Analisis DPRD sebagai Lembaga Legislatif Daerah dan Disfungsi Legislasi DPRD Studi kasus UU No 32 Tahun 2004 dan UU No 23 Tahun 2014
Lahirnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang menggantikan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 membawa
perubahan penting terhadap fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD, baik itu DPRD provinsi maupun DPRD kabupatenkota. DPRD yang sebelumnya
melaksanakan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan kini berubah menjalankan fungsi pembentukan peraturan daerah perda, anggaran, dan
pengawasan pasal 96 ayat 1 UU No 23 Tahun 2014. Titik fokus perubahan penting itu terletak pada perubahan fungsi legislasi
menjadi fungsi pembentukan perda. Pada tataran praktik perubahan itu mungkin tidak penting dan tidak berimplikasi apa-apa karena sebelum diubah menjadi
fungsi pembentukan perda pun memang fungsi DPRD adalah membentuk perda bersama dengan kepala daerah.
Tetapi lain halnya bila itu dilihat dari sudut pandang teoritis. Perubahan fungsi DPRD dari fungsi legislasi menjadi fungsi pembentukan perda menarik
untuk ditelaah. Alasan berubahnya fungsi legislasi DPRD:
1. DPRD Tidak Menjalankan Fungsi Legislasi
Legislasi menurut Gale Encyclopedia American Law berarti Legislation: lawmaking; the preparation and enactment of laws by a legislative body Dona
Batten, 2010:136. Badan legislatif itu sendiri diartikan sebagai a body that passes laws of legislation W.J. Stewart dan Robert Burgess, 2001:235.
Karakteristik atau ciri khas legislasi adalah bahwa legislasi itu harus dibuat oleh badan legislatif. Dengan kata lain, hanya badan legislatif yang memiliki fungsi
legislasi. Badan legislatif itu sendiri adalah badan yang legislate artinya badan yang membuat undang-undang.
Pada UU No 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa “ DPRD mempunyai fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan pasal 41 UU No 32
Analisis DPRD sebagai lembaga legislative daerah
| Jefi R.A 1
Tahun 2004”. Lalu apakah DPRD merupakan badan legislatif sehingga DPRD diberikan fungsi legislasi atau kewenangan dalam membuat undang-undang?
konsep negara kesatuan yang dianut oleh negara Indonesia menjadi jawaban dari pertanyaan di atas.
Suatu negara yang telah menjatuhkan pilihannya pada bentuk negara kesatuan harus memahami implikasi dari pilihannya tersebut. Bentuk negara
kesatuan memiliki karakteristik tersendiri yang berbeda dengan bentuk negara federal dan begitupun sebaliknya.
Pertama, dalam negara kesatuan semua kekuasaan eksekutif, legislatif,
dan yudisial terkonsentrasi pada pusat. Penjelasan UU No 23 Tahun 2014 pun telah mengakui Berbeda dengan penyelenggaraan pemerintahan di pusat yang
terdiri atas lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif, penyelenggaraan pemerintah daerah dilaksanakan oleh DPRD dan kepala daerah dan di bantu oleh
perangkat daerah pasal 57 UU No 23 Tahun 2014. DPRD dan kepala daerah berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang diberi
mandat rakyat untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah.
Dari sini dapat dinyatakan bahwa DPRD bukan merupakan badan legislatif tetapi sebagai penyelenggara pemerintahan daerah bersama dengan
kepala daerah. Kedua, negara kesatuan menerapkan pemisahan kekuasaan secara
horizontal, dalam hal ini pemisahan kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudisial
dalam unit negara. Ketiga, negara kesatuan tidak menerapkan pemisahan
kekuasaan secara vertikal antara unit negara dan sub unit negara atau daerah.
Keempat, dalam negara kesatuan kekuasaan dapat didelegasikan ke unit
yang lebih rendah tetapi tidak berupa peralihan kekuasaan. Perlu di garis bawahi bahwa dalam negara kesatuan kekuasaan yang dapat didelegasikan ke unit yang
lebih rendah hanyalah kekuasaan pemerintahan atau eksekutif dan tidak meliputi kekuasaan legislatif dan yudisial.
Di sini nampak semakin memperjelas bahwa DPRD bukan badan
legislatif. Kelima, berdasarkan sistem negara kesatuan kekuasaan pemerintahan
Analisis DPRD sebagai lembaga legislative daerah
| Jefi R.A 2
yang telah diberikan kepada unit yang lebih rendah dapat ditarik kembali oleh pemerintah pusat. Hal ini sebagai konsekuensi bahwa dalam negara kesatuan tidak
pernah terjadi peralihan kekuasaan tetapi hanya pendelegasian kekuasaan. Kesimpulan yang dapat dihasilkan dari uraian karakteristik bentuk negara
kesatuan di atas adalah bahwa dalam negara kesatuan hanya ada satu badan legislative. Di Indonesia yang merupakan badan legislatif adalah Dewan
Perwakilan Rakyat DPR. DPRD bukan badan legislatif sehingga tidak bisa diberikan fungsi legislasi. Oleh sebab itu sangat tepat kalau UU No 23 Tahun
2014 menyebut fungsi DPRD adalah fungsi pembentukan perda. Pada UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Perwusyawaratan Rakyat,
Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah UU MD3 masih menyebut fungsi DPRD adalah fungsi legislasi.
Sehingga pada Pasal 409 huruf d disebutkan mencabut dan menyatakan tidak berlaku materi muatan UU MD3 yang khusus mengatur mengenai DPRD, baik
DPRD provinsi maupun DPRD kabupatenkota yang berarti mencabut pula Pasal 316 ayat 1 dan 365 ayat 1 yang masih menyebut fungsi DPRD adalah fungsi
legislasi. Pasca UU No 23 Tahun 2014 fungsi DPRD benar-benar fungsi pembentukan perda bukan lagi fungsi legislasi.
2. Kesalahpahaman DPR dengan DPRD
