12
masyarakat yang lain atau elite politik bukan dianggap sebagai masalah; 2 Membuat batasan masalah; dan 3 Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut
dapat masuk dalam agenda pemerintah. Pada tahap formulasi dan legitimasi kebijakan, analisis kebijakan perlu mengumpulkan dan menganalisis informasi
yang berhubungan dengan masalah yang bersangkutan, kemudian berusaha mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan, membangun dukungan dan
melakukan negoisasi, sehingga sampai pada sebuah kebijakan yang terpilih. Tahap selanjutnya adalah implementasi kebijakan. Pada tahap ini perlu dukungan
sumberdaya, dan penyusunan organisasi pelaksanan kebijakan. Dalam proses implementasi sering ada mekanisme insentif dan sanksi agar implementasi suatu
kebijakan berjalan dengan baik. Dari tindakan kebijakan akan dihasilkan kinerja dan dampak kebijakan, dan proses selanjutnya adalah evaluasi terhadap
implementasi, kinerja, dan dampak kebijakan. Hasil evaluasi ini bermanfaat bagi penentuan kebijakan baru di masa yang akan datang, agar kebijakan yang akan
datang lebih baik dan berhasil
II.3 Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan merupakan rangkaian kegiatan setelah suatu kebijakan dirumuskan. Tanpa suatu implementasi maka suatu kebijakan yang telah
dirumuskan akan sia-sia belaka. Oleh karena itulah impelementasi kebijakan mempunyai kedudukan yang penting di dalam kebijakan publik. Menurut Robert
Nakamura dan Frank Smallwood Tangkilisan, 2003:17, hal-hal yang berhubungan dengan implementasi kebijakan adalah keberhasilan dalam
mengevaluasi masalah dan kemudian menerjemahkan ke dalam keputusan-
13
keputusan yang bersifat khusus. Sedangkan menurut Pressman dan Wildavsky 1984:21, implementasi diartikan sebagai interaksi antara penyusunan tujuan
dengan sarana-sarana tindakan dalam mencapai tujuan tersebut, atau kemampuan untuk menghubungkan dalam hubungan kausal antara yang diinginkan dengan
cara untuk mencapainya. Dan menurut Patton dan Sawicki 1986:25 bahwa implementasi berkaitan dengan berbagai kegiatan yang diarahkan untuk
merealisasikan program, dimana pada posisi ini eksekutif mengatur cara untuk mengorganisir, menginterpretasikan dan menerapkan kebijakan yang telah
diseleksi. Jadi tahap implementasi merupakan peristiwa yang berhubungan dengan apa yang terjadi setelah suatu perundang-undangan ditetapkan dengan
memberikan otoritas pada suatu kebijakan dengan membentuk output yang jelas dan dapat diukur.
Implementasi melibatkan usaha dari policy makers untuk memengaruhi apa yang oleh Lipsky disebut “street level bureaucrats” untuk memberikan pelayanan atau
mengatur perilaku kelompok sasaran target group. Untuk kebijakan yang sederhana, implementasi hanya melibatkan satu badan yang berfungsi sebagai
implementor. Dan untuk kebijakan makro usaha-usaha implementasi akan melibatkan berbagai institusi Tangkilisan, 2003:18
Berbagai studi kasus berfokus pada satu kebijakan atau satu aspek sebuah kebijakan. Mereka memberikan yang kaya akan nuansa yang berakitan dengan
pembuatan kebijakan dan menguji ke dalam nuansa yang mungkin hilang dalam perlakuan lebih luas. Namun demikian, pendekatan studi terhadap pengkajian
implementasi kebijakan sifatnya terbatas. Dengan sifat yang amat alaminya dalam
14
memfokuskan secara sempit dalam satu isu, sebuah studi kasus tidak bisa berfungsi sebagai basis untuk generalisasi sederetan luas kebijakan. Studi kasus
implementasi belum secara sistematis mengidentifikasikan atau menganalisis berbagai faktor yang kritis dalam implementasi kebijakan publik .
Dalam sebuah studi yang berkualitas, Eugene Bardach telah memakai metafora induk “permainan” untuk mengkaji implementasi. Bardach Edward III, 1980:1
memperdebatkan bahwa kerangka kerja permainan yang ia telah kembangkan menerangi pembuatan keputusan dengan mengarahkan perhatian pada para
pemain mereka yang terlibat dalam impelementasi, taruhan, strategi dan taktik, sumberdaya, aturan main dan komunikasinya, serat tingkat ketidakpastian seputar
hasil. Proses implementasi kebijakan hendaknya melalui alur seperti yang dikemukakan
oleh Dye 1981:70 sebagai berikut :
Bagan 2.2 Kerangka Analisis Kebijakan Publik Public Policy
Public Environment
Sumber : Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 3 th ed. Englewood Cliffs, NJ; Pretice Hall, 1981
Berdasarkan gambarbagan pemikiran dihubungkan dengan permasalahan yang
diteliti sebagai berikut :
Public Stakeholder
15
1. Public Policy, merupakan rangkaian pilihan yang harus lebih saling
berhubungan termasuk keputusan-keputusan untuk tidak bertindak yang dibuat oleh badan dan pejabat pemerintah, diformulasikan di dalam
bidang-bidang isu sejak pertahanan, energi, dan kesehatan sampai pendidikan, kesejahteraan, dan kejahatan. Pada salah satu bidang isu
tersebut terdapat banyak isu kebijakan, yaitu serangkaian arah tindakan pemerintah yang aktual ataupun yang potensial yang mengandung konflik
diantara segmen-segmen yang ada dalam masyarakat. 2.
Policy Stakeholder, yaitu para individu dan atau kelompok individu yang mempunyai andil di dalam kebijakan karena mereka mempengaruhi dan
dipengaruhi oleh keputusan pemerintah. 3.
Policy Environment, yaitu konteks khusus dimana kejadian-kejadian di sekeliling isu kebijakan terjadi mempengaruhi dan dipengaruhi oleh
pembuat kebijakan dan kebijakan publik, oleh karena itu sistem kebijakan berisi proses yang bersifat dialektis, yang berarti bahwa dimensi obyektif
dan subyektif dari pembuatan kebijakan tidak terpisahkan di dalam prakteknya. Sistem kebijakan adalah produk manusia yang subyektif yang
diciptakan melalui pilihan-pilihan yang sadar oleh para pelaku kebijakan; sistem kebijakan adalah realitas objektif yang dimanifestasikan dalam
tindakan-tindakan yang teramati berikut konsekuensinya; para pelaku kebijakan merupakan produk dari sistem kebijakan.
Bagan 2.3 Kerangka Proses Kebijakan Publik
16
Input Proses
Output Outcomes
1. Input, sumberdaya-sumberdaya yang digunakan sebagai ujung tombak
dalam proses administrasi maupun organisasi pelaksana. 2.
Proses, adalah proses interaksi antara aktor yakni antara instansi teknis sebagai pelaksana dengan pengusaha dan masyarakat.
3. Output, yaitu keluaran yang dihasilkan langsung dari proses kebijakan
tersebut. 4.
Outcomes, yaitu hasil yang diharapkan dimana akan memberikan tujuan kebijakan yang positif kepada pemerintah dan masyarakat sebagai
penerima manfaat. Pendekatan yang digunakan terhadap studi implementasi kebijakan dimulai dari
sebuah intisari dan menanyakan : Apakah prakondisi untuk implementasi kebijakan yang sukses? Ada empat faktor atau variabel kritis dalam
mengimplementasikan kebijakan publik menurut George C. Edwards III 1980: 9- 12 :
1 Komunikasi
Agar implementasi menjadi efektif, maka mereka yang tanggungjawabnya adalah untuk mengimplementasikan sebuah keputusan harus tahu apa yang
mereka kerjakan. Komando untuk mengimplementasikan kebijakan mesti ditransmisikan kepada personalia yang tepat, dan kebijakan ini mesti jelas,
akurat dan konsisten.
17
2 Sumberdaya
Sumberdaya yang penting meliputi staf ukuran yang tepat dengan keahlian yang diperlukan; informasi yang relevan dan cukup tentang cara
mengimplementasikan kebijakan dan dalam penyesuaian lainnya yang terlibat didalam implementasi; kewenangan untuk meyakinkan bahwa
kebijakan ini dilakukan semuanya sebagaimana dimaksudkan; dan berbagai fasilitas termasuk bangunan, peralatan, tanah dan persediaan di
dalamnya atau dengannya harus memberikan pelayanan. 3
Disposisi Disposisi atau sikap dari implementor adalah faktor kritis ketiga di dalam
pendekatan terhadap studi implementasi kebijakan publk. Jika implementasi adalah untuk melanjutkan secara efektif, bukan saja mesti
para implementor tahu apa yang harus dikerjakan dan memiliki kapasitas untuk melakukan hal ini, melainkan juga mereka mesti berkehendak untuk
melakukan suatu kebijakan. 4
Struktur Birokrasi Bahkan jika sumberdaya yang cukup untuk mengimplementasikan sebuah
kebijakan ini ada dan para implementor tahu apa yang harus dikerjakan dan ingin menegerjakannya, impelentasi mungkin masih dicegah karena kekurangan dalam
strukltur birokrasi. Fragmentasi organisasional mungkin merintangi koordinasi yang perlu untuk mengimplementasikan dengan sukses sebuah kebijakan
kompleks yang mensyaratkan kerjasama banyak orang, dan mungkin juga memboroskan sumberdaya langka, merintangi perubahan, menciptakan
18
kekacauan, mengarah kepada kebijakan bekerja dalam lintas-tujuan, dan menghasilkan fungsi-fungsi penting yang terabaikan.
Bagan 2.4 Faktor Penentu Implementasi Menurut Edward III Komunikasi
Sumber Daya
Implementasi Disposisi
Struktur birokrasi
Dan menurut Merilee S. Grindle 1980:9, keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh dua variabel yaitu :
1. Isi Kebijakan content of policy
Variabel isi kebijakan ini mencakup : a
Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan;
b Jenis manfaat yang diterima oleh target group ;
c Sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan;
19
d Apakah letak sebuah program sudah tepat;
e Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan
rinci; dan f
Apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai. 2.
Lingkungan Implementasi context of implementation Variabel kebijakan ini mencakup :
a Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh
para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan; b
Karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa; c
Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran. Menurut Donald S. Van Meter dan Carl E. Van Horn Subarsono, 2005:99 , ada
enam variabel yang memengaruhi kinerja implementasi, yakni : 1.
Standar dan sasaran kebijakan Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisir.
Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterpretasi dan mudah menimbulkan konflik di antara para agen implementasi.
2. Sumberdaya
Implementasi kebijakan perlu dukungan sumberdaya baik sumberdaya manusia maupun sumberdaya non-manusia.
3. Hubungan antar Organisasi
20
Dalam banyak program implementasi sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dari instansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar
instansi bagi keberhasilan suatu program. 4.
Karakteristik Agen Pelaksana Yang dimaksud dengan karakteristik agen pelaksana adalah mencakup struktur
birokrasi, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya itu akan memengaruhi implementasi itu.
5. Kondisi Sosial, Politik, dan Ekonomi
Variabel ini mencakup sumberdaya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan; sejauhmana kelompok-kelompok
kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi kebijakan; karakteristik para partisipan, yakni mendukung atau menolak; bagaimana sifat opini publik
yang ada di lingkungan; dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan.
6. Disposisi Implementor
Disposisi implementor ini mencakup tiga hal penting, yakni : a respon implementor terhadap kebijakan, yang akan memengaruhi kemauannya untuk
melaksanakan kebijakan; b kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijakan; dan c intensitas disposisi implementor, yakni prefensi nilai yang dimiliki oleh
para implementor.
II.4 Hak Atas Tanah
