kepribadiannya yang jujur, satunya kata dengan perbuatan, taat pada agama, loyal pada undang- undang negara, sederhana gaya hidup dan tutur katanya, mengutamakan kepentingan orang
banyak daripada kepentingan kepentingan sendiri, pemimpin yang seperti itu umumnya mempunyai keteladanan yang tinggi.
5.3. Desentralisasi dan Otonomi Daerah
Istilah otonomi daerah dan desentralissi sebenarnya mempunyai pengertian yang berbeda. Istilah otonomi lebih cenderung berada pada aspek politik kekuasaan negara, sedangkan
desentralisasi lebih cenderung berada dalam aspek administratif negara. sebaliknya jika dilihat dari pembagian kekuasaan sharing of power kedua istilah tersebut mempunyai keterkaitan yang
erat, dan tidak dapat dipisahkan, artinya, jika berbicara mengenai otonomi daerah, tentu akan menyangkut pula pada pembicaraan seberapa besar wewenang untuk menyelenggarakan urusan
pemerintahan yang telah diberikan sebagai wewenang daerah, demikian pula sebaliknya. Desentralisasi berasal dari bahasa latin, yaitu De yang berarti lepas, dan Centrum yang
berarti pusat. Desentralisasi adalah penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk mengurusi urusan rumah tangganya sendiri berdasarkan prakarsa dan
aspirasi dari rakyatnya dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia. dengan adanya desentralisasi maka muncullan otonomi bagi suatu pemerintahan daerah.
16
paradigma Desentralisasi
sebenarnya adalah istilah dalam keorganisasian yang secara sederhana di definisikan sebagai penyerahan kewenangan. Dalam kaitannya dengan sistem pemerintahan Indonesia, desentralisasi
akhir-akhir ini seringkali dikaitkan dengan sistem pemerintahan karena dengan adanya desentralisasi sekarang menyebabkan perubahan
pemerintahan di Indonesia. Desentralisasi juga dapat diartikan sebagai pengalihan tanggung jawab, kewenangan, dan
sumber-sumber daya dana, manusia dll dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Definisi tentang Desentralisasi tidak ada yang tunggal, banyak definisi yang
dikemukakan oleh para pakar mengenai desentralisasi. Dari semua definisi yang ada, secara garis besar ada dua definisi tentang Desentralisasi, yaitu defenisi dari perspektif administratif dan
perspektif politik. Berdasarkan perspektif administratif, desentralisasi didefinisikan sebagai the
16
Padjarta Dirdjosanjoto dan Herudjati purwoko, Desentralissi dalam Perspektif Lokal .Salatiga: Pustaka Percik, 2004, hal.55.
Universitas Sumatera Utara
transfer of administerative responsibility from central to local governments. Disini desentralisasi sesungguhnya kata lain dari dekonsentrasi sendiri, menurut Parson, adalah the sharing of power
between members of the same ruling group having authority respectively in different areas of the state. Dalam bahasa UU Otonomi daerah, dekosentrasi adalah pelimpahan wewenang dari
pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Dalam perspektif politik, Mawhood mengatakan Desentralisasi adalah devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.
Sedangkan Smith mengatakan desentralisasi adalah the transfer of power, from top level to lower level, in a territorial hierarchy, which could be one of government within a state, or office within
a large organization.
17
Sistem desentralisasi melimpahkan kekuasaan dari pusat ke daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri, hal ini mengindikasikan pembagian kekuasaan tidak lagi sekedar berada di
pusat, Dalam hal ini adalah Pembagian Kekuasaan antara beberapa tingkat pemerintahan. Carl J. Friedrich memakai istilah Pembagian Kekuasaan secara Teritorial Territorial Division of Power.
Pembagian kekuasaan secara vertikal melahirkan garis hubungan antara pusat dan daerah dalam 3 sistem yang dijelaskan pada UU No.22 tahun 1999 dan UU No.32 tahun 2004 pada pasal 1,
yakni: 1. Desentralisasi, penyerahan urusan pemerintah dari Pemerintah atau Daerah tingkat
atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya. 2. Dekonsentrasi, pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala
Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-pejabat di daerah; 3. Tugas Pembantuan, tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan
yang ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah oleh Pemerintah Daerah atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan
kepada yang menugaskannya. Pada hakikatnya desentralisasi adalah otonomisasi suatu masyarakat yang berada dalam
teritoir tertentu. Sebagai pancaran paham kedaulatan rakyat, tentu otonomi diberikan oleh Pemerintah kepada masyarakat dan sama sekali bukan kepada daerah ataupun Pemerintah
17
Lili Romli, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat lokal, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2007, hal.5.
Universitas Sumatera Utara
Daerah. Ketegasan pernyataan otonomi milik masyarakat dan masyarakat sebagai subyek dan bukan obyek otonomi perlu dicanangkan di masa depan untuk meluruskan penyelenggaraan
otonomi daerah. Hal ini menegaskan bahwa otonomisasi suatu masyarakat oleh Pemerintah tidak saja berarti melaksanakan demokrasi tetapi juga mendorong berkembangnya prakarsa sendiri
dalam pembentukan dan pelaksanaan kebijakan untuk kepentingan masyarakat setempat. Dengan berkembangnya prakarsa sendiri tercapailah apa yang dimaksud dengan demokrasi yaitu
pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat. Rakyat tidak saja menentukan nasibnya sendiri, melainkan juga dan terutama memperbaiki nasibnya sendiri.
18
Dasar pemikiran yang melatarbelakangi desentralisasi adalah keinginan untuk memindahkan pengambilan keputusan untuk lebih dekat dengan mereka yang merasakan
langsung pengaruh program dan pelayanan yang dirancang dan dilaksanakan oleh pemerintah. Hal ini akan meningkatkan relevansi antara pelayanan umum dengan kebutuhan dan kondisi
masyarakat lokal, sekaligus tetap mengejar tujuan yang ingin dicapai oleh pemerintah ditingkat daerah dan nasional, dari segi sosial dan ekonomi. Inisiatif peningkatan perencanaan,
pelaksanaan, dan keuangan pembangunan sosial ekonomi diharapkan dapat menjamin digunakannya sumber-sumber daya pemerintah secara efektif dan efisien untuk memenuhi
kebutuhan lokal. Ada beberapa alasan mengapa pemerintah perlu melaksanakan desentralisasi kekuasaan
kepada pemerintahan daerah. Alasan-alasan ini didasarkan pada kondisi ideal yang diinginkan, sekaligus memberikan landasan filosofis bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai
sistem pemerintahan yang dianut oleh negara. Mengenai alasan-alasan ini, Joseph Riwu Kaho menyatakan sebagai berikut :
19
18
Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi daerah di Negara Republik Indonesia: Identifikasi faktor-faktor yang meempengaruhi penyelenggaraan Otonomi daerah . Jakarta: PT. Raja Grafindo Pesada ,1988, hal.5.
1 Dilihat dari sudut politik sebagai permainan kekuasaan, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang
pada akhirnya dapat menimbulkan tirani; 2 Dalam bidang politik, penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian untuk menarik rakyat ikut serta dalam
pemerintahan dan melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi; 3 Dari sudut teknik organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan pemerintahan daerah desentralisasi adalah
19
Bambang Yudhoyono, otonomi daerah: desentralisasi dan pengembangan SDM aparatur pemda dan anggota DPRD. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.2001. hal.21.
Universitas Sumatera Utara
semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien. Apa yang dianggap lebih utama untuk diurus oleh pemerintah setempat, pengurusannya diserahkan kepada daerah; 4 Dari sudut
kultural, desentralisasi perlu diadakan supaya perhatian dapat sepenuhnya ditumpukan kepada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak
kebudayaan atau latar belakang sejarahnya; 5 dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena pemerintahan daerah dapat lebih banyak dan secara langsung
membantu pembangunan tersebut. Rondinelli mengklasifikasikan desentralisasi berdasarkan tujuannya menjadi empat
bentuk, yaitu desentralisasi politik, desentralisasi fiskal, desentralisasi pasar, dan desentralisasi administratif.
20
1. Desentralisasi politik, digunakan oleh pakar ilmu politik yang menaruh perhatian di
bidang demokratisasi dan masyarakat sipil untuk mengidentifikasi transfer kewenangan pengambilan keputusan kepada unit pemerintahan yang lebih rendah atau kepada
masyarakat atau kepada lembaga perwakilan rakyat. Dengan demikian desentralisasi politik juga melimpahkan kewenangan pengambilan keputusan kepada tingkat
pemerintahan yang lebih rendah, mendorong masyarakat dan perwakilan mereka untuk berpartisipasi di dalam proses pengambilan keputusan. Dalam suatu struktur
desentralisasi, pemerintah tingkat bawahan merumuskan dan mengimplementasikan kebijakan-kebijakan secara independen, tanpa intervensi dan tingkatan pemerintahan
yang lebih tinggi. Desentralisasi politik bertujuan memberikan kekuasaan yang lebih besar dalam pengambilan keputusan kepada masyarakat melalui perwakilan yang dipilih
oleh masyarakat sehingga dengan demikian masyarakat dapat terlibat dalam penyusunan dan implementasi kebijakan. Biasanya desentralisasi dalam bidang politik merupakan
bagian dan upaya demokratisasi sistem pemerintahan. 2.
Desentralisasi pasar, umumnya digunakan oleh para ekonom untuk menganalisis dan melakukan promosi barang dan jasa yang diproduksi melalui mekanisme pasar yang
sensitif terhadap keinginan dan melalui desentralisasi pasar barang-barang dan pelayanan publik diproduksi oleh perusahaan kecil dan menengah, kelompok masyarakat, koperasi,
20
Ibid., hal.7.
Universitas Sumatera Utara
dan asosiasi swasta sukarela. desentralisasi ekonomi, bertujuan lebih memberikan tanggungjawab yang berkaitan sektor publik ke sektor swasta.
3. Desentralisasi administratif, memusatkan perhatian pada upaya ahli hukum dan pakar
administrasi publik untuk menggambarkan hierarki dan distribusi kewenangan serta fungsi-fungsi di antara unit pemerintah pusat dengan unit pemerintah non pusat sub-
national government. Desentralisasi administratif, memiliki tiga bentuk utama yaitu dekonsentrasi, delegasi dan devolusi, bertujuan agar penyelenggaraan pemerintahan dapat
berjalan efektif dan efisien 4.
Desentralisasi fiskal, bertujuan memberikan kesempatan kepada daerah untuk menggali berbagai sumber dana, meliputi pembiayaan mandiri, dan pemulihan biaya dalam
pelayanan publik, peningkatan Pendapatan Asli Daerah PAD, bagi hasil pajak dan bukan pajak secara lebih tepat, transfer dana ke daerah, utamanya melalui Dana Alokasi
Umum DAU dan Dana Alokasi Khusus DAK secara lebih adil, kewenangan daerah untuk melakukan pinjaman berdasar kebutuhan daerah.
Ada dua tujuan yang ingin dicapai melalui kebijakan desentralisasi yaitu tujuan politik dan tujuan administratif. Tujuan Politik akan memposisikan Pemda sebagai medium pend
idikan politik bagi masyarakat di tingkat local dan secara nasional untuk mempercepat terwujudnya civil society. Sedangkan tujuan administratif akan memposisikan Pemda sebagai
unit pemerintahan di tingkat local yang berfungsi untuk menyediakan pelayanan masyarakat secara efektif dan ekonomis.
Elemen utama Undang-Undang dari desentralisasi ini adalah:
21
1. Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 yang kemudian diubah menjadi UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur wewenang serta tanggung jawab
politik dan administratif pemerintah pusat, provinsi, kota, dan kabupaten dalam struktur yang terdesentralisasi.
21
Iskadir Chottob dan imam Suhardjo, Dari sentralisasi ke Otonomi, Jakarta: DPRD-DKI Jakarta ,2000, hal.27.
Universitas Sumatera Utara
2. Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 yang kemudian diubah menjadi UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
memberikan dasar hukum bagi desentralisasi fiskal dengan menetapkan aturan baru tentang pembagian sumber-sumber pendapatan dan transfer antarpemerintah. Kemudian
UU No. 12 tahun 2008 tentang pemerintahan daerah. Undang-undang di atas mencakup semua aspek utama dalam desentralisasi fiskal dan
administrasi. Berdasarkan kedua undang-undang ini, sejumlah besar fungsi-fungsi pemerintahan dialihkan dari pusat ke daerah sejak awal 2001 dalam banyak hal melewati provinsi. Berdasarkan
undang-undang ini, semua fungsi pelayanan publik kecuali pertahanan, urusan luar negeri, kebijakan moneter dan fiskal, urusan perdagangan dan hukum, telah dialihkan ke daerah otonom.
Kota dan Kabupaten memikul tanggung jawab di hampir semua bidang pelayanan publik seperti kesehatan, pendidikan, dan prasarana; dengan provinsi bertindak sebagai koordinator. Jika ada
tugas-tugas lain yang tidak disebut dalam undang-undang, hal itu berada dalam tanggung jawab pemerintah daerah.
Pergeseran konstitusional ini diiringi oleh pengalihan ribuan kantor wilayah perangkat pusat dan pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung mulai tahun 2005. Lebih
penting lagi, Dana Alokasi Umum atau DAU yang berupa block grant menjadi mekanisme utama dalam transfer fiskal ke pemerintah daerah, menandai berakhirnya pengendalian pusat terhadap
anggaran dan pengambilan keputusan keuangan daerah. DAU ditentukan berdasarkan suatu formula yang ditujukan untuk memeratakan kapasitas fiskal pemerintah daerah guna memenuhi
kebutuhan pengeluarannya. Pemerintah Pusat juga akan berbagi penerimaan dari sektor Sumber Daya Alam SDA pertambangan, kehutanan, perkebunan, perikanan, dan sumber-sumber lain
dengan pemerintah daerah otonom. Kewenangan akan pengelolaan Sumber daya Alam SDA oleh pemerintah daerah
tersebut tercatum pada UU No.32 Tahun 2004 pasal 17 yang berbunyi: “ 1 Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah dan
pemerintahan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat 4 dan ayat 5 meliputi: a. kewenangan, tanggung jawab, pemanfaatan, pemeliharaan, pengendalian dampak, budidaya,
dan pelestarian; b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya;
Universitas Sumatera Utara
dan c. penyerasian lingkungan dari tata ruang serta rehabilitasi lahan. 2 Hubungan dalam bidang pemanfaatan.. sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat 4 dan ayat 5 meliputi: a. pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah; b.
kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam. Dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah; dan c. pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya
alam dan sumber daya lainnya. 3 Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya sebagaimana dimaksud pada ayat 1 dan ayat 2 diatur dalam
peraturan perundang-undangan”. Otonomi daerah merupakan suatu wujud demokrasi yang diberikan Pemerintah Pusat
kepada Pemerintah daerah untuk mengurus sendiri rumah tanggannya dengan tetap berpegang kepada peraturan perundangan yang berlaku. Otonomi dijadikan sebagai pembatas besar dan
luasnya daerah otonom dan hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah untuk menghindari daerah otonom menjadi Negara dalam Negara. Daerah otonom adalah batas wilayah
tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku.
22
Pelaksanaan otonomi daerah merupakan titik fokus penting dalam rangka memperbaiki kesejahteraan masyarakat. Pengembangan suatu daerah dapat disesuaikan oleh pemerintah
daerah dengan potensi dan kekhasan daerah masing-masing. Ini merupakan kesempatan yang sangat baik bagi pemerintah daerah untuk membuktikan kemampuannya dalam melaksanakan
kewenangan yang menjadi hak daerah. Maju atau tidaknya suatu daerah sangat ditentukan oleh kemampuan dan kemauan pemerintah daerah. Pemerintah daerah bebas berkreasi dan
berekspresi dalam rangka membangun daerahnya, tentu saja dengan tidak melanggar ketentuan perundang-undangan.
Otonomi Daerah adalah wewenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah yang melekat pada Negara kesatuan maupun pada Negara federasi. Di Negara kesatuan otonomi
daerah lebih terbatas dari pada di Negara yang berbentuk federasi. Kewenangan mengatur dan
22
Ibid, hal.29.
Universitas Sumatera Utara
mengurus rumah tangga daerah yaitu meliputi segenap kewenangan pemerintahan kecuali beberapa urusan yang dipegang oleh Pemerintah Pusat seperti: 1 Hubungan luar negeri; 2.
Pengadilan; 3 Moneter dan keuangan; 4 Pertahanan dan keamanan; 5 agama; 6 perencanaan Nasional dan pengendalian pembangunan nasional secaa makro; 7 Sistem administrasi negara
dan lembaga perekonomian negara; 8 Pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia; 9 Pendayaan teknologi tinggi yang strategis; 10 Konversi; 11 Standarisasi Nasional .
Tujuan yang hendak dicapai dalam penyerahan urusan ini adalah menumbuhkembangkan daerah dalam berbagai bidang, meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, menumbuhkan
kemandirian daerah dan meningkatkan daya saing daerah. dengan demikian, dampak pemberian otonomi ini tidak hanya terjadi pada organisasi administratif lembaga pemerintahan daerah saja,
akan tetapi berlaku juga pada masyarakatpublik, badan atau lembaga swasta dalam berbagai bidang. Dengan otonomi ini terbuka kesempatan bagi pemerintahan daerah secara langsung
membangun kemitraan dengan publik dan pihak swasta daerah yang bersangkutan dalam berbagai bidang.
Secara lebih spesifik, ada enam tujuan negara-negara berkembang menerapkan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, yaitu: 1 untuk pendidikan politik; 2 untuk latihan
kepemimpinan politik; 3 untuk memelihara stabilitas politik; 4 untuk mencegah konsentrasi kekuasaan dipusat; 5 untuk memperkuat akuntabilitas politik; 6 untuk meningkatkan kepekaan
elite terhadap kebutuhan masyarakat.
23
6. Metodologi Penelitian
