72 b.
bahwa perubahan tersebut dimaksudkan un- tuk lebih menjamin kepastian dan ketertiban
hukum, serta memberikan pemahaman yang benar kepada masyarakat mengenai Yayasan;
Kenyataannya, janji konsideran tersebut tidak sepenuhnya diaplikasikan dalam materi pengaturan
yayasan. Dari 18 pasal yang diubah, 2 dua pasal yang dihapus, dan 3 tiga pasal tambahan tidak ada
pasal yang mengatur pemilahan yayasan dan mengaturnya berdasarkan klasifikasi itu. Keadaan
ini menunjukkan bahwa UU No 16 Tahun 2001 yang telah diubah dalam UU No 28 Tahun 2004 belum
merupakan jawaban atas kebutuhan hukum adresat UUY.
Konsekuensinya ialah menerapkan UUY, dan secara khusus eksekusi sanksi ketentuan peralihan
bagi yayasan yang telah berdiri sebelum adanya UUY kehilangan urgensi. Ia tidak mampu menjadi alat
untuk menegakkan hukum yang memberi manfaat secara adil bagi yayasan.
1. Posisi Undang-Undang Yayasan Dalam hirarki
Peraturan Perundang-undangan
Di setiap negara peraturan hukum atau per- UU-an memiliki banyak bentuk dan tingkat
cakupannya. Paling tinggi di antaranya ialah konsititusi negara. Di Indonesia, konstitusi
dimaksud ialah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 UUD 1945. UUD 1945
73 inilah hukum dasar
39
dan menjadi acuan seluruh peraturan per-UU-an yang ada, maupun yang
akan dibentuk kemudian, baik tertulis maupun tak tertulis seperti hukum adat
40
. Salah satu di antaranya yang tertulis ialah UUY lihat bagan-1
pada halaman 74. Peraturan per-UU-an tersebut berada dalam
suatu sistem yang berlapis-lapis dan berjenjang sekaligus berkelompk-kelompok, mulai dari per-
aturan tertinggi, UUD 1945, sampai pada peraturan terendah, peraturan daerah
41
. Semua peraturan tersebut mengacu pada nilai-nilai yang
sama, nilai-nilai ideal bangsa dan negara Indonesia yaitu Pancasila. Nilai-nilai itulah yang
merupakan cita hukum, yang menjadi sumber segala sumber hukum
42
.
39
Lihat Pasal 3 UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan,
40
Bunyi Pasal 18B aya t 2 UUD 1945 menyatakan bahwa “Negara
mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih
hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-
Undang” merupakan penegasan hukum atas posisi UUD terhadap peraturan-peraturan yang ada.
41
Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
42
Pasal 2 UU No. 12 Tahun 2011, Ibid.
74 Bagan-1
Hirarki Peraturan Perundang-Undangan
43
Sebagai peraturan tertulis dalam konsep hirarkis, UUY berada di bawah UUD 1945 dengan
cakupan terbatas pada bidang pengaturan ya- yasan. Di antaranya ialah mengatur dan mener-
tibkan pendirian, pengorganisasian, dan pelaksa- naan kegiatan yayasan, tak terkecuali pengatur-
43
Pasal 7 ayat 1 UU No. 12 Tahun 2011, Ibid.
UUD 1945
Kepetapan MPR
UUPERPU
Peraturan Pemerintah
Peraturan Presiden
Perda Propinsi
Perda KabKot UU Yayasan
PP No 63 dan PP No 2
75 an penyesuaian anggaran dasar yayasan dengan
UUY agar diakui sebagai badan hukum. Peraturan yang mengatur yayasan terdiri atas
dua jenis peraturan dengan jengjang yang ber- beda, yaitu : pertama UUY, yaitu yang mengatur
hal-hal yang harus ada atau diadakan, yang harus dilakukan, dapat dilakukan atau dianjur-
kan, serta hal-hal yang tidak boleh dilakukan atau dilarang dilakukan oleh yayasan; Kedua, PP
yaitu mengatur pelaksanaan segala hal yang diatur dalam UUY tersebut.
Secara hirarkis, UUY merupakan norma hu- kum di bawah konstitusi dan dibentuk oleh lem-
baga legislatif DPR, sedangkan PP merupakan norma hukum di bawah UU dan dibentuk oleh
Presiden berdasarkan
prinsip pendelegasian
kewenangan regulasi atau mengatur legislative delegation of rule-making power.
Dalam posisi yang demikian, norma hukum dan materi ketentuan UUY haruslah bersumber
dan tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. UUY merupakan jabaran norma dan aturan
pokok serta rincian lebih lanjut mengenai norma hukum yang ada dalam UUD 1945
44
. Selanjut- nya, Norma hukum dan materi ketentuan PP juga
44
Ni’matul Huda R. Nazriyah, Teori Pengujian Peraturan Peundang-Undangan, Nusa Media, Cet. 1, Desmber 2011, hal. 96
76 harus bersumber dan tidak boleh bertentangan
dengan peraturan UUY serta konstitusi. Apa yang diatur PP, menurut
Ni’matul Huda R. Nazriyah
45
hanyalah berisi ketentuan lebih lanjut rincian dari ketentuan yang terdapat dalam UUY. Prinsip
ini ditegaskan pula dalam Pasal 12 UU No. 12 Tahun 2011, bahwa “Materi muatan Peraturan
Pemerintah berisi materi untuk menjalankan
Undang- Undang sebagaimana mestinya.”
Dalam posisi yang demikian, Ni’matul Huda
R. Nazriyah
46
menambahkan bahwa PP tidak dapat mengubah, menambah, mengurangi, atau
menyisipi suatu ketentuan atau memodifikasi materi dan pengertian yang telah ada dalam UU
yang induknya, dalam hal ini. Dalam kaitan itu, Bagir Manan
47
menyatakan, apabila peraturan yang lebih rendah bertentang-
an dengan peraturan yang lebih tinggi, maka peraturan yang lebih rendah itu dapat dituntut
45
Ni’matul Huda R. Nazriyah, ibid, hal. 103
46
Ni’matul Huda R. Nazriyah, ibid, hal 106.
47
Bagir Manan, Teori dan Politik Konstiusi, FH UII Press, Cet. II, Juni 2004. Bandingkan juga Maria Farida Indrati S. Ilmu
Perundang-undangan 1, Kanisius Yogyakarta, Cet. ke-1, tahun 2007. hal 243-244. Lihat juga Pasal 12 UU No 12 Tahun 2011
tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang menyatakan bahwa materi muata Peraturan Pemerintah berisi
materi
untuk menjalankan
Undang-Undang sebagaimana
mestinya.
77 untuk dibatalkan bahkan batal demi hukum van
rechtswege nietig. Hal serupa berlaku bagi UUY. Apabila materi PP menyimpang atau bertentang-
an dengan materi UUY, maka materi PP tersebut tidak memiliki kekuatan hukum untuk melaksa-
nakan aturan UUY bahkan harus dibatalkan demi hukum. Pandangan ini didasarkan pada
asas lex superior derogat legi inferior. Berdasarkan struktur dan materi muatan
tampak bahwa keberadaan UUY dalam sistem dan hirarki hukum nasional Indonesia meru-
pakan aktualisasi dari konstitusi Negara UUD 1945. Nilai-nilai yang ada di dalamnya meru-
pakan implementasi nilai-nilai konstitusi yang bersumber dari Pancasila sebagai sumber segala
sumber hukum nasional. Pandangan tersebut bertitik tolak dari paling
sedikit empat argumentasi. Pertama, UUY diben- tuk berdasarkan perintah konsititusi. Pasal 1
ayat 3 UUD 1945 menegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah negara hukum.” Perintah UUD
1945 ini mengandung banyak makna. Satu di
antaranya ialah bahwa setiap kegiatan yang dilaksanakan dalam kehidupan bersama, terma-
suk oleh orang perseorangan, harus didasarkan pada ketentuan hukum. Sebagai perintah konsti-
tusi, maka materi pengaturan UUY haruslah merupakan rincian lebih lanjut dari konstitusi
78 Negara. Keharusan tersebut diatur dalam Pasal
10 ayat 1 UUD 1945 yang menyatakan bahwa, “Materi yang Harus diatur dengan Undang-
Undang berisi: a. pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Kedua, dibentuknya UUY bukan sekedar
memenuhi perintah konstitusi untuk menata keberadaan yayasan. Yang pokok ialah bahwa
pengaturan tersebut merupakan upaya untuk menegakkan supremasi hukum yang didasarkan
pada nilai-nilai Pancasila dalam penyelenggaraan kegiatan yayasan.
Ketiga, dari perspektif kultur hukum, tuntut- an dibentuknya UUY berawal dari kondisi ketia-
daan aturan hukum yang jelas mengenai yaya- san. Dalam banyak pasal di berbagai peraturan
per-UU-an istilah yayasan sebagai badan hukum memang banyak disebut-sebut. Namun, dalam
ketentuan tersebut tidak ada kejelasan mengenai konsep yayasan, apa status hukumnya, serta
cara-cara pendiriannya
48
.
48
Sebagai contoh dapat dibaca pada Pasal 365, Pasal 899, 900, 1680 KUHPerdata. Permen No. 01PerMenpen1969 tentang
Pelaksanaan Ketentuan-ketentuan mengenai Perusahaan Pers juga menyebutkan Yayasan sebagai badan hukum, dan masih banyak
lagi. Anwar Borahima, Op.cit, hal 1-2
79 Di sisi lain, menurut Anwar Borahima
49
yang juga diakui oleh penulis lain tentang yayasan,
peran Yayasan dalam berbagai sektor kehidupan seperti pendidikan, kegiatan sosial dan keagama-
an, cukup menonjol. Akibatnya, masyarakat mendirikan dan menyelenggarakan kegiatan ya-
yasan mau tidak mau didasarkan pada kebiasaan yang dilihat atau didengar atau pada yurispru-
densi Mahkamah Agung RI tentang Yayasan. Ditinjau dari konsep sistem hukum Friedman,
kondisi tersebut dapat disebut sebagai kultur hukum masyarakat yang mendorong terciptanya
hukum, dalam hal ini UU No. 16 Tahun 2001. Setelah diberlakukan beberapa tahun, masyara-
kat ternyata tidak memberi respon sesuai dengan tujuan pembentukannya. Banyaknya yayasan
yang tidak melakukan penyesuaian AD pada ketentuan UU No 16 Tahun 2001 memberi sinyal
bahwa UU tersebut belum memenuhi kebutuhan hukum masyarakat. Keadaan ini kembali mendo-
rong dibentuknya UU No. 28 Tahun 2004. Kondisi seperti itu merupakan bagian dari
kultur hukum juga. Dalam kerangka berpikir Friedman, keadaan tersebut merupakan masuk-
an inputs untuk menyempurnakan hukum yayasan UUY. Apa yang diproses oleh DPR dan
49
Anwar Borahima, Ibid., hal.11-19
80 pemerintah untuk menerbitkan UU No 28 Tahun
2004 semestinya bertitik tolak dari kondisi yang ada. Dengan demikian, UU No 28 Tahun 2004
dapat menjadi out put atau produk sistem hukum nasional yang lebih sempurna di bidang Yayasan.
Keempat, lahirnya reformasi yang ditandai dengan runtuhnya rezim Suharto pada bulan Mei
1998 dengan semboyan “berantas KKN” Korupsi- Kolusi-Nepotisme turut mendorong lahirnya
refomasi dalam bidang hukum di berbagai aspek, termasuk yayasan. Adanya tindakan-tindakan
penyalahgunaan bentuk-bentuk yayasan untuk tujuan-tujuan komersial pada masa pemerin-
tahan Presiden Suharto merupakan faktor pemi- cu penetapan pengaturan yayasan melalui UUY.
Berdasarkan jalan pikiran di atas, tampak bahwa posisi UUY dalam sistem hukum nasional
cukup penting. Pembentukannya didasarkan pada pandangan filosofi, politis, sosial, dan
yuridis yang kuat. Cakupan materinya memang terbatas, yaitu mencakup keberadaan yayasan,
tetapi nilai yang terkandung di dalamnya turut menentukan bagaimana memanifestasikan nilai-
nilai dalam norma dasar hukum atau Norma Fundamental Negara melalui UUY.
81
2. Tujuan Undang-Undang Yayasan
