Pengimplementasian Pemekaran Daerah Kabupaten Tapanuli Selatan dan Dampaknya Terhadap Masyarakat
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Reformasi sistem pemerintahan di Indonesia dimulai sejak lengsernya
Presiden Soeharto dari kursi jabatannya pada tahun 1998 yang diantaranya
ditandai dengan perubahan sistem penyelenggaraan pemerintahan dari yang
sentralistik menjadi desentralistik atau dengan pemberlakuan konsep otonomi
daerah dalam pemerintahan.
Kelahiran UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah disambut
dengan suka cita oleh seluruh lapisan masyarakat Indonesia, karena diyakini
bahwa dengan pemberlakuan konsep otonomi daerah yang dimuat tegas dalam
undang-undang tersebut merupakan suatu kebijakan yang kelak akan memberikan
kemerdekaan kepada daerah. Kemerdekaan dalam arti bahwa daerah boleh
mengatur dan mengurus sumber daya yang dimilikinya demi kemakmuran dan
kesejahteraan rakyat.4
Semangat otonomi daerah yang diemban seluruh lapisan masyarakat
Indonesia telah menimbulkan banyak peristiwa yang terjadi di negara ini, salah
satunya yang paling populer adalah pemekaran daerah sebagai wujud dari
keinginan masyarakat di suatu daerah untuk tumbuh dan berkembang dari segi
ekonomi, politik, sosial, budaya dan keamanan dalam dimensi geografis.
4
Wahyudi, dkk, Etnik Pakpak Dalam Fenomena Pemekaran Daerah, The Asia Foundation &
Yayasan Sada Almo, Sidikalang, 2002. Hlm. 10.
1
Universitas Sumatera Utara
2
Pemekaran daerah merupakan konsekuensi dari Pasal 6 ayat (2) UU No.
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang menyatakan bahwa suatu
daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah. Dan untuk
mengimplementasikan hal tersebut telah pula dikeluarkan Peraturan Pemerintah
sebagai peraturan pelaksananya, yaitu PP No. 129 Tahun 2000 tentang
Persyaratan
Pembentukan
dan
Kriteria
Pemekaran,
Penghapusan
dan
Penggabungan Daerah, yang kemudian direvisi dengan PP No. 78 Tahun 2007
tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah seiring
dengan direvisinya UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah.
Dengan demikian, daerah selain diberi wewenang untuk mengatur, serta
mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat,
juga diberikan kesempatan untuk membentuk sebuah daerah otonom baru, salah
satunya melalui pemekaran daerah.
Namun pada tahun 2011, berdasarkan penelitian Badan Perencanaan
Pembangunan Nasional, ada sekitar 80 % dari daerah otonom baru hasil
pemekaran daerah yang punya kinerja buruk dan tidak mampu menghimpun
Pendapatan Asli Daerah (PAD) dikarenakan sibuk membentuk pemerintahan yang
baru dan juga belanja peralatan. Dengan begitu, maka otomatis pelayanan kepada
masyarakat menjadi terabaikan. Sekitar 80 % dari daerah otonom baru juga masih
bergantung pada pendanaan transfer dari Pemerintah Pusat. Dana yang dimaksud
juga sebagian besar untuk membayar gaji pegawai dan melengkapi perlengkapan
Universitas Sumatera Utara
3
pemerintahan, bukan untuk biaya peningkatan pelayanan kepada masyarakat.5
Ditambah pula dengan masalah konflik wilayah ataupun konflik antara aparat
pemerintah dengan masyarakat dalam rangka kegiatan pemekaran daerah yang
tidak jarang bertentangan dengan hak asasi manusia (HAM).
Tapanuli Bagian Selatan sebagai daerah yang telah beberapa kali
mengimplementasikan pemekaran sejak tahun 1998 juga sangat sering berhadapan
dengan konflik yang dimaksudkan di atas, dimana konflik wilayah berbarengan
dengan konflik antara aparat pemerintah dengan masyarakat. Meskipun sekarang
daerah Kabupaten Tapanuli Selatan telah dibagi ke dalam beberapa daerah, yaitu
Kabupaten Tapanuli Selatan (daerah induk), Kabupaten Mandailing Natal,
Kabupaten Padang Lawas, Kabupaten Padang Lawas Utara serta Kota Padang
Sidempuan, pelayanan kepada masyarakat tetap saja jauh dari kata baik. Masih
sangat sering terjadi demonstrasi yang dilakukan oleh kalangan masyarakat
ataupun mahasiswa terkait buruknya pelayanan yang dilakukan oleh pemerintah,
seperti permasalahan jalan rusak yang sudah terkenal sejak sebelum pemekaran
daerah diimplementasikan, banyaknya daerah yang belum dialiri listrik, dan
sebagainya.
Dengan adanya dukungan formal dari Undang-Undang Pemerintahan
Daerah, dari tahun 1999 hingga sekarang jumlah daerah otonom baru semakin
bertambah banyak akibat longgarnya persyaratan pemekaran daerah dan seiring
dengan agresifnya DPR, DPRD, maupun kalangan penting di masyarakat seperti
perangkat desa ataupun kelurahan serta putra daerah yang menginginkan daerah
5
Http:// www.regionalkompas.com/2011/02/pemekaran-solusi-bukan-masalah.html.
Universitas Sumatera Utara
4
otonom baru. Padahal jika benar-benar ditinjau dari sudut teknis (kemampuan
ekonomi, potensi daerah, sosial politik, sosial budaya serta keamanan dan
ketertiban) tidaklah begitu mendukung.
B. Perumusan Masalah
Adapun yang menjadi rumusan masalah dalam penulisan skripsi ini adalah
sebagai berikut :
1. Bagaimana pengaturan mengenai pemekaran daerah sebagai akibat dari
pemberlakuan konsep otonomi daerah di Indonesia ?
2. Bagaimana pengimplementasian pemekaran daerah di Kabupaten Tapanuli
Selatan ?
3. Bagaimana dampak pengimplementasian pemekaran daerah di Kabupaten
Tapanuli Selatan terhadap
masyarakat di Kabupaten induk dan
Kabupaten/Kota hasil pemekarannya ?
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian
1. Tujuan Penelitian
a. Untuk mengetahui bagaimana pengaturan pemekaran daerah dalam
peraturan perundang-undangan.
b. Untuk mengetahui bagaimana pengimplementasian pemekaran daerah di
Kabupaten Tapanuli Selatan sehingga tercipta 4 Kabupaten dan 1 Kota.
c. Untuk mengetahui bagaimana dampak pemekaran daerah Kabupaten
Tapanuli Selatan terhadap masyarakat di Kabupaten Induk dan
Kabupaten/Kota hasil pemekaran daerah tersebut.
Universitas Sumatera Utara
5
2. Manfaat Penelitian
Tulisan ini bermanfaat untuk memenuhi persyaratan guna menyelesaikan
studi dan untuk dapat meraih gelar Strata Satu (S-1) di Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, serta untuk memperkaya khasanah ilmu pengetahuan
dan sebagai salah satu referensi di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara, khususnya Departemen Hukum Tata Negara.
D. Keaslian Penulisan
“PENGIMPLEMENTASIAN
PEMEKARAN
DAERAH
KABUPATEN TAPANULI SELATAN DAN DAMPAKNYA TERHADAP
MASYARAKAT” yang Penulis angkat menjadi judul skripsi ini belum pernah
ditulis di Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.
Jika ada pendapat atau kutipan lain yang berkaitan dengan isi skripsi ini
semata-mata hanyalah sebagai pelengkap dan untuk mendukung penyusunan
skripsi ini, dikarenakan hal tersebut sangatlah berpengaruh dalam penyelesaian
skripsi ini. Dan Penulis pun tidak lupa mencantumkan sumber-sumber aslinya.
Dengan demikian, keaslian skripsi ini dapat dipertanggungjawabkan
secara ilmiah.
E. Tinjauan Kepustakaan
1. Konsep Negara Kesatuan
Dalam teori ketatanegaraan, secara garis besar ada dua bentuk ataupun
susunan negara, yaitu negara federasi dan negara kesatuan. Negara federasi adalah
Universitas Sumatera Utara
6
negara yang dibentuk oleh sejumlah negara yang independen (berdiri sendiri),
yang sejak awal memiliki kedaulatan masing-masing. Tetapi karena sesuatu
kepentingan, negara-negara tersebut saling menggabungkan diri untuk bekerja
sama, yang kemudian negara-negara tersebut diberi nama negara bagian.
Sedangkan negara kesatuan merupakan bentuk negara yang mempunyai
kemerdekaan dan kedaulatan atas seluruh wilayah atau daerah yang dipegang
sepenuhnya oleh satu pemerintahan yaitu Pemerintah Pusat. Kedaulatan
sepenuhnya dari Pemerintah Pusat disebabkan karena di dalam negara kesatuan
itu tidak terdapat negara-negara yang berdaulat.
Menurut Edie Toet Hendrato, ada dua bentuk negara kesatuan, yaitu :
a. Negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, dan
b. Negara kesatuan dengan sistem desentralisasi. 6
Dalam negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, segala sesuatu dalam
negara langsung diatur dan diurus oleh Pemerintah Pusat dan daerah-daerah yang
hanya tinggal melaksanakan yang telah diintruksikan oleh Pemerintah Pusat
tersebut saja. sedangkan dalam negara kesatuan dengan sistem desentralisasi,
kepada daerah-daerah diberikan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri. 7
Negara Indonesia pernah melaksanakan kedua bentuk negara kesatuan
tersebut dalam perjalanan ketatanegaraannya. Pada masa Orde Baru, terkenal
dengan sentralisasi kekuasaan. Hanya Pemerintah Pusat yang mempunyai kuasa
6
Edie Toet Hendrato, Negara Kesatuan, Desentralisasi, dan Federalisme, Graha Ilmu,
Yogyakarta, 2009. Hlm. 46.
7
Ibid. Hlm. 47.
Universitas Sumatera Utara
7
atas kendali pemerintahan negara. Pemerintahan daerah diakui namun hanya
sebagai formalitas saja. Kegiatan apa pun harus sesuai dengan kehendak atau
pemikiran Pemerintah Pusat, jika tidak maka akan diganjar dengan sanksi yang
keras. Setelah masuk masa Reformasi yang dipelopori oleh B. J. Habibie, barulah
Indonesia menganut negara kesatuan dengan bentuk desentralisasi.
2. Konsep Pemerintahan Daerah
Dalam negara yang wilayahnya relatif sempit dengan rakyat yang sedikit,
seperti negara Monaco umpamanya, penyelenggaraan pemerintahan dapat diurus
langsung oleh Pemerintah Pusat yang berkedudukan di ibukota negara. Dan dalam
sejarah ketatanegaraan dunia, sulit mencarikan contoh negara yang demikian itu.
Umumnya wilayah negara luasnya sedemikian rupa, sehingga tidak mungkin
segala sesuatu diurus langsung oleh Pemerintah Pusat dari ibukota negara. Supaya
penyelenggaraan urusan pemerintahan negara dapat dilayani dengan baik maka
dibentuklah pemerintahan daerah.
8
Dengan melihat pada Pasal 1 angka (2) UU No. 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah, yang dimaksud dengan pemerintahan daerah adalah
penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah berdasarkan
kewenangan yang pada daerah.
Menurut Harsono, ada dua jenis pemerintahan daerah, yaitu sebagai
berikut :
a. Pemerintahan daerah yang bersifat administratif, dan
8
Harsono, Hukum Tata Negara : Pemerintahan Lokal Dari Masa Ke Masa, Liberty, Yogyakarta,
1992. Hlm.1.
Universitas Sumatera Utara
8
b. Pemerintahan daerah yang mengurus rumah tangga sendiri. 9
Pemerintahan daerah administratif ini adalah wakil atau bagian dari
Pemerintah Pusat yang hanya bertugas menyelenggarakan petunjuk-petunjuk dan
instruksi-instruksi dari pusat. Pejabat-pejabat yang menduduki pemerintahan
daerah administratif diangkat dan diberhentikan oleh Pemerintah Pusat, bekerja
menurut aturan-aturan dan kehendak Pemerintah Pusat atau lebih dikenal dengan
jenis pemerintahan daerah dengan menggunakan asas dekonsentrasi. 10
Sedangkan pemerintahan daerah yang mengurus rumah tangga sendiri atau
sering juga disebut sebagai pemerintahan daerah otonom adalah pemerintahan
dimana
kepada
daerah-daerah
diserahi
urusan-urusan
tertentu
untuk
diselenggarakan sebagai urusan rumah tangga sendiri. Dalam menjalankan
kewenangannya itu, pemerintahan daerah otonom mempunyai hak inisiatif daerah,
menyelenggarakan urusan rumah tangga sendiri dengan kebijaksanaannya sendiri.
Disamping itu, pemerintahan daerah otonom juga dapat diserahi tugas-tugas
pembantuan dalam lapangan pemerintahan (tugas medebewind). 11
Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah ini ada tiga asas yang
dikenal sebagai landasan pelaksanaannya yaitu sebagai berikut :
a. Asas desentralisasi, yaitu pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat
kepada Pemerintah Daerah untuk menyelenggarakan segenap kepentingan
rakyat yang mendiami daerah tersebut (hak otonomi).
9
Ibid. Hlm. 2.
Ibid. Hlm. 3.
11
Ibid. Hlm. 8-9.
10
Universitas Sumatera Utara
9
b. Asas dekonsentrasi, yaitu pelimpahan sebagian urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah yang
melahirkan pemerintah wilayah (local state government).
c. Asas tugas pembantuan, yaitu penugasan dari Pemerintah Pusat kepada
daerah untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah Provinsi
kepada daerah Kabupaten/Kota untuk melaksanakan sebagian urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah Provinsi. 12
3. Konsep Pemekaran Daerah
Dalam rangka meningkatkan pelayanan publik guna mempercepat
terwujudnya kesejahteraan masyarakat, daerah selain diberi wewenang untuk
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat, juga diberikan kesempatan untuk membentuk sebuah daerah otonom.
Yang mana pembentukan daerah ini dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu
melalui penggabungan beberapa daerah, ataupun melalui pemekaran daerah.
Namun yang sering diimplementasikan di negara Indonesia adalah pemekaran
daerah, sedangkan penggabungan daerah sama sekali belum pernah terlaksana.
Pemekaran berasal dari kata “mekar” yang artinya berkembang menjadi
banyak atau bertambah luas. 13 Jika dikaitkan dengan daerah, maka yang dimaksud
dengan pemekaran adalah membuat suatu daerah bertambah banyak atau
12
H. R. Sjahnan, Pelaksanaan Tata Pemerintahan dan Otonomi Menurut UUD 1945 di Indonesia,
Penerbit Monora, Medan, 2000. Hlm.75.
13
Dendy Sugono, Kamus Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional,
Jakarta, 2008. Hlm. 548.
Universitas Sumatera Utara
10
bertambah luas. Pengertian pemekaran daerah secara lebih jelas dimuat pada Pasal
1 angka (10) PP No. 78 Tahun 2007 yaitu sebagai berikut :
“Pemekaran daerah adalah pemecahan Provinsi atau Kabupaten/Kota
menjadi dua daerah atau lebih” 14
Pemekaran daerah ini adalah salah satu konsekuensi dari pemberlakuan
konsep otonomi daerah di Indonesia, yang mana apabila diimplementasikan pada
suatu daerah akan mendatangkan dampak dengan ragam bentuk. Menurut Kamus
Bahasa Indonesia, dampak adalah pengaruh kuat yang mendatangkan akibat, tidak
hanya positif tapi juga negatif. Jadi dalam hal pengimplementasian pemekaran
daerah ini haruslah diperhatikan dua sisi dampak yang dimaksud, dikarenakan jika
hanya fokus pada satu dampak maka akan terjadi ketimpangan.
F. Metode Penelitian
1. Spesipikasi Penelitian
Penulis menggunakan metode penelitian hukum normatif dengan
melakukan penelitian terhadap peraturan perundang-undangan terkait, dan juga
metode penelitian sosiologis dengan meneliti langsung apa yang sedang terjadi di
lapangan.
2. Metode Pendekatan
Penulis menggunakan metode pendekatan yuridis mengingat permasalahan
yang diteliti adalah berkaitan dengan mekanisme dan persyaratan pemekaran
14
Pasal 1 angka (10) PP No. 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penggabungan dan
Pembentukan Daerah.
Universitas Sumatera Utara
11
daerah yang terangkum dalam peraturan perundang-undangan terkait dan
bagaimana dampak dari realisasi mekanisme tersebut.
3. Metode Pengumpulan Data
Metode pengumpulan data merupakan langkah yang sangat penting dan
strategis dalam penelitian, karena tujuan utama dari sebuah penelitian adalah
untuk pengumpulan data. 15 Metode pengumpulan data yang digunakan dalam
penulisan skripsi ini yaitu terdiri dari :
a. Penelitian Kepustakaan ( Library Research )
Penelitian ini dilakukan dengan cara mengumpulkan data atau informasi
yang terdapat pada karya tertulis (data skunder) seperti buku-buku, naskah
peraturan perundang-undangan, jurnal, media massa, penelitian ilmiah serta
situs internet yang berkaitan dengan permasalahan dalam skripsi ini.
b. Penelitian Lapangan ( Field Research )
Penelitian ini dilakukan dengan cara mencari informasi atau mengamati
secara langsung terkait permasalahan yang terdapat dalam skripsi ini.
G. Metode Penulisan
Adapun sistematika penulisan dalam skripsi ini adalah :
BAB I
PENDAHULUAN, merupakan pengantar kepada pembahasan
permasalahan yang memuat : Latar Belakang Masalah, Perumusan
Masalah, Tujuan dan Manfaat Penelitian, Keaslian Penulisan,
15
Zainuddin Ali, Metode Penelitian Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, 2009. Hlm. 23.
Universitas Sumatera Utara
12
Tinjauan Kepustakaan,
Metode Penelitian
dan Sistematika
Penulisan.
BAB II
KONSEP OTONOMI DAERAH DALAM KETATANEGARAAN
INDONESIA, memuat : Pengertian dan Tujuan Otonomi Daerah,
Kronologis Pemberlakuan Konsep Otonomi Daerah di Indonesia
dari Tahun 1945 s/d 2014, Kewenangan Daerah Sebagai
Penyelenggara Otonomi Daerah, serta Nilai Positif dan Nilai
Negatif Otonomi Daerah.
BAB III
PEMEKARAN
DAERAH
KABUPATEN/KOTA
DAN
PENGATURANNYA DALAM PERATURAN PERUNDANGUNDANGAN, memuat : Tujuan dan Landasan Yuridis pemekaran
Daerah di Indonesia, Mekanisme Pembentukan/Pemekaran Daerah
Kabupaten/Kota Berdasarkan PP No. 78 Tahun 2007, Persyaratan
Pembentukan/Pemekaran Daerah Berdasarkan PP No. 78 Tahun
2007, serta Problematika Pemekaran Daerah di Indonesia.
BAB IV
PENGIMPLEMENTASIAN
PEMEKARAN
DAERAH
KABUPATEN TAPANULI SELATAN DAN DAMPAKNYA
TERHADAP MASYARAKAT, secara khusus memuat : Sejarah
dan
Perkembangan
Kabupaten
Tapanuli
Selatan,
Pengimplementasian Pemekaran Daerah di Kabupaten Tapanuli
Selatan, dan Dampak Pemekaran Daerah Kabupaten Tapanuli
Selatan Terhadap Masyarakat di Kabupaten Mandailing Natal,
Kota Padang Sidimpuan, Kabupaten Padang Lawas Utara,
Universitas Sumatera Utara
13
Kabupaten Padang Lawas, serta Kabupaten Tapanuli Selatan
sebagai Kabupaten induknya.
BAB V
PENUTUP, memuat : Kesimpulan dan Saran.
Universitas Sumatera Utara
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Reformasi sistem pemerintahan di Indonesia dimulai sejak lengsernya
Presiden Soeharto dari kursi jabatannya pada tahun 1998 yang diantaranya
ditandai dengan perubahan sistem penyelenggaraan pemerintahan dari yang
sentralistik menjadi desentralistik atau dengan pemberlakuan konsep otonomi
daerah dalam pemerintahan.
Kelahiran UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah disambut
dengan suka cita oleh seluruh lapisan masyarakat Indonesia, karena diyakini
bahwa dengan pemberlakuan konsep otonomi daerah yang dimuat tegas dalam
undang-undang tersebut merupakan suatu kebijakan yang kelak akan memberikan
kemerdekaan kepada daerah. Kemerdekaan dalam arti bahwa daerah boleh
mengatur dan mengurus sumber daya yang dimilikinya demi kemakmuran dan
kesejahteraan rakyat.4
Semangat otonomi daerah yang diemban seluruh lapisan masyarakat
Indonesia telah menimbulkan banyak peristiwa yang terjadi di negara ini, salah
satunya yang paling populer adalah pemekaran daerah sebagai wujud dari
keinginan masyarakat di suatu daerah untuk tumbuh dan berkembang dari segi
ekonomi, politik, sosial, budaya dan keamanan dalam dimensi geografis.
4
Wahyudi, dkk, Etnik Pakpak Dalam Fenomena Pemekaran Daerah, The Asia Foundation &
Yayasan Sada Almo, Sidikalang, 2002. Hlm. 10.
1
Universitas Sumatera Utara
2
Pemekaran daerah merupakan konsekuensi dari Pasal 6 ayat (2) UU No.
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang menyatakan bahwa suatu
daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah. Dan untuk
mengimplementasikan hal tersebut telah pula dikeluarkan Peraturan Pemerintah
sebagai peraturan pelaksananya, yaitu PP No. 129 Tahun 2000 tentang
Persyaratan
Pembentukan
dan
Kriteria
Pemekaran,
Penghapusan
dan
Penggabungan Daerah, yang kemudian direvisi dengan PP No. 78 Tahun 2007
tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah seiring
dengan direvisinya UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah.
Dengan demikian, daerah selain diberi wewenang untuk mengatur, serta
mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat,
juga diberikan kesempatan untuk membentuk sebuah daerah otonom baru, salah
satunya melalui pemekaran daerah.
Namun pada tahun 2011, berdasarkan penelitian Badan Perencanaan
Pembangunan Nasional, ada sekitar 80 % dari daerah otonom baru hasil
pemekaran daerah yang punya kinerja buruk dan tidak mampu menghimpun
Pendapatan Asli Daerah (PAD) dikarenakan sibuk membentuk pemerintahan yang
baru dan juga belanja peralatan. Dengan begitu, maka otomatis pelayanan kepada
masyarakat menjadi terabaikan. Sekitar 80 % dari daerah otonom baru juga masih
bergantung pada pendanaan transfer dari Pemerintah Pusat. Dana yang dimaksud
juga sebagian besar untuk membayar gaji pegawai dan melengkapi perlengkapan
Universitas Sumatera Utara
3
pemerintahan, bukan untuk biaya peningkatan pelayanan kepada masyarakat.5
Ditambah pula dengan masalah konflik wilayah ataupun konflik antara aparat
pemerintah dengan masyarakat dalam rangka kegiatan pemekaran daerah yang
tidak jarang bertentangan dengan hak asasi manusia (HAM).
Tapanuli Bagian Selatan sebagai daerah yang telah beberapa kali
mengimplementasikan pemekaran sejak tahun 1998 juga sangat sering berhadapan
dengan konflik yang dimaksudkan di atas, dimana konflik wilayah berbarengan
dengan konflik antara aparat pemerintah dengan masyarakat. Meskipun sekarang
daerah Kabupaten Tapanuli Selatan telah dibagi ke dalam beberapa daerah, yaitu
Kabupaten Tapanuli Selatan (daerah induk), Kabupaten Mandailing Natal,
Kabupaten Padang Lawas, Kabupaten Padang Lawas Utara serta Kota Padang
Sidempuan, pelayanan kepada masyarakat tetap saja jauh dari kata baik. Masih
sangat sering terjadi demonstrasi yang dilakukan oleh kalangan masyarakat
ataupun mahasiswa terkait buruknya pelayanan yang dilakukan oleh pemerintah,
seperti permasalahan jalan rusak yang sudah terkenal sejak sebelum pemekaran
daerah diimplementasikan, banyaknya daerah yang belum dialiri listrik, dan
sebagainya.
Dengan adanya dukungan formal dari Undang-Undang Pemerintahan
Daerah, dari tahun 1999 hingga sekarang jumlah daerah otonom baru semakin
bertambah banyak akibat longgarnya persyaratan pemekaran daerah dan seiring
dengan agresifnya DPR, DPRD, maupun kalangan penting di masyarakat seperti
perangkat desa ataupun kelurahan serta putra daerah yang menginginkan daerah
5
Http:// www.regionalkompas.com/2011/02/pemekaran-solusi-bukan-masalah.html.
Universitas Sumatera Utara
4
otonom baru. Padahal jika benar-benar ditinjau dari sudut teknis (kemampuan
ekonomi, potensi daerah, sosial politik, sosial budaya serta keamanan dan
ketertiban) tidaklah begitu mendukung.
B. Perumusan Masalah
Adapun yang menjadi rumusan masalah dalam penulisan skripsi ini adalah
sebagai berikut :
1. Bagaimana pengaturan mengenai pemekaran daerah sebagai akibat dari
pemberlakuan konsep otonomi daerah di Indonesia ?
2. Bagaimana pengimplementasian pemekaran daerah di Kabupaten Tapanuli
Selatan ?
3. Bagaimana dampak pengimplementasian pemekaran daerah di Kabupaten
Tapanuli Selatan terhadap
masyarakat di Kabupaten induk dan
Kabupaten/Kota hasil pemekarannya ?
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian
1. Tujuan Penelitian
a. Untuk mengetahui bagaimana pengaturan pemekaran daerah dalam
peraturan perundang-undangan.
b. Untuk mengetahui bagaimana pengimplementasian pemekaran daerah di
Kabupaten Tapanuli Selatan sehingga tercipta 4 Kabupaten dan 1 Kota.
c. Untuk mengetahui bagaimana dampak pemekaran daerah Kabupaten
Tapanuli Selatan terhadap masyarakat di Kabupaten Induk dan
Kabupaten/Kota hasil pemekaran daerah tersebut.
Universitas Sumatera Utara
5
2. Manfaat Penelitian
Tulisan ini bermanfaat untuk memenuhi persyaratan guna menyelesaikan
studi dan untuk dapat meraih gelar Strata Satu (S-1) di Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, serta untuk memperkaya khasanah ilmu pengetahuan
dan sebagai salah satu referensi di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas
Sumatera Utara, khususnya Departemen Hukum Tata Negara.
D. Keaslian Penulisan
“PENGIMPLEMENTASIAN
PEMEKARAN
DAERAH
KABUPATEN TAPANULI SELATAN DAN DAMPAKNYA TERHADAP
MASYARAKAT” yang Penulis angkat menjadi judul skripsi ini belum pernah
ditulis di Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.
Jika ada pendapat atau kutipan lain yang berkaitan dengan isi skripsi ini
semata-mata hanyalah sebagai pelengkap dan untuk mendukung penyusunan
skripsi ini, dikarenakan hal tersebut sangatlah berpengaruh dalam penyelesaian
skripsi ini. Dan Penulis pun tidak lupa mencantumkan sumber-sumber aslinya.
Dengan demikian, keaslian skripsi ini dapat dipertanggungjawabkan
secara ilmiah.
E. Tinjauan Kepustakaan
1. Konsep Negara Kesatuan
Dalam teori ketatanegaraan, secara garis besar ada dua bentuk ataupun
susunan negara, yaitu negara federasi dan negara kesatuan. Negara federasi adalah
Universitas Sumatera Utara
6
negara yang dibentuk oleh sejumlah negara yang independen (berdiri sendiri),
yang sejak awal memiliki kedaulatan masing-masing. Tetapi karena sesuatu
kepentingan, negara-negara tersebut saling menggabungkan diri untuk bekerja
sama, yang kemudian negara-negara tersebut diberi nama negara bagian.
Sedangkan negara kesatuan merupakan bentuk negara yang mempunyai
kemerdekaan dan kedaulatan atas seluruh wilayah atau daerah yang dipegang
sepenuhnya oleh satu pemerintahan yaitu Pemerintah Pusat. Kedaulatan
sepenuhnya dari Pemerintah Pusat disebabkan karena di dalam negara kesatuan
itu tidak terdapat negara-negara yang berdaulat.
Menurut Edie Toet Hendrato, ada dua bentuk negara kesatuan, yaitu :
a. Negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, dan
b. Negara kesatuan dengan sistem desentralisasi. 6
Dalam negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, segala sesuatu dalam
negara langsung diatur dan diurus oleh Pemerintah Pusat dan daerah-daerah yang
hanya tinggal melaksanakan yang telah diintruksikan oleh Pemerintah Pusat
tersebut saja. sedangkan dalam negara kesatuan dengan sistem desentralisasi,
kepada daerah-daerah diberikan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri. 7
Negara Indonesia pernah melaksanakan kedua bentuk negara kesatuan
tersebut dalam perjalanan ketatanegaraannya. Pada masa Orde Baru, terkenal
dengan sentralisasi kekuasaan. Hanya Pemerintah Pusat yang mempunyai kuasa
6
Edie Toet Hendrato, Negara Kesatuan, Desentralisasi, dan Federalisme, Graha Ilmu,
Yogyakarta, 2009. Hlm. 46.
7
Ibid. Hlm. 47.
Universitas Sumatera Utara
7
atas kendali pemerintahan negara. Pemerintahan daerah diakui namun hanya
sebagai formalitas saja. Kegiatan apa pun harus sesuai dengan kehendak atau
pemikiran Pemerintah Pusat, jika tidak maka akan diganjar dengan sanksi yang
keras. Setelah masuk masa Reformasi yang dipelopori oleh B. J. Habibie, barulah
Indonesia menganut negara kesatuan dengan bentuk desentralisasi.
2. Konsep Pemerintahan Daerah
Dalam negara yang wilayahnya relatif sempit dengan rakyat yang sedikit,
seperti negara Monaco umpamanya, penyelenggaraan pemerintahan dapat diurus
langsung oleh Pemerintah Pusat yang berkedudukan di ibukota negara. Dan dalam
sejarah ketatanegaraan dunia, sulit mencarikan contoh negara yang demikian itu.
Umumnya wilayah negara luasnya sedemikian rupa, sehingga tidak mungkin
segala sesuatu diurus langsung oleh Pemerintah Pusat dari ibukota negara. Supaya
penyelenggaraan urusan pemerintahan negara dapat dilayani dengan baik maka
dibentuklah pemerintahan daerah.
8
Dengan melihat pada Pasal 1 angka (2) UU No. 23 Tahun 2014 tentang
Pemerintahan Daerah, yang dimaksud dengan pemerintahan daerah adalah
penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah berdasarkan
kewenangan yang pada daerah.
Menurut Harsono, ada dua jenis pemerintahan daerah, yaitu sebagai
berikut :
a. Pemerintahan daerah yang bersifat administratif, dan
8
Harsono, Hukum Tata Negara : Pemerintahan Lokal Dari Masa Ke Masa, Liberty, Yogyakarta,
1992. Hlm.1.
Universitas Sumatera Utara
8
b. Pemerintahan daerah yang mengurus rumah tangga sendiri. 9
Pemerintahan daerah administratif ini adalah wakil atau bagian dari
Pemerintah Pusat yang hanya bertugas menyelenggarakan petunjuk-petunjuk dan
instruksi-instruksi dari pusat. Pejabat-pejabat yang menduduki pemerintahan
daerah administratif diangkat dan diberhentikan oleh Pemerintah Pusat, bekerja
menurut aturan-aturan dan kehendak Pemerintah Pusat atau lebih dikenal dengan
jenis pemerintahan daerah dengan menggunakan asas dekonsentrasi. 10
Sedangkan pemerintahan daerah yang mengurus rumah tangga sendiri atau
sering juga disebut sebagai pemerintahan daerah otonom adalah pemerintahan
dimana
kepada
daerah-daerah
diserahi
urusan-urusan
tertentu
untuk
diselenggarakan sebagai urusan rumah tangga sendiri. Dalam menjalankan
kewenangannya itu, pemerintahan daerah otonom mempunyai hak inisiatif daerah,
menyelenggarakan urusan rumah tangga sendiri dengan kebijaksanaannya sendiri.
Disamping itu, pemerintahan daerah otonom juga dapat diserahi tugas-tugas
pembantuan dalam lapangan pemerintahan (tugas medebewind). 11
Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah ini ada tiga asas yang
dikenal sebagai landasan pelaksanaannya yaitu sebagai berikut :
a. Asas desentralisasi, yaitu pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat
kepada Pemerintah Daerah untuk menyelenggarakan segenap kepentingan
rakyat yang mendiami daerah tersebut (hak otonomi).
9
Ibid. Hlm. 2.
Ibid. Hlm. 3.
11
Ibid. Hlm. 8-9.
10
Universitas Sumatera Utara
9
b. Asas dekonsentrasi, yaitu pelimpahan sebagian urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah yang
melahirkan pemerintah wilayah (local state government).
c. Asas tugas pembantuan, yaitu penugasan dari Pemerintah Pusat kepada
daerah untuk melaksanakan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah Provinsi
kepada daerah Kabupaten/Kota untuk melaksanakan sebagian urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah Provinsi. 12
3. Konsep Pemekaran Daerah
Dalam rangka meningkatkan pelayanan publik guna mempercepat
terwujudnya kesejahteraan masyarakat, daerah selain diberi wewenang untuk
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat, juga diberikan kesempatan untuk membentuk sebuah daerah otonom.
Yang mana pembentukan daerah ini dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu
melalui penggabungan beberapa daerah, ataupun melalui pemekaran daerah.
Namun yang sering diimplementasikan di negara Indonesia adalah pemekaran
daerah, sedangkan penggabungan daerah sama sekali belum pernah terlaksana.
Pemekaran berasal dari kata “mekar” yang artinya berkembang menjadi
banyak atau bertambah luas. 13 Jika dikaitkan dengan daerah, maka yang dimaksud
dengan pemekaran adalah membuat suatu daerah bertambah banyak atau
12
H. R. Sjahnan, Pelaksanaan Tata Pemerintahan dan Otonomi Menurut UUD 1945 di Indonesia,
Penerbit Monora, Medan, 2000. Hlm.75.
13
Dendy Sugono, Kamus Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional,
Jakarta, 2008. Hlm. 548.
Universitas Sumatera Utara
10
bertambah luas. Pengertian pemekaran daerah secara lebih jelas dimuat pada Pasal
1 angka (10) PP No. 78 Tahun 2007 yaitu sebagai berikut :
“Pemekaran daerah adalah pemecahan Provinsi atau Kabupaten/Kota
menjadi dua daerah atau lebih” 14
Pemekaran daerah ini adalah salah satu konsekuensi dari pemberlakuan
konsep otonomi daerah di Indonesia, yang mana apabila diimplementasikan pada
suatu daerah akan mendatangkan dampak dengan ragam bentuk. Menurut Kamus
Bahasa Indonesia, dampak adalah pengaruh kuat yang mendatangkan akibat, tidak
hanya positif tapi juga negatif. Jadi dalam hal pengimplementasian pemekaran
daerah ini haruslah diperhatikan dua sisi dampak yang dimaksud, dikarenakan jika
hanya fokus pada satu dampak maka akan terjadi ketimpangan.
F. Metode Penelitian
1. Spesipikasi Penelitian
Penulis menggunakan metode penelitian hukum normatif dengan
melakukan penelitian terhadap peraturan perundang-undangan terkait, dan juga
metode penelitian sosiologis dengan meneliti langsung apa yang sedang terjadi di
lapangan.
2. Metode Pendekatan
Penulis menggunakan metode pendekatan yuridis mengingat permasalahan
yang diteliti adalah berkaitan dengan mekanisme dan persyaratan pemekaran
14
Pasal 1 angka (10) PP No. 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penggabungan dan
Pembentukan Daerah.
Universitas Sumatera Utara
11
daerah yang terangkum dalam peraturan perundang-undangan terkait dan
bagaimana dampak dari realisasi mekanisme tersebut.
3. Metode Pengumpulan Data
Metode pengumpulan data merupakan langkah yang sangat penting dan
strategis dalam penelitian, karena tujuan utama dari sebuah penelitian adalah
untuk pengumpulan data. 15 Metode pengumpulan data yang digunakan dalam
penulisan skripsi ini yaitu terdiri dari :
a. Penelitian Kepustakaan ( Library Research )
Penelitian ini dilakukan dengan cara mengumpulkan data atau informasi
yang terdapat pada karya tertulis (data skunder) seperti buku-buku, naskah
peraturan perundang-undangan, jurnal, media massa, penelitian ilmiah serta
situs internet yang berkaitan dengan permasalahan dalam skripsi ini.
b. Penelitian Lapangan ( Field Research )
Penelitian ini dilakukan dengan cara mencari informasi atau mengamati
secara langsung terkait permasalahan yang terdapat dalam skripsi ini.
G. Metode Penulisan
Adapun sistematika penulisan dalam skripsi ini adalah :
BAB I
PENDAHULUAN, merupakan pengantar kepada pembahasan
permasalahan yang memuat : Latar Belakang Masalah, Perumusan
Masalah, Tujuan dan Manfaat Penelitian, Keaslian Penulisan,
15
Zainuddin Ali, Metode Penelitian Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, 2009. Hlm. 23.
Universitas Sumatera Utara
12
Tinjauan Kepustakaan,
Metode Penelitian
dan Sistematika
Penulisan.
BAB II
KONSEP OTONOMI DAERAH DALAM KETATANEGARAAN
INDONESIA, memuat : Pengertian dan Tujuan Otonomi Daerah,
Kronologis Pemberlakuan Konsep Otonomi Daerah di Indonesia
dari Tahun 1945 s/d 2014, Kewenangan Daerah Sebagai
Penyelenggara Otonomi Daerah, serta Nilai Positif dan Nilai
Negatif Otonomi Daerah.
BAB III
PEMEKARAN
DAERAH
KABUPATEN/KOTA
DAN
PENGATURANNYA DALAM PERATURAN PERUNDANGUNDANGAN, memuat : Tujuan dan Landasan Yuridis pemekaran
Daerah di Indonesia, Mekanisme Pembentukan/Pemekaran Daerah
Kabupaten/Kota Berdasarkan PP No. 78 Tahun 2007, Persyaratan
Pembentukan/Pemekaran Daerah Berdasarkan PP No. 78 Tahun
2007, serta Problematika Pemekaran Daerah di Indonesia.
BAB IV
PENGIMPLEMENTASIAN
PEMEKARAN
DAERAH
KABUPATEN TAPANULI SELATAN DAN DAMPAKNYA
TERHADAP MASYARAKAT, secara khusus memuat : Sejarah
dan
Perkembangan
Kabupaten
Tapanuli
Selatan,
Pengimplementasian Pemekaran Daerah di Kabupaten Tapanuli
Selatan, dan Dampak Pemekaran Daerah Kabupaten Tapanuli
Selatan Terhadap Masyarakat di Kabupaten Mandailing Natal,
Kota Padang Sidimpuan, Kabupaten Padang Lawas Utara,
Universitas Sumatera Utara
13
Kabupaten Padang Lawas, serta Kabupaten Tapanuli Selatan
sebagai Kabupaten induknya.
BAB V
PENUTUP, memuat : Kesimpulan dan Saran.
Universitas Sumatera Utara