KEBIJAKAN PEMERINTAH DIBIDANG PENANAMAN MODAL ASING (PMA) DALAM RANGKA MENINGKATKAN IKLIM INVESTASI DI INDONESIA

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam rangka Meningkatkan Iklim Investasi di Indonesia

KEBIJAKAN PEMERINTAH DIBIDANG PENANAMAN MODAL
ASING (PMA) DALAM RANGKA MENINGKATKAN IKLIM
INVESTASI DI INDONESIA
Taufik H. Simatupang
Pusat Pengkajian dan Pengembangan Kebijakan, Departemen Hukum dan HAM RI
Jln. Raya Gandul Cinere, Jakarta Selatan
th_simatupang@yahoo.co.id

Abstract
In a planned development in Indonesia can be said to be a new beginning since the New Order, set
out in each Repelita. National development is a conscious effort throughout the nation to raise the
dignity that is parallel with the other nations in the world. Implementation of development itself not
only requires the availability of capital development in terms of availability of natural resources, but
also requires the availability of the other capitals in the form of skills, technology management
capabilities, noted that financial and others. In the early stages of development, it is felt that the
ability of the Indonesian nation has not been sufficient to carry out the development independently.
Limitations of technology, skills and abilities as well as financial management becomes a serious
obstacle in the implementation of development. To overcome these obstacles, the government
invited foreign capital to invest in Indonesia.

Keywords: Development, Investation, Government

Pendahuluan
Diijinkannya modal asing menanamkan investasinya di Idonesia merupakan amanat dari Tap
MPRS No. XXIII/MPRS/1966 tentang Pembaharuan Kebijaksanaan Landasan Ekonomi Keuangan
dan Pembangunan dan UU No. 1 tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing (PMA). Penyusunan

”Penanggulangan kemerosotan ekonomi serta pembangunan lebih lanjut dari potensi ekonomi harus
didasarkan kepada kemampuan dan kesanggupan
rakyat Indonesia sendiri. Akan tetapi asas ini tidak
boleh menimbulkan keseganan untuk memanfaatkan
potensi modal, teknologi, skill yang langsung tersedia di luar negeri, selama bantuan itu benar-benar
diabadikan pada kepentingan ekonomi rakyat tanpa
mengakibatkan ketergantungan terhadap luar negeri”.

UUPMA merupakan penjabaran lebih lanjut dari
Tap MPRS No. XXIII/MPRS/1966, sekaligus Ketetapan MPRS tersebut merupakan latar belakang
yang kokoh bagi terbentuknya UUPMA. Apabila dilihat pada pasal 9 dan pasal 10 akan tampak jelas tujuan penyusunan UUPMA tersebut. Pasal 9 Tap
XXIII/MPRS/1966 menyatakan bahwa:
”Pembangunan ekonomi terutama berarti mengolah

kekuatan ekonomi potensial menjadi kekuatan
ekonomi riil melalui penanaman modal, penggunaan teknologi, penambahan pengetahuan dan peningkatan keterampilan, penambahan kemampuan berorganisasi dan manajemen”.
Sedangkan Pasal 10 menyatakan:

Dalam konsideran UUPMA disebutkan bahwa modal asing itu perlu dimanfaatkan secara maksimal untuk mempercepat pembangunan ekonomi
Indonesia serta digunakan untuk bidang-bidang dan
sektor-sektor yang dalam waktu dekat belum dan
atau tidak dapat dilaksanakan oleh modal Indonesia
sendiri. Dengan demikian, pada hakikatnya modal
asing hanya digunakan sebagai pelengkap saja.
Sumantoro (1987) mengintroduksikan beberapa teori tentang penanaman modal asing dengan
mendasarkan pada hubungan antara modal asing
(Perusahaan Multi Nasional/PMN) dengan partner
dari negara penerima modal yang dapat dikate-

191

Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 3, Agustus 2010

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam rangka Meningkatkan Iklim Investasi di Indonesia

gorikan sebagai hubungan kerjasama (cooperation)

1. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum

dan atau hubungan pertentangan (conflict of inte-

yang mempunyai kekuatan hukum mengikat

rest), dan juga hubungan yang kurang seimbang se-

yang meliputi perjanjian internasional dan pera-

hingga menyebabkan ketergantungan (dependen-

turan perundang-undangan yang terkait dengan

cia). Disamping itu ada pula ahli yang dapat mene-

PMA di Indonesia.

rima masuknya modal asing tanpa sifat ketergan-

2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum

tungan, yaitu dengan melihat dari segi positif aliran

yang dapat memberi penjelasan terhadap bahan

ekonomi tradisionalisme. Mereka mengemukakan

hukum primer, seperti tulisan-tulisan bidang hu-

bahwa PMN dapat mengembangkan industrialisasi

kum yang terkait dengan PMA, buku-buku dan

negara penerima modal sehingga peranannya dapat

hasil penelitian lainnya.

diterima dan memang dibutuhkan dalam pembangunan. Disini teori dependencia digambarkan juga se-

3. Bahan hukum tertier yaitu kamus-kamus, ensiklopedi dan lain-lain.

bagai bagian dari serangkaian pendapat yang setuju
dan menolak PMN untuk melakukan kegiatan di
negara penerima modal. (Raymond Vernon dalam
Sumantoro, 1987)

Pembahasan
Bagi perusahaan Penanaman Modal Asing
(PMA), di samping iklim ekonomi, stabilitas politik,

Pusat perhatian sekaligus pokok permasala-

penting pula untuk dilihat adalah keadaan hukum

han dalam tulisan ini terpusat pada bagaimana peran

negara yang akan dituju. Perusahaan PMA pasti

negara melalui serangkaian regulasinya dibidang

akan sangat memperhatikan peraturan perundang-

hukum dalam rangka menstimulus pembangunan

undangan, apakah kiranya sistem dan ketentuan

ekonomi. Sehingga kebijakan PMA di Indonesia

PMA yang berlaku memberikan prospek yang baik

akan mendorong iklim investasi yang sehat dan ti-

bagi penanaman modal atau tidak. Dengan mema-

dak merugikan kepentingan bangsa dan negara.

hami betapa pentingnya sebuah pengertian, maka

Tujuan dari penelitian mandiri ini adalah

akan dipaparkan beberapa pengertian modal asing.

untuk memberikan gambaran awal tentang sejauh-

UUPMA memberikan pengertian penanaman modal

mana negara menunjukkan peranannya, melalui se-

asing dalam Pasal 1, yaitu:

rangkaian kebijakan-kebijakan strategis, untuk men-

”Penanaman modal secara langsung yang dilakukan
menurut atau berdasarkan ketentuan UU ini dan
yang digunakan menjalankan perubahan di
Indonesia, dalam arti bahwa pemilik modal secara

langsung menanggung resiko dari penanaman modal
tersebut”.

ciptakan iklim investasi yang mampu mendorong
terciptanya pembangunan ekonomi. Khususnya pada sektor-sektor yang harus melibatkan modal
asing.
Metode yang digunakan dalam penelitian

Perumusan di atas mengandung unsur-unsur

ini adalah metode penelitian hukum normatif, yang

pokok yaitu:

mengutamakan data sekunder melalui studi doku-

1. Penanaman modal secara langsung;

men atau penelusuran literatur. Adapun data se-

2. Penggunaan modal untuk menjalankan perusa-

kunder dimaksud adalah sebagai berikut:

haan;
3. Perusahaan tersebut berada di Indonesia;

Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 3, Agustus 2010

192

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam rangka Meningkatkan Iklim Investasi di Indonesia

4. Resiko yang langsung ditanggung oleh pemilik
modal.

mengenai Penanaman Modal (Convention on International Center for the Settlement of Investment
Disputes Between States and National of other

Kemudian menurut Pasal 2 Sub a yang di-

States). Diratifikasinya ICSID ini tentu sebagai upa-

maksud alat pembayaran luar negeri adalah modal

ya untuk merangsang minat para investor asing,

asing. Untuk menentukan alat pembayaran luar ne-

yakni menawarkan mekanisme penyelesaian perseli-

geri mana yang termasuk dalam pengertian modal

sihan yang diakui oleh dunia internasional. Hal ini

asing, dalam hal ini pembuat undang-undang meng-

disebabkan, seringkali yang menjadi kekhawatiran

gunakan kriteria ”kekayaan devisa Indonesia”. Teta-

bagi investor asing adalah dalam hal terjadinya per-

pi UUPMA maupun UU Nomor 32 Tahun 1961 ten-

selisihan. Ketika terjadinya perselisihan yang dipe-

tang Peraturan Lalu Lintas Devisa tidak memberi-

riksa dan diselesaikan (diputus) menurut hukum ne-

kan penjelasan tentang pengertian kekayaan devisa

gara setempat, menurut penilaian penanam modal

negara. Kalau kita membaca pengertian modal asing

tidak cukup obyektif. Sehingga perlu diperiksa dan

seperti yang tertera dalam UUPMA tersebut, maka

diputus oleh lembaga yang diakui dunia internasio-

akan tampak bahwa pengertian modal asing kepada

nal seperti ICSID.

equity, suatu fresh capital yang datang dari luar negeri, meskipun diakui juga bahwa equipment, paten/

Kebijakan-kebijakan Dibidang PMA

teknologi baru juga termasuk dalam pengertian mo-

Sejarah PMA di Indonesia masih dapat di-

dal asing. Selanjutnya hasil keuntungan perusahaan

golongkan sangat muda apabila dibandingkan de-

yang tidak ditransfer tetapi diinvestasikan pun bisa

ngan negara-negara seperti Korea Selatan dan

termasuk modal asing. Secara harafiah sebenarnya

Taiwan yang sudah termasuk dalam New Indus-

pengertian modal asing ini hampir lengkap. Perlu

trialized Country/NIC atau Negara Industri Baru

pula dipikirkan apakah loan yang berasal dari luar

(NIB). Sejak kemerdekaan memang sudah ada mo-

negeri dimasukkan sebagai modal asing. Sebab da-

dal asing yang masuk ke Indonesia tetapi potensinya

lam lalu lintas modal dan pinjaman yang begitu

belum menjadi kekuatan ekonomi yang nyata. Se-

kompleks seperti sekarang ini tidak realistis apabila

cara formal penanaman modal baru mempunyai lan-

mengabaikan soal loan yang semakin lama semakin

dasan hukum sejak dikeluarkannya UU Nomor 1

berperan. Tentu harus ada kebijaksanaan mengenai

Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing

perimbangan antara equity dengan loan agar bisa di-

(UUPMA). Untuk mengungkap tabir serta kenyata-

peroleh modal asing yang sehat. Kiranya suatu ke-

an yang ada dari kebijakan-kebijakan PMA, khusus-

tentuan dan pengertian modal asing yang lebih kom-

nya UUPMA dan PMA di Indonesia, maka perlu di-

prehensif perlu segera dirumuskan. (Mulya Lubis,

kaji UUPMA, sehingga bisa dipahami secara lebih

1992)

objektif. Ada beberapa sektor yang terkait secara
Lebih lanjut UU Nomor 5 Tahun 1968 Ten-

tang Ratifikasi ICSID juga mengatur tentang Perse-

langsung dengan UUPMA maupun PMA, yaitu:
1. Modal Asing

tujuan atas Konvensi tentang Penyelesaian Perse-

Pada prinsipnya peranan modal asing di

lisihan antara Negara dengan Warga Negara Asing

Indonesia tidak hanya melalui foreign direct

193

Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 3, Agustus 2010

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam rangka Meningkatkan Iklim Investasi di Indonesia

investment sebab berdasarkan Pasal 23 UUPMA

tampaknya tidak cukup mampu jika hanya dibe-

dapat juga terjadi melalui joint ventura, yaitu

bankan pada modal nasional.

sebagian modal asing dan sebagian lagi dari

3. Tenaga Kerja

modal nasional. Tetapi seringkali menjadi per-

Keberadaan Pasal 9 UUPMA yang memberikan

soalan adalah ketentuan dalam Pasal 18

kewenangan kepada investor asing untuk me-

UUPMA yang menyebutkan bahwa izin in-

nentukan direksi perusahaan adalah logis. Ada-

vestor asing diberikan paling lama 30 tahun.

pun tuntutan untuk memenuhi kebutuhan tenaga

Mengedapankan persoalan lamanya izin yang

kerja dengan warga negara Indonesia, kecuali

diberikan ini karena dihadapkan pada nilai ke-

yang belum terisi atau tidak bisa diisi oleh war-

untungan yang diperoleh investor asing. Sehing-

ga negara Indonesia, sebagaimana diatur dalam

ga, muncul pertanyaan apakah ketentuan ter-

Pasal 10 dan 11 UUPMA dengan PMA yang

sebut justru tidak mengurangi daya tarik terha-

diimplementasikan dalam bentuk joint ventura,

dap investor asing. Daya tarik yang bisa dikede-

disamping kepentingan-kepentingan kita dalam

pankan justru pengaturan mengenai hak transfer

berbagai aspek ekonomi.

sebagaimana

ditentukan

dalam Pasal 19-20

4. Fasilitas-fasilitas Bagi PMA

UUPMA. Sebab, hampir semua investor asing

Pemerintah melalui UUPMA memberikan in-

mengharapkan dapatnya diberikan izin transfer

sentif pada perusahaan modal asing baik berupa

keuntungan-keuntungan usahanya dalam bentuk

pembebasan atau keringanan pajak (tax holiday)

valuta asli. (Kartasapoetra 1985)

dengan mengingat prioritas mengenai bidangbidang usaha. Bahkan apabila perusahaan modal

2. Bidang Usaha
Penentuan bidang usaha yang boleh dimasuki

asing tersebut sangat diperlukan bagi pertumbu-

oleh modal asing, disamping menggunakan pa-

han ekonomi, pemerintah menjanjikan kelong-

rameter yang berkaitan dengan bidang-bidang

garan-kelonggaran lain disamping pembebasan

yang penting bagi negara dan menguasai hajat

dan keringanan pajak. Setelah diadakannya tax

hidup rakyat banyak, juga yang menduduki pe-

reform 1983 maupun setelah diubah dengan UU

ranan penting dalam pertahanan negara. Pasal 6

Pajak 1994 tampaknya fasilitas atau kelong-

UUPMA menyebutkan secara eksplisit menge-

garan ini tidak lagi diberikan.

nai bidang-bidang yang tidak boleh dimasuki

5. Nasionalisasi dan Kompensasi

oleh modal asing sehubungan dengan dua hal

Kebijakan mengenai nasionalisasi sebagaimana

tersebut. Disamping itu BKPM juga menge-

diatur dalam Pasal 21 UUPMA tampaknya amat

luarkan Daftar Skala Prioritas (DSP) yang se-

kondusif dalam menarik modal asing. Sebab,

tiap tahunnya mengalami perubahan. Pada satu

nasionalisasi baru dilakukan jika kepentingan

sisi

bagi

negara menghendaki. Itupun ditempuh melalui

perkembangan

produk undang-undang. Untuk itu perlu investor

PMDN, tetapi kenyataan menunjukkan banyak

asing diberikan kompensasi yang macam dan

bidang-bidang usaha yang digarap oleh BUMN

cara pembayarannya ditentukan melalui putusan

membutuhkan

arbitrase (Pasal 21-22 UUPMA).

hal tersebut

Indoensia,

memang kondusif

khususnya

modal

bagi

yang

besar,

dan

Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 3, Agustus 2010

194

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam rangka Meningkatkan Iklim Investasi di Indonesia

investasinya me-ningkat menjadi lebih dari dua kali

6. Kewajiban Bagi Penanam Modal Asing
Kewajiban yang dibebankan kepada investor

lipat.

asing berdasarkan Pasal 27 UUPMA hanya

Dari data tersebut, tampaknya perkemba-

memberi kesempatan partisipasi bagi modal na-

ngan investasi asing di Indonesia mengalami per-

sional secara efektif setelah jangka waktu ter-

kembangan yang cukup mengesankan. Namun de-

tentu melalui penjualan saham.

mikian, masih bisa dipertanyakan seberapa jauh perkembangan penanaman modal asing tersebut mam-

7. Pengawasan/Koordinasi
Mengenai pengawasan atau koordinasi diatur

pu memodernisasi ekonomi Indonesia. Swasta do-

dalam Pasal 13, 17, 20 dan 28 UUPMA, yang

mestik memainkan peranan yang sangat besar dalam

lebih banyak dijelaskan dalam peraturan pelak-

kurun waktu tersebut. Investasi swasta domestik

sanaannya. Permasalahannya seringkali terjadi

memberikan kontribusi tertinggi bagi investasi

dalam hal pengawasan dan koordinasiadalah ti-

Indonesia dengan menggarap 41%-74% dari total

dak adanya sinkronisasi antar departemen se-

investasi di Indonesia. Angka tertinggi terjadi pada

hingga seringkali terjadi tumpah tindih kewena-

tahun 1969 dengan total 73,6% dari keseluruhan in-

ngan.

vestasi dan angka terendah terjadi pada tahun 1976
dengan 41% dari seluruh investasi. Sedangkan investasi yang dilakukan oleh pemerintah berkisar dari

Perkembangan PMA di Indonesia
Penanaman modal asing, tampaknya selalu
memberikan kesan akan membawa dampak moder-

22,1% sampai 50% dari seluruh investasi, seperti
yang terlihat dalam tabel 1.

nisasi dan perubahan ekonomi suatu negara. Studi
yang dilakukan oleh PBB telah menunjukkan bahwa

Kesimpulan

modal asing belum tentu memberikan modal pada

Penanaman modal asing diyakini akan

negara penerima, setidaknya seperti yang terjadi di

mampu membantu mempercepat modernisasi eko-

Amerika Latin. Disini, perusahaan penanaman mo-

nomi dan perubahan stukur ekonomi indonesia dari

dal asing tidak membawa modal ke negara penerima

struktur agraris menjadi perekonomian dengan

justru menggunakan modal yang ada di negara pe-

struktur industri bahkan struktur jasa. Namun de-

nerima. Dengan demikian, perusahaan modal asing

mikian, investasi asing di Indonesia dalam kurun

yang diyakini akan memodernisasi dan merubah

waktu 1969-1990 hanya merupakan 6,51% dari se-

struktur sekonomi karena merupakan sumber modal

luruh pangsa investasi di Indonesia. Selebihnya se-

bagi negara berkembang belum tentu sepenuhnya

besar 93,49% merupakan investasi yang dilakukan

benar. Di Indonesia sendiri apabila dianalisis pena-

oleh PMDM. Sedangkan apabila dilihat dari perban-

naman modal asing, pada proyek baru yang

dingan jumlah proyek maka PMA mengerjakan

disetujui pada tahun pertama Repelita V berjumlah

21,5% (691 proyek) dari total proyek dan PMDN

338 buah dengan nilai investasi 4.373,7 juta US$.

mengerjakan 78,5% (2.516 proyek) dari total proyek

Apabila

akhir

yang ada. Adapun perbandingan nilai investsinya

Repelita IV sebanyak 155 proyek dengan nilai

adalah PMA: PNBM= 25,6%: 74,4%. Realitas pena-

investasi 1.849,1 juta US$, jumlah proyek dan nilai

naman modal asing di Indonesia dalam kurun waktu

195

dibandingkan

dengan

keadaan

Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 3, Agustus 2010

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam rangka Meningkatkan Iklim Investasi di Indonesia

1969-1990 masih berada dalam garis UUPMA yang

asing hanya sebagai pelengkap.

pada asanya menyatakan bahwa penanaman modal
Tabel 1
Pangsa Investasi Swasta, Investasi Domestik, Investasi Asing dan Investasi Pemerintah Terhadap Total
Investasi 1969 – 1990 (dalam %)
Tahun
1
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990

Total
Investasi

Investasi
Swasta

2
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00

Investasi
Pemerintah

3
76,9
64,3
65,3
71,1
65,3
50,3
62,9
50,0
53,6
65,1
68,6
59,2
66,1
63,8
66,9
67,2
65,0
68,2
74,9
77,9
73,3
75,1

Investasi
Swasta Asing

4
23,1
35,6
34,7
28,9
34,7
49,7
38,0
50,0
46,4
34,9
31,4
40,8
33,9
36,2
33,1
32,8
35,0
31,8
26,0
22,1
26,7
24,9

5
3,3
77,7
10,3
12,3
15,9
14,9
11,0
8,3
5,8
5,0
5,0
2,8
1,7
2,2
2,5
2,1
2,8
2,7
4,3
5,2
8,6
9,3

Investasi
Swasta
Domestik
6
73,6
56,6
55,0
58,8
49,4
35,4
51,0
41,7
47,8
60,1
63,6
56,4
64,4
61,6
64,5
65,2
62,3
65,6
69,7
72,7
64,7
65,8

Sumber: Sukamdani S. Gito Sardjono 1993
Masuknya PMA ke Indonesia tidak hanya
membawa implikasi dalam bidang ekonomi saja,

aspek pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya
dapat semakin dirasakan oleh seluruh bangsa.

melainkan berimbas pula kedalam bidan hukum.
Dalam kaitan ini, hukum dapat mengedepankan

Daftar Pustaka

fungsinya sebagai sarana rekayasa sosial. Investasi

Donnel, Barnes, Metzger, ”Law for bisnis”,

asing sebagai pelengkap dalam upaya modernisasi
ekonomi dan perubahan struktur ekonomi memang
dibutuhkan. Namun demikian, perlu untuk dikaji
ulang mengenai kebijaksanaan penanaman modal
asing agar aspek pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya lebih dapat dirasakan oleh seluruh
bangsa Indonesia. Agar penanaman modal asing di

Homewood, Illionis, 1983.
Sukamdani Gitosarjono, “Bisnis dan Pembangunan
Ekonomi”, Haji massagung, Jakarta, 1993.
T. Mulya Lubis, ”Hukum dan Ekonomi”, Sinar
Harapan, Jakarta, 1992.
Sunaryati Hartono, ”Hukum Ekonomi Pembangunan
Indonesia”, Bina Cipta, Jakarta, 1988.

Indonesia dapat tepat sasarannya, maka pemerintah

Dimyati Hartono, ”Hukum Sebagai Faktor Penentu

perlu melakukan reorientasi dengan memberikan

Pemanfaatan Teknologi Komunikasi”, Pi-

prioritas bagi daerah-daerah yang terpencil sehingga

dato pengukuhan guru besar UNDIT,
Semarang, 1990.

Lex Jurnalica Volume 7 Nomor 3, Agustus 2010

196