70
BAB III
STATUS DAN IMPLIKASI YURIDIS UANG PUBLIK DAN UANG PRIVAT BERDASARKAN TINDAK
PEMERINTAHAN
A. Status Hukum Uang Negara Berdasarkan Tindak
Pemerintahan
Dalam sub-bab ini penulis hendak berargumen bahwa Status Hukum Uang Negara Publik atau Privat sangat bergantung pada Tindak Hukum
Pemerintahan. Hal ini berkaitan erat dengan polemik keuangan negara dan kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN Persero. Dalam praktiknya,
BUMN yang aktivitas dan pengelolaannya didasarkan pada hukum privat menjadi objek pemeriksaan dari auditor negara BPK. Seperti kasus yang
melibatkan ECW Neloe selaku Mantan Direktur Utama PT Bank Mandiri Persero bersama I Wayan Pugeg mantan direktur manajemen resiko dan
M. Sholeh Tasripan mantan direktur kredit korporasi dalam melakukan pemberian fasilitas kredit kepada PT Citra Graha Nusantara PT CGN,
71
dimana di kemudian hari fasilitas kredit yang diberikan tersebut dinyatakan menjadi kredit macet, mengakibatkan terjadinya kerugian dalam PT Bank
Mandiri Persero. Dalam Putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan
100
menyatakan bahwa para terdakwa tidak terbukti secara sah dan meyakinkan bersalah melakukan perbuatan pidana sebagaimana yang
didakwakan kepada mereka. Namun pada tingkat tingkat kasasi akhirnya terdakwa dinyatakan telah terbukti secara sah dan meyakinkan bersalah
melakukan tindak pidana korupsi secara bersama-sama dan berlanjut oleh Mahkamah Agung
101
dengan pertimbangan-pertimbangan sebagai berikut : Meskipun Bank Mandiri merupakan PT. Terbuka, tetapi secara struktur,
Bank Mandiri tetap sebagai sebuah Persero yang menjadi ciri bahwa Bank Mandiri adalah milik negara. Perubahan-perubahan kepemilikan
saham, apalagi saham negara menduduki jumlah terbesar dibandingkan dengan pemegang saham lainnya posisi dominan, sama sekali tindak
mengurangi status hukum Bank Mandiri sebagai BUMN yang mengelola kekayaan negara. Dalam status yang demikian, direksi atau setiap orang
yang bekerja pada Bank Mandiri demikian pula BUMN lainnya, tidak semata- mata melakukan fungsi keperdataan, tetapi juga fungsi publik
yang menjalankan tugas pemerintahan pada Bank Mandiri sebagai BUMN. Lebih lanjut hal tersebut secara hukum mengandung arti bahwa
direksi atau setiap orang yang bekerja pada BUMN seperti Bank Mandiri, berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan, sehingga
kepada mereka dapat diperlakukan ketentuan-ketentuan mengenai penyelenggaran pemerintahan seperti ketentuan tentang pemberantasan
korupsi.
Seperti dikemukakan, sebagai BUMN, Bank Mandiri mengelola kekayaan negara, sebagai pengelola kekayaan negara, maka tindakan
melawan hukum yang dilakukan direksi atau pegawai Bank Mandiri,
100
Putusan Pengadilan Negeri Jaka rta Se latan No. 2068Pen.Pid2005.
101
Putusan Mahkamah Agung No. 1144 KPid2006 di da la m A lfin Su laiman, Keuangan Negara Pada Badan Usaha Milik Negara Dalam Perspek tif Ilmu Huk um,
Alumn i, Bandung, 2011, h. 110.
72
yang merugikan atau dapat merugikan Bank Mandiri, dapat dikategorikan sebagai perbuatan korupsi, karena telah menimbulkan
kerugian atau dapat merugikan negara yaitu kekayaan negara yang dikelola Bank Mandiri.
Berdasarkan kasus diatas, menjadi suatu keniscayaan untuk memahami dan mampu membedakan status yuridis terhadap uang negara dan uang
privat, karena memiliki implikasi yuridis yang berbeda pula terhadap status yuridis uang tersebut. Sehingga diharapkan kasus hukum yang dialami oleh
ECW Neloe dan rekan-rekannya tidak akan terjadi lagi di masa yang akan datang.
Seperti yang sudah di jelaskan sebelumnya bahwa Tindak Pemerintahan terdiri atas Tindak Pemerintahan Dalam Hukum Publik jure
imperii dan Tindak Pemerintah Dalam Hukum Privat jure gestionis. Tindak Pemerintahan dalam hukum publik yaitu tindakan hukum yang
dilakukan oleh pejabat administrasi yang didasarkan pada wewenang publik publiek bevoegdheid dalam menjalankan fungsi pemerintahan, seperti
pembuatan peraturan perundang- undangan regeling atau keputusan beschikking, dan membuat kebijakan beleidsregel. Sedangkan Tindak
Pemerintahan dalam hukum privat yaitu tindak hukum pemerintahan melalui badan hukum yang dibentuk oleh pemerintah untuk melaksanakan
usaha sebagai implementasi kewajiban pemerintah guna menyediakan barang dan jasa tertentu untuk memenuhi kebutuhan masyarakat seperti menjual dan
membeli, menyewa dan menyewakan, menggadaikan, membuat perjanjian
73
dan mempunyai hak milik yang seluruh aktivitasnya diatur dan tunduk dalam hukum privat perdata. Salah satu bentuk dari tindak pemerintah dalam
bidang keperdataan ialah melalui BUMN Persero. Berdasarkan konsep umum tindak pemerintah diatas khusunya dalam
bidang keperdataan, ketika pemerintah bertindak tidak dalam kapasitasnya sebagai pemerintah melainkan sebagai pelaku hukum keperdataan civil
actor maka hukum privatlah yang berlaku dan mengatur seluruh aktivitas dan tindakan tersebut. Kekayaan negara yang dipisahkan adalah satu satu
contoh tindak pemerintah dalam lapangan keperdataan jure gestionis, meskipun ketika mengambil tindakan untuk memisahkan kekayaannya pada
BUMN masih dalam kedudukan yuridis sebagai pelaku hukum publik public actor, karena tindakan tersebut sesuai dengan pasal 4 ayat 3 UU
No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN yang menyatakan : Setiap penyertaan modal negara dalam rangka pendirian
BUMN atau perseroan terbatas yang dananya berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ditetapkan
dengan Peraturan Pemerintah.
Peraturan pemerintah PP hanya dapat ditetapkan oleh negara dalam kapasitasnya sebagai penguasa yang tidak dimiliki oleh negara dalam
kapasitasnya sebagai pelaku hukum keperdataan civil actor. Namun setelah kekayaan negara yang dipisahkan sebagai penyertaan modal inbreng
tersebut telah ditetapkan, maka modal tersebut tidak lagi berada pada
74
statusnya sebagai keuangan negara dan kekayaan negara yang dipisahkan melainkan berubah dalam bentuk saham yang dimiliki oleh negara pada
BUMN tersebut. Modal tersebut akan menjadi kekayaan BUMN sebagai badan hukum perdata dan bukan merupakan kekayaan negara. Seluruh
pembinaan dan pengelolaannya yang dilakukan oleh BUMN, akan tunduk dalam Hukum privat.
Hal ini diperkuat dengan dikeluarkannya Fatwa Mahkamah Agung No. WKMAYud20VII2006 khususnya pada angka 1 dan 2 yang
menyatakan antara lain : 1
Bahwa Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara berbunyi :
“Badan usaha milik negara yang selanjutnya disebut BUMN adalah badan usaha negara yang seluruh atau sebagian besar modalnya
dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal
dari kekayaan negara yang dipisahkan.” Pasal 4 ayat 1 Undang-Undang yang sama menyatakan bahwa
“Modal BUMN dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan”. Dalam penjelasan Pasal 4 ayat 1 tersebut dikatakan bahwa
“Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari
anggaran pendapatan dan belanja negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan
pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem anggaran pendapatan
dan belanja
negara namun
pembinaan dan
pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.
2 Bahwa dalam pasal-pasal tersebut di atas, yang merupakan
Undang-Undang khusus tentang BUMN, jelas dikatakan bahwa modal BUMN berdasarkan dari kekayaan negara yang telah
dipisahkan dari APBN dan selanjutnya pe mbinaan dan
75
pengelolaannya tidak didasarkan pada sistim APBN melainkan didasarkan pada prinsip-prinsip pe rusahaan yang sehat.
Fatwa Hukum Mahkamah Agung ini menunjukan bahwa pengertian kekayaan negara yang dipisahkan tidak lagi berstatus sebagai keuangan
negara, akan tetapi berstatus hukum keuangan badan hukum lain yang berstatus hukum BUMN, sehingga pengelolaan dan pertanggungjawabannya
dilakukan seperti halnya perusahaan pada umumnya. Hal ini menunjukan kekayaan negara yang sudah dipisahkan pada
BUMN bukan lagi merupakan kekayaan negara karena telah terjadi “transformasi hukum” status yuridis kekayaankeuangan dari status hukum
uang negara menjadi uang privat.
102
Oleh karenanya negara dalam beraktivitas menjalankan ke
kuasaan memiliki “dua wajah” dimana negara pada suatu saat dapat bertindak sebagai pelaku hukum publik bertindak
dalam hukum publik, dan pada saat yang sama negara dapat bertindak sebagai pelaku hukum privat yang tunduk sepenuhnya pada ketentuan hukum
perdata. Terhadap saham negara pada BUMN tersebut akan bertransformasi kembali menjadi uang negara dalam bentuk pajak dan laba dari BUMN.
Dalam hal perseroan terbatas mendapat suatu keuntungan maka negara
102
Arifin Soeria Atmadja, Transformasi Status Hukum Uang Negara Sebagai Teori Keuangan Publik Yang Berdimensi Penghormatan Terhadap Badan Hukum, Paparan Ilmiah
Disa mpaikan pada Acara Syukuran Pemberian Penghargaan Guru Besar Pengabdian Pendidikan Anugeraha Sewaka Winayaroha, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2007,
h. 2-4.
76
selaku salah satu pemegang saham, akan menerima keuntungan berdasarkan bersarnya saham yang dimiliki dan pastinya diwajibkan membayar pajak.
Selain itu juga hasil dari likuidasi suatu perusahaan BUMN winding- upvereffening, dalam artian bahwa pemberesan penyelesaian dan
pengakhiran urusan Perseroan setelah adanya keputusan apakah itu berdasarkan keputusan RUPS atau berdasarkan penetapan pengadilan yang
menghentikan atau membubarkan Perseroan. Likuidasi tersebut akan diselesaikan oleh seorang yang ditunduk atau diangkat menjadi
penyelenggaran lukuidasi likuidator.
103
Likuidator dalam melakukan pemberesan boedel Perseroan melakukan pekerjaan yang meliputi:
a. Pencatatan dan pengumpulan kekayaan dan utang perseroan.
b. Pengumuman dalam Surat Kabar dan Berita Negara Republik Indonesia
mengenai rencana pembagian kekayaan hasil likuidasi. c.
Pembayaran kepada para kreditor. d.
Pembayaran sisa kekayaan hasil likuidasi kepada pemegang saham, dan e.
Tindakan lain yang perlu dilakukan dalam pelaksanaan pemberesan kekayaan.
104
103
Tri Budiyono, Huk um Perusahaan Telaah Yuridis Terhadap Undang -Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, Griya Media, Sa latiga, 2011, h. 236.
104
Ibid., h. 237.
77
Terkhususnya untuk huruf d yaitu pembagian sisa kekayaan hasil likuidasi kepada pemegang saham, maka kekayaan tersebut yang akan
kembali menjadi uang negara. Dengan demikian ketika perseroan terbatas tersebut menyetor uangnya
berupa pajak danatau keuntungan, saat uang tersebut masuk ke kas negara dan diterima sebagai penerimaan negara, maka pada saat itu terjadi
transformasi status hukum dari status hukum uang privat menjadi uang negara. Transformasi hukum ini dipengaruhi oleh tindak pemerintah dalam
bidang publik kepada bidang keperdataan yang berakibat berubahnya lingkungan kuasa hukum rechtsgebied yang berlaku dari publik ke
privat.
105
Menjadi sebuah ironi dan antinomi ketika UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan bahwa kekayaan negara ya ng
dipisahkan pada BUMN termasuk sebagai Keuangan Negara.
106
Keberlakuan pasal 1 angka 1 jo. Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara jelas
mengakibatkan antinomi dengan peraturan perundang- undangan lainnya seperti Undang-Undang tentang BUMN dan Undang-Undang tentang
Perseroan Terbatas. Undang-Undang Keuangan Negara tetap memposisikan kekayaan yang dipisahkan dari APBN sebagai keuangan negara.
105
Lihat pendapat Arifin Soeria At madja yang dipaparkan da la m Rapat Ko mite IV DPD RI, Ja karta 12 Oktober 2010 tentang Teori Dasar Huk um Keuangan Publik dan
Konsepsi Badan Hukum.
106
Lihat pasal 1 ayat 1 jo. pasal 2 huruf g UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara .
78
Keberlakuan pasal 1 angka 1 jo. Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara, dan inilah yang menjadi pintu masuk bagi Badan Pemeriksa Keuangan untuk
mengaudit keuangan BUMN. Sehingga munculah kasus hukum seperti yang dialami oleh ECW Neloe dan rekan-rekannya. Padahal PT Bank Mandiri
Persero sebagai Badan Hukum Privat, terhadapnya pengelolaan BUMN tersebut, tunduk dan patuh dalam rezim hukum privat. Sehingga tidak tepat
jika Badan Pemeriksa Keuangan BPK melakukan audit terhadap keuangan PT Bank Mandiri dan menyatakan adanya kerugian keuangan negara akibat
tindakan yang diambil dengan pemberian fasilitas kredit kepada PT Citra Graha Nusantara PT CGN.
Tindakan BPK tersebut didasarkan pada Pasal 6 ayat 1 Undang- Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang
menyatakan bahwa : BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank
Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau
badan lain yang mengelola keuangan negara
Pakar Hukum Keuangan Negara, Arifin Soeria Atmadja mengatakan, kekeliruan logika hukum pembuat Pasal 2 Huruf g Undang-Undang Nomor
17 Tahun 2003 didasarkan pada pendekatan disiplin ilmu akuntansi yang cenderung menggunakan nilai sejarah historiesche waarde yang diametral
79
berbeda dengan disiplin ilmu hukum. Sebagai contoh umpamanya angsuran premi asuransi suatu perusahaan bagi seorang akuntan dianggap sebagai pre-
payment yang harus dibayar setiap tahun, tetapi bagi seorang yuris pembayaran premi asuransi sudah merupakan payment, karena uang yang
sudah dikeluarkan dari kas telah merupakan perbuatan hukum yang nyata.
107
Dengan adanya Perbedaan Status Hukum Uang Negara dan Uang Privat BUMN sebagai akibat Tindak Pemerintahan Dalam Hukum Publik
dan Privat, maka jika terjadi kerugian keuangan pada BUMN tidak mengakibatkan terjadinya kerugian keuangan negara, tetapi yang terjadi
adalah kerugian BUMN itu sendiri. Mungkin dapat dikemukakan sebagai bukti terpisahkan negara sebagai badan hukum publik dengan keuangannya
dalam bentuk saham dalam Persero, akan jelas terlihat bilama Persero tersebut mengalami kerugian dan dinyatakan pailit. Keadaan pailit tersebut
tidak mengakibatkan negara menjadi pailit juga. Disamping itu, pencampuradukan posisi dan status hukum keuangan negara dalam hukum
pidana korupsi juga mengesampingkan pemisahan negara berdasarkan peranan dan statusnya sebagai pelaku hukum publik dan pelaku hukum
perdata.
108
107
Arifin Soeria Atmadja , Pola Pikir Hukum Legal Mindscapes Definisi Keuangan Negara Yang Membangun Praktik Bisnis Badan Usaha Milik Negara BUMN Yang
Mengak ar Deep Rooted Business Practices di dalam Yuli Indrawati, Ak tualisasi Huk um Keuangan Publik , Mujadih Press, Bandung, 2014, h. 37-38.
108
Arifin Soeria At madja, Transformasi Status Huk um... Op. Cit., h. 24-25.
80
Jika terjadi kerugian pada BUMN yang mengakibatkan negara selaku pemegang saham mengalami kerugian yang tidak seharusnya, maka negara
dapat menggugat perseroan. Pranata yang digunakan adalah hukum privat, bukanlah pranata hukum publik yang akan bermuara pada Tindak Pidana
Korupsi karena menggunakan konsep kerugian keuangan negara. Negara sebagai pemegang saham tetap dapat menggugat karena kerugian tersebut,
sebagaimana disebutkan oleh Pasal 61 ayat 1 dan Pasal 97 ayat 6 Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
Pasal 61 ayat 1 Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas menyatakan :
1 Setiap pemegang saham berhak mengajukan gugatan
terhadap Perseroan ke pengadilan negeri apabila dirugikan karena tindakan Perseroan yang dianggap
tidak adil dan tanpa alasan wajar sebagai akibat keputusan RUPS, Direksi, danatau Dewan Komisaris.
Sedangkan, Pasal 97 ayat 6 Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas menyatakan :
“Atas nama Perseroan, Pemegang Saham yang mewakili paling sedikit 10 dari jumlah seluruh sahamnya dengan
hak suara dapat mengajukan gugatan melalui Pengadilan Negeri terhadap anggota Direksi yang karena kesalahan
atau
kelalaiannya menimbulkan
kerugian pada
Perseroan”.
Berdasarkan pranata hukum privat tersebut, maka Badan Pemeriksa Keuangan tidak berhak mengaudit keuangan BUMN itu sendiri bahkan
81
menyatakan adanya kerugian negara dan dilimpahkan kepada Komisi Pemberantasan Korupsi KPK. Berdasarkan logika hukum, bagaimana
mungkin dapat dikatakan adanya kerugian negara pada sebuah perusahaan BUMN, padahal status hukumnya sebagai badan hukum privat yang
memiliki kekayaan sendiri yang berbeda dengan kekayaan negara.
109
Dengan demikian, jelas bahwa kebijakan pemeriksaan keuangan negara dan
kebijakan pemberantasan korupsi yang didesain di Indonesia tidak sejalan dengan Konsep Tindak Pemerintahan.
B. Implikasi Yuridis Terhadap Status Hukum Uang