamulai
timbulnyakesadaran
bahwapembangunan

hukum
tidaklahdilaksanakan
dalam"ruanganhampa"atau
beradadalam"tabungkosong",melainkanberada

Melaluipembangunan
hukum,negaradengan
hegemoninya
(WalterL. Adamson,1980: 172)
berkehendak
untukmemberlakukan
hukumyang
samabagisetiapwarganegaranya.
Produkhukum,
yangsecarariel - dalam kacamatakaumlegal-

ditengah-tengah
yangzudahlebihdahulu
masyarakat
'tental"dergandanmerniliki

huktnn-hukrrn
lokalyang
Arah Politik Hukun Orononi Daerah (Sebuah
TawarantentangModelHukumHumanst,,.......

positivistik-berupaperaturan
penndang-undangan
tertulis.Peraturan
ini digunakan
olehaparatpenegak
hukumsebagai
' mesin"unuk memperoleh
kepastian
hukuq y"ngseringbertenangan
dengan
rasakeadilan"
Hal ini dapatterjadikarenaaparatpenegakhukum
menafikkan faktor geografis,struktur sosial,
keanekaragaman
buday4danberbagaifaltor sosial

lainnyayangmelingkupibekerjanya
hukum.Oleh

165

Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolumeN

No.2 Tahun2001 Edisi

karenain:,pencapaian
tujuandanfungsihukumbaru

Oleh karenaitu, pembangunan
hukum
dapatterwujud apabilanegaramenghormati nasionalakanselalumenjaditantangan
bagipara
keberagaman
dan kultur lokal. (L. Bambang pemimpindi tingkatlokalagardapatmewujudkan

Sugiharto,
1996: 200).
pembangunan
hukumyangsesuaidenganapayang
Melaluipengamatan
secar:a
anpirikyangkitis
diharapkan
olehmasyarakat.
Produkhukumnasional
dapatdiketahuibahwaprosesp€mbangunan
hukum yangsenantiasa
diinginkanberlakusecaraunivenal,
nasionalyangseringkalimenggunakan
"Logika akan"benaing"denganperaruran
daerahyanghidup
Jakarta"menghasilkan
produkhukumyangtidak di tingkatlokal.Persoalannya
adalahbagaimana

mudahuntukdiimplementasikan
bagikomunitasIndonesiayangjauh lebih beragambila hanya

hukumnasionaltersebuttetapdapatditerimadalam

: I 58) Denganperspektifini akantampakbahwa
pembangunan
hukummasihmenyisakan
"lubang-

danpartisipasi
masyarakat.
Masyarakat
sebagai
rmsur
utamadalampenyelenggaraan
otonomidaerah
adalah
zubyekterpenting
dalamotonomiitusendiri.Otonomi

daerahsebagaipenjabaran
Pasal18 UUD 1945,

hukumlokal,danhukumlokal tetapbediwayang
dibandingkan
dengan"aktomya" yang "Jakarta selarasdenganhukumnasionaldalamkerangka
sentis".
negarakesatuan
RepublikIndonesia.
Dalamtatarannormatifpembangunan
hukum
prosesdansiklusnyadi atas,tampak PEMBAHASAN
beserta
segala
yangteraturdenganlogikaIlmu MasyarakatMadaniSebagai
sebagai
bangunan
Tujuan Otonomi
Pastidanseolah-olah
selalutepatPenoalarurya

akan Daerah
menjadiberbedaapabiladihadapmukakan
dengan
Tujuan otonomi daerahadalahuntuk
perspektifSosiologiHukum.(YapThiamHien,1983 meningkatkan
kesejahteraan,
keadilan,demokrasi

lubang"kosong,apabiladibawake arasempirik
dengantipe+ipeperistiwahukumtertentu.
OtonomidaerahsebagaiamanatUU nomor
22 tafuin1999merupakan
momentumyangtepat
untukmenciptakan
hukumyanglebihsesuaidengan
kontekslokal.Hal ini menjadisangat
visibelkarena
sesuaidenganTAP nomorIIIMPR/2000, Perda
Daerah)diakuisebagai
bagiandarihukum

@eratumn
positifdanmempunyaitataurutan"resmi"dalam
peraturan
perundang-undangan
di IndonesiaArah Politik Hukun Otononi Daerah (Sebuah
TawarantentangModelHukumHumanst...--....

hansmenempatkan
penyelenggaraan
prosestersebut
dalambingkaiIdeologidanKaidahHukumterringi
yangtermaktub
dalamPancasila.
Apabilamerujukpadatujuannegara
yang
termaktubdalampembukaanUUD 1945,maka
tergambardenganjelas tujuanpenyelenggaraan
pemerintahan.
ApabilakitamenggalilebihdalanLdan
Pancasila

sebagaidasarnegaradibongkarisinya,

166

Zudan Arif Faknlloh

PERSPEKTIF VolumeIX No.2 Tahun2001 Edisi

makadi dalamnyadapatdiperolehmaknamodel
masyarakat
madaniIndonesiaDarisila-silayangad4
dapatdikontruksikan
bahwaMasyarakat
Madani
Indonesia
merupakan
komunitas
yanghidupdalam
yangbermoralreligiusdalamtatananyang
negara

secaratotalitasmemberikanpenghargaan
pada

idealdengannama " Al-MadinahAl -Fadilah"arau
Konsepnegara
utamayaitusebuah
modelnegara
yang
mewujudkansegalakeutamaan
hidupatasdasar
Ketuhananyang Maha Esa.Masyarakatutama
sebagai
bagiandarinegaraitu berjalanparaleldengan
etosyanghidupdan diyakinidalamkehidupan

mafiabat
kemanusiaan
dalambingkanegarakesatuan bemegara.
Gambaran
negaradanmasyarakat
utama
Indonesia
yangdemokatisdanberkeadilan
sosial. ini merupakan
sebuahprosessuatumasyarakat
sejak
Gambaran
inilahyangsebenamya
seringdisebutoleh nomadendanprimitif, kemudianmemasuki
masa
paraahlisebagai
Civil Society.
peralihandan akhirnyasampaipadatahap
Berbagaikonseptentangmasyarakat
madani kematangan.
Di lingkungankaum cendekiawan
(civil society)berkembang
sebagai
hasilabstraksi muslim,gagasan
Al Farabiyangdikenalkan
oleh
pemikirandengandasat/s
etting masyarakat
tertentu. AbidinAhmad( I 979)danUmarAmin Husin( I 964)
KonsepHegeltentangmasyarakat
madanimisalny4 k'urang
begitudikenal.Konsepmasyarakat
ideaiyang
dipandang
suatumasyarakat
borjuisyangterdiridari populerbagi cendekiawan
muslim adalahyang
individu-individu
yangtelahmeninggalkan
satuan- ternrangdalamAl Quransurah.SaD
a' ayatI 5 yaitu
satuan
kelua€adanmemasukipersaingan
ekonomi. konsepmasyarakatBaldatun Tayyibatunu,a
Hegelmelihatdalammasyaralat
ini terdapat
berbagai RabbunGhafur.
kepentingan
sempityangsalingbertentangan
dan
Konsepmasyarakat
sebagaimana
surah
salingmemecah
belahsehingga
masyarakat
ini ada Saba'I 5 tersebutmerupakan
gambaran
masyarakat
kecendenngan
menghancurkan
dirinyasendiri.Dalam yangpalingidealdan dicobaditransformasikan
ke
hal ini negaradiperlukansebagaipelestaridan dalammasyarakat
Indonesia
yangterkristaldalam
pemelihara
kepentingan
masyarakat
yanguniversal. tujuan pembangunan
nasionalyang hendak
Pandangan
Hegelini bertentangan
danmerupakan mewujudkanmasyarakat
adilmakmurmeratamatereaksidaripandangan
kaumliberalyangdiwakilioleh riel danspiritualberdasarkan
Pancasila
danUUD
(1712-1778)
Locke(1632-1704),
Rousseau
dan t945.
AdamSmith(1723-l790).
SebenamyagagasanAl-Farabitentang
Berbedadengankonsepdi atas,Al Farabi masyarakat
utamadannegarautam4benumberdari
seorangfilsuf muslim padaabadpertengahan konsep-konsep
dalamAI Quransebagaimana
surah
mengedepankan
konsepmasyarakat
dannegarayang Saba'ayatl5 di atas.Masyarakat
utamaini adalah
Arah Politik Hukun Otononti Daerah (Sebuah
Tau'arantentang Model Hukum Humanst .........

167

Zudan Arif Fakrulloh

masyarakat yang sudah tinggi tingkat
perkembangannya
yaitu suatumasyarakatyang
memilikisistemkelembagaan
yang
danmekanisme
menjaminberlakwryaupaya-upaya
masyarakat
wrtuk
melakukanfungsiamarmakrufnahimunkardan
mernelihara
iman.
Untuk membangunmasyarakatyangideal
(madani)Bung Kamo mengedepankan
sistem
ekonomiyangmengedepankan
demokrasiekonomi

RepublikIndonesia
adalahmembentuk
Pemerintah
NegaraIndonesia
yangmelindungi
segenap
bangsa
Indonesia,memajukankesejahteraan
umum,
mencerdaskan
kehidupanbangsa,sertaikut serta
dalam usahaperdamaiandunia berdasarkan
kemerdekaan,perdamaian
abadidankeadilansosial.
Rumusan
ini mengandung
penugasan
aktifkepada
negarauntukmewujudkannya-

dan Sosio-Nasionalisme.
Konsepdan ide dasar Tawaran Tentang Model Hukum Humanis
Soekamoadalah:"memperbaikikeadaandalam Par tisipator is dalam Penyelenggar aan
masyarakat
sehinggakeadaanyang pincangiru Pemerintahan
DaerahYangOtonom
menjadikeadaan
yangsempuma,tidakadakaum
Rezim development
al ist yang berkuasa
tertindas,
tidakadakaumyangcilak4tidakadakaum selamaOrdeBarubenar-benar
mengarahkan
hukum
yang papasengsara,... jadi yang dicari adalah agar secaraefektif mampumenjadi "penjaga"
politik dankeberesan
keberesan
ekonomi,keberesan pembangunan.
Hukumdiarahkan
sebagai
bagiandari
negeridankeberesan
rezeki"(Soekamo,
Ibid)
"mesin"pembangunan
sehingga
hukumyangada
Soekarnosangatmenyadariadanya menjadibenifatteknokratisdanstrukrural.Artinya
yangmenyolokdalamstuktur sosialdi
kepincangan
fungsi-fungsihukumyangadamenjadisarana
yang
manamassarakyat hidup dalam stelselyang bersifatteknologis
untuk"mendesain"
masyankar
atau
eksploitatif.Soekarnoberpendapatbahwa balrkanmendesain
"manusia".Fungsihukumsebagai
kemerdekaan
bukanuntukkepentingan
kemerdekaan kontrol sosialsangatlahstrukturalis,karena
itu sendiri,tetapikemerdekaan
adalahsyaratunruk memberikanposisi padapemerintahuntuk
melakukan
koreksiyangfundamental
dalamtatanan mendefiniskan
hukumsebagai
government
social
sosialdan tatananhubunganekonomidi dalam
masyarakat.
Pikiran-pikiranSoekamoyangpopulis
tampaksekalimewamaikonsepsistemekonomiyang
adadalamUUD
1945.
Undang-undangDasar 1945 dalam
Pembukaanya
menegaskan
bahwatujuannegara
Arah Politik Hukun Otononi Daerah (Sebuah
TawarantentangModelHukumHumanst.....,..,

conrrol.Fungsirekayasa
sosialmereduksi
manusia
seolaholah
menjadi'mesin"atau"hanyabahan"yang
yangdapatdirekayas4denganmenghilangkan
sifatsifatkodratimanusia
yanglekatdengancipta,rasa
dankarsa.

't68

Olehkarenaitu penulishendakmelakukan
Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolunreIX No.2 Tahun2001 Edisi Aoril

pemikiranulangterhadap
firngsi-fungsihukumyang tungsional
dantimbalbalik(Lili Rasjidi,1999: I ini melingkupi
pernikiran
selama
pamyuis. Penguraian 4). Di dalamsistemhukumsecara
umum,kitadapat
yanghendakdilakukanadalahdenganmenglcaj
i pada menemukan
bagianyangmenganrorganisasi
negara
asashukumdanfungsihukum.Asashukumperlu itusendiri
perhatian
diberikan
karenadialahyangmerupakan
Dalamperencanaan
pembangunan
hukum
'Jantung"dari hukum.Sedangkan
fungsihukum terlihatbahwasudahterdapatasas-asas
yang
"mata" dari hukumyangakandapat seharusnya
merupakan
menjadidasardalamHukumEkonomi
melihatbagaimana
hukumitu dioperasionalkan.
SosialIndonesi4sehingga
dapatmenjadidasardalam
Modelyanghendakditawarkan
di siniadalah membangun
teorisasi
pemberdayaan
sosial.Asashukumyanghumanis
partisipatoris
(LukmanSutrisno, asastersebutadalahasaskeimanan
danketaqwaan
1995: 9).Dalamperspektifsudi
ini,modelhumanis- terhadapTuhanyangMahaEs4 AsasManfaat,asas
partisipatoris
adalahmodelyangmemberikan
tempat demokasiPancasila,
AsasAdil danMerata,Asas
kepadahukum-hukumlokal dan partisipasi
masyarakat
dalampembangunan
hukum.Fungsi
hukumyang humanispa(isipatorismerupakan
perwujudan
dari hukumyangmendasarkan
pada

keseimbangan,
Keserasian,
Keselarasan,
Asas
Hukum,AsasKemandirian,
asaskejuangan
danases
ilmu pengetahuan
dan teknologi,dan asas

Perlindrmgan
Hukum.Dariderivasiasas-rsas
tersebut
martabat
manusia
dannilai-nilaikemanusiaan
melalui makaterlihatbahwasemakinbesarperanHukum
pemberianprakarsadan kesempatankepada EkonomiSosialIndonesia
untukmemeratakan
hasilmasyarakat
dalamprosespengambilan
keputusan hasilpembangunan
kepadaseluruhkomponen
rurnrkmemenuhi
kebutuhan
hidupmasyarakat.
Proses bangsa.Asasyangmendasari
berlandaskan
pada
ini dimulaidariperencanan
hukumsampaipada solidaritas
sebagai
moralpembangunan
yaitu"asas
pendayagunaan
hukum.
kekeluargaan".
Memperhr2s
sertamemeratakan
hasil
Hukumnasional
pastiharusdisusundalam pembangunan
dengancaramempertahankan
dan
kerangka
sistemhukumnasional.
Persoalannya
adalah memperbaiki
tarafhidupmasyarakat
adalahtujuan
bagaimana
kiranyasistemhukumnasionalIndonesia dariHulcrmEkonomiSosialIndonesia
(Muhammad
itu.(ZudanArifFakrulloh,2000).Biasanya
orang Jumhana.
1994).SriRejekiHartono,l8 Desember
mengatakan
bahwasistemitu merupakansuatu 1995,menyebut
adanya3 asaspentingdalamHukum
kesatuan
yang
utuh
terdiridaribagian-bagian,
dandi
Ekonomiyangseyogyanya
mendapatkan
perhatian
antaramasing-masing
bagianmaupunantarabagaian- yaitu asaskeseimbangan
kepentingan,
asas
bagiandengankeutuhanadasalingkaitansecara pengawasan
publik,danasascampurtangannegarzl
Aroh Politik Hukun Otonomi Daerah (Sebuah
Tawaran tentang Model Hukun Humonst .........

169

Zudan Arif Falrulloh

PERSPEKTIFVolumeIX No.2Tahun2001 Edisi

terhadap
kegiatan
ekonomi.ApabilatujuanHukum
EkonomiSosialmemangberkehendak
mewujudkan
keadilansosial,makapenghormatan
terhadapFIAM
danpolademokratisasi
hansmerupakan
unsardalarrr
proses
pembangunan,
sehingga
keadilan
sosialyang

saranapemberdayaan
sosial(RonnyHanitiyo
Soemitro,
l982: I l). Perspektifkeempat
inilahyang
hendakpenulisuraikansebagai"jalantengah"
memecah
kebuntuan
fungsihukumdalampenpehif
kesatusampaiketigayangcenderung
teknokratis-

merupakansasarannya.
ApabilaHukumEkonomiSosialhendak
mewujudkanpembangunan
sebagaisarana
menciptakanprasarankesejahteraan
unrukseluruh
wargamasyarakat,
maka prasaranaitu harus
diutamakan
bagiyanglemahlebihdahuluOlehkarena
itu dalampembangunan
haruslah
dikreasikan
adanya
asasmengutamakan
golongan
yanglemah(Magnis
Suseno,
48- 49).

struktural.Perspektifhukum
yangkeempatini dalam
pandangan
penulisdapatdkembangkan
sebagai
fimgsi
hukumyanghumanis-partisipatoris.
Padaawaltahun70-anmulaiberkembang
"percobaan"untukmenggunakan
pendekatan
baru
dalamstudihukum.Banyakkalangan,
baikakademisi
maupunpraktisihukummencobamempelaj
aricaracarapendekatan
baru dalam studi hukum yang
diperkirakandapatdipakaiuntukmengkaj
i relevansi
permasalahan
hukumdan fungsi hukumdengan
permasalahan-permasalahan
makroyangterkait

Di kalangan
yurisdi Indonesia
sampaisaat
ini masihterdapatberbagaiperspektifdalam
memandang
fungsihukum.Perspektifyang
pertama denganstruktursosialdankulturmasyarakat,
dan
memandang
fungsihukumsebagai
saranakontrol tidak hanyaterbataspadapersoalan-persoalan
sosial.Perspektifinidapatdisebutsebagai
pandangan normatifdanlitigatif.
polisi terhadaphukum.Perspektifyangkedua
,.pendekatan
Di Indonesi4penggunaan
baru',
memandang
fungsihukumsebagaisaranarekayasa ini tidakdapatdilepaskan
darialiranyangdimotori
sosial.Perspektifyang demikianini merupakan oleh RoscoePoundyaitu sociologicaljurisprupandangan
yangdipergunakan
olehpejabat,sehingga dence.Denganlandasan
pemikirandari aliranini
titik perhatian
utamanyadiarahkan
padaapayang MochtarKusumuatmadja
memandangperlunya
perspektifini
diperbuat
olehpejabat
dengan
hukum.
memfungsikan
/awasa tool ofsocia!engineering
seringpuladisebut sebagai
thetechnocrat's
t iewof (Soetandyo
Wignyosoebroro,
1994: 23I ). Mochur
,7, 1sy,(Rorn! HanitiyoSoemitro,1982: l0). Kusumaatmadja berargumentasi
bahwa
Perspektifyang
kerigamemandang
fungsihukum pendayagunaan
hukum sebagaisaranauntuk
sebagai
sarana
pengintegrasian.
Sedangkan
perspeltrif merekayasa
masyarakat
menurutskenariokebijakan
yangkeempatmemandang
fungsihukumsebagai pemerintah
sangatdiperlukanolehnegara-negara
Arah Politik Hukun Otononi Daerah (Sebuah
Tawaran tentang Model Hukum Hwnany .,.....-.

170

Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF l/olumeIX No.2 Tahun2004 Edisi

yangsedang
berkembang.
Padahalharapan-harapan
Wajahhukumyanghumanis-partisipatoris
ini
dankeinginan-keingknnmasyarakat
di negara-negara baruakanmenampakkan
wujudnyaapabilanegara
yang sedangberkembangakan terwujudnya memberikanperhatianpadaaspekdan dimensi
perubahan
yangmembawaperbaikantarafhidup
amatlahbesamyaGerakanuntuk memperluasfungsi dan
cakupanhukumyangtidak semata-mata
normati{

manusiawisebagai
tujuanutamapembangunan,
yang
memberikanakseskepadawarganegaraunnrkikut
sertadalampengambilan
keputusan
dalamberbagai

bidangkehidupan. Konsepyangdiperlukanadalah
tidakhanyaterjadidi UnivenitasPadjajaran
dengan bagaimana
hukummampumemberikandaya,/
"motor" penggerak Mochtar Kusumaadmadja kekuatantawar menawarkepadawarga negara
dengan
teoriHukumPembangwnn
yangbertolakdari sehinggamampumenempatkan
posisinyasecara
teoriNorthrop,DougaldanLaswellsertaRoscoe mandiri.Apabilakondisiyangdemikianini terwujud,
Pound,tetapiterjadijugadi UnivenitasAirlangga makaarahpemberdayaan
sosialmulaimenampakkan
denganSoetandyo
pelopomya.
sebagai
Di Univer- titik terang.Fungsi hukum sebagaisarana
sitasDiponegoro,gerakanstudi hukum yang pemberdayaan
sosialpadahakikatnyaadalah
sosiologis,
dipeloporioleh SatjiptoRahardjo.
Aras memberikanalokasiwewenangyanglebihbesar
studi hukum yang padamulanyalebih banyak kepadawarganegarauntukmenentukan
realisasi
bernuansa
normatif,mulai bergeser dengan dirinyasebagaisubjekdalamkehidupan.Bukan
banyaknyastudi hukum dalam perspektif
sosiologis,terutama
padatesis-tesis
padaprogramS
2 Ilmu HukumUniversitasDiponegoro.Gerakan
StudiHukumKritis ini (diterjemahkandaiCritical
Legal Studies)setidaknyahendakmembongkar
dogma-dogma
hukumyang menjadikanhukum
kehilangan
keluasan
dayapandangdankeutuhannya
dalammelihatpersoalan
kemasyarakatan
. hukum
menjadisangatsempitapabilasemata-mata
hanya
dipandangsebagaisistemnorma.Dalambahasa
Unger(RobertoMangabera
Unger,1999),gerakan
ini hendakmendekonsruksi
apayangdisebutdengan
formalisme
danobyekivisme.
Arah Politik Hukun Otononi Daerah (Sebuah
TawarantentangModelHu*umHumanst..-.---..

sebagaiobjek yang hendak"dibentuk" atau
"dikontrol"olehsubjeklainyangdominan.Fungsi
hukumsebagai
pemberdayaan
sarana
sosialinilah
yangpenulisnamakan
denganhukumyanghumanispartisipatoris.
Modelhukumyanghumanis
parrisipatoris
ini
dibangun
melaluienamproposisi
dasaryangdiperoleh
melalui pengamatan
(model induktif). Keenam
proposisitenebutadalah:

171

l.

Perannegaradalam
manajemen
nasional;
2. Partisipasimasyarakat
dalamsetiapaspek
kehidupan;
3. Asumsiterhadap
terbentuknya
masyarakat;
Zudan Arif Fakrulloh

PERSPEKTIF VolunteIX No.2 Tahun200i Edisi

4. Model pembagiankewenangan
antara dan pendayagunaan
hukum ini dimulai dengan
negaradenganmasyarakat;
mencipatakan
fasilitas-fasilitas
hukum."Fasilitas5. Posisinegaraterhadapmasyarakat;
fasilitas"yangsebenamya
dapatdisediakan
oleh
6. Tipehukumnyahukumdapatberupa:
Di bawahini akan dipaparkanperbedaan
L Fasilitasuntukmewujudkan
rasatenterarn
ancangan
antarahukumyanghumanis-partisipatoris
dalamberusaha;
dengan
firngsihukumyangteknokratis-sfuktural
.
Gambar I
Perbedaan Ancangan Hukum Teknol