KUASA OTONOMI SABAH DAN SARAWAK DARI SAT

KUASA OTONOMI SABAH DAN SARAWAK DARI SATU PERSPEKTIF SEJARAH
Bilcher Bala
Pengenalan
Pada kebelakangan ini, rasa tidak puas hati di Sabah dan Sarawak terhadap hegemoni kerajaan
pusat Putrajaya semakin membara, terutamanya kebangkitan rakyat meluahkan kritikan secara
terbuka tentang ketirisan hak kuasa otonomi negeri. Kritikan mereka telah mencapai tahap
memprotes dan mengancam kerajaan pusat sebagaimana dianjurkan oleh kumpulan gerakan
Sarawak For Sarawak (S4S) dan gerakan Sabah Sarawak Keluar Malaysia (SSKM). Dengan kata
lain, khususnya perjuangan gerakan tersebut ataupun perjuangan rakyat di Sabah dan Sarawak
umumnya sudah kelihatan tersasar ke arah pengertian menuntut kemerdekaan sendiri, yakni
untuk berpisah daripada Malaysia sebagaimana yang dilakukan oleh Singapura pada tahun
1965. Penggunaan frasa “Negara Sabah” dan “Negara Sarawak” semakin kedengaran. Kerajaan
pusat disifatkan menjadi kuasa penjajah kerana telah mengetepikan Perjanjian Malaysia 1963
(MA63) dan Perlembagaan Malaysia yang asal, 1963. Ramai yang mempunyai persepsi bahawa
kerajaan pusat kini di bawah pentadbiran Perdana Menteri, Najib Abdul Razak telah gagal
memenuhi harapan dan persetujuan yang tercapai melalui semangat permuafakatan dalam
kalangan kaum pemimpin pengasas pembentukan Malaysia dahulu. Perbincangan ini cuba
mengarapkan persoalan dan sejarah proses pengwujudan kuasa otonomi Sabah dan Sarawak
semasa pembentukan Malaysia dari tahun 1961 dan juga menyentuh secara ringkas proses
ketirisan kuasa otonomi tersebut.
Latak belakang

Persoalan tentang kuasa otonomi bagi negeri Sabah dan Sarawak bukanlah isu baru pada
dekad awal abad Ke-21 ini, tetapi telahpun menjadi punca krisis hubungan politik semasa era
pentadbiran Ketua Menteri Sabah yang pertama, Tun Mohd Fuad Stephens (1920-1976) dan
Ketua Menteri Sarawak yang pertama, Tan Sri Datuk Amar Stephen Kalong Ningkan (19201997). Bahkan sebelum hari pengisytiharan pembentukan Malaysia pada 16 September 1963,
isu kuasa otonomi ini juga telah dijangkakan akan timbul pada masa hadapan. Pemimpin di
Sabah dan Sarawak merasa amat bimbang semasa gagasan Malaysia diumumkan oleh Perdana
Menteri Malaya, Tunku Abdul Rahman Putra Al-Haj (1903-1990) pada 27 Mei 1961 di Hotel
Adelphi, Singapura. Dalam keadaan yang terkejut,1 mereka menganggap gagasan Malaysia
sebagai suatu bentuk neokolonialisme atau penjajahan semula ke atas Sabah dan Sarawak.
Lantas mereka menolak gagasan Malaysia pada peringkat awalnya. Dengan adanya desakan
daripada kerajaan Kolonial British ke atas Sabah dan Sarawak berasaskan alasan demi
kepentingan kerjasama dalam aspek strategik dan pembangunan wilayah, maka kedua-dua
negeri tersebut telah bersetuju untuk mempertimbangkan gagasan Malaysia, terutamanya
melalui penubuhan Malaysia Solidarity Consultative Committee (MSCC) pada 23 Julai 1961.2
Hakikatnya, ternyata MSCC telah berjaya mencapai objektifnya untuk memujuk Sabah dan
Sarawak apabila Cobbold Commission3 telah ditubuhkan pada 17 Januari 1962 bagi meninjau
pandangan rakyat di Sabah dan Sarawak terhadap gagasan Malaysia. Keputusan laporan
Cobbold Commission yang telah dirumuskan di London pada 31 Julai - 1 Ogos 1962
menjelaskan bahawa gagasan Malaysia menjadi pilihan terbaik bagi rakyat Sabah dan Sarawak.
Pada masa yang sama, hari pengisytiharan Malaysia telah dicadangkan tarikh 31 September

1963. Sebuah Inter-Government Committee (IGC) telah ditubuhkan untuk merangkakan satu
perjanjian yang sempurna bagi pembentukan Malaysia dan menyusunkan satu Perlembagaan
Malaysia yang lengkap dengan memperuntukkan perlindungan bagi kepentingan khas kepada
1

Pada fikiran mereka, suatu idea pembentukan persekutuan yang tersendiri bagi negeri di Borneo (Brunei, Sabah
dan Sarawak) adalah yang terbaik dan diutamakan terlebih dahulu sebelum mereka memikirkan suatu idea
persekutuan dengan Malaya dan Singapura. Namun idea persekutuan di Borneo tersebut telah gagal mendapat
persetujuan daripada Sultan Brunei.
2
Jawatankuasa Perundingan Perpaduan Malaysia (JPPM).
3
Suruhanjaya Cobbold diketuai oleh Lord Cobbold dengan keahlian, Sir Anthony Abell, Sir David Watherson, Dato
Wong Pow Nee dan Muhammed Ghazali Shafie.
1

Sabah dan Sarawak. Perlindungan tersebut adalah berasaskan memorandum 20 Perkara (bagi
Sabah) dan 18 Perkara (bagi Sarawak) yang telah dikemukakan kepada IGC. Semua senarai
perkara di bawah perlindungan tersebut telah dipersetujui untuk menjadi asas atau prasyarat
bagi Sabah dan Sarawak menyertai pembentukan Malaysia. Maka Perjanjian Malaysia telah

ditandatangani di London pada bulan Julai 1963. Dalam perbincangan penulisan ini, terlebih
dahulu akan meninjau proses pembentukan Malaysia secara ringkas, yang merangkumi
peristiwa perbahasan MSCC, peninjauan Cobbold Commission dan rekomendasi IGC.
Seterusnya akan meninjau proses ketirisan kuasa otonomi Sabah dan Sarawak dari semenjak
pembentukan Malaysia dengan berasaskan beberapa contoh berserta ulasannya.
Pengertian Kuasa Otonomi
Kuasa otonomi bermaksud hak kawalan sepenuhnya. Sistem kerajaan federal atau persekutuan
seperti dalam amalan di Malaysia dan Amerika Syarikat memiliki keanggotaan entiti politik yang
berstatus negeri. Kuasa tertinggi merupakan hak atau berpusat kepada kerajaan federal
(pusat). Walau bagaimanapun, wujud bentuk penurunan kuasa daripada kerajaan pusat kepada
kerajaan negeri yang dikonsepkan sebagai desentralisasi kuasa. Dengan kata lai, kerajaan
negeri diperuntukkan kuasa otonomi dalam beberapa bidang berkepentingan khas. Manakala
kerajaan pusat memiliki otonomi dalam beberapa bidang yang dianggap hal ehwal nasional,
seperti pertahanan, diplomasi, fiskal dan matawang.
Permuafakatan MSCC
Hakikatnya, penubuhan MSCC adalah bertujuan untuk membincangkan dan menjelaskan
tentang kepentingan gagasan Malaysia, terutamanya kepada pemimpin di Sabah dan Sarawak.
Selaku delegasi Sabah yang paling lantang membantah gagasan Malaysia, Tun Fuad Stephens
telah dipilih menjadi pengerusi MSCC. Dari bulan Ogos 1961, MSCC telah mengadakan
sebanyak empat mesyuarat di Jesselton (Sabah), Kuching (Sarawak), Kuala Lumpur (Malaya)

dan Singapura untuk membincangkan hal keuntungan dan faedah gagasan Malaysia. Semasa
mesyuarat pertama di Jesselton pada 24 Ogos 1981, para delegasi MSCC tidak sehaluan dan
gagal menemui saut titik persepakatan terhadap gagasan Malaysia. Keadan ini amat
meresahkan pihak British. Maka Perdana Menteri Britain, Sir Harold Macmillan (1894-1986) dan
Perdana Menteri Malaya, Tunku Abdul Rahman Putra telah mengadakan satu pertemuan di
London pada 17 November 1961 bagi membincangkan satu mekanisme yang lebih adil untuk
membawa Sabah dan Sarawak ke dalam gagasan Malaysia. Kedua-dua pihak telah mencapai
persetujuan pada 31 Julai 1962 di London bagi mewujudkan Cobbold Commission4 dengan misi
khas untuk meninjau pendapat atau reaksi rakyat Sabah dan Sarawak terhadap gagasan
Malaysia.
Sementara di Bornoe, MSCC telah mengadakan mesyuarat kedua di Kuching selama tiga
hari, iaitu pada 18-20 Disember 1961. Pada hari pertama, ketua delegasi Sarawak, Yeo Chen
Hoe menegasakan bahawa pihak Sarawak amat meragui gagasan Malaysia dengan alasan
keadaan hubungan Malaya dan Singapura yang masih tidak stabil pada ketika itu. Malahan
rakyat Sarawak tampil menampalkan poster anti-gagasan Malaysia di merata-rata tempat
dalam bandar Kuching. Suasana mesyuarat mula tenang apabila seorang delegasi Sabah, Pang
Tet Tsung menggesa para delegasi, dengan berkata; The people will have to make up their
minds about joining Malaysia. It is our business to prepare them and provide them with all the
necessary information. Lantas pengerusi MSCC, Tun Fuad Stephens menegur para delegasi
MSCC supaya menghapuskan keraguan terhadap gagasan Malaysia. Maka mesyuarat MSCC

diteruskan dan dapat merumuskan beberapa perkara, iaitu pembahagian perwakilan Parlimen,
imigresen, perkhidmatan awam, keebasan agama, bahasa nasional dan pembangunan
ekonomi. Sejurus selepas mesyuarat tersebut, kerajaan Sarawak telah menerbitkan White
Paper bertajuk “Malaysia and Sarawak” pada 4 Januari 1962.
Tindakan sokongan Sarawak tersebut telah memberi kelegaan untuk menganjurkan
mesyuarat MSCC yang ketiga di Kuala Lumpur pada 6-8 Januari 1962. Semasa mesyuarat
4
Suruhanjaya Cobbold diketuai oleh Sir Cameron Fromantel Cobbold dengan keahlian, Sir Anthony Abell, Sir David
Watherson, Dato Wong Pow Nee dan Muhammed Ghazali Shafie.

2

tersebut, aspek kewangan dan perwakilan dalam badan perundangan menjadi isu yang amat
sensitif. Namun permuafakatan semakin kukuh apabila aspek keselamatan bersama telah
dibincangkan, terutamanya ekoran wujud ancaman daripada kebangkitan Parti Komunis
Indonesia (PKI) pada akhir bulan Disember 1961. Perkara ini telah menyebabkan pengerusi
MSCC, Tun Fuad Stephens untuk merumuskan bahawa “Malaysia bukan lagi satu konsep, tetapi
satu-satunya langkah untuk membendung Komunisme”. Keadaan sokongan yang kuat terhadap
gagasan Malaysia pada ketika itu telah memberi laluan bagi merealisasikan penubuhan Cobbold
Commission pada 17 Januari 1962.

Sementara di Sabah, Gabenor Sir Willam Goode merayu pada delegasi Sabah supaya
menimbang sedalamnya gagasan Malaysia. Akhirnya, kerajaan Sabah juga menerbitkan White
Paper bertajuk “North Borneo and Malaysia” pada 31 Januari 1962. Dengan itu, MSCC telah
mengadakan mesyuarat yang keempat dan terakhir di Singapura pada 1-4 Februari 1962 bagi
merumuskan pandangan dan laporannya. Melalui mesyuarat tersebut, permuafakatan telah
tercapai sepenuhnya dengan menandatangani satu memorandum oleh semua delegasi.
Seterusnya, Cobbold Commission telah memulakan tinjauan pendapat atau reaksi rakyat Sabah
dan Sarawak terhadap gagasan Malaysia dari 19 Februari hingga 17 April 1962.5 Keputusan
tinjauan Cobbold Commission menegaskan 80 peratus rakyat Sabah dan Sarawak menyokong
gagasan Malaysia. Keputusan tersebut telah diperkukuhkan melalui penubuhan IGC pada 1
Ogos 1962 di London dengan tugas untuk merangka Perjanjian Malaysia dan membuat susunan
perlembagaan yang lengkap bagi pembentukan Malaysia dengan merangkumi perlindungan
yang diperlukan oleh Sabah dan Sarawak.
IGC Menyempurnakan Hak Perlindungan
Pada 14 Ogos 1962, Lord Lansdowne tiba di Jesselton untuk memulakan tugas IGC.6 Semasa
mesyuarat persediaannya (membentuk komiti) IGC di Jesselton pada 30 Ogos 1962, gabungan
pemimpin Parti Perikatan Sabah yang baru ditubuhkan7 telah mengemukakan satu senarai
(rujuk Lampiran A) petisyen atau memorandum pengisytiharan 20 PERKARA8 kepada Pengerusi
IGC, Lord Lansdowne dan Timbalan Pengerusinya, Tun Abdul Razak bin Dato’ Hussein.
Memorandum ini mengandungi kebanyakan kepentingan yang dituntut oleh Sabah sebagai

prasyarat menyertai pembentukan Malaysia. Seterusnya Gabenor Sir Woode mengambil
langkah persediaan ke arah penubuhan IGC dengan mengadakan persidangan Majlis
Perundangan Sabah pada 12 September 1962 untuk meluluskan usul melantik delegasi Sabah
ke dalam IGC, iaitu terdiri daripada Ketua Setiausaha, Penguam Negara, Setiausaha Kewangan,
Datu Mustapha Datu Harun dan Donald Stephens. Tindakan kerajaan Sabah itu telah diterima
oleh kerajaan Britain dan kerajaan Malaya secara terpaksa untuk mengiktirafkan perlantikan
delegasi tersebut.9 Majlis Sarawak juga mengambil tindakan yang sama pada 26 September
1962, dengan melantik delegasinya berserta memorandum pengisytiharan 18 PERKARA untuk
dimajukan kepada IGC.
IGC telah melalui sebanyak dua belas mesyuarat, bermula dari 30 Ogos 1962 dan
berakhir pada 20 Disember 1962.10 Hakikatnya, semangat pro-Malaysia dalam kalangan
5

Tinjauan tersebut memperolehi sebanyak 1,600 surat termasuk catatan daripada 35 pusat pungutan suara yang
telah disediakan di Sarawak dan 600 surat termasuk catatan daripada 15 pusat pungutan suara yang telah
disediakan di Sabah. Di samping itu, dianggarkan seramai lebih 4,000 orang telah menghadiri sesi perbicaraan
secara sulit dengan Suruhanjaya Cobbold.
6
Terdiri daripada lima ahli, iaitu Lord Lansdowne (Pengerusi), Tun Razak (Timbalan Pengerusi), Sir John Martin, H.P.
Hall dan T.J. O’Brien.

7
Untuk menghadapi Pilihanraya Majlis Daerah yang pertama pada bulan November 1962.
8
Tarikh 31 Ogos 1963 untuk pengisytiharan Malaysia yang dicadangkan oleh kerajaan Britain dan kerajaan Malaya di
London semasa mesyuarat perumusan laporan Suruhanjaya Cobbold pada 31 Julai 1962, sebenarnya amat
mengejutkan para pemimpin di Sabah dan Sarawak. Lantas Tun Fuad Stephens telah mengadakan mesyuarat
tergempar bagi para pemimpin politik di Sabah pada 13-14 Ogos 1962 untuk merangkakan petisyen 14 PERKARA
(kemudiannya ditambah menjadi 18 PERKARA) sebagai tuntutan atau permintaan minima untuk menyertai
pembentukan Malaysia.
9
Pada 14 Ogos 1962, Lord Lansdowne tiba di Jesselton untuk memulakan tugas IGC.
10
Tidak ada delegasi daripada Singapura, tetapi Brunei mengutus pemerhati sahaja. Mesyuarat pertama diadakan di
Jesselton pada 30 Ogos 1962 dan seterusnya di Kuala Lumpur pada 8 Oktober 1962; 23-24 Oktober 1962; 23-26
November 1962 dan 18-20 Disember 1962.
3

delegasi Sabah dan Sarawak dalam IGC adalah kukuh, terutamanya mereka melaknatkan
tindakan tentera Negara Kesatuan Kalimantan Utara (NKKU) dan Partai Rakyat Brunei (PRB)
yang melancarkan pemberontakan di Brunei pada 8 Disember 1961. Akhirnya laporan IGC

setebal 35 muka surat dengan kandungan tiga bab berserta lampiran telah siap pada 22
Januari 1963 dan diterbitkan pada 27 Februari 1963 dengan tajuk ”Malaysia: Report of the
Inter-Governmental Committee, 1962”. Pada 8 Mac 1963, Majlis Negeri Sarawak telah
mengesahkan untuk menerima pakai syor laporan IGC. Kemudian diikuti oleh Majlis Undangan
Sabah pada 13 Mac 1963. Dengan demikian, pihak kerajaan Britain dan pihak kerajaan Malaya
telah membuat pengumuman serentak di Parlimen masing-masing pada pada 1 Ogos 1963
bahawa tarikh 31 Ogos 1963 adalah hari pengisytiharan Malaysia. Turut diumumkan tentang
rancangan untuk menyusun perlembagaan yang lengkap, termasuk perlindungan kepada
kepentingan khas Sabah dan Sarawak, yakni akan disediakan setelah berunding dengan badan
perundangan kedua-duanya. IGC akan ditubuhkan secapat mungkin dengan delegasi atau
perwakilan daripada kerajaan British, Malaya, Sabah dan Sarawak.
Dalam bab I Laporan IGC menetapkan hari pengisytiharan Malaysia pada tarikh 31 Ogos
1963. Bab II pula menetapkan keahlian (Malaya, Sabah, Sarawak dan Singapura) Persekutuan
dan namanya sebagai Malaysia. Manakala bab III mengariskan dua puluh tiga (23) perkara
berkepentingan utama yang telah dipersetujui sebagai perlindungan kepada Sabah dan
Sarawak, iaitu; (1) agama, (2) imigresen, (3) pendidikan, (4) kerakyatan dalam Persekutuan,
(5) perwakilan badan perundangan Persekutuan (Senat dan Parlimen), (6) perlembagaan
negeri, (7) kuasa perundangan, (8) kawalan tanah, (9) Kerajaan Tempatan, (10) peruntukkan
kewangan, (11) pilihanraya, (12) badan kehakiman, (13) perkhidmatan awam, (14) bahasa
kebangsaan, (15) hak keistemewaan pribumi, (16) kuasa perundangan negeri dan kuasa

eksekutif negeri dalam perkara kewangan, agama, bahasa dan keistimewaan pribumi, (17)
prosiding mempersoalkan kesahihan undang-undang Persekutuan atau Negeri, (18) undangundang sedai ada, (19) kuasa darurat, (20) transisi pengendalian untuk Jabatan Federal, (21)
sementara menunggu prosiding Undang-Undang, dan (22) perjanjian bantuan kewangan dan
teknikal antarabangsa.
Pada 9 Julai 1963, delegasi daripada Malaya, Singapura, Sarawak dan Sabah termasuk
kerajaan British telah menandatangani Perjanjian Malaysia di London. Delegasi daripada Brunei
juga hadir ketika itu, tetapi mereka menarik diri untuk menandatangani perjanjian tersebut.
Justeru itu, Brunei terus kekal sebagai status negeri naungan dengan hak pentadbiran sendiri
(self-government)11 di bawah peramanahan (trusteeship) kerajaan Britain sehingga mencapai
kemerdekaan sepenuhnya pada 1 Januari 1984. Tindakan Brunei tersebut tidak menggugat
pendirian Sabah dan Sarawak untuk terus kekal bersama Malaysia. Bahkan tindakan Singapura
menarik diri pada tahun 1965 sedikit sebanyak telah menggugat kedudukan Sabah dalam
Malaysia. Namun jaminan perlindungan yang berasaskan laporan IGC ataupun memorandum
20/18 PERKARA telah menyebabkan Sabah dan Sarawak untuk terus kekal dalam Malaysia.
Dengan ringkas, kerajaan Persekutuan telah menegaskan bahawa tuntutan perlindungan dan
jaminan pembangunan akan dipenuhi.
Salah satu objektif utama pembentukan Malaysia adalah mempercepatkan kemerdekaan
bagi Sabah dan Sarawak daripada kuasa penjajahan. Dengan berasaskan kepentingan
strategik, kerajaan British menjangka kuasa asing, seperti Indonesia dan Filipina akan
mengambil kesempatan untuk menjajah semula bekas jajahannya di Borneo yang ketika itu

tidak memiliki suatu sistem pertahanan sendiri. Hakikatnya, kerajaan Indonesia menunjukkan
minatnya ke atas Sabah dan Sarawak lantas menentang gagasan Malaysia. Manakala kerajaan
Filipina pula telah mengumumkan hasratnya pada bulan Jun 1963 menuntut hak kedaulatan ke
atas Sabah berasaskan suatu tuntutan Kesultanan Sulu. Keinginan Sabah dan Sarawak untuk
memperoleh kemerdekaan dengan sendirinya sememangnya tidak dibenarkan oleh kerajaan
British dengan alasan masih terlalu jauh tertinggal dari segi pembangunan dan belum bersedia
untuk memiliki pemerintahan sendiri. Sekitar bulan Disember 1958, pertemuan di antara Tunku
Abdul Rahman Putra dan Malcolm MacDonald (Gabenor Jeneral British) di London bagi
11

Status otonomos dan pentadbiran sendiri, dengan British mengekalkan "kuasa mentadbir" ke atas bidang
pertahanan dan diplomasi.
4

membincang kedudukan Sabah dan Sarawak pada masa hadapan sekiranya kerajaan British
menamatkan hegemoninya, yakni meninggalkan rantau ini untuk selamanya. Namun Sabah dan
Sarawak menghadapi masalah kritikal dengan keadaan penduduk pribumi yang tidak berminat
untuk memperoleh kemerdekaan. Malahan, misalnya, penduduk Cina di Sabah dikatakan terlalu
leka mengejar kepentingan ekonomi dan mereka kurang berminat terhadap bidang politik. Pada
masa pertemuan tersebutlah Tunku Abdul Rahman telah mencadangkan bahawa sewajarnya
Singapura dan koloni British di Borneo bergabung dengan Malaya.
Pembentukan Malaysia juga mempunyai objektif untuk memperluaskan pembangunan
ekonomi di Sabah dan Sarawak agar taraf hidup penduduk dan kemahiran teknikal mereka
dapat dinaikkan. Dasar pembangunan yang kukuh akan dapat diadakan untuk mempercepatkan
pertumbuhan ekonomi mereka. Perkara ini telah diucapkan oleh Tunku Abdul Rahman Putra
semasa perasmian mesyuarat MSCC ketiga di Kuala Lumpur pada 7 Januari 1962. Beliau telah
menjanjikan ‘pembangunan’ kepada Sabah dan Sarawak. Kemudian, pada hari berikutnya,
Timbalan Perdana Menteri Malaya, Tun Abdul Razak telah membawa para delegasi MSCC
melawat Bilik Operasi aktiviti projek pembangunan luar bandar di Malaya, yang dilaksanakan
melalui pelan pembangunan lima tahun, khususnya direncanakan untuk membasmi kemiskinan
dan menaikkan taraf hidup kira-kira 3 juta penduduk miskin di Malaya. Lawatan tersebut telah
berjaya menerapkan keyakinan para delegasi MSCC daripada Sabah dan Sarawak terhadap
jaminan pembangunan pada masa hadapan melalui pengabungan dalam Malaysia. Maka, di
Sabah pada 8 Januari 1962, hari Isnin, akhbar North Borneo News & Sabah Times telah
menyiarkan tajuk “Development For Borneo Promised” pada halaman hadapan. Halaman
hadapan akhbar The Borneo Times pula menyiarkan tajuk “Tunku: Equal Right For All” yang
ditafsirkan sebagai satu implikasi pembangunan sosial yang akan dipenuhi untuk penduduk di
Sabah. Ditegaskan bahawa pembangunan di Sabah hanya akan dapat dipercepatkan melalui
penggabungan Malaysia.
Salah satu aspek pembangunan yang diberikan perhatian melaus dalam keluaran
akhbar pada ketika itu ialah mengenai implikasi perkhidmatan awam di Sabah dan Sarawak
dalam Malaysia. Menurut tafsiran yang disiarkan menyatakan bahawa penggabungan Sabah
dna Sarawak dalam Malaysia hendaklah bermaksud pemindahan kawalan jabatan tertentu
kepada kerajaan Persekutuan. Ringkas kata, bahawa kakitangan Persekutuan daripada Sabah
dan Sarawak akan bergabung dengan kakitangan daripada Malaya. Jika tafsiran ini menjadi
alasan yang benar, maka Sabah harus menjangka lebih ramai bilangan pegawai Persekutuan
daripada Malaya yang akan berkhidmat di Sabah dan Sarawak, terutamanya bagi tempoh masa
yang dijustifikasikan sebagai ‘tempoh peralihan’ Malaysia. Alasan yang signifikan untuk
menyokong tafsiran tersebut adalah bahawa sebahagian besar kakitangan di Sabah dan
Sarawak pada ketika itu kurang berpendidikan dan tidak terlatih, termasuklah masalah jawatan
utama yang bakal kosong apabila khidmat para pegawai ekspatriat Eropah akan ditamatkan.
Namun, isu yang amat penting kepada Sabah dan Sarawak pada ketika itu ialah keperluan
kakitangan atau sumber tenaga manusia tempatan yang berpendidikan dan terlatih dalam
bidang yang diperlukan, seperti guru, doktor, jururawat, juruteknik perubatan, jurutera,
juruukur dan sebagainya. Sehubungan dengan isu ini, Perkara 18 (Borneanisation) dalam
memorandum 20/18 PERKARA merupakan tuntutan yang mustahak untuk dipenuhi oleh
kerajaaan Persekutuan. Walau bagaimanapun, tuntutan Borneonisasi bermaksud peralihan
jawatan perkhidmatan awan dalam semua jabatan kerajaan Persekutuan di Sabah dan Sarawak
kepada rakyat tempatan. Peralihan ini haruslah dilakukan dalam kadar yang secepat mungkin.
Jaminan Perlembagaan Malaysia, 1963
Perlembagaan Malaysia mengandungi 199 peruntukkan yang dibahagikan kepada 15 bahagian,
iaitu (i) Peruntukan mengenai nama Persekutuan, agama Islam dan perlembagaan sebagai
undang-undang tertinggi persekutuan, (ii) Kebebasan Asasi yang merangkumi peruntukan yang
boleh disifatkan sebagai perlindungan terhadap hak asasi, (iii) Mengenai kewarganegaraan, (iv)
Mengenai “Persekutuan” yang mengandungi peruntukan mengenai Yang Di-Pertuan Agong
sebagai Ketua Negara, Majlis Raja-Raja, Eksekutif, Parlimen dan Acara Perundangan, (v)
Peruntukan tentang negeri dalam persekutuan, (vi) Hal mengenai hubungan antara
5

persekutuan dan negeri, (vii) Mengenai kewangan persekutuan, (viii) Pilihanraya, (ix) Badan
Kehakiman, (x) Perkhidmatan awam, (xi) Kuasa khas bagi mengatasi anasir subversif dan
darurat, (xii) Peruntukan am dan perlbagai, kedudukan Sabah dan Sarawak, (xiii) Peruntukan
sementara dan tambahan, (xiv) Kedaulatan raja, dan (xv) Prosiding terhadap Yang di-Pertuan
Agong dan raja. Selain itu, Perlembagaan Malaysia dilengkapi dengan 13 jadual yang
memperincikan sebahagian daripada 199 peruntukkannya. Kandungan 13 jadual tersebut
adalah; (1) Sumpah pemohon bagi pendaftaran atau penaturalisasian, (2) Kewarganegaraan,
(3) Pemilihan Yang di-Pertuan Agong dan Timbalan Yang di-Pertuan Agong, (4) Sumpah
jawatan bagi Yang di-Pertuan Agong dan Timbalan Yang di-Pertuan Agong, (5) Majlis RajaRaja, (6) Bentuk sumpah dan ikrar, (7) Pemilihan Ahli Dewan Negara, (8) Peruntukan yang
hendak dimasukkan ke dalam Perlembagaan Negeri, (9) Senarai Perundangan, (10) Pemberian
dan sumber hasil yang diserahhakkan kepada negeri, (11) Peruntukan Ordinan Tafsiran dan
Fasal Am 1948, (12) Peruntukan Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1948 [dimansuhkan],
dan (13) Peruntukkan yang berhubungan dengan penyempadanan Bahagian Pilihanraya.
Hakikatnya, peruntukkan hak perlindungan bagi Sabah dan Sarawak telah termaktub
dalam Perlembagaan Malaysia, 1963. Selain daripada peruntukkan umum, Sabah dan Sarawak
juga diberikan sejumlah tujuh kelompok peruntukkan khas. Pertama, dalam Bahagian III pada
Perkara 16A: Kewarganegaraan melalui pendaftaran (orang yang bermastautin di negeri Sabah
dan Sarawak pada Hari Malaysia); Kedua, dalam Bahagian VI pada Perkara 95B (Ubahsuaian
bagi negeri Sabah dan Sarawak mengenai pembahagaian kuasa perundangan), 95C (Kuasa
untuk memperluaskan kuasa perundangan atau eksekutif negeri melalui perintah), 95E (Negeri
Sabah dan Sarawak terkeluar daripada kuasa Parlimen untuk meluluskan undang-undang
seragam mengenai tanah atau kerajaan tempatan), dan 95E (Negeri Sabah dan Sarawak
terkeluar daripada rancangan negara bagi penggunaan tanah, kerajaan tempatan,
pembangunan, dsb.).
Ketiga, dalam Bahagian VII pada Perkara 112A (pengauditan negeri di negeri Sabah dan
Sarawak), 112B (Kuasa meminjam bagi negeri Sabah dan Sarawak), 112C (Pemberian khas dan
penyerahhakkan hasil kepada negeri Sabah dan Sarawak), dan 112D (Kajian semula pemberian
khas kepada negeri Sabah dan Sarawak); Keempat, dalam Bahagian X pada Perkara 146A
(Cawangan Suruhanjaya Perkhidmatan Kehakiman dan Perundangan di negeri Borneo), 146B
(Cawangan Suruhanjaya Perkhidmatan Awam setiap negeri Sabah atau Sarawak), dan 146D
(Bidang kuasa Suruhanjaya Pasukan Polis ke atas anggota yang dipinjamkan daripada
perkhidmatan negeri di negeri Sabah dan Sarawak. Kelima, dalam Bahagian XII pada Perkara
153 (Perizaban kuota berkenaan dengan perkhidmatan, permit, dsb. bagi orang Melayu dan
anak negeri mana-mana antara negeri Sabah dan Sarawak). Keenam, pada Bahagian XIIA
dengan Perkara 161 (Penggunaan bahasa Inggeris dan bahasa ibunda di negeri Sabah dan
Sarawak, 161A (Kedudukan istimewa anak negeri di negeri Sabah dan Sarawak, 161B (Sekatan
ke atas peluasan kepada bukan pemastautin akan hak untuk menjalankan amalan di hadapan
dalam mahkamah dalam negeri Sabah dan Sarawak), 161C (Pendidikan agama Islam di negeri
Borneo), 161D (Kebebasan beragama), dan 161E (Perlindungan kedudukan dari segi
perlembagaan mengenai negeri Sabah dan Sarawak). Ketujuh, dalam Jadual 10 pada Bahagian
IV (Pemberian khas kepada negeri Sabah dan Sarawak) dan Bahagian IV (Sumber tambahan
hasil yang diserahhakkan kepada negeri Sabah dan Sarawak).
Hakikatnya, semua peruntukkan khas untuk perlindungan tersebut dalam Perlembagaan
Malaysia 1963 dapat memperjelaskan kedudukan atau status negeri Sabah dan Sarawak yang
berbeza dan istimewa berbanding semua negeri di Malaya. Peruntukkan khas tersebut juga
menjelaskan bahawa negeri Sabah dan Sarawak memiliki hak kawalan sepenuhnya ke atas
perkara yang berkaitan. Dengan erti kata lain, Perlembagaan Malaysia memberikan hak kuasa
otonomi kepada negeri Sabah dan Sarawak ke atas semua perkara yang terkandung dalam
tujuh kelompok peruntukkan khas tersebut. Walau bagaimanapun, kemampuan negeri Sabah
dan Sarawak dari segi fiskal pada peringkat awal selepas penubuhan Malaysia adalah terlalu
lemah.
Misalnya, merujuk kes di Sabah, dalam laporan IGC mengesahkan kedudukan tersebut,
yang berbunyi; The North Borneo delegation mentioned that development expenditure in North
6

Borneo should amount to $200 million during the Five Year Plan after the establishment of
Malaysia in order to obtain a satisfactory rate of economic growth. Sungguhpun pada tahun
awal selepas pembentukan Malaysia, negeri Sabah memiliki otonomi atau kawalan sepenuhnya
ke atas kewangan dan pentadbiran yang dijamin dalam Perlembagaan Malaysia dan juga
Perlembagaan Sabah. Walau bagaimanapun, pada tahun berikutnya otonomi tersebut telah
secara beransur-ansur dikurangkan melalui proses federalise dengan meletakkan beberapa
sektor pentadbiran negeri ke bawah kawalan kerajaan pusat. Misalnya, pada bulan Februari
1964, sektor pendidikan, sektor penerbangan awam, sektor telegraf dan pos, sektor kajibumi,
sektor polis, sektor penjara dan sektor syarikat kerjasama diletakkan di bawah tanggungjawab
kerajaan Persekutuan. Tambahan kerajaan negeri Sabah juga menyerahkan beberapa sumber
hasil negeri yang utama seperti kutipan cukai kastam dan cukai pendapatan kepada kerajaan
Persekutuan.
Ketirisan Kuasa Otonomi
Walau bagaimanapun, kebanyakan perlindungan khas tersebut telah gagal ditunaikan,
sebaliknya satu persatu mula terhakis atau mengalami ketirisan sama ada melalui pindaan
Perlembagaan ataupun tidak dilaksanakan sepenuhnya. Contoh kes di Sabah akan ditinjau,
terutamanya dari satu perspektif, iaitu faktor hegemoni kerajaan pusat (Kuala Lumpur) menjadi
punca berlakunya ketirisan kuasa otonomi bagi negeri Sabah. Dapat dikatakan, masalah yang
dihadapi oleh negeri Sabah adalah kegagalan kerajaan negeri dan kerajaan pusat
mempertahankan hak kuasa otonomi yang diperuntukkan dalam Perlembagaan Malaysia 1963.
Kegagalan tersebut dapat dikaitkan dengan masalah terlalu kerap berlaku krisis politik
dalam sepanjang hubungan antara kerajaan negeri dan kerajaan Persekutuan (pusat di Kuala
Lumpur) dari tahun 1963 hingga 1994. Hampir semua krisis yang berlaku adalah berpunca
daripada masalah politik dalaman di negeri. Keadaan ini telah mendorong campurtangan
kerajaan pusat untuk mencari jalan penyelesaian. Di Sabah, telah tercetus krisis politik pada
bulan Julai 1964, apabila Yang di-Pertuan Negeri (kini Tuan Yang Terutama), Tun Datu
Mustapha Datu Harun mencampuri urusan pentadbiran negeri di bawah Ketua Menteri, Tun
Mohd Fuad Stephens. Tun Mustapha telah menuntut jawatan Ketua Menteri sebagai hak parti
USNO berasaskan agihan majoriti kerusi dalam Dewan Undangan Negeri (DUN). Krisis di antara
Tun Mustapha dan Tun berlarutan pada bulan Disember 1964, apabila Tun Mustapha enggan
mengesahkan perlantikan John Dusing sebagai Setiausaha Negeri yang baharu. Krisis tersebut
telah mengundang campurtangan kerajaan pusat yang lebih memihak kepada Tun Mustapha.
Walau bagaimanapun, bukan bererti kerajaan pusat telah bertindak menceroboh hal ehwal
negeri Sabah, tetapi sebaliknya krisis tersebut telah dirujuk kepada kerajaan pusat untuk
mencari penyelesaian. Pentadbiran Tun Fuad mula tidak disenangi oleh kerajaan pusat di
bawah pentadbiran Tunku Abdul Rahman Putra disebabkan kecenderungan Tun Fuad
menyuarakan tuntutan hak otonomi negeri Sabah ke atas pendidikan, bahasa, imigresen dan
cukai berasaskan memorandum 20 Perkara semata-mata. Pendek kata, krisis hubungan politik
di antara kerajaan pusat dan kerajaan negeri Sabah pada tahun 1965 ekoran perpisahan
Singapura daripada Malaysia telah menambahkan campurtangan dan dominasi kerajaan pusat.
Pada tahun 1966, krisis politik di Sarawak telah tercetus apabila undi tidak percaya
dalam DUN dilakukan terhadap pentadbiran Ketua Menteri Tan Sri Datu Amar Stephen Kalong
Ningkan. Gabenor atau TYT Sarawak, Tun Abang Haji Openg telah melantik Dato’ Penghulu
Tawi Sli sebagai Ketua Menteri yang baharu menggantikan Tan Sri Datu Amar Stephen Kalong
Ningkan. Hakikatnya Tan Sri Datu Amar Stephen tidak meletak jawatan beliau, sebaliknya
mencabar tindakan DUN dan TYT di Mahkamah Sarawak dengan keputusan berpihak kepada
beliau. Walau bagaimanapun, krisis tersebut tidak berakhir dengan keputusan mahkamah,
sebaliknya telah mengundang campurtangan kerajaan pusat yang telah mengisytiharkan
darurat di Sarawak dan melantik semula Dato’ Penghulu Tawi Sli menjadi Ketua Menteri.
Pada tahun 1967, parti USNO pimpinan Tun Datu Mustapha telah memenangi
piliahanraya pertama di Sabah. Tun Mustapha menjadi Ketua Menteri selama dua penggal dari
tahun 1967 hingga 1975 dan mempunyai hubungan yang baik dengan kerajaan pusat sehingga
tahun 1974. Tun Datu Mustapha yang sejak awal lagi menunjukkan kecenderungan untuk
7

memperkenalkan beberapa dasar pentadbiran negeri Sabah ke arah penyelarasan dengan
kerajaan pusat. Ini membawa kepada pindaan terhadap perlembagaan negeri berkaitan dengan
bidang pendidikan (1970), bahasa (1970) dan agama (1971). Hubungan yang baik dengan
kerajaan pusat telah membolehkan negeri Sabah pada ketika itu mendpaat banyak bantuan
kewangan dan peruntukkan yang lumayan pada setiap tahun, terutamanya melalui Rancangan
Lima Tahun Malaysia pertama dan kedua. Sungguhpun pentadbiran Tun Mustapha menjadi
satu mercu petanda kejayaan perlaksanaan kuasa otonomi di Sabah, namun penghujung era
pentadbiran beliau menunjukkan hubungan yang tidak baik dengan kerajaan pusat. Ini telah
membawa kepada campurtangan kerajaan pusat dalam arena politik Sabah, dengan alasan
untuk membenteraskan ancaman Tun Mustapha yand dituduh kononnya pada bulan April 1975
ingin membawa perpisahan Sabah dariapda Malaysia. Kerajaan pusat telah menaja penubuhan
parti baharu, Berjaya pada bulan 1975. Kemenangan parti Berjaya dalam pilihanraya 1976 telah
menamatkan penguasaan parti USNO di Sabah. Pentadbiran negeri Sabah seterusnys telah silih
berganti daripada Berjaya (1976-1985), PBS (1985-1994) dan UMNO (1995 – kini). Era
pentadbiran Berjaya juga mempunyai hubungan baik dengan kerajaan pusat pada peringkat
awal. Tren yang sama juga dilalui oleh pentadbiran PBS pada peringkat awal dan menghadapi
krisis hubungan politik dengan kerajaan pusat pada akhir pentadbirannya ekoran desakan PBS
yang membangkitkan hak otonomi negeri Sabah dan pelbagai isu yang begitu sensitif bagi
kerajaan pusat. Memandangkan kedudukan UMNO sebagai parti daripada kerajaan pusat yang
mula mengambil-alih pentadbiran di Sabah pada tahun 1994 hingga hari ini, maka dominasi
kerajaan pusat ke atas negeri Sabah bertambah kukuh. Segala urusan pentadbiran negeri
Sabah terlebih dahulu dirujuk ke Kuala Lumpur. Dengan kata lain, situasi negeri Sabah
kelihatan begitu ketara telah kehilangan kuasa otonominya. Antara contohnya, penggiliran
Ketua Menteri dalam kalangan presiden parti komponen Barisan Nasional seramai tujuh orang
dalam tempoh dari tahun 1994 hingga 2003. Dari tahun 2003, Presiden UMNO Sabah, Musa
Aman mengekalkan jawatan Ketua Menteri sehingga kini, tahun 2016.
Kesimpulan
Antara tahun 1961 dan 1963 menyaksikan satu tempoh kritikal bagi Sabah dan Sarawak yang
mengharungi perundingan untuk merealisasikan satu projek penggabungan Malaysia yang
dianjurkan oleh kuasa British dan Malaya. Pada ketika itu, rakyat Sabah dan Sarawak baru mula
sedar bawah betapa mereka sangat memerlukan agenda pembangunan yang sewajarnya.
Situasi buta huruf yang ketara merupakan salah satu objektif penting kepada gagasan Malaysia
diberikan perhatian serius agar dapat membendung pengaruh Komunisme di rantau ini.
Ternyata agenda Malaysia telah berjaya direalisasikan kerana rakyat Sabah dan Sarawak telah
memahami kepentingan utama gagasan Malaysia, terutamanya untuk mempercepatkan proses
kemajuan yang setaraf dengan masyarakat jiran di Malaya dan Singapura pada ketika itu.
Pembangunan menjadi agenda kemerdekaan dan syarat yang terpenting dalam pertimbangan
secara teliti oleh para pemimpin dan rakyat Sabah dan Sarawak dari bulan Mei 1961 hingga
Malaysia menjadi satu realiti pada bulan September 1963. Gagasan Malaysia amat penting
kepada masyarakat Sabah dan Sarawak sebagai titik tolak kesedaran politik untuk mencapai
kemerdekaan. Walau bagaimanapun, satu kemerdekaan sendiri dalam tempoh yang terhad
adalah sukar, melainkan melalui gagasan Malaysia. Maka dari bulan Mei 1961 sehingga
September 1963, isu utama yang perlu diselesaikan oleh rakyat Sabah dan Sarawak adalah hak
perlindungan dalam Malaysia. Maka Sabah dan Sarawak telah sama-sama bersetuju untuk
menyertai Malaysia mengikut kerelaan masing-masing berasaskan satu senarai memorandum
20/18 PERKARA berkaitan dengan keperluan atau tuntutan perlindungan dari segi politik,
ekonomi dan sosial. Berlandaskan memorandum tersebut, Perjanjian Malaysia 1963 telah
termeterai dan semua tuntutan perlindungan kepada Sabah dan Sarawak telah termaktub sama
ada dalam Perlembagaan Malaysia atau perlembagaan negeri masing-masing. Semenjak dari
tahun 1964 lagi, hak perlindungan yang diperuntukkan kepada Sabah dan Sarawak mula
mengalami ketirisan oleh kerana campurtangan kerajaan pusat. Hakikatnya, krisis politik dalam
negeri, terutamanya di Sabah seringkali berlaku sehingga mengundang kerajaan pusat untuk
mencari penyelesaian. Keadaan ini menjadi suatu kebiasaan bagi kerajaan pusat sehingga
8

berada pada kedudukan hegemoni atau penguasaan, yakni mendominasi kuasa ke atas negeri.
Tambahan penguasaan arena politik di Sabah oleh UMNO, sebuah parti daripada kerajaan
pusat telah mengukuhkan hegemoni ke atas hampir keseluruhan bidang berkepentingan di
negeri Sabah. Keadaan inilah menjadi punca kepada kebangkitan gerakan sama ada rakyat di
Sabah atau Sarawak untuk mengkritik kerajaan pusat agar mengembalikan semula hak otonomi
kerajaan negeri mereka dengan berasaskan Laporan IGC, MA63 dan Perlembagaan Malaysia
1963.

9

LAMPIRAN A
20 POINTS of NORTH BORNEO (SABAH)
Point 1: Religion
While there was no objection to Islam being the national religion of Malaysia there should be no
State religion in North Borneo, and the provisions relating to Islam in the present Constitution
of Malaya should not apply to North Borneo
Point 2: Language
a. Malay should be the national language of the Federation
b. English should continue to be used for a period of 10 years after Malaysia Day
c. English should be an official language of North Borneo for all purposes, State or Federal,
without limitation of time.
Point 3: Constitution
Whilst accepting that the present Constitution of the Federation of Malaya should form the
basis of the Constitution of Malaysia, the Constitution of Malaysia should be a completely new
document drafted and agreed in the light of a free association of states and should not be a
series of amendments to a Constitution drafted and agreed by different states in totally
different circumstances. A new Constitution for North Borneo (Sabah) was of course essential.
Point 4: Head of Federation
The Head of State in North Borneo should not be eligible for election as Head of the Federation
Point 5: Name of Federation
“Malaysia” but not “Melayu Raya”
Point 6: Immigration
Control over immigration into any part of Malaysia from outside should rest with the Central
Government but entry into North Borneo should also require the approval of the State
Government. The Federal Government should not be able to veto the entry of persons into
North Borneo for State Government purposes except on strictly security grounds. North Borneo
should have unfettered control over the movements of persons other than those in Federal
Government employ from other parts of Malaysia into North Borneo.
Point 7: Right of Secession
There should be no right to secede from the Federation
Point 8: Borneanisation
Borneanisation of the public service should proceed as quickly as possible
Point 9: British Officers
Every effort should be made to encourage British Officers to remain in the public service until
their places can be taken by suitably qualified people from North Borneo
Point 10: Citizenship
The recommendation in paragraph 148(k) of the Report of the Cobbold Commission should
govern the citizenship rights in the Federation of North Borneo subject to the following
amendments:
a) sub-paragraph (i) should not contain the proviso as to five years residence
b) in order to tie up with our law, sub-paragraph (ii)(a) should read “7 out of 10 years” instead
of “8 out of 10 years”
c) sub-paragraph (iii) should not contain any restriction tied to the citizenship of parents – a
person born in North Borneo after Malaysia must be federal citizen
10

Point 11: Tariffs and Finance
North Borneo should retain control of its own finance, development and tariff, and should have
the right to work up its own taxation and to raise loans on its own credit
Point 12: Special position of indigenous races
In principle the indigenous races of North Borneo should enjoy special rights analogous to
those enjoyed by Malays in Malaya, but the present Malaya form ula in this regard is not
necessarily applicable in North Borneo
Point 13: State Government
a) the Chief Minister should be elected by unofficial members of Legislative Council
b) There should be a proper Ministerial system in North Borneo
Point 14: Transitional period
This should be seven years and during such period legislative power must be left with the State
of North Borneo by the Constitution and not be merely delegated to the State Government by
the Federal Government
Point 15: Education
The existing educational system of North Borneo should be maintained and for this reason it
should be under state control
Point 16: Constitutional safeguards
No amendment modification or withdrawal of any special safeguard granted to North Borneo
should be made by the Central Government without the positive concurrence of the
Government of the State of North Borneo. The power of amending the Constitution of the State
of North Borneo should belong exclusively to the people in the state. (Note: The United Party,
The Democratic Party and the Pasok Momogun Party considered that a three - fourth majority
would be required in order to effect any amendment to the Federal and State Constitutions
whereas the UNKO and USNO considered a two - thirds majority would be sufficient)
Point 17: Representation in Federal Parliament
This should take account not only of the population of North Borneo but also of its size and
potentialities and in any case should not be less than that of Singapore
Point 18: Name of Head of State
Yang di-Pertua Negara
Point 19: Name of State
Sabah
Point 20: Land, Forests, Local Government, etc.
The provisions in the Constitution of the Federation in respect of the powers of the National
Land Council should not apply in North Borneo. Likewise, the National Council for Local
Government should not apply in North Borneo

11