KEBIJAKAN PEMERINTAH DIBIDANG PENANAMAN MODAL ASING (PMA) DALAM RANGKA MENINGKATKAN IKLIM INVESTASI DI INDONESIA

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

KEBIJAKAN PEMERINTAH DIBIDANG PENANAMAN MODAL
ASING (PMA) DALAM RANGKA MENINGKATKAN IKLIM
INVESTASI DI INDONESIA
Taufik H. Simatupang
Pusjianbang Departemen Hukum dan HAM Republik Indoesia
Jl. Raya Gandul Cinere, Jakarta Selatan
th_simatupang@yahoo.co.id

ABSTRACT
Development at Indonesian by design get new been said is begun since Orde Baru, one that is
enlightened deep each Repelita. Development nationaling to constitute exhaustive aware effort
nation to lift degree and dignity so on a line with other nations at world. That development
performing is alone not only mensyaratkan most actually development authorized capital in savvy
most actually natural resourceses, but also given most actually tangible the other capital skill,
management ability technology, etc.. On developments early phases, really feels that Indonesian
nation ability haven't sufficed to get perform independent ala development. Technological
limitation, skill and management ability and financial as serious constraint in development performing. To settle that constraint, government invites intern capital to do investment at
Indonesian.

Keywords: Development, Investment, Regulation

Sedangkan Pasal 10 menyatakan:

Pendahuluan
Diijinkannya modal asing menanamkan in-

“Penanggulangan kemerosotan ekonomi serta pem-

vestasinya di Idonesia merupakan amanat dari Tap

bangunan lebih lanjut dari potensi ekonomi harus di-

MPRS No. XXIII/MPRS/1966 tentang Pemba-

dasarkan kepada kemampuan dan kesanggupan rak-

haruan Kebijaksanaan Landasan Ekonomi Keua-

yat Indonesia sendiri. Akan tetapi asas ini tidak bo-

ngan dan Pembangunan dan UU No. 1 tahun 1967

leh menimbulkan keseganan untuk memanfaatkan

tentang Penanaman Modal Asing (PMA). Penyu-

potensi modal, teknologi, skill yang langsung ter-

sunan UUPMA merupakan penjabaran lebih lanjut

sedia di luar negeri, selama bantuan itu benar-benar

dari Tap MPRS No. XXIII/MPRS/1966, sekaligus

diabadikan pada kepentingan ekonomi rakyat tanpa

Ketetapan MPRS tersebut merupakan latar belakang

mengakibatkan ketergantungan terhadap luar ne-

yang kokoh bagi terbentuknya UUPMA. Apabila di-

geri”.

lihat pada pasal 9 dan pasal 10 akan tampak jelas tu-

Dalam konsideran UUPMA disebutkan bah-

juan penyusunan UUPMA tersebut. Pasal 9 Tap

wa modal asing itu perlu dimanfaatkan secara mak-

XXIII/MPRS/1966 menyatakan bahwa:

simal untuk mempercepat pembangunan ekonomi

”Pembangunan ekonomi terutama berarti meng-olah

Indonesia serta digunakan untuk bidang-bidang dan

kekuatan ekonomi potensial menjadi kekuatan

sektor-sektor yang dalam waktu dekat belum dan

ekonomi riil melalui penanaman modal, penggu-

atau tidak dapat dilaksanakan oleh modal Indonesia

naan teknologi, penambahan pengetahuan dan

sendiri. Dengan demikian, pada hakikatnya modal

peningkatan keterampilan, penambahan kemampu-

asing hanya digunakan sebagai pelengkap saja.

an berorganisasi dan manajemen”.
118

Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

Sumantoro (1987) mengintroduksikan beberapa teo-

da sektor-sektor yang harus melibatkan modal asing.

ri tentang penanaman modal asing dengan menda-

Metode yang digunakan dalam penelitian ini

sarkan pada hubungan antara modal asing (Peru-

adalah metode penelitian hukum normatif, yang

sahaan Multi Nasional/PMN) dengan partner dari

mengutamakan data sekunder melalui studi do-

negara penerima modal yang dapat dikategorikan

kumen atau penelusuran literatur. Adapun data

sebagai hubungan kerjasama (cooperation) dan atau

sekunder dimaksud adalah sebagai berikut:

hubungan pertentangan (conflict of interest), dan

1. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum

juga hubungan yang kurang seimbang sehingga me-

yang mempunyai kekuatan hukum mengikat

nyebabkan ketergantungan (dependencia). Disam-

yang meliputi perjanjian internasional dan pera-

ping itu ada pula ahli yang dapat menerima masuk-

turan perundang-undangan yang terkait dengan

nya modal asing tanpa sifat ketergantungan, yaitu

PMA di Indonesia.

dengan melihat dari segi positif aliran ekonomi tra-

2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum

disionalisme. Mereka mengemukakan bahwa PMN

yang dapat memberi penjelasan terhadap bahan

dapat mengembangkan industrialisasi negara pe-

hukum primer, seperti tulisan-tulisan bidang

nerima modal sehingga peranannya dapat diterima

hukum yang terkait dengan PMA, buku-buku

dan memang dibutuhkan dalam pembangunan. Di-

dan hasil penelitian lainnya.

sini teori dependencia digambarkan juga sebagai
bagian dari serangkaian pendapat yang setuju dan

3. Bahan hukum tertier yaitu kamus-kamus, ensiklopedi dan lain-lain.

menolak PMN untuk melakukan kegiatan di negara
penerima modal. (Raymond Vernon dalam Suman-

Pembahasan

toro, 1987)

Bagi perusahaan Penanaman Modal Asing

Pusat

perhatian

sekaligus

pokok per-

(PMA), di samping iklim ekonomi, stabilitas politik,

masalahan dalam tulisan ini terpusat pada bagai-

penting pula untuk dilihat adalah keadaan hukum

mana peran negara melalui serangkaian regulasinya

negara yang akan dituju. Perusahaan PMA pasti

dibidang hukum dalam rangka menstimulus pemba-

akan sangat memperhatikan peraturan perundang-

ngunan ekonomi. Sehingga kebijakan PMA di

undangan, apakah kiranya sistem dan ketentuan

Indonesia

akan mendorong iklim investasi yang

PMA yang berlaku memberikan prospek yang baik

sehat dan tidak merugikan kepentingan bangsa dan

bagi penanaman modal atau tidak. Dengan me-

negara.

mahami betapa pentingnya sebuah pengertian, maka
Tujuan dari penelitian mandiri ini adalah

akan dipaparkan beberapa pengertian modal asing.

untuk memberikan gambaran awal tentang sejauh-

UUPMA memberikan pengertian penanaman modal

mana negara menunjukkan peranannya, melalui se-

asing dalam Pasal 1, yaitu:

rangkaian kebijakan-kebijakan strategis, untuk men-

”Penanaman modal secara langsung yang dilakukan

ciptakan iklim investasi yang mampu mendorong

menurut atau berdasarkan ketentuan UU ini dan

terciptanya pembangunan ekonomi. Khususnya pa-

yang

digunakan

menjalankan

perubahan

di

Indonesia, dalam arti bahwa pemilik modal secara
Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009

119

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

langsung menanggung resiko dari penanaman mo-

mengenai perimbangan antara equity dengan loan

dal tersebut”.

agar bisa diperoleh modal asing yang sehat. Kiranya

Perumusan di atas mengandung unsur-unsur

suatu ketentuan dan pengertian modal asing yang

pokok yaitu:

lebih

1. penanaman modal secara langsung;

(Mulya Lubis, 1992)

2. penggunaan modal untuk menjalankan perusahaan;

komprehensif

perlu

segera

dirumuskan.

Lebih lanjut UU Nomor 5 Tahun 1968 Tentang Ratifikasi ICSID juga mengatur tentang Perse-

3. perusahaan tersebut berada di Indonesia;

tujuan atas Konvensi tentang Penyelesaian Perseli-

4. resiko yang langsung ditanggung oleh pemilik

sihan antara Negara dengan Warga Negara Asing

modal.

mengenai

Penanaman

Modal

(Convention

on

International Center for the Settlement of InvestKemudian menurut Pasal 2 Sub a yang

ment Disputes Between States and National of other

dimaksud alat pembayaran luar negeri adalah modal

States). Diratifikasinya ICSID ini tentu sebagai upa-

asing. Untuk menentukan alat pembayaran luar ne-

ya untuk merangsang minat para investor asing,

geri mana yang termasuk dalam pengertian modal

yakni menawarkan mekanisme penyelesaian per-

asing, dalam hal ini pembuat undang-undang meng-

selisihan yang diakui oleh dunia internasional. Hal

gunakan kriteria ”kekayaan devisa Indonesia”. Te-

ini disebabkan, seringkali yang menjadi kekha-

tapi UUPMA maupun UU Nomor 32 Tahun 1961

watiran bagi investor asing adalah dalam hal terja-

tentang Peraturan Lalu Lintas Devisa tidak mem-

dinya perselisihan. Ketika terjadinya perselisihan

berikan penjelasan tentang pengertian kekayaan de-

yang diperiksa dan diselesaikan (diputus) menurut

visa negara. Kalau kita membaca pengertian modal

hukum negara setempat, menurut penilaian penanam

asing seperti yang tertera dalam UUPMA tersebut,

modal tidak cukup obyektif. Sehingga perlu diperik-

maka akan tampak bahwa pengertian modal asing

sa dan diputus oleh lembaga yang diakui dunia in-

kepada equity, suatu fresh capital yang datang dari

ternasional seperti ICSID.

luar negeri, meskipun diakui juga bahwa equipment,
paten/teknologi baru juga termasuk dalam penger-

Kebijakan-kebijakan Dibidang PMA

tian modal asing. Selanjutnya hasil keuntungan pe-

Sejarah PMA di Indonesia masih dapat

rusahaan yang tidak ditransfer tetapi diinvestasikan

digolongkan sangat muda apabila dibandingkan

pun bisa termasuk modal asing. Secara harafiah se-

dengan negara-negara seperti Korea Selatan dan

benarnya pengertian modal asing ini hampir leng-

Taiwan yang sudah termasuk dalam New Indus-

kap. Perlu pula dipikirkan apakah loan yang berasal

trialized Country/NIC atau Negara Industri Baru

dari luar negeri dimasukkan sebagai modal asing.

(NIB). Sejak kemerdekaan memang sudah ada mo-

Sebab dalam lalu lintas modal dan pinjaman yang

dal asing yang masuk ke Indonesia tetapi potensinya

begitu kompleks seperti sekarang ini tidak realistis

belum menjadi kekuatan ekonomi yang nyata. Se-

apabila mengabaikan soal loan yang semakin lama

cara formal penanaman modal baru mempunyai lan-

semakin berperan. Tentu harus ada kebijaksanaan

dasan hukum sejak dikeluarkannya UU Nomor 1

120

Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing

UUPMA menyebutkan secara eksplisit me-

(UUPMA). Untuk mengungkap tabir serta kenya-

ngenai bidang-bidang yang tidak boleh dima-

taan yang ada dari kebijakan-kebijakan PMA, khu-

suki oleh modal asing sehubungan dengan dua

susnya UUPMA dan PMA di Indonesia, maka perlu

hal tersebut. Disamping itu BKPM juga menge-

dikaji UUPMA, sehingga bisa dipahami secara lebih

luarkan Daftar Skala Prioritas (DSP) yang setiap

objektif. Ada beberapa sektor yang terkait secara

tahunnya mengalami perubahan. Pada satu sisi

langsung dengan UUPMA maupun PMA, yaitu:

hal tersebut memang kondusif bagi Indoensia,

1. Modal Asing

khususnya bagi perkembangan PMDN, tetapi

Pada prinsipnya peranan modal asing di

kenyataan menunjukkan banyak bidang-bidang

Indonesia tidak hanya melalui foreign direct

usaha yang digarap oleh BUMN membutuhkan

investment sebab berdasarkan Pasal 23 UUPMA

modal yang besar, dan tampaknya tidak cukup

dapat juga terjadi melalui joint ventura, yaitu

mampu jika hanya dibebankan pada modal

sebagian modal asing dan sebagian lagi dari

nasional.

modal nasional. Tetapi seringkali menjadi per-

3. Tenaga Kerja

soalan adalah ketentuan dalam Pasal 18

Keberadaan Pasal 9 UUPMA yang memberikan

UUPMA yang menyebutkan bahwa izin in-

kewenangan kepada investor asing untuk me-

vestor asing diberikan paling lama 30 tahun.

nentukan direksi perusahaan adalah logis. Ada-

Mengedepankan persoalan lamanya izin yang

pun tuntutan untuk memenuhi kebutuhan tenaga

diberikan ini karena dihadapkan pada nilai

kerja dengan warga negara Indonesia, kecuali

keuntungan yang diperoleh investor asing. Se-

yang belum terisi atau tidak bisa diisi oleh war-

hingga, muncul pertanyaan apakah ketentuan

ga negara Indonesia, sebagaimana diatur dalam

tersebut justru tidak mengurangi daya tarik

Pasal 10 dan 11 UUPMA dengan PMA yang

terhadap investor asing. Daya tarik yang bisa di-

diimplementasikan dalam bentuk joint ventura,

kedepankan justru pengaturan mengenai hak

disamping kepentingan-kepentingan kita dalam

transfer sebagaimana ditentukan dalam Pasal

berbagai aspek ekonomi.

19-20 UUPMA. Sebab, hampir semua investor

4. Fasilitas-fasilitas Bagi PMA

asing mengharapkan dapatnya diberikan izin

Pemerintah melalui UUPMA memberikan in-

transfer keuntungan-keuntungan usahanya da-

sentif pada perusahaan modal asing baik berupa

lam bentuk valuta asli. (Kartasapoetra 1985)

pembebasan atau keringanan pajak (tax holiday)

2. Bidang Usaha

dengan mengingat prioritas mengenai bidang-

Penentuan bidang usaha yang boleh dimasuki

bidang usaha. Bahkan apabila perusahaan modal

oleh modal asing, disamping menggunakan

asing tersebut sangat diperlukan bagi pertum-

parameter yang berkaitan dengan bidang-bidang

buhan ekonomi, pemerintah menjanjikan ke-

yang penting bagi negara dan menguasai hajat

longgaran-kelonggaran lain disamping pembe-

hidup rakyat banyak, juga yang menduduki pe-

basan dan keringanan pajak. Setelah diada-

ranan penting dalam pertahanan negara. Pasal 6

kannya tax reform 1983 maupun setelah diubah

Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009

121

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

dengan UU Pajak 1994 tampaknya fasilitas atau

negara penerima, setidaknya seperti yang terjadi di

kelonggaran ini tidak lagi diberikan.

Amerika Latin. Disini, perusahaan penanaman mo-

5. Nasionalisasi dan Kompensasi

dal asing tidak membawa modal ke negara penerima

Kebijakan mengenai nasionalisasi sebagaimana

justru menggunakan modal yang ada di negara

diatur dalam Pasal 21 UUPMA tampaknya amat

penerima. Dengan demikian, perusahaan modal

kondusif dalam menarik modal asing. Sebab,

asing yang diyakini akan memodernisasi dan meru-

nasionalisasi baru dilakukan jika kepentingan

bah strktur sekonomi karena merupakan sumber

negara menghendaki. Itupun ditempuh melalui

modal bagi negara berkembang belum tentu sepe-

produk undang-undang. Untuk itu perlu investor

nuhnya benar. Di Indonesia sendiri apabila diana-

asing diberikan kompensasi yang macam dan

lisis penanaman modal asing, pada proyek baru

cara pembayarannya ditentukan melalui putusan

yang disetujui pada tahun pertama Repelita V ber-

arbitrase (Pasal 21-22 UUPMA).

jumlah 338 buah dengan nilai investasi 4.373,7 juta

6. Kewajiban Bagi Penanam Modal Asing

US$. Apabila dibandingkan dengan keadaan akhir

Kewajiban yang dibebankan kepada investor

Repelita IV sebanyak 155 proyek dengan nilai in-

asing berdasarkan Pasal 27 UUPMA hanya

vestasi 1.849,1 juta US$, jumlah proyekd an nilai

memberi kesempatan partisipasi bagi modal

investasinya meningkat menjadi lebih dari dua kali

nasional secara efektif setelah jangka waktu ter-

lipat.

tentu melalui penjualan saham.

Dari data tersebut, tampaknya perkem-

7. Pengawasan/Koordinasi

bangan investasi asing di Indonesia mengalami

Mengenai pengawasan atau koordinasi diatur

perkembangan yang cukup mengesankan. Namun

dalam Pasal 13, 17, 20 dan 28 UUPMA, yang

demikian, masih bisa dipertanyakan seberapa jauh

lebih banyak dijelaskan dalam peraturan pelak-

perkembangan penanaman modal asing tersebut

sanaannya. Permasalahannya seringkali terjadi

mampu memodernisasi ekonomi Indonesia. Swasta

dalam hal pengawasan dan koordinasiadalah

domestik memainkan peranan yang sangat besar

tidak adanya sinkronisasi antar departemen se-

dalam kurun waktu tersebut. Investasi swasta do-

hingga seringkali terjadi tumpah tindih kewe-

mestik memberikan kontribusi tertinggi bagi inves-

nangan.

tasi Indonesia dengan menggarap 41%-74% dari total investasi di Indonesia. Angka tertinggi terjadi

Perkembangan PMA di Indonesia

pada tahun 1969 dengan total 73,6% dari kese-

Penanaman modal asing, tampaknya selalu

luruhan investasi dan angka terendah terjadi pada ta-

memberikan kesan akan membawa dampak moder-

hun 1976 dengan 41% dari seluruh investasi. Se-

nisasi dan perubahan ekonomi suatu negara. Studi

dangkan investasi yang dilakukan oleh pemerintah

yang dilakukan oleh PBB telah menunjukkan bahwa

berkisar dari 22,1% sampai 50% dari seluruh inves-

modal asing belum tentu memberikan modal pada

tasi, seperti yang terlihat dalam tabel dibawah ini:

122

Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

Tabel 1
Pangsa Investasi Swasta, Investasi Domestik, Investasi Asing dan
Investasi Pemerintah Terhadap Total Investasi 1969 – 1990 (dalam %)
Total
Investasi
Investasi
Investasi
Investasi
Tahun
Investasi
Swasta
Pemerintah
Swasta
Swasta
Asing
Domestik
1
2
3
4
5
6
1969
100.00
76,9
23,1
3,3
73,6
1970
100.00
64,3
35,6
77,7
56,6
1971
100.00
65,3
34,7
10,3
55,0
1972
100.00
71,1
28,9
12,3
58,8
1973
100.00
65,3
34,7
15,9
49,4
1974
100.00
50,3
49,7
14,9
35,4
1975
100.00
62,9
38,0
11,0
51,0
1976
100.00
50,0
50,0
8,3
41,7
1977
100.00
53,6
46,4
5,8
47,8
1978
100.00
65,1
34,9
5,0
60,1
1979
100.00
68,6
31,4
5,0
63,6
1980
100.00
59,2
40,8
2,8
56,4
1981
100.00
66,1
33,9
1,7
64,4
1982
100.00
63,8
36,2
2,2
61,6
1983
100.00
66,9
33,1
2,5
64,5
1984
100.00
67,2
32,8
2,1
65,2
1985
100.00
65,0
35,0
2,8
62,3
1986
100.00
68,2
31,8
2,7
65,6
1987
100.00
74,9
26,0
4,3
69,7
1988
100.00
77,9
22,1
5,2
72,7
1989
100.00
73,3
26,7
8,6
64,7
1990
100.00
75,1
24,9
9,3
65,8
Sumber: Sukamdani S. Gito Sardjono 1993:7
penanaman modal asing di Indonesia dalam kurun

Kesimpulan
Penanaman modal asing diyakini akan

waktu 1969-1990 masih berada dalam garis UUP

mampu membantu mempercepat modernisasi eko-

MA yang pada asanya menyatakan bahwa penana-

nomi dan perubahan stukur ekonomi indonesia dari

man modal asing hanya sebagai pelengkap

struktur agraris menjadi perekonomian dengan
struktur industri bahkan struktur jasa. Namun demi-

Daftar Pustaka

kian, investasi asing di Indonesia dalam kurun wak-

Donnel, Barnes, Metzger, ”Law for bisnis”, Irwin,

tu 1969-1990 hanya merupakan 6,51% dari seluruh
pangsa investasi di Indonesia. Selebihnya sebesar
93,49% merupakan investasi yang dilakukan oleh
PMDM. Sedangkan apabila dilihat dari perbandingan jumlah proyek maka PMA mengerjakan
21,5% (691 proyek) dari total proyek dan PMDN
mengerjakan 78,5% (2.516 proyek) dari total pro-

Homewood, Illionis, 1983.
Gitosarjono, Sukamdani, ”Bisnis dan Pembangunan
Ekonomi”, Haji massagung, Jakarta, 1993.
Lubis, T. Mulya, ”Hukum dan Ekonomi”, Sinar
Harapan, Jakarta, 1992.
Hartono, Sunaryati, ”Hukum Ekonomi Pembangunan Indonesia”, Bina Cipta, Jakarta, 1988.

yek yang ada. Adapun perbandingan nilai investa-

Hartono, Dimiyati, ”Hukum Sebagai Faktor Penentu

sinya adalah PMA: PNBM= 25,6%: 74,4%. Realitas

Pemanfaatan Teknologi Komunikasi”, Pida-

Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009

123

Kebijakan Pemerintah di Bidang Penanaman Modal Asing (PMA) dalam Rangka Meningkatkan Iklim Investasi di
Indonesia

to

pengukuhan

guru

besar

UNDIT,

Semarang, 1990.

Sunny, Ismail dan Hudioro, Rochmat, ”UUPMA
dan Kredit Luar Negeri”, Pradnya Parami

Rahardjo, Satjipto, ”Hukum dan Perubahan Sosial”,

ta, Jakarta, 1968.

Alumni, Bandung, 1979.

124

Lex Jurnalica Vol. 6 No.2, April 2009