Réserves budgétaires
7.1. Réserves budgétaires
Pour la plupart des pays en développement, il est difficile d'identifier le niveau général des réserves budgétaires, principalement à cause des problèmes relatifs à la transparence ainsi que des différentes méthodes de comptabilité du gouvernement et de la banque centrale. Toutefois, étant donné que de nombreux gouvernements canalisent au moins une partie de leurs réserves budgétaires dans des fonds spéciaux, dont les plus populaires sont les fonds souverains, nous sommes en mesure d'identifier globalement certains pays qui pourraient accéder à ces ressources pour financer le développement social et économique. Les fonds souverains sont des fonds d'investissement appartenant à l'Etat. Ils ont différentes fonctions : fonds de stabilisatio n, fonds d’épargne/pour les générations futures, fonds de réserve pour les retraites, et fonds de réserves stratégiques. Ils sont composés de différents actifs financiers dont l’objectif est de maximiser les rendements en fonction des différents niveaux
de risque. Les fonds souverains existent depuis les années 1950, mais ont augmenté rapidement au cours de la dernière décennie, atteignant un record de 5,2 billons de dollars
d’actifs en 2013 (figure 10) 19 . Il existe deux catégories de fonds souverains : les fonds en matières premières et les
fonds hors matières premières. Près de deux tiers de tous les actifs des fonds souverains des pays en développement sont financés par les exportations de matières premières (pétrole, gaz, cuivre, phosphates, etc.), ce qui explique pourquoi ils sont souvent désignés sous le terme de fonds de pétrole ou de ressources naturelles. Les deux plus grands fonds souverains en matières premières sont le Fonds de pension gouvernemental-étranger de Norvège (893
milliards de dollars 20 ) et l'Abu Dhabi Investment Authority (773 milliards de dollars). Les fonds souverains hors matières premières, en revanche, peuvent être financés par les excédents budgétaires du gouvernement, les excédents de balances des paiements, les bénéfices des entreprises publiques, les opérations officielles de change, les recettes
19 7,7 billons de dollars supplémentaires étaient détenus dans d’autres véhicules d’investissement (par exemple : fonds de réserve pour les retraites et fonds de développement).
20 D’après SWF Institute (2014).
Espace budgétaire pour la protection sociale et les ODD 39 Espace budgétaire pour la protection sociale et les ODD 39
dollars 21 .
Figure 10. Actifs gérés par les fonds souverains, 2000-2013 (en milliards de dollars courants)
Matières premières
Hors matières premières
Source : TheCityUK (2013)
Comme en témoignent les tendances récentes et projetées des fonds souverains, 29 pays en développement semblent bien dotés de réserves budgétaires. Les principaux candidats sont identifiés dans le tableau 6 ci-dessous. La Chine et la Russie sont en tête de liste, suivies du Kazakhstan, de l'Algérie, de la Libye, de la Malaisie et de l'Azerbaïdjan, qui détenaient tous plus de 30 milliards de dollars en 2014. Trois des pays les moins avancés (PMA) figurent également sur cette liste : Kiribati, la Mauritanie et le Timor-Leste.
La logique qui sous-tend les fonds souverains 22 est de maximiser les rendements financiers, normalement sur les marchés de capitaux internationaux et de stériliser les afflux
de devises étrangères pour éviter une appréciation de la devise nationale. Une grande attention a été consacrée au fait que les fonds souverains du Sud achètent des actifs, de l'immobilier, de la dette souveraine et d’entreprise, du capital privé, des fonds spéculatifs et les stocks de matières premières dans le Nord.
Tableau 6. Fonds souverains tirant leurs ressources des réserves budgétaires, juin 2014 Pays
Nom du fonds
Hors mat. premières Chine
Chine China Investment Corporation
Hors mat. premières Chine – Hong Kong
SAFE Investment Company
Hong Kong Monetary Authority
Hors mat. premières Investment Portfolio
Hors mat. premières Russie
Chine National Social Security Fund
Reserve Fund
Pétrole
21 Ibid 22 Un aperçu de tous les fonds de ressources naturelles est disponible à l’adresse suivante:
http://www.resourcegovernance.org/natural-resource-funds.
40 Espace budgétaire pour la protection sociale et les ODD
Russie National Welfare Fund
Pétrole Kazakhstan
Hors mat. premières Algérie
Samruk-Kazyna JSC
Pétrole et gaz Kazakhstan
Revenue Regulation Fund
Pétrole Libye
Kazakhstan National Fund
Pétrole Iran
Libyan Investment Authority
Pétrole et gaz Malaisie
National Development Fund of Iran
Hors mat. premières Azerbaïdjan
Khazanah Nasional
Pétrole Iraq
State Oil Fund
Development Fund for Iraq
Pétrole
Timor-Leste Timor-Leste Petroleum Fund
Pétrole et gaz
Chili Social and Economic Stabilization Fund
Cuivre Russie
Hors mat. premières Pérou
Russian Direct Investment Fund
Hors mat. premières Chili
Fiscal Stabilization Fund
Cuivre Botswana
Pension Reserve Fund
Minerais de diamants Mexique
Pula Fund
Oil Revenues Stabilization Fund of
Pétrole Mexico
Brésil Sovereign Fund of Brazil
Hors mat. premières Chine
Hors mat. premières Angola
China-Africa Development Fund
Pétrole Kazakhstan
Fundo Soberano de Angola
Pétrole Nigéria
National Investment Corporation
Pétrole Panama
Nigerian Sovereign Investment Authority
Hors mat. premières Sénégal
Fondo de Ahorro de Panamá
Hors mat. premières Palestine
Senegal FONSIS
Hors mat. premières Venezuela
Palestine Investment Fund
Pétrole
Kiribati Revenue Equalization Reserve Fund
Hors mat. premières Ghana
Viet Nam State Capital Investment Corporation
Pétrole Gabon
Ghana Petroleum Funds
Pétrole Indonésie
Gabon Sovereign Wealth Fund
Hors mat. premières Mauritanie
Government Investment Unit
Pétrole et gaz Mongolie
National Fund for Hydrocarbon Reserves
Minéraux Guinée équatoriale
Fiscal Stability Fund
Fund for Future Generations
Pétrole
Total
Notes : Pays en développement seulement; les PMA sont indiqués en caractère gras. Source : SWF Institute (2014) * en milliards de dollars courants
Nombre ux sont ceux qui ont mis en doute la logique de l’investissement des revenus publics pour la croissance du marché des capitaux en vue de dépenser ces ressources plus tard lorsqu’elles pourraient être investies dans des biens et des services sociaux et écon omiques nécessaires aujourd'hui à l’échelle nationale. Le Venezuela, par exemple, a utilisé ses réserves budgétaires pour financer un certain nombre d'objectifs de développement à l’échelle locale et internationale. Sur le plan intérieur, le gouvernement
f avorise le développement local depuis 2001 par l’intermédiaire de la Banque pour le
Espace budgétaire pour la protection sociale et les ODD 41 Espace budgétaire pour la protection sociale et les ODD 41
Encadré 15
Lorsque les ressources sont nombreuses, mais que la pauvreté est légion :
le paradoxe du Timor-Leste
Un certain nombre de pays disposent de fonds de ressources naturelles abondants, mais les indicateurs sociaux et les progrès vers les objectifs de développement restent très faibles, notamment au Timor-Leste. La part de personnes vivant dans la pauvreté y est notamment passée de 36 à 50 pour cent entre 2001 et 2007, le nombre d’enfants souffrant d’insuffisance pondérale et la mortalité maternelle demeurent inacceptables, et le pays se classe dans le 30e centile le plus bas en matière d’indice de développement humain (IDH). Pourtant, le Timor-Leste d ispose également d’un montant estimé à 6,3 milliards de dollars stocké dans un fonds souverain. Si ces fonds étaient simplement répartis entre la population, ils pourraient, multiplier le revenu moyen par habitant par plus de 11, et atteindre 5 500 dollars par personne. Ainsi, pourquoi le gouvernement n’utilise-t-il pas les ressources disponibles pour accroître les investissements en faveur de sa population?
Le gouvernement du Timor-Leste est confronté à de nombreux défis en matière de développement. En plus de la pauvreté et du chômage endémiques, l'infrastructure est délabrée après des années de conflit, et, en dépit de vastes réserves de pétrole, ce pays occupe le premier rang mondial de la dépendance au pétrole. Cependant,
le plus grand défi est sans doute le manque de capacité institutionnelle, ce qui empêche le gouvernement de fournir de manière efficace des biens et services publics, en particulier aux groupes les plus pauvres. En conséquence, les niveaux de dépenses actuels dépassent les capacités administratives et freinent l'économie. Le gouvernement est conscient des contraintes existantes et a élaboré un plan pour répondre à la sous-exécution du budget et renforcer les capacités administratives; il explore également les possibilités d’avoir recours à des capacités externes pour les secteurs inexistants à l’échelle locale. Le développement des capacités, en particulier «l’investissement dans l’investissement» est désormais une priorité du gouvernement et le fait de continuer à exploiter les réserves budgétaires disponibles pourrait bientôt fournir un bon rendement sur les investissements socioéconomiques.
Source : Banque mondiale (2010) et Gomes et Hailu (2009) 23