Seminar Akuntansi Sektor Publik DI
JALAN TERJAL MENUJU BASIS AKRUAL
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Dalam perjalanan reformasi pengelolaan keuangan negara di bidang
akuntansi, pemerintah telah menetapkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 24
Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang kemudian telah diganti
dengan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar
Akuntansi Pemerintahan. Penggantian PP Nomor 24 Tahun 2005 dengan PP
Nomor 71 Tahun 2010 didasarkan pada ketentuan yang ada dalam Pasal 36 ayat
(1) UU Nomor 17 Tahun 2003 dan Pasal 70 ayat (2) UU Nomor 1 Tahun 2004
yang menetapkan bahwa basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan
selambat-lambatnya dilaksanakan 5 tahun setelah UU Nomor 17 Tahun 2003
ditetapkan atau pada Tahun Anggaran 2008. Namun demikian, dalam ketentuan
tersebut diberikan aturan fleksibilitas dalam masa transisi yang mengatur bahwa
selama basis akrual belum dapat dilaksanakan maka dapat digunakan basis kas
untuk pendapatan dan belanja.
Karena adanya ketentuan masa transisi maka dalam PP Nomor 71 Tahun
2010 dimuat Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) yang berbasis
akrual yang berada di Lampiran I dan PSAP berbasis kas menuju akrual yang
berada di Lampiran II. Memang ada masa transisi dalam penerapan basis akrual
dalam sistem akuntansi pemerintahan namun masa transisi tersebut telah
ditetapkan batasan waktunya. Dalam bagian tanggal efektif pemberlakuan PSAP
dinyatakan bahwa PSAP berbasis akrual berlaku efektif untuk laporan keuangan
atas pertanggungjwaban pelaksanaan anggaran mulai Tahun Anggaran 2010,
namun dalam hal entitas pelaporan belum dapat menerapkan PSAP berbasis
akrual maka entitas pelaporan dapat menerapkan PSAP berbasis kas menuju
akrual paling lama 4 (empat) tahun setelah Tahun Anggaran 2010. Berdasarkan
hal tersebut maka Tahun 2014 merupakan tahun di mana system akuntansi
pemerintahan harus dijalankan dengan menggunakan basis akrual.
1
1.2 Rumusan Masalah
Adapun yang menjadi rumusan masalah dalam makalah ini adalah
sebagai berikut :
1) Apakah manfaat penerapan akuntansi akrual di sector public?
2) Bagaimana kondisi dan factor pendukung keberhasilan implementasi basis
akrual?
3) Adakah isu-isu dalam implementasi basis akrual? dan
4) Bagaimana strategi implementasi basis akrual?
2
BAB II
KAJIAN TEORI
2.1 Standar Akuntansi Pemerintah (SAP)
Defenisi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang tercantum dalam
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 71 Tahun 2010 (2010:1) adalah
prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan
Laporan Keuangan Pemerintah. Laporan keuangan pemerintah terdiri atas
Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) dan Laporan Keuangan Permerintah
Daerah (LKPD).
Dasar hukum SAP adalah UU No. 17/2003 pasal 32 :
Bentuk dan isi LPJ pelaksanaan APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai
dengan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP)
Standar Akuntansi disusun oleh suatu Komite Independen dan ditetapkan
dengan PP
2.2 Basis Akrual
Ada beberapa definisi akuntansi berbasis akrual, yaitu : Menurut Nunuy
(2007:17) : “Akuntansi berbasis akrual merupakan sistem akuntansi yang
mengakui dan mencatat transaksi atau kejadian keuangan pada saat terjadi atau
pada saat perolehan. Fokus sistem akuntansi ini pada pengukuran sumber daya
ekonomis dan perubahan sumber daya pada suatu entitas”.
Manurut PP No. 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan
“Basis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi atau
peristiwa akuntansi diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada
saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas atau setara kas
diterima atau dibayarkan”. Basis akrual digunakan untuk pengukuran aset,
kewajiban dan ekuitas dana. Akuntansi berbasis akrual merupakan international
best practice dalam pengelolaan keuangan modern yang sesuai dengan prinsip
New Public Management (NPM) yang mengedepankan transparansi dan
akuntabilitas pengelolaan keuangan.
3
Menurut SAP berbasis akrual dalam Abdul (2012:24) menjelaskan
tentang kerangka konseptual dari pengakuan unsur laporan keuangan, yaitu : ”
a.
Pengakuan pendapatan
1) Pendapatan (LO) diakui pada saat timbulnya hak atas pendapatan tersebut
atau ada aliran masuk sumber daya ekonomi.
2) Pendapatan (LRA) diakui pada saat kas diterima direkening kas umum
negara/daerah atau oleh entitas pelaporan.
b.
Pengakuan beban dan belanja
1) Beban diakui pada saat timbulnya kewajiban, terjadinya konsumsi aset
atau terjadinya penurunan manfaat ekonomi atau potensi jasa.
2) Belanja diakui berdasarkan terjadinya pengeluaran dari rekening kas
negara atau daerah atau entitas pelaporan.
Kerangka konseptual dari pengukuran (nilai perolehan historis) unsur
laporan keuangan, yaitu :
a.
Aset
Dicatat sebesar pengeluaran/penggunaan sumber daya ekonomi atau sebesar
nilai wajar dari imbalan yang diberikan untuk memperoleh aset tersebut.
b.
Kewajiban
Dicatat sebesar nilai wajar sumber daya wajar sumber daya ekonomi yang
digunakan pemerintah untuk memenuhi kewajiban yang bersangkutan”.
Dibandingkan akuntansi berbasis kas dan CTA, akuntansi berbasis akrual
memiliki kelebihan antara lain:
Dengan memenuhi azas ”semakin baik informasi, maka semakin baik
keputusan” menghasilkan Laporan Keuangan yang lebih baik untuk tujuan
pengambilan keputusan karena pengalokasian sumber daya dapat diketahui
lebih akurat
Penilaian kinerja yang lebih akurat dalam satu tahun pelaporan karena
penilaian
kesehatan
keuangan
dikaitkan
pada
kinerja
organisasi
pemerintah
Dapat menyajikan nilai aset, kewajiban dan ekuitas yang lebih baik
Pengukuran penilaian biaya/beban suatu program/kegiatan yang lebih baik
4
Sesuai Reformasi Manajemen Keuangan pemerintah yang diamanatkan
oleh UU
Sesuai dengan international best practices, termasuk untuk kebutuhan
Government Finance Statistics-2001 (GFS 2001) yang berbasis akrual
Mengakumulasi kewajiban pembayaran pensiun
Menyelaraskan/meratakan belanja modal dengan akuntansi penyusutan
Mewaspadai risiko default hutang yang akan jatuh tempo bersanksi denda
Memungkinkan perundingan dan penjadwalan utang yang mungkin tak
mampu dibayar di masa depan yang masih jauh, tanpa tergesa-gesa
Permintaan hair cut apabila posisi keuangan terlihat tidak tertolong lagi
menjadi masuk akal di mata negara/lembaga donor
Memberi gambaran keuangan lebih menyeluruh tentang keuangan negara
dari sekadar gambaran kas
Mengubah perilaku keuangan para penggunanya menjadi lebih transparan
dan akuntabel
Sedangkan kelemahan yang perlu diperhatikan adalah akuntansi berbasis
akrual relatif lebih kompleks dibanding basis akuntansi kas maupun basis CTA,
sehingga membutuhkan Sumber Daya Manusia (SDM) pengelola keuangan
dengan kompetensi akuntansi yang memadai.
2.3 Basis Kas
Basis kas, menetapkan bahwa pengakuan pencatatan transaksi ekonomi
hanya dilakukan apabila transaksi tersebut menimbulkan perubahan pada kas.
Pembukuan basis kas dilakukan atas dasar penerimaan dan pembayaran tunai, jadi
pendapatan diakui sebagai pendapatan apabila sudah diterima tunai, dan
pembelanjaan dianggap sebagai belanja pada saat dibayar tunai (Indra Bastian,
2006:42).
5
BAB III
PEMBAHASAN
3.1 Manfaat Akuntansi Akrual di Sektor Publik
Sudah lebih dari dua dekade isu mengenai penerapan basis akrual dalam
system akuntansi pemerintahan terus berkembang. Trend penerapan basis akrual
terus meningkat di berbagai negara walaupun masih ada diskusi dan perdebatan
dari para ahli mengenai keuntungan dan kerugiannya. Para pendukung penerapan
basis akrual menyampaikan bahwa penggunaan basis akrual di sektor publik akan
memberikan manfaat yang lebih baik dibandingkan jika sektor public hanya
menggunakan basis kas. Basis akrual juga diharapkan menjadi jawaban yang tepat
atas meningkatnya tekanan dari masyarakat agar sektor publik dapat membangun
tata kelola pengelolaan keuangannya dengan lebih baik.
Pelaksanaan reformasi di sektor publik, menjadi trend di dunia
internasional karena dorongan yang terjadi di era New Public Management
(NPM), akuntansi akrual diharapkan dapat memainkan peran yang lebih besar
dalam hal menyediakan informasi keuangan untuk meningkatkan kinerja dan
akuntabilitas sektor publik sehingga pengelolaan keuangan yang ekenomis,
efisiens, dan efektif dapat dicapai.
Perlu adanya perubahan mendasar untuk secara bertahap menggantikan
akuntansi yang berbasis kas dengan akrual. Dalam sistem akuntansi berbasis
akrual dapat diukur biaya pelayanan jasa pemerintahan, efisiensi serta kinerja
pemerintah dan sistem berbasis akrual juga dapat diketahui kewajiban kontijensi
pemerintah karena dicatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi
negara terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa
satu tahun anggaran. Anggaran berbasis akrual akan memungkinkan perencanaan
anggaran jangka panjang yang melebihi satu tahun anggaran. Beberapa ahli
menyampaikan pendapatnya yang masih menyiratkan adanya keraguan atas
penerapan basis akrual secara penuh di sektor publik.
6
3.2 Kondisi Dan Factor Pendukung Keberhasilan Implementasi Basis Akrual
Walaupun tidak ada desain baku untuk implementasi basis akrual di
sektor public namun penelitian atas berbagai pengalaman implementasi basis
akrual tersebut telah menunjukkan adanya suatu kondisi/faktor yang perlu
disiapkan agar implementasi basis akrual dapat dilaksanakan dengan baik. Tickell
(2010 : 74) merujuk pada dokumen dari Komite Sektor Publik di IFAC (Public
Sector Committee) (2002 : 19) menjelaskan bahwa “accrual accounting, while
arguably successfully implemented in developed economies, is yet to be
successfully integrated into the accounting systems of many developing
economies. This is despite numerous attempts by some countries. It has been
recognised by IFAC’s Public Sector Committee that the factors that may influence
the nature and speed of the migration to accrual accounting include:
1) The system of government and the political environment of the nation,
2) Whether the reforms are focused solely on changing the reporting
framework or encompassing other wider scale reforms,
3) Whether the changes are being driven from the “top down” or “bottom
up”,
4) The current basis of accounting used by the entity, the capability of
existing information system, and the completeness and accuracy of
existing information, particularly in relation to assets and liabilities,
5) The basis of accounting to be used in the preparation of budget
documents,
6) The level of political commitment to the adoption of accrual accounting,
and
7) The capacity and skills of the people and organizations responsible for
implementing the changes”.
McGuinness (1988 : 48) menyampaikan pendapat bahwa agar berhasil
menerapkan akuntansi basis akrual perlu diperhatikan beberapa faktor kunci
(critical success factors) yang disusun berdasarkan urutan prioritas sebagai
berikut:
1) Commitment to accrual accounting from top management.
7
2) A system design which is simple and is tightly controlled so that simplicity
of design can be maintained.
3) A strong emphasis on staff training to ensure that staff understand accrual
accounting concepts.
4) High quality planning.
5) An acknowledgment of project leaders’ authority and responsibility.
6) A committed and resourceful project team.
Khan dan Mayes (2009:12–13) menyampaikan pandangannya secara
ringkas bahwa terdapat beberapa kondisi penting yang harus disiapkan agar dapat
berpindah ke akuntansi akrual dengan baik, yaitu:
1) An acceptable cash accounting based system.
2) Political ownership.
3) Technical capacity.
4) Systems.
3.3 Isu-isu Utama Dalam Implementasi Basis Akrual
Implementasi basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan, selain
memerlukan
penyiapan
kondisi
yang
dapat
mendukung
keberhasilan
implementasinya, juga perlu memperhatikan isu-isu yang mungkin muncul. Hal
ini sangat perlu diperhatikan karena isu implementasi akuntansi akrual mungkin
saja akan berbeda bagi setiap entitas (agency). Blondal (2003 : 45-54)
menguraikan beberapa isu penting yang harus diperhatikan ketika akan berpindah
ke basis akrual, yaitu:
1) Isu Pengakuan atas Aset Tertentu (Key Recognition Issues) Sektor publik
mempunyai beberapa aset berbeda dengan sektor bisnis, seperti:
a. Aset Warisan Budaya (Heritage Assest).
b. Aset Militer (Military Assets).
c. Aset Infrastruktur (Insfrastructure Assets).
d. Program Jaminan Sosial (Social Insurance Programmes).
2) Isu Penilaian (Valuation Issues)
8
Dalam hal ini terdapat isu antara penggunaaan metode penilaian berdasarkan
pada nilai historis (historical cost) ataukah menggunakan nilai saat ini
(current value).
3) Standar Akuntansi (Accounting Standards)
Berkaitan dengan siapa yang menyusun dan menetapkan standar akuntansi
serta seberapa cepat proses adopsi dan adaptasi standar akuntansi
internasional.
4) Isu Implementasi (Implementation Issues)
Terdapat beberapa isu penting yang berkaitan proses implementasi yaitu:
a. Menumbuhkan Perubahan Budaya (Fostering a “cultural change”).
b. Model Implementasi (Implementation Models).
c. Kebutuhan Komunikasi (Need for Communications).
d. Keahlian Akuntansi (Accountacy Skills).
e. Seleksi Peralatan IT (Selection of IT Equipment).
Wynne (2004:14-15) menyampaikan bahwa terdapat beberapa isu
akuntansi yang harus disepakati sebelum akuntansi akrual diterapkan, terutama
pada beberapa isu sebagai berikut:
1) Taxation revenues: when should tax revenues be recognised? When the
profits are made? - When the profits are reported? - When the tax is paid?.
2) Depreciation: how should decisions be made about asset lives? -Should these
be a matter for the asset user or for the Ministry of Finance? -Should
adjustments be made to depreciation that is caused by lack of maintenance or
investment to prolong the asset life?.
3) Approaches to the recognition and measurement of property, plant and
equipment: there can be disagreement about: - which assets to value - the
valuation methodology - current, historic or replacement cost and - how
often to revalue.
4) Military assets: should military assets be - capitalised and depreciated (what
life?) or - treated as revenue expenditure?
5) Infrastructure assets: should infrastructure assets be capitalised and if so
how should they be valued? - Should land and the structures on it be treated
differently? – How should they be valued and re-valued?.
9
6) Natural resources such as mineral reserves and forests: are these to be
included in the accounts and if so on what basis are they to be valued?.
Khan dan Mayes (2009 : 6-11) menjelaskan beberapa isu yang berkaitan
dengan proses transisi ke akuntansi akrual dalam konteks yang lebih luas, yaitu:
1) Formulating acccounting policies.
2) Gaps in current International Accounting Standards.
3) Cash information in an accrual framework.
4) Alignment of accrual accounting and budgeting.
5) Budget classification and the charts of accounts.
6) Opening balance sheet.
7) Central versus Decentralized Financial Process.
8) Consolidation Issues.
9) “Controlled” and “administered” items.
3.4 Strategi Implementasi Basis Akrual
Asian Development Bank (ADB) dalam dokumen yang berjudul
“Accrual Budgeting and Accounting in Government and its relevance for
Developing Member Countries” menyajikan bahwa penerapan basis akrual dapat
dilakukan dengan dua metode/model/strategi yaitu metode big bang atau
perubahan secara radikal dan metode bertahap. Pilihan atas metode konversi harus
dilakuan secara hati-hati, namun sampai saat ini metode big bang sangat jarang
digunakan.
Dalam penerapan akuntansi akrual secara bertahap dapat dilakukan
dengan memperhatikan : (1) implementation timeframe and sequencing. (2)
implementation staging by business areas, dan (3) implementation staging by
sector or size, and pilot studies. Pemilihan strategi dan area pentahapan sangat
penting bagi keberhasilan implementasi akuntansi akrual.
Salah satu keberhasilan dari penerapan akuntansi akrual pada akhirnya
dapat dilihat dalam opini dari hasil pemeriksaan atas laporan keuangan. Terdapat
6 (enam) langkah (komponen) yang perlu diperhatikan agar laporan keuangan
pemerintah mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) yaitu:
1) Sistem pembukuan dan perencanaan anggaran
10
2) Sistem aplikasi teknologi komputer (IT related)
3) Inventarisasi aset dan utang
4) Jadwal waktu penyusunan laporan keuangan dan pemeriksaan serta
pertanggungjawabkan anggaran
5) Quality assurance yang dilakukan oleh pengawas intern
6) Sumber daya manusia.
Pemilihan strategi implementasi akuntansi akrual harus dilakukan secara
hati-hati agar implementasi akuntansi pemerintahan akrual dapat dilakukan
dengan sebaik-baiknya dengan risiko kegagalan yang minimal.
Tahapan implementasi SAP berbasis akrual pada pemerintah daerah :
TAHU
KEGIATAN
N
Penyusunan pedoman penerapan standar akuntansi
2013
pemerintahan berbasis akrual pada pemerintah daerah
(Permendagri)
Penyiapan modul/panduan penerapan SAP berbasis akrual pada
pemerintah daerah
Penguatan kapasitas Pemda
Fasilitas penyusunan Perkada Kebijakan Akuntansi dan
Perkada Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah
2014
Penyesuaian Aplikasi Sistem Akuntansi yang telah ada
(SIPKD, SIMDA, dll) pada pemda/SKPD kepada Sistem
Akuntansi Berbasis Akrual di masing-masing Pemda
Uji coba penerapan SAP berbasis akrual pada beberapa daerah
Review kebijakan Akuntansi dan Sistem Akuntansi Pemerintah
Daerah
2015
Implementasi SAP berbasis akrual
Penguatan kapasitas SDM Pemda (lanjutan)
11
BAB IV
KESIMPULAN
Implementasi Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis Akrual merupakan
pelaksanaan amanat Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara. Namun mengingat kesiapan berbagai perangkat yang ada pada unit kerja
diseluruh tingkatan pemerintahan, maka pelaksanaannya dilakukan secara
bertahap yaitu dengan penerapan SAP berbasis Kas Menuju Akrual berdasarkan
PP Nomor 24 Tahun 2005 dan selanjutnya akan dilaksanakan SAP berbasis
Akrual secara penuh sesuai PP Nomor 71 Tahun 2010 mulai tahun 2015.
Perubahan basis kas menuju akrual tidaklah mudah, sebab diperlukan
kesiapan perangkat dan sumber daya manusia yang tidak mudah. Namun hal ini
pasti bisa dicapai apabila ada etikat dan komitmen yang kuat dari pemerintah
pusat maupun daerah.
Sampai saat ini penerapan akuntansi berbasis akrual tersebut belum
terealisasi dengan maksimal, walaupun peraturan tentang standar akuntansi akrual
telah diterbitkan. Hal ini merupakan tantangan besar bagi Pemerintah dan harus
dilakukan secara cermat dengan persiapan yang matang dan terstruktur.
Keberhasilan suatu perubahan akuntansi pemerintahan menuju basis akrual
agar dapat menghasilkan laporan keuangan yang lebih transparan dan lebih
akuntabel memerlukan upaya dan kerja sama dari berbagai pihak. Jika penerapan
akuntansi berbasis kas menuju akrual saja masih banyak menghadapi hambatan,
apalagi jika pemerintah akan menerapkan akuntansi berbasis akrual (Simanjuntak,
2010).
12
DAFTAR PUSTAKA
Badan Pemeriksa Keuangan, (2007), Makalah untuk Luncheon Discussion
Musyawarah Nasional Ketiga Asosiasi Pemerintah Provinsi, Surabaya, Senin,
22 Oktber 2007.
Blondal, Jon R., (2003), Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and
recent Development, OECD Journal on Budgeting, Vol. 3, No. 1, OECD,
2003.
Khan, Abdul.danMayes, Stephen., (2009), Transition to Accrual Accounting,
Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, September 2009.
Mardiasmo.,(2002), Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah, Penerbit ANDI,
Yogyakarta, 2002.
McGuinness, W.L., (1988), Implementation of Accrual Accounting for
Government Departments, Agustus 1988.
Simanjuntak, Binsar. H., (205), Menyongsong Era Baru Akuntansi Pemerintahan
di Indonesia, Jurnal Akuntansi Pemerintah, LPKPAP-BPPK Departemen
Keuangan RI, Volume 1, Mei 2005.
World Bank, (1998), Public Expenditure Management Handbook, Washington
USA.
Wynne, Andy.,(2004), Is The Move to Accrual Based a Real Priority for Public
Sector Accounting?, ACCA.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 171/PMK.05/2007 tentang Sistem Akuntansi
dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat.
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 233/PMK.05/2011 tentang Perubahan atas
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 171/PMK.05/2007 tentang Sistem
Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat.
www.bpk.go.id
www.depkeu.go.id
www.ksap.org
www.perbendaharaan.go.id
www.wordlbank.org
13
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Dalam perjalanan reformasi pengelolaan keuangan negara di bidang
akuntansi, pemerintah telah menetapkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 24
Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang kemudian telah diganti
dengan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar
Akuntansi Pemerintahan. Penggantian PP Nomor 24 Tahun 2005 dengan PP
Nomor 71 Tahun 2010 didasarkan pada ketentuan yang ada dalam Pasal 36 ayat
(1) UU Nomor 17 Tahun 2003 dan Pasal 70 ayat (2) UU Nomor 1 Tahun 2004
yang menetapkan bahwa basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan
selambat-lambatnya dilaksanakan 5 tahun setelah UU Nomor 17 Tahun 2003
ditetapkan atau pada Tahun Anggaran 2008. Namun demikian, dalam ketentuan
tersebut diberikan aturan fleksibilitas dalam masa transisi yang mengatur bahwa
selama basis akrual belum dapat dilaksanakan maka dapat digunakan basis kas
untuk pendapatan dan belanja.
Karena adanya ketentuan masa transisi maka dalam PP Nomor 71 Tahun
2010 dimuat Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) yang berbasis
akrual yang berada di Lampiran I dan PSAP berbasis kas menuju akrual yang
berada di Lampiran II. Memang ada masa transisi dalam penerapan basis akrual
dalam sistem akuntansi pemerintahan namun masa transisi tersebut telah
ditetapkan batasan waktunya. Dalam bagian tanggal efektif pemberlakuan PSAP
dinyatakan bahwa PSAP berbasis akrual berlaku efektif untuk laporan keuangan
atas pertanggungjwaban pelaksanaan anggaran mulai Tahun Anggaran 2010,
namun dalam hal entitas pelaporan belum dapat menerapkan PSAP berbasis
akrual maka entitas pelaporan dapat menerapkan PSAP berbasis kas menuju
akrual paling lama 4 (empat) tahun setelah Tahun Anggaran 2010. Berdasarkan
hal tersebut maka Tahun 2014 merupakan tahun di mana system akuntansi
pemerintahan harus dijalankan dengan menggunakan basis akrual.
1
1.2 Rumusan Masalah
Adapun yang menjadi rumusan masalah dalam makalah ini adalah
sebagai berikut :
1) Apakah manfaat penerapan akuntansi akrual di sector public?
2) Bagaimana kondisi dan factor pendukung keberhasilan implementasi basis
akrual?
3) Adakah isu-isu dalam implementasi basis akrual? dan
4) Bagaimana strategi implementasi basis akrual?
2
BAB II
KAJIAN TEORI
2.1 Standar Akuntansi Pemerintah (SAP)
Defenisi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang tercantum dalam
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 71 Tahun 2010 (2010:1) adalah
prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan
Laporan Keuangan Pemerintah. Laporan keuangan pemerintah terdiri atas
Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) dan Laporan Keuangan Permerintah
Daerah (LKPD).
Dasar hukum SAP adalah UU No. 17/2003 pasal 32 :
Bentuk dan isi LPJ pelaksanaan APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai
dengan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP)
Standar Akuntansi disusun oleh suatu Komite Independen dan ditetapkan
dengan PP
2.2 Basis Akrual
Ada beberapa definisi akuntansi berbasis akrual, yaitu : Menurut Nunuy
(2007:17) : “Akuntansi berbasis akrual merupakan sistem akuntansi yang
mengakui dan mencatat transaksi atau kejadian keuangan pada saat terjadi atau
pada saat perolehan. Fokus sistem akuntansi ini pada pengukuran sumber daya
ekonomis dan perubahan sumber daya pada suatu entitas”.
Manurut PP No. 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan
“Basis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi atau
peristiwa akuntansi diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada
saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas atau setara kas
diterima atau dibayarkan”. Basis akrual digunakan untuk pengukuran aset,
kewajiban dan ekuitas dana. Akuntansi berbasis akrual merupakan international
best practice dalam pengelolaan keuangan modern yang sesuai dengan prinsip
New Public Management (NPM) yang mengedepankan transparansi dan
akuntabilitas pengelolaan keuangan.
3
Menurut SAP berbasis akrual dalam Abdul (2012:24) menjelaskan
tentang kerangka konseptual dari pengakuan unsur laporan keuangan, yaitu : ”
a.
Pengakuan pendapatan
1) Pendapatan (LO) diakui pada saat timbulnya hak atas pendapatan tersebut
atau ada aliran masuk sumber daya ekonomi.
2) Pendapatan (LRA) diakui pada saat kas diterima direkening kas umum
negara/daerah atau oleh entitas pelaporan.
b.
Pengakuan beban dan belanja
1) Beban diakui pada saat timbulnya kewajiban, terjadinya konsumsi aset
atau terjadinya penurunan manfaat ekonomi atau potensi jasa.
2) Belanja diakui berdasarkan terjadinya pengeluaran dari rekening kas
negara atau daerah atau entitas pelaporan.
Kerangka konseptual dari pengukuran (nilai perolehan historis) unsur
laporan keuangan, yaitu :
a.
Aset
Dicatat sebesar pengeluaran/penggunaan sumber daya ekonomi atau sebesar
nilai wajar dari imbalan yang diberikan untuk memperoleh aset tersebut.
b.
Kewajiban
Dicatat sebesar nilai wajar sumber daya wajar sumber daya ekonomi yang
digunakan pemerintah untuk memenuhi kewajiban yang bersangkutan”.
Dibandingkan akuntansi berbasis kas dan CTA, akuntansi berbasis akrual
memiliki kelebihan antara lain:
Dengan memenuhi azas ”semakin baik informasi, maka semakin baik
keputusan” menghasilkan Laporan Keuangan yang lebih baik untuk tujuan
pengambilan keputusan karena pengalokasian sumber daya dapat diketahui
lebih akurat
Penilaian kinerja yang lebih akurat dalam satu tahun pelaporan karena
penilaian
kesehatan
keuangan
dikaitkan
pada
kinerja
organisasi
pemerintah
Dapat menyajikan nilai aset, kewajiban dan ekuitas yang lebih baik
Pengukuran penilaian biaya/beban suatu program/kegiatan yang lebih baik
4
Sesuai Reformasi Manajemen Keuangan pemerintah yang diamanatkan
oleh UU
Sesuai dengan international best practices, termasuk untuk kebutuhan
Government Finance Statistics-2001 (GFS 2001) yang berbasis akrual
Mengakumulasi kewajiban pembayaran pensiun
Menyelaraskan/meratakan belanja modal dengan akuntansi penyusutan
Mewaspadai risiko default hutang yang akan jatuh tempo bersanksi denda
Memungkinkan perundingan dan penjadwalan utang yang mungkin tak
mampu dibayar di masa depan yang masih jauh, tanpa tergesa-gesa
Permintaan hair cut apabila posisi keuangan terlihat tidak tertolong lagi
menjadi masuk akal di mata negara/lembaga donor
Memberi gambaran keuangan lebih menyeluruh tentang keuangan negara
dari sekadar gambaran kas
Mengubah perilaku keuangan para penggunanya menjadi lebih transparan
dan akuntabel
Sedangkan kelemahan yang perlu diperhatikan adalah akuntansi berbasis
akrual relatif lebih kompleks dibanding basis akuntansi kas maupun basis CTA,
sehingga membutuhkan Sumber Daya Manusia (SDM) pengelola keuangan
dengan kompetensi akuntansi yang memadai.
2.3 Basis Kas
Basis kas, menetapkan bahwa pengakuan pencatatan transaksi ekonomi
hanya dilakukan apabila transaksi tersebut menimbulkan perubahan pada kas.
Pembukuan basis kas dilakukan atas dasar penerimaan dan pembayaran tunai, jadi
pendapatan diakui sebagai pendapatan apabila sudah diterima tunai, dan
pembelanjaan dianggap sebagai belanja pada saat dibayar tunai (Indra Bastian,
2006:42).
5
BAB III
PEMBAHASAN
3.1 Manfaat Akuntansi Akrual di Sektor Publik
Sudah lebih dari dua dekade isu mengenai penerapan basis akrual dalam
system akuntansi pemerintahan terus berkembang. Trend penerapan basis akrual
terus meningkat di berbagai negara walaupun masih ada diskusi dan perdebatan
dari para ahli mengenai keuntungan dan kerugiannya. Para pendukung penerapan
basis akrual menyampaikan bahwa penggunaan basis akrual di sektor publik akan
memberikan manfaat yang lebih baik dibandingkan jika sektor public hanya
menggunakan basis kas. Basis akrual juga diharapkan menjadi jawaban yang tepat
atas meningkatnya tekanan dari masyarakat agar sektor publik dapat membangun
tata kelola pengelolaan keuangannya dengan lebih baik.
Pelaksanaan reformasi di sektor publik, menjadi trend di dunia
internasional karena dorongan yang terjadi di era New Public Management
(NPM), akuntansi akrual diharapkan dapat memainkan peran yang lebih besar
dalam hal menyediakan informasi keuangan untuk meningkatkan kinerja dan
akuntabilitas sektor publik sehingga pengelolaan keuangan yang ekenomis,
efisiens, dan efektif dapat dicapai.
Perlu adanya perubahan mendasar untuk secara bertahap menggantikan
akuntansi yang berbasis kas dengan akrual. Dalam sistem akuntansi berbasis
akrual dapat diukur biaya pelayanan jasa pemerintahan, efisiensi serta kinerja
pemerintah dan sistem berbasis akrual juga dapat diketahui kewajiban kontijensi
pemerintah karena dicatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi
negara terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa
satu tahun anggaran. Anggaran berbasis akrual akan memungkinkan perencanaan
anggaran jangka panjang yang melebihi satu tahun anggaran. Beberapa ahli
menyampaikan pendapatnya yang masih menyiratkan adanya keraguan atas
penerapan basis akrual secara penuh di sektor publik.
6
3.2 Kondisi Dan Factor Pendukung Keberhasilan Implementasi Basis Akrual
Walaupun tidak ada desain baku untuk implementasi basis akrual di
sektor public namun penelitian atas berbagai pengalaman implementasi basis
akrual tersebut telah menunjukkan adanya suatu kondisi/faktor yang perlu
disiapkan agar implementasi basis akrual dapat dilaksanakan dengan baik. Tickell
(2010 : 74) merujuk pada dokumen dari Komite Sektor Publik di IFAC (Public
Sector Committee) (2002 : 19) menjelaskan bahwa “accrual accounting, while
arguably successfully implemented in developed economies, is yet to be
successfully integrated into the accounting systems of many developing
economies. This is despite numerous attempts by some countries. It has been
recognised by IFAC’s Public Sector Committee that the factors that may influence
the nature and speed of the migration to accrual accounting include:
1) The system of government and the political environment of the nation,
2) Whether the reforms are focused solely on changing the reporting
framework or encompassing other wider scale reforms,
3) Whether the changes are being driven from the “top down” or “bottom
up”,
4) The current basis of accounting used by the entity, the capability of
existing information system, and the completeness and accuracy of
existing information, particularly in relation to assets and liabilities,
5) The basis of accounting to be used in the preparation of budget
documents,
6) The level of political commitment to the adoption of accrual accounting,
and
7) The capacity and skills of the people and organizations responsible for
implementing the changes”.
McGuinness (1988 : 48) menyampaikan pendapat bahwa agar berhasil
menerapkan akuntansi basis akrual perlu diperhatikan beberapa faktor kunci
(critical success factors) yang disusun berdasarkan urutan prioritas sebagai
berikut:
1) Commitment to accrual accounting from top management.
7
2) A system design which is simple and is tightly controlled so that simplicity
of design can be maintained.
3) A strong emphasis on staff training to ensure that staff understand accrual
accounting concepts.
4) High quality planning.
5) An acknowledgment of project leaders’ authority and responsibility.
6) A committed and resourceful project team.
Khan dan Mayes (2009:12–13) menyampaikan pandangannya secara
ringkas bahwa terdapat beberapa kondisi penting yang harus disiapkan agar dapat
berpindah ke akuntansi akrual dengan baik, yaitu:
1) An acceptable cash accounting based system.
2) Political ownership.
3) Technical capacity.
4) Systems.
3.3 Isu-isu Utama Dalam Implementasi Basis Akrual
Implementasi basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan, selain
memerlukan
penyiapan
kondisi
yang
dapat
mendukung
keberhasilan
implementasinya, juga perlu memperhatikan isu-isu yang mungkin muncul. Hal
ini sangat perlu diperhatikan karena isu implementasi akuntansi akrual mungkin
saja akan berbeda bagi setiap entitas (agency). Blondal (2003 : 45-54)
menguraikan beberapa isu penting yang harus diperhatikan ketika akan berpindah
ke basis akrual, yaitu:
1) Isu Pengakuan atas Aset Tertentu (Key Recognition Issues) Sektor publik
mempunyai beberapa aset berbeda dengan sektor bisnis, seperti:
a. Aset Warisan Budaya (Heritage Assest).
b. Aset Militer (Military Assets).
c. Aset Infrastruktur (Insfrastructure Assets).
d. Program Jaminan Sosial (Social Insurance Programmes).
2) Isu Penilaian (Valuation Issues)
8
Dalam hal ini terdapat isu antara penggunaaan metode penilaian berdasarkan
pada nilai historis (historical cost) ataukah menggunakan nilai saat ini
(current value).
3) Standar Akuntansi (Accounting Standards)
Berkaitan dengan siapa yang menyusun dan menetapkan standar akuntansi
serta seberapa cepat proses adopsi dan adaptasi standar akuntansi
internasional.
4) Isu Implementasi (Implementation Issues)
Terdapat beberapa isu penting yang berkaitan proses implementasi yaitu:
a. Menumbuhkan Perubahan Budaya (Fostering a “cultural change”).
b. Model Implementasi (Implementation Models).
c. Kebutuhan Komunikasi (Need for Communications).
d. Keahlian Akuntansi (Accountacy Skills).
e. Seleksi Peralatan IT (Selection of IT Equipment).
Wynne (2004:14-15) menyampaikan bahwa terdapat beberapa isu
akuntansi yang harus disepakati sebelum akuntansi akrual diterapkan, terutama
pada beberapa isu sebagai berikut:
1) Taxation revenues: when should tax revenues be recognised? When the
profits are made? - When the profits are reported? - When the tax is paid?.
2) Depreciation: how should decisions be made about asset lives? -Should these
be a matter for the asset user or for the Ministry of Finance? -Should
adjustments be made to depreciation that is caused by lack of maintenance or
investment to prolong the asset life?.
3) Approaches to the recognition and measurement of property, plant and
equipment: there can be disagreement about: - which assets to value - the
valuation methodology - current, historic or replacement cost and - how
often to revalue.
4) Military assets: should military assets be - capitalised and depreciated (what
life?) or - treated as revenue expenditure?
5) Infrastructure assets: should infrastructure assets be capitalised and if so
how should they be valued? - Should land and the structures on it be treated
differently? – How should they be valued and re-valued?.
9
6) Natural resources such as mineral reserves and forests: are these to be
included in the accounts and if so on what basis are they to be valued?.
Khan dan Mayes (2009 : 6-11) menjelaskan beberapa isu yang berkaitan
dengan proses transisi ke akuntansi akrual dalam konteks yang lebih luas, yaitu:
1) Formulating acccounting policies.
2) Gaps in current International Accounting Standards.
3) Cash information in an accrual framework.
4) Alignment of accrual accounting and budgeting.
5) Budget classification and the charts of accounts.
6) Opening balance sheet.
7) Central versus Decentralized Financial Process.
8) Consolidation Issues.
9) “Controlled” and “administered” items.
3.4 Strategi Implementasi Basis Akrual
Asian Development Bank (ADB) dalam dokumen yang berjudul
“Accrual Budgeting and Accounting in Government and its relevance for
Developing Member Countries” menyajikan bahwa penerapan basis akrual dapat
dilakukan dengan dua metode/model/strategi yaitu metode big bang atau
perubahan secara radikal dan metode bertahap. Pilihan atas metode konversi harus
dilakuan secara hati-hati, namun sampai saat ini metode big bang sangat jarang
digunakan.
Dalam penerapan akuntansi akrual secara bertahap dapat dilakukan
dengan memperhatikan : (1) implementation timeframe and sequencing. (2)
implementation staging by business areas, dan (3) implementation staging by
sector or size, and pilot studies. Pemilihan strategi dan area pentahapan sangat
penting bagi keberhasilan implementasi akuntansi akrual.
Salah satu keberhasilan dari penerapan akuntansi akrual pada akhirnya
dapat dilihat dalam opini dari hasil pemeriksaan atas laporan keuangan. Terdapat
6 (enam) langkah (komponen) yang perlu diperhatikan agar laporan keuangan
pemerintah mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) yaitu:
1) Sistem pembukuan dan perencanaan anggaran
10
2) Sistem aplikasi teknologi komputer (IT related)
3) Inventarisasi aset dan utang
4) Jadwal waktu penyusunan laporan keuangan dan pemeriksaan serta
pertanggungjawabkan anggaran
5) Quality assurance yang dilakukan oleh pengawas intern
6) Sumber daya manusia.
Pemilihan strategi implementasi akuntansi akrual harus dilakukan secara
hati-hati agar implementasi akuntansi pemerintahan akrual dapat dilakukan
dengan sebaik-baiknya dengan risiko kegagalan yang minimal.
Tahapan implementasi SAP berbasis akrual pada pemerintah daerah :
TAHU
KEGIATAN
N
Penyusunan pedoman penerapan standar akuntansi
2013
pemerintahan berbasis akrual pada pemerintah daerah
(Permendagri)
Penyiapan modul/panduan penerapan SAP berbasis akrual pada
pemerintah daerah
Penguatan kapasitas Pemda
Fasilitas penyusunan Perkada Kebijakan Akuntansi dan
Perkada Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah
2014
Penyesuaian Aplikasi Sistem Akuntansi yang telah ada
(SIPKD, SIMDA, dll) pada pemda/SKPD kepada Sistem
Akuntansi Berbasis Akrual di masing-masing Pemda
Uji coba penerapan SAP berbasis akrual pada beberapa daerah
Review kebijakan Akuntansi dan Sistem Akuntansi Pemerintah
Daerah
2015
Implementasi SAP berbasis akrual
Penguatan kapasitas SDM Pemda (lanjutan)
11
BAB IV
KESIMPULAN
Implementasi Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis Akrual merupakan
pelaksanaan amanat Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara. Namun mengingat kesiapan berbagai perangkat yang ada pada unit kerja
diseluruh tingkatan pemerintahan, maka pelaksanaannya dilakukan secara
bertahap yaitu dengan penerapan SAP berbasis Kas Menuju Akrual berdasarkan
PP Nomor 24 Tahun 2005 dan selanjutnya akan dilaksanakan SAP berbasis
Akrual secara penuh sesuai PP Nomor 71 Tahun 2010 mulai tahun 2015.
Perubahan basis kas menuju akrual tidaklah mudah, sebab diperlukan
kesiapan perangkat dan sumber daya manusia yang tidak mudah. Namun hal ini
pasti bisa dicapai apabila ada etikat dan komitmen yang kuat dari pemerintah
pusat maupun daerah.
Sampai saat ini penerapan akuntansi berbasis akrual tersebut belum
terealisasi dengan maksimal, walaupun peraturan tentang standar akuntansi akrual
telah diterbitkan. Hal ini merupakan tantangan besar bagi Pemerintah dan harus
dilakukan secara cermat dengan persiapan yang matang dan terstruktur.
Keberhasilan suatu perubahan akuntansi pemerintahan menuju basis akrual
agar dapat menghasilkan laporan keuangan yang lebih transparan dan lebih
akuntabel memerlukan upaya dan kerja sama dari berbagai pihak. Jika penerapan
akuntansi berbasis kas menuju akrual saja masih banyak menghadapi hambatan,
apalagi jika pemerintah akan menerapkan akuntansi berbasis akrual (Simanjuntak,
2010).
12
DAFTAR PUSTAKA
Badan Pemeriksa Keuangan, (2007), Makalah untuk Luncheon Discussion
Musyawarah Nasional Ketiga Asosiasi Pemerintah Provinsi, Surabaya, Senin,
22 Oktber 2007.
Blondal, Jon R., (2003), Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and
recent Development, OECD Journal on Budgeting, Vol. 3, No. 1, OECD,
2003.
Khan, Abdul.danMayes, Stephen., (2009), Transition to Accrual Accounting,
Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, September 2009.
Mardiasmo.,(2002), Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah, Penerbit ANDI,
Yogyakarta, 2002.
McGuinness, W.L., (1988), Implementation of Accrual Accounting for
Government Departments, Agustus 1988.
Simanjuntak, Binsar. H., (205), Menyongsong Era Baru Akuntansi Pemerintahan
di Indonesia, Jurnal Akuntansi Pemerintah, LPKPAP-BPPK Departemen
Keuangan RI, Volume 1, Mei 2005.
World Bank, (1998), Public Expenditure Management Handbook, Washington
USA.
Wynne, Andy.,(2004), Is The Move to Accrual Based a Real Priority for Public
Sector Accounting?, ACCA.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 171/PMK.05/2007 tentang Sistem Akuntansi
dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat.
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 233/PMK.05/2011 tentang Perubahan atas
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 171/PMK.05/2007 tentang Sistem
Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat.
www.bpk.go.id
www.depkeu.go.id
www.ksap.org
www.perbendaharaan.go.id
www.wordlbank.org
13