22
BAB II KEDUDUKAN DAN TUGAS KEPALA DAERAH DALAM PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN YANG BERLAKU
A. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1999 Pemerintahan Daerah
Undang-Undang ini lahir dari akibat reformasi pelaksanaan pemerintahan di Indonesia, yang secara langsung menjawab harapan masyarakat daerah dalam
merevisi Undang-Undang. No. 5 Tahun 1974 yang mengatur pelaksanaan pemerintah di daerah.
Prinsip-prinsip pemberian otonomi daerah yang dijadikan pedoman dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 antara lain :
a Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan memperhatikan
aspek demokrasi, keadilan, pemerataan, serta potensi dan keanekaragaman daerah.
b Pelaksanaan otonomi daerah didasarkan pada otonomi luas, nyata dan
bertanggungjawab. c
Pelaksanaan otonomi daerah yang luas dan utuh diletakkan pada daerah kabupaten dan daerah kota, sedang otonomi daerah Provinsi merupakan
otonomi yang terbatas
23
Melalui Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 daerah diberi kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik
luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta
23
C.S.T Kansil dan Christine Kansil, Pemerintah Daerah Di Indonesia, Jakarta: PT Sinar Grafika, 2008, hal. 79.
Universitas Sumatera Utara
kewenangan bidang lain. Bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh daerah kabupaten dan daerah kota meliputi pekerjaan umum, kesehatan,
pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi, dan tenaga kerja.
UU No. 22 Tahun 1999 memperpendek jangkauan asas dekonsentrasi yang dibatasi hanya sampai pemerintahan Provinsi. Pemerintahan Kabupaten dan
Kota telah terbebas dari intervensi pusat yang sangat kuat melalui perangkapan jabatan Kepala Daerah Otonom Local Self-government dan Kepala Wilayah
Administratif Field Administration. Bupati dan Walikota adalah Kepala Daerah Otonom saja.
Sementara itu jabatan Kepala Wilayah pada kabupaten dan kota dulu Kotamadya sudah tidak dikenal lagi. Bupati dan Walikota dipilih secara mandiri
oleh DPRD KabupatenKota tanpa melibatkan pemerintah Provinsi maupun pemerintah pusat. Oleh karena itu, BupatiWalikota harus bertanggungjawab
kepada dan bisa diberhentikan oleh DPRD sebelum masa jabatannya usai. Sementara itu Pemerintahan Pusat presiden hanya diberi kekuasaan untuk
‘memberhentikan sementara’ seorang BupatiWalikota jika dianggap
membahayakan integrasi nasional. Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 memberikan perubahan mendasar
dalam desain kebijakan hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Desentralisasi kewenangan kepada pemerintah kabupaten dilakukan pada taraf
yang signifikan. Setelah Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 berlaku lebih kurang 4 tahun, muncul berbagai distorsi dalam implementasinya, bahkan muncul
Universitas Sumatera Utara
“ketegangan” antara pusat dan daerah berkaitan dengan kebijakan Pusat yang dipandang tidak sesuai dengan aspirasi Daerah. Peraturan pelaksana dari Undang-
Undang No. 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 sampai saat menjelang diganti dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 belum juga
dikeluarkan oleh Pemerintah, misalnya Peraturan Pemerintah tentang urusan otonomi untuk Kabupaten dan Kota. Tetapi Pemerintah justru mengeluarkan
Keputusan Presiden No. 5 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Pengakuan Kewenangan KabupatenKota, yang kemudian
ditindaklanjuti dengan menerbitkan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 130-67. Kewenangan antara
Pusat dan Daerah juga terjadi dalam hal interpretasi kewenangan antara Pusat dan Daerah. Hal itu terlihat antara lain dari dibatalkannya sejumlah Peraturan Daerah
yang dipandang “bermasalah” oleh Pemerintah Pusat dengan alasan bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, kepentingan umum danatau peraturan
perundang-undangan lainnya.
24
Daerah KabupatenKota menganggap Daerah Provinsi bukan atasannya lagi sebagaimana dulu diatur dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1974.
Akibatnya, gubernur merasa kewenangannya banyak dipangkas terutama hilangnya kapasitas untuk mengontrol dan mengawasi perilaku Kepala Daerah di
Kabupaten dan Kota yang selama ini dinikmati pada masa pemerintahan Orde Adanya penegasan dalam Pasal 4 ayat 2
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 bahwa antara Daerah Provinsi dan Daerah KabupatenKota tidak ada jenjang hierarki, telah pula menyebabkan hubungan
antara keduanya menjadi tidak harmonis.
24
Ni”Matul Huda, Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, Yogyakarta: FH UII Press, 2007, hal. 58.
Universitas Sumatera Utara
Baru. Padahal dalam Pasal 9 Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 ditegaskan bahwa kewenangan provinsi sebagai daerah otonom mencakup kewenangan
dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas kabupatenkota, serta kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu lainnya, termasuk juga kewenangan yang
tidak atau belum dapat dilaksanakan daerah kabupaten dan daerah kota. Kewenangan provinsi sebagai wilayah administrasi mencakup kewenangan dalam
bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur selaku wakil pemerintah Gubernur Sumatera Utara sebagai Kepala Daerah di Provinsi Sumatera
Utara mempunyai tugas dan wewenang yang diatur dalam Pasal 43 Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai berikut ;
a. Mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia sebagaimana cita-cita b.
Proklamasi Kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945; c.
Memegang teguh Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945; d.
Menghormati kedaulatan rakyat; e.
Menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan; f.
Meningkatkan taraf kesejahteraan rakyat; g.
Memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat; dan h.
Mengajukan Rancangan Peraturan Daerah dan menetapkannya sebagai Peraturan Daerah bersama dengan DPRD.
Universitas Sumatera Utara
Pemilihan Kepala Daerah berdasarkan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999. Sentralisasi politik orde baru yang dituangkat dalam Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah, telah terbukti hanya berfungsi untuk menjadikan pemerintahan daerah sebagai perpanjangan tangan
pemerintah pusat belaka.
25
Affan Gaffar, salah seorang yang membidani lahirnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menyebutkan bahwa ada beberapa ciri khas yang
membedakan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan undang-undang sebelumnya, antara lain:
Kontrol yang sangat keta ini misalnya terlihat pada proses pemilihan kepala daerah dan pembuatan peraturan daerah. Bahkan tidak
jarang pemerintah pusat melalui kementerian dalam negeri mementahkan kembali aspirasi masyarakat di daerah menyangkut kedua hal tersebut. Belum lagi
persoalan pembagian sumber daya alam yang tidak mencerminkan keadilan antara pemerintah pusat dan daerah. Kondisi semacam itulah yang kemudian
terakumulasi dan mencapai puncaknya ketika orde baru jatuh. Hampir seluruh daerah merasa yang selama orde baru berkuasa merasa diperlakukan tidak adil,
menuntut kemerdekaan. Derasnya arus reformasi telah membawa perubahan mendasar dalam penyelesaian gugatan ketidakadilan oleh daerah terhadap
pemerintah pusat tersebut. Lahirnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menggantikan Undang-undang Nomor 5 Tahun
1974 lebih memberikan keleluasaan menyelenggarakan pemerintahan daerahnya.
26
25
Dasril Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2005, hal. 130.
26
Ahmad Nadir, Pilkada Langsung dan Masa Depan Demokrasi: Studi Atas Artikulasi Politik Nahdliyyin dan Dinamika Politik dalam Pilkada Langsung di Kab. Gresik, Jatim, Averroes
Press, Malang, 2005, hal. 106-107
Universitas Sumatera Utara
1. Adanya upaya untuk melakukan demokratisasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah, yaitu dengan memberikan kewenangan sepenuhnya kepada masyarakat di daerah melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
untuk memilih kepala daerah dan membuat peraturan daerahnya sendiri. 2.
Upaya mendekatkan pemerintah kepada rakyat dengan menitikberatkan otonomi daerah pada kabupaten dan kota, tentunya dengan asumsi akan
mempermudah masyarakat dalam memperoleh pelayanan publik service. 3.
Sistem otonomi luas dan nyata di semua bidang pemerintahan kecuali yang menyangkut kebijaksanaan politik luar negeri, hankam, moneter dan
fiscal, sistem peradilan dan agama 4.
Tidak menggunakan sistem otonomi bertingkat yang diimplementasikan pada tidak dikenalnya lagi daerah Tingkat I dan II yang membawa
konsekuensi Gubernur bukan lagi atasannya Bupati. 5.
Penyerahan kewenangan kepada daerah kabupaten atau kota dilakukan bersamaan dengan penyerahan pembiayaan atas penyelenggaraan
pemerintahan tersebut, selanjutnya hal ini diatur lebih lanjut dalam Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan
antara Pemerintah Pusat dan Daerah. 6.
Secara filosofis, otonomi daerah dapat diartikan sebagai sebuah mekanisme yang memberikan kewenangan kepada masyarakat di daerah
untuk berpartisipasi secara luas dan mengekspresikan diri dalam bentuk- bentuk kebijakan lokal tanpa tergantung kepada kebijakan pemerintah
pusat. Secara teknis, hal ini akan diimplementasikan pada proses politik
Universitas Sumatera Utara
yang terjadi di dalam penentuan kebijakan-kebijakan publik di daerah, seperti Pemilihan GubernurWakil Gubernur, BupatiWalikota dan
wakilnya, pembuatan berbagai peraturan daerah dan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan daerah.
27
Pasal 30 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menyebutkan bahwa setiap daerah dipimpin oleh seorang kepala daerah sebagai kepala eksekutif yang
dibantu oleh seorang wakil kepala daerah. Kepala daerah provinsi disebut Gubernur yang karena jabatannya adalah juga sebagai wakil pemerintah. Dalam
menjalankan tugas dan kewenangan sebagai kepala daerah, Gubernur bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi. Tata cara pelaksanaan
pertanggungjawaban, ditetapkan dengan peraturan tata tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah. Dalam
kedudukan sebagai wakil pemerintah, gubernur berada di bawah dan bertanggung jawab kepada presiden. Dalam menjalankan tugas dan kewenangan selaku kepala
daerah, Bupati Walikota bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah KabupatenKota. Tata cara pelaksanaan pertanggungjawaban, ditetapkan
dalam peraturan tata tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah. Pengisian jabatan kepala daerah dan
wakil kepala daerah dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melalui pemilihan secara bersamaan. Calon kepala daerah dan wakil kepala daerah
ditetapkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melalui tahapan pencalonan dan pemilihan. Untuk pencalonan dan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala
27
Ibid
Universitas Sumatera Utara
daerah, dibentuk panitia pemilihan. Ketua dan para wakil ketua panitia pemilihan merangkap sebagai anggota. Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah karena
jabatannya adalah Sekretaris Panitia Pemilihan, tetapi bukan anggota. Lebih detail tentang proses pilkada menurut Undang-undang Nomor 22
Tahun 1999 menyebutkan bahwa penyelenggaraan pilkada adalah panitia pemilihan yang pada dasarnya memiliki tugas pokok, yaitu melakukan
pemeriksaan berkas identitas mengenai bakat calon berdasarkan persyaratan yang telah ditetapkan; melakukan kegiatan teknis pemilihan calon; dan menjadi
penanggungjawab penyelenggaraan pemilihan. Bakal calon kepala daerah dan bakal calon wakil kepala daerah yang memenuhi persyaratan sesuai dengan hasil
pemeriksaan yang dilakukan oleh panitia pemilihan, diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk ditetapkan sebagai calon kepala daerah dan
calon wakil kepala daerah.
28
Setiap fraksi melakukan kegiatan penyaringan pasangan bakal calon sesuai dengan syarat yang ditetapkan dalam Pasal 33. Setiap fraksi menetapkan pasangan
bakal calon kepala daerah dan bakal calon wakil kepala daerah dan menyampaikannya dalam rapat paripurna kepada pimpinan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah. Dua fraksi atau lebih dapat bersama-sama mengajukan pasangan bakal calon kepala daerah dan bakal calon wakil kepala daerah. Dalam rapat
paripurna Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, setiap fraksi atau beberapa fraksi memberikan penjelasan mengenai bakal calonnya. Pimpinan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah mengundang bakal calon dimaksud untuk menjelaskan visi, misi,
28
Pasal 35 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999
Universitas Sumatera Utara
serta rencana-rencana kebijakan apabila bakal calon dimaksud terpilih sebagai kepala daerah. Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat melakukan
Tanya jawab dengan para bakal calon. Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan pimpinan fraksi-fraksi melakukan penilaian atau kemampuan dan
kepribadian para bakal calon dan melalui musyawarah atau pemungutan suara menetapkan sekurang-kurangnya dua pasang calon kepala daerah dan calon wakil
kepala daerah yang akan dipilih satu pasang di antaranya oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Kemudian, nama-nama, calon gubernur dan calon wakil gubernur
yang telah ditetapkan oleh pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dikonsultasikan dengan presiden.
29
Nama-nama calon bupati dan calon wakil bupati serta calon walikota dan calon wakil walikota yang akan dipilih Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
ditetapkan dengan keputusan pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Pemilihan calon kepala daerah dan calon wakil kepala daerah dilaksanakan dalam
rapat paripurna Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang dihadiri oleh sekurang- kurangnya dua pertiga dari jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Apabila jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah belum mencapai kuorum, pimpinan rapat dapat menunda rapat paling lama satu jam. Apabila
ketentuan tersebut belum tercapai, rapat paripurna diundur paling lama satu jam lagi dan selanjutnya pemilihan calon kepala daerah dan calon wakil kepala daerah
tetap dilaksanakan. Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dilaksanakan secara langsung, bebas, rahasia, jujur dan adil. Setiap anggota
29
Ibid
Universitas Sumatera Utara
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat memberikan suaranya kepada satu pasang calon kepala daerah dan calon wakil kepala daerah dari pasangan calon
yang telah ditetapkan oleh pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Pasangan calon kepala daerah dan calon wakil kepala daerah yang memperoleh suara
terbanyak pada pemilihan, ditetapkan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan disahkan oleh Presiden.
Kepala daerah mempunyai masa jabatan lima tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk sekali masa jabatan. Kepala daerah dilantik oleh Presiden atau
pejabat lain yang ditunjuk untuk bertindak atas nama Presiden Tentang Pemberhentian Kepala Daerah diatur bahwa Kepala Daerah berhenti atau
diberhentikan karena:
30
a. Meninggal dunia
b. Mengajukan berhenti atas permintaan sendiri
c. Berakhir masa jabatannya dan telah dilantik pejabat yang baru
d. Tidak lagi memenuhi syarat sebagaimana dimaksud dalam pasal 33
e. Melanggar sumpahjanji sebagaimana dimaksud dalam pasal 42 ayat 3
f. Melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam pasal 48
g. Mengalami krisis kepercayaan publik yang luas akibat kasus yang
melibatkan tanggung jawabnya, dan keterangannya atas kasus itu ditolak oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Pemberhentian Kepala Daerah karena alasan-alasan sebagaimana dimaksud dalam pasal 49 ditetapkan dengan Keputusan Dewan Perwakilan
30
Pasal 49 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999
Universitas Sumatera Utara
Rakyat Daerah dan disahkan oleh presiden. Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah itu harus dihadiri oleh sekurang-kurangnya dua pertiga dan jumlah
anggota, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya dua pertiga dari jumlah anggota yang hadir.
B. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
Kategori