PERGESERAN KEKUASAAN PRESIDEN DI BIDANG (1)
PEkSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
PERGESERANKEKUASAAN PRESIDEN
DI BIDANG PERUNDANG-UNDANGAN
SETELAH AMANDEMEN UUD 1945
Oleh:
W M Herry Susilowati
ABSTRACT
Afrer changingParagraphS-article(t) and Paragraph20 article (1) of UUD 1915in 1999as theiirst
change on UUD 1945, then in practice there is a changed nuance on legislative poY)er implementalion in
nepibtic of Indonesia. Initially, as the main decision-maker president had the right to formulate decree
(ooperative relation
but fhen the right is given to Indonesian Legislalive Assembly (DPR) u,ithoul leuving
between them. The results of the power shift asserlsthe function of Indonesian Legislative Assembly on
decree making, so that they must be able ro be initiators on every process of decree making. It is this claim
that has beei rhe pursuits of democratic life for this long and will provide larger authority to the parliament on state law suite to adiust pdrliamenl aulhority and government'
Keywords: Parliament, President, Indonesian Legislative Assembly, Decree, and Amendmenl tlUD 1915.
PENDAHULUAI\
Presidendi bidangperundangKekuasaan
sangatluas,karenaPresidenturutberbagi
undangan
deriganbadanlegislatifdalammembuat
kekuasaan
dalamUUD
ditentukan
sebagaimana
undang-undang
jugamanpuyai kewenangan
I 945.NamunPresiden
mal" atau"luar biasa".(BagirManan,2003:128).
Namun setelahamandemenpertamaUUD
sendiribaik
penmdang-mdangan
peraturan
membuat
atasdasarkewenanganmandiri maupunyang
baru
lebih lanjut mengingatadanyaperkembangan
di negarahukum
dalamkehidupanketatanegaraan
didasarkanpadapelimpahandari suatuundangmandiridalammembentuk
undang.Kewenangan
adayangbersifat
peraturanperundang-undangan
"normal'atau"biasa",danadapulayang"tidaknor-
Indonesia,yang mengandungesensibahwa hukum
adalah supreme dan kewajiban bagi semua
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Pein dang-undangan SeteI ah..
81
1945yangterjadi padaTahun I 999 terhadapPasal
5 ayat (l), nampaknyanuasayang terjadi adalah
adanyapergeserankekuasaanPresidendi bidang
Hal ini menarikuntuk dibahas
penmdang-undangan.
rurtukturduk
p€merintahan
penyelenggaranegaraatau
padahukum (subjectto the law) Oleh karenaitu,
ll M Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2001 Edisi Juli
hukum tertulis yang dibuat haruslahhukum yang
kekuasaan),kekuasanmembentukundang-undang
benar-benardirancanguntuk dapatberlakusecara
(untuk selanjutnyadisingkat denganUU) adalah
kekuasaanlegislatif, karenaitu (hanya)ada pada
efektif, yakni dengan cermat melihat semua
kepentinganyangadadi dalamnya.
badan(organ) legislatif (badanpembentukUU).
Dalamtulisanini, penulisakanmembatasi
Badan(organ)eksekutiftidak mempunyaikekuasaan
hukum tertulis yang dimaksud sebagaiperaturan
perundang-undanganyang akan dibahas adalah
membentuk[JU. (Montesquieu,1949:l5l ).
Secarakonseptual ajaran pemisahan
be{enis Undang-undang,
yangmerupakanproduk
kekuasaandari Montesquieuyangbertujuanuntuk
hukum yangdihasilkan ataske{ asamaantarabadan
membatasikekuasaanbadan-badanatau pejabat
penyelenggaranegaradalam batas-batascabang
eksekutif (Presiden)dan badan legislatif (DPR)
menwut konstitusiyangberlakudi Indonesia.
kekuasaanmasing-masing,agardapatdicegahadanya
penumpukankekuasaandi saute(.ryan(absolut)atau
Untuk itu dirumuskan masala}nya:Apakah
telahterjadipergeserankelansaanPresidendi bidang
pembentukanperaturanperundang-undangan
(dalam
sekelompok kecil orang (ologarkhi) yang akan
menimbulkan penyelenggaraanpemerintahan
hal ini Undang-undang)setelahamandemenUUD
sewenang-wenang.
Namun dalampraktek,ajaran
1945?, kemudianjika memangterjadi, mengapa
pemisahankekuasaantersebuttidak dapatdijalankan
terjadi pergeserankekuasaanPresidendi bidang
secarakonsekuen.Selaintidak praktis,pemisahan
pembentr*an IIU setelahamandemenUUD 1945?
secaraabsolutantaracabang+abangkekrFsaanyang
tidak disertaiataumeniadakansistempengawasan
PEMBAHASAN
ataukeseimbanganantaracabangkekuasaanyang
Sebagaimana
diketahuibahwadalamrangka
satu dengan yang lain dapat menimbulkan
demokatisasidanpembatasankekuasaan,dikenal
kesewenang-wenangan
di dalamlingkunganmasing-
adanyaprinsip pemisahankekuasaan,baik secara
horizontal maupunvertikal. Pemisahankekuasaan
masingcabangkekuasaantersebut.Bagaimanapun
juga tetapdiperlukansuatumekanismeyangmengahr
secarahorizontal dibagi dalam beberapacabang
hubunganantaracabang-cabang
kekuasaanitra baik
kekuasaanyang dikaitkan denganfungsi lembaga-
dalam rangka menjalankanbersamasuatufungsi
lembaganegaratertentu.Teoriyangpalingpopuler
penyelenggaraannegara, maupun untuk saling
mengenai ini adalah yang dikembangkan oleh
mengawasiantaracabang-cabangkekuasaanyang
Montesquieu.
satudengancabangkekuasaan
yanglain. Pemikiran
Dalam ajaran Montesquieu (pemisahan
Pergeseran Kekuqsaqn Presiden Dibidang
Perundang-Undangan SeteI ah...
mengenasimekanismesalingmengawasidankerja
atz
ll M Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi J4!j
danpembagian
pemisahan
semangat
samaini telahmelahirkanteori+eorimodifikasiatas mencerminkan
yaituteoripembagian kekuasaan.
kekuasaan
ajaranpemisahan
ini
kekuasaan
danpembagian
Pemisahan
kekuasaan(distribution of powers) yang
salahsatu
sebagai
karenadipandang
menekankanpada pembagianfungsi-fungsi makindiperlukan
organ,dan ciri negaraberdasarkonstitusi Meskipun
bukanpadapemisahan
pemerintahan,
hanyamembagidalamtiga cabang
teori checksand balancesMeskipun Montesquieu
melahirkan
daniudikatif),dalam
(legislatif,
eksekutif
tetapdijalarkan kekuasaan
kekuasaan
prinsipajaranpemisahan
lebih
yangmempunyai
denganorgan-organnegarayangdisusunsecara praktekadanegara-negara
Perancis,memiliki
terpisahdan disertaidenganmasing-masing dari tiga cabangkekuasaan.
"
kekuasaan yang terpisah pula' dalam "Conseild'Etat" dan ConseilConstitutionne1",
yang di sampingcabanglegislatif,eksekutildanjudikatif.
diciptakanmekanisme
penyelenggaraannya
Belandamemiliki " RaadvanState",dar.
padasalingmengawasiantaracabang Kerajaan
menekankan
legislatif,
RekenKamer",disamping
yang "Algemene
yangsatudengancabangkekuasaan
kekuasaan
danjudikatif.(BagirManan,2003:10)
andbalances eksekutif,
cfrecfts
lain.Hanyadenganmekanisme
yangprinsipiil ini
kekuasaan
Pemisahan
cabangkekuasaan
dapatdicegahmasing-masing
antaralaindalamUUD Amerika
ataubertindak dicobaditerapkan
kekuasaannnya
menyalah-gunakan
satu-satunya
merupakan
( 1787).Corgress
Demikianpula legislatifdan Serikat
sewenang-wenang.
membentukUU. Presiden
kekuasaan
pemegang
judikalif
eksekutifdan
kekuasaan
menjalankan
Padasaatini lazim dijumpai,baik dalam semata-mata
atautidak
membenfirk
kerajaanmaupunrepublik, tidakmempunyaikekuasaan
bentukpemerintahan
hakikut
hakinisiatifdantidakmempunyai
atau mernpunyai
pemerintahan
pemisahan
cabang-cabang
adanya
UU. (UUD AS, Pasall ayat(1); "All
dan membahas
yangsalingmembatasi
fungsi-frrngsi
pembagian
kerajaan legislatitivepowersherein grantedshallbereted
satusamalain.Pemerintahan
mengawasi
of the tJnitedState'whichshallcon'
sepertiInggris,Belanda,Malaysia,dan Jepang a conggress
").
cabang-cabang sistof a Senateand Houseof Representatfues
disusundalamsusunan
semuanya
atau NamundalamsistemAS, Presidendiberihakruttuk
ajaranpemisahan
yangmencerminkan
kekuasaan
UU yangtelahdisetujuiConnegara.Demikianpula menolakmengesahkan
kekuasaan
pembagian
Adanyahakvetoini
negararepubliksepertiIndia,Singapura' gressyangdisebuthakveto.
berbagai
prinsip
dalam biasadiaturdalamsistemyangmenganut
tersusun
Indonesia
Filipin4termasuk
PakistarL
karenadianggapdapat
cabang-cabangkekuasaan negara yang oemisahankekuasaan,
Pergeseran Kekuasqan Presiden Dibidang
Perundang-tl ndangan Setelah..
2Al
W M Herry Susilowati
PERSPEKTIF YolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juti
dijadikansenjatayangefektifunfi.* m eng"cowter,'
ataumenghadapi
kekutanlembaga
laindalamrangka
hubwrgan
mlingmengendalikan.
Tetapi,hakvetoini
dapatdikesampingkan
dengan
campemungutan
suam
ulangatasrancangan
UU yangtelahdisetujuiCozrgrz'ss.
Apabiladalampemrngutan
suaraulangdisetujui
dua pertigaatau lebih anggotaCongress,veto
Presidentidak berlakudanrancanganUU tersebut
akanmenjadiUU tanpadisahkanPresiden.
(Lihat
UUD AS, Pasal I ayat (7). Dalam pratek
ketatanegaraan
yangberkembang
meskipunpresiden
kekuasaan,
tetapipadapembagian
fungsibahkan
difusi (dffision of powers). Di negara-negara
Eropah,pembenrukan
UU dilakukanbersama-sama
badaneksekutifdanbadanlegislatif.Baik eksekutif
maupunlegislatifsarna-s:una
mempunyai
hakinisiatif
untukmengajukan
rancangan
UU. (Lihat,antaralain
UUD Kerajaan Belanda,pasal l l9: ,,De
wetgevende
machtgezamenlijkdoor dekoningen
enStatenGeneraaluitgeoefend").
Eksekutifikut
sertadalampembahasan
rancangan
UU. Dalam
sistemdifi.rsi,selaintidakadapemisahan
kekrrAsann,
tidakmempunyai
wewenang
membentuk
[JIJ,namun juga tidak ada paham bahwaorganyang satu
makinbanyakgagasan
membentuk
tlu yangberasal mempunyai
peranlebihpentingdariyanglain.Dalam
dari Pemerintah(Presiden).Hal ini dimungkinkan sistemdifisi, tetaptidakmenghilangkan
karakteristik
denganmemanfaatkan
ketentuanUUD yang masing-masing
badan.Presiden
adalahpemegang
menyebutkan:
kekuasaan
eksekutifdan DPR adalahpemegang
He shallfrom time ti time give to the Congress kekuasaan
legislatif.Tetapi,dalammembentuk
LrIJ,
informationof the stateof the Union,and recornmendto their consideration
suchmeasures
judge
as heshall
necessary
and expedient,
... "
(LihatUUD AS, Pasal2 ayat(3)
fungsiitu dilakukanbersamaantarapihakeksekutif
danpihaklegislatifyangmma-sama
mempunyai
hak
inisiaif,tmnyamrurgkinnrmrsanPaml5ayat(t ) UUD
1945lamamaupunPasal20 ayar(l) UUD 1945
PresidenRI (menurut UUD 1945) lama,memberikanptafsiran adanyakewenangan
mempunyai
kesamaan
denganPresidenAS (sebagai pembentukan
UU adadi tanganPresiden;
meskipun
pimpinaneksekutifyangbertanggungiawab),
namun padakesempatan
lain Presiden(Pemerintah)
dapat
dalamhalpembentukan
UU tidakmengikutisistem jugaturutsertadalampembahasan
rancangan
UU
yangberlakudi AS.Dalampembentukan
UU, sistem inisiatifDPR.
UUD 1945lebihdekatpadasistemnegara-negara
Dalamrangkapembagian
fungsilegislatif,
(BagirManan,
Eropah.
2003:129-130).
eksekutifdanjudikatif; sebelummaupunsetelah
Penyelenggaraan
negaradalam sistem diadakanperubahan
ketigaterhadapUUD 1945,
kontinentaltidak didasarkanpada pemisahan terlihatbahwahanyakekuasaanjudikatif
sajalahyang
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Perundang-Undangan Set eI ah...
H
ll/ M Herry Susilowati
PE SPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
(tugaspokokparlemen
yang
secara
tegasditentukan
bersifatmerdekadantidak tugaspokokparlemen
dananggaran).
lain.(LihatPasal24 lainadalahpengawasan
Asalmuasal
dapatdicampuriolehkekuasaan
ketigaUUD 1945).Kekuasaan terbentuknyalembagaparlemendalam sejarah
ayat(1) amandemen
oleh kebutuhanuntuk
legislatif,selamaini memangtidakditentukansecara Eropahdilatar-belakangi
pelaksanaan
tugastegasharusberadadi tanganDPR,hal inilahyang mengawasidanmengendalikan
Bahkanistilahparlemen
itu sendiri
memperkuatadanyapenafsiranbahwapemegang tugaspemerintah.
kekuasaanpembentukanUU beradadi tangan berasaldari kataPerancis'parle' yangberarti'to
speak',berbicara
Artinya,yanglebihdiutamakan
dariparlemenitu padadasamyaadalahfungsi controIIing', bukan'IegisIati or'. Bahkan,meskipun
formil fungsilegislatifituditentukan
secara
dalam
konstitnsi
sebagai
fimgsipokokparlaner;tetapidalam
j ustrufungsilegislatifitutetapsajatidak
prakteknya
adanyakesetaraan
dikatakan
memilikifirngsilegislatif efektifuntukmenggambarkan
UU,sehinggadapat
fungsieksekutif.Memangditentukanpula derajatantarapemerintahdanparlemen.
sekaligus
yang
Meskipunarahnya
sistemkontinental
oleh Pasal20 ayat(1) UUD 1945lamabahwa:
"Anggota DPR berhak memajukanrancangan diterapkandi Indonesia,tetapidalamperjalanan
krdonesia
dengansistanpemerintalnn
bangsa
Akan tetapihak inisiatif tersebut sejarah
undang-undang".
pembentukan
UU
sajadarikewenangan presidentiil,dominasikekuasaan
tambahan
lebihterlihatsebagai
dengan di tanganPresiden(eksekutif)dirasasudahtidak
utamayangdimiliki olehDPRdibandingkan
di atas.Dalam
Presiden
sebagaimana
telahdinyatakan
rumusanPasal5 ayat(1) UUD 1945lamamalah
dinyatakan: "Presidenmemegangkekuasaan
DPR".Dengan
membennrk
UU denganpersetujuan
lembaga
meskipunmerupakan
demikianPresiden,
membentuk
eksekutilteapijugamernilikikekuasaan
yangdimilikioleh dapat memberikanrasa kepuasaandalam
kewarangarutamamembentukUU
demokasi saatini . Olehkarenaitu,
Presiden.Ketentuantersebutmemperlihatkan perkembangan
negaradi bawah
dan dalampraktekpenyelenggaraan
yangtidakseimbangantaraPresiden
kedudukan
aspirasiunh:k
DPRdalambidanglegislatif.Terlebihlagijikadilihat UUD 1945selamaini, berkembang
SuatuRUU yang lebih membatasikekuasaanPresidendengan
padaprosespengesahannya.
prinsippemisahan
yangtegas
kekuasaan
diprakarmiolehDPRyangtelahdisalrkanolehDPR menerapkan
makaRUU
pula jika Presiden
tidakmenyetujuinya,
tersebuttidakdapatdiberlakukan.
fingsi
Kalaudisimaklebihdalarn,sebenamya
sajadari
legislatifituhanyalahmerupakansebagian
Pergeseran Kekuosaan Presiden Dibidang
Per undang-Undangan Setelah...
antaralegislatifdan eksekutif.Fungsilegislatif
k€siden
fingsi parlemeqsedangkan
dikaitkandengan
Pokokpikiran
hanyamemiliki fungsieksekutifsaja.
jalanpikiranpara
demikianinilahyangmempengaruhi
235
WM Herry Susilowati
PERSPEKTIF Volume IX No.3 Tahun 2004 Edisi Juli
anggota
MPR,sehingga
diadakan
Perubahan
UUD bersama
oleh DPR dan Presiden(pemerintah).
1945yangmempertegas
kekuasaan
DPRdi bidang Presidenyangdiwakili Menteriikut membahas
legislatifdenganmengubah
rumusanPasal5 ayat( I ) rancangan
IIU di DPR.
danPasal20ayat( I ) UUD 1945.
Kemudianjika dilihat dari proses
Dalamperubahan
rumusanPasal5 ayat(1) pemersetujuan
danpengesahannya,
sebagaimana
maupun Pasal 20 ayat (l) uuD 1945, diaturdalampasal20ayat(2)sampai
dengan
ayat
mengedepankan
kekuasaan
DPRr.urnrk
membentt* (4) amandemen
pertamaterlih.ltbahwasetiapUU
UU. SebelumperubahanUUD 1945 terlihat menghendaki
persetujuan
bersama
antarapresiden
dominasikekuasaan
pembentukan
UU di tangan danDPRmelaluiproses
persidangan.
Dalamsistem
Presiden,
sedangkan
DPRhanyalah
pemersetuju
saja. demokasi,bisasajaterjadibahwameskipun
pihak
Halini dipertegas
olehPasal20
ayat(1)UUD 1945 Pemerintah
berbedapendapat
dengankekuatan
sebelum
pertama,
amandemen
yangmenghendaki oposisidi parlemendan putusanakhir dalam
setiapUU menghendaki
persetujuan
DPR.Namun pembahasan
RUIJitu dimerrangkan
olehkelompok
setelahterjadi amandemenpertamakekuasaan oposisi
dengan
melaluisuatu
proses
penrungumn
suara
tersebut
mengalami
pergeseran
dengandiberikannya terbanyak(voting)yangberartiPresidendanDpR
kekuasaan
membentukUU kepadaDPR sebagai telahmenyetujuiRUU tersebut;makapresiden
pemegangkekuasaanuntuk membentukUlJ. dihadapkan
padapilihanmengesahkan
atautidak
(Bandingkan
rumusanPasal5 ayat(1) danPasal20 mengesalrkan
RUUtersebut.
NamundalamPasal20
ayat (1) UUD 1945 sebelum dan sesudah ayat(3)amandemen
pertama
IILID1945terindikasi
pertama).
amandemen
adanyakekuatanyangseimbangantarapresiden
Dalam PerubahanPertamaUUD 1945, dengan
DPR,karena
disyaratkan
persetujuan
adanya
Presiden
tidaklagi disebutmemegang
kekuasaan bersama
antarkedualembaga
negara
tersebut.
Yang
membentuk
UU. Presiden
hanyadapatmengajukan berartijikasalahsatupihaktidaksetuju,makaR1IU
rancangan
UU (Lihat Pasal5ayat(l) UUD 1945 tersebut
tidakbolehdiajukanlagidalampersidangan
setelah
amandemen
pertama
tahm 1999).Kekuasaan DPRmasaitu. (Lihat Pasat20ayat(3) amandemen
membentuk
UU adapadaDPR.Artinya,pemegang pertamaUUD 1945).Sementara
itu pasal20 ayat
uhma(primer)kekuasaan
legislatifunnrk
membennrk (5) amandemen
keduaUUD 1945mengaturbahwa
uu itu adalahDPR,sedangkan
Presiden
hanyalah
"Dalamhal RUU yangtelahdisetujuibersama
pemegang
kekuasaan
sekunder.
Walauprur
demikian,
tenebuttidakdisahkanolehPresiden
dalamwaktu
tidakmeniadakanprinsippembennrkan
UU dilakr*an
30 hari semenjakRUU tersebutdisetujui,RUU
PergeseranKekuasaanPresidenDibidang
Perundang-UndangqnSetelah...
llt M Herry Susilowati
PERSPEKTIFVolumeN No.3 Tahun2004 Edisi Juli
tersebut
sahmenjadiW danwajibdiurdangkan." keharmonisanantaraDPR dan Presidenuntuk
yangstabildengan
Dari ketentuanPasal20 ayat(5) tersebut menciptakan
Pemerintalnn
kontol
terlihatbahwaPresidentidak adapilihanlain selain secaraproporsional
.
yang
mengesahkan
RUUyangtelahdisetujuitersebut,
Secaraumum diakui, dalam sistem
menyiratkanadanyakekuasaanDPR untuk pemerintahan,
sistempolitik atausistemideologiapa
memberlakukan
rancangan
UU yangtelahdisetujui pun adakecenderungan
eksekutifmakinkuat,
bersama
tanpaterganjalprosespengesahan
oleh termasukdalampembentukan
tru. KerajaanInggris
yangsangat
Presiden.
Hal ini berbedadenganPresidenAmerika yangmenjalankan
tradisiparlementer
parlemen
hakveto,PresidenRI tidak kokohdenganstelselsupremasi
Serikatyangmempr.myai
bahkan
" menunjukkan
pula
mempunyai
hakvetodanini menunjukkan
buktilagi "parliamentarysovereignty
DPR dalambidang proses
eksekutifyang
makinkuat,termasuk
inisiatif
semakinkuatnyakekuasaan
legislatifdan
menuntut
sikapkonsisten
dariPemerintah pembentukan
UU. Sebagian
besarrancangan
UU
kecil
terhadappersetujuanyangtelahdiperolehbersama @ublicbilk) bensaldariPemerinuh.Sebagian
berasaldarianggotaParlemen(privatemember!
tersebut.
Perubahan
tersebutmembawaimplikasi bills). (Brian Thomson, 1995:167)Untuk
pergeseran
keadaan
ini AndrewBealsmenulis
kekuasaan
legislatifdaritangan menggambarkan
terjadinya
prinsipiil. apayangberlakudi Inggris" ... that it is nownot
Presiden
keDPRyangberdampak
sangat
yangterkandung the legislativewhich controlsthe executivebut
Dapatdikatakanbahwasemangat
throughitsdominationofthe
itu adalahuntukmemastikan rathertheexecutive
di dalamperubahan
dianutnyaprinsippemisahanyangtegasantara party machine, which controls the
(Andrew Beals, 1994:47).Dalam
kekuasaan
legislatifdaneksekutifdalamhubungan Iegislative.
umum(kecendenurgan
umum)adayang
Namunjika pengertian
antaraparlemendan pemerintah.
" in themoderneraexecutive
have
dicermati,sistemyang dianut oleh UUD 1945 menyebutkan:
perpaduan
kekuasaan tendedto acquirepowers not speci/ically lodge
antarapemisahan
merupakan
" (Rood Haque and Martin Harrop,
pada elsewhere
flngsi denganmenitikberatkan
danpembagian
segala
kekuasaan
pernegang
3).Eksekutifmempunyai
kekuasaan
legislatifyang 1987:21
parlemen
sebagai
kerjasamayangbaikantaraparlemen yang tidak secarakhususditegaskansebagai
membutuhkan
"residualpowbadanlain.Jadi,sernacam
fingsi
kekuasaan
danpernerinuhuntukdapatryamelaksanakan
legislatiftenebut.Hal ini juga membuktikanbahwa ers" yang tidak dapat ditentukanlingkup dan
keselarasan
dan
keserasian,
tILJD1945menghendaki
PergeseranKekuasaanPresidenDibidang
Perundang-UndanganSetelah...
King menyebutkan
bahwastrukturdan
batasannya.
237
lV M Herry Susilowati
PERSPEKTIF ltolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
firngsi eksekutifcenderung " to be conglomerates" .
diperlukan,termasukmisalnyakebutuhanakan
(Rood Haque and Martin Harrop, 1987:213)
tenagaal i ataupunbadan-badanpengkajiandan
MenurutJimly Asshidiqie,setelahterjadinya
perancanganperundang-undangan
yangbersifat
tetap.(Jimly Asshidiqie,2004:I90)
pergeseran
kekuasanPresidendi bidangpembentukan
UU tersebut,maka akibatnyaadalah :
Berdasarkanpendapattersebutdi atas,maka
l. Semuajabatandalampemerintahanharusdilihat
sebagaij abatanpelaksanadankarenanyatidak
padatataranpembentukanUU seharusnyaformat
dapatlagi diberikan wewenanguntuk membuat
kalimatkepala;"PresidenRepublikIndonesia"
dengan
sendiri suatu produk peraturan perundang-
persetujuanDewan PerwakilanRakfat Republik In-
undangan, kecuali dalam rangka 'pouvoir
reglementair' ,yailu kekuaqaanuntuk mengatur
donesia,menetapkanUndang-UndangNomer . . .
yang lahir atas perintah atau atas kuasa UU
Pasal20 ayat( l) UUD 1945yangmenyebut:"DPR
menurutistilahyangdipakaidalamWDS 1950
memegangkekuasaanmembentukundang-undang."
ataupunKonstitusi RIS;
Format yang baru seharusnyakepala kalimatnya
naskahUU yangselamaini selaludimulaidengan
tentang. . . ; diubahsejalandenganperubahanrumusan
2 . FormatUU yangbiasanyamenggunakankepala
diubah menjadi "Dewan Perwakilan Rakyat
" PresidenRepublikIndonesia,... menetapkan Republ ik Indonesia, dengan pers etujuan Presiden
... " harusdisesuaikan
meniadi "DPR-RL...
menetapkanUndang-UndangNomer ... tentang
menetapkan... "
juga dapatdikatakanbahwa
3. Alasanuntukmenolakpentingnyamemberikan
Selanjutnya
wewenang
kepadakekuasaan
kehakimanunnrk sejakditentukan
secara
tegasfungsimasing-masing
menguji materi UU terhadapUUD karena lembaganegaradalamUUD 1945,makatelah
pertimbangan
tidakdianutryaprinsippemisahan dimulaipenerapan
priruippemisahan
yang
kekuasaan
kekuasaan,
tidak dapatlagi dipertahankan. tegasdalarnsistemUUD kita"walauprmtidakmumi
Sekarang,
denganterjadinyapergeseran
fungsi sebagaimana
ajaranMontesquieu
yangmemang
tidak
legislatiftersebut,
kekuasaan
kehakiman
harus dapatdijalankan
secara
konsekuen.
jugadilengkapi
dengan
wewenang
untukmenguji
Sejalandengantelahterjadinya
pergeseran
materiUU terhadapLIIJD;
kekuasaan
Presiden
di bidangpembartukan
Llu yang
4. Keberadaan
DPRsendiriharuspulamengalami berartijugatelahterjadipergeseran
firngsiDPRyang
perubahancara kerja, disampingperlu telahsecarategasditentukansebagailembaga
kelengkapan
yang legislatil makacarakerjaDPRsudahseharusnya
melengkapi
did dengansegala
PergeseranKekuasaanPrcsiden Dibidqng
PerundangUndanganSeteIah...
238
WM Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
Pihak
dariyangsebelumnya.
mengalamiperubahan
DPRsaatini haruslebihbanyakmengajukanRUU,
sepertiselamaini tajadi.
br:kanlagipihakPemerintah
RUU masihtetap
Jikanantitemyatakebanyakan
ketentuan
makaperubahan
diajukanolehPemerintatL
Pasal5 ayat(l) danPasal20 ayat(l) UUD 1945
sebagaiinisiatorterdepan,namurdalamkenyataan,
(danakantetapdemikian),hakinisiatifPresiden
lebih
banyakdipergunakan
dibandingdenganhakinisiatif
DPR.Terdapatberbagaifaktor objektif maupun
penggunaan
hak
subjektifyang mempengaruhi
Efektivitaspenggunaan
hakinisiatifoleh
tersebut.
(anuralain):
disebabkan
maknasamasekali. Pemerintah
tidakmempunyai
dapatdikatakan
pihakyangmerumuskan
kebijaksanaan
Implikasidianutnyasistempemisahankekuasaan I . Sebagai
pemegang
dan menjalankanpemerintahan,
(separationofpowe, secarategastersebut,dengan
danmengalami
kekuasaan
eksekutifmengetahui
posisidankeberadaan
mempengaruhi
sendirinya
secarakonkretberbagaikebutuhanUU untuk
fimgsilegislatif,
menyandang
lembaga-lembagayang
menjalankan
kebijaksanaan
danpenyelenggar.un
eksekutifdanjudikatif, yaitu DPR, Presiden/
pemerintahan.
AgungdanMahkamah
sertaMahkarnah
Pemerintalu
untuk
kesempatan
Konstitusi,j ugahubunganinteraksidi antaraketiga 2. Eksekutiflebihmempunyai
dengankeahlian
tenaga-tenaga
mendapatkan
pilar kekuasaan
tersebut.
UU yang
khususuntukmenpsun rancangan
Di Indonesi4demikianpuladi AS,eksekutif
tertentudankompleks.
mengatwbidang-bidang
yanginherendalamsistem
yangkuatadalahsesuatu
yang
Kemudianjuga disokongolehperalatan
di atas,sistem
UtID-nya.Sepertitelahdikemukakan
data
lengkapdanmutakhir,sertamempunyai
eksekutifyang
UUD 1945memangmenghendaki
yanglengkap.
kuat,tidaktergantungpadadukungankepercayaan
keputusan
(convidence)
dari badanlegislatif. Hamilton 3. Tatakerjaeksekutifmemrurgkinkan
diambil lebih cepat (single executive)
cabang-cabang
kuatryakedudukan
menggambarkan
DPRyangbersifatkolegial.
dibandingkan
pemerintahan
itu denganungkapanbadanlegislatif
hak
Dari sudutDPR,kesulitanpenggunaan
adalahpemilikpundi-pundiuang@arse),eksekutif
adalahpemegangpedang(sword) dan badan
peradilanmerupakanyangterlemahkarenatidak
(Lihat RalphH. Gabriel(ed),
memiliki apa-apa.
1959:169).
diatursecaralebihtegasfungsi
Walaupun
(anlaralain)
inisiatif disebabkan
yangdiemban
dantugas-tugas
I . Sifatkeanggotaan
menjadigeneralist,
mendorongkeanggotaan
berbagai
sehinggatidakmudahmerumuskan
legislatifdi tanganDPR yangberartiDPR harus
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Perundang- Undangan SeteI ah...
239
begituspesifik
yangkadang-kadang
rancangan
dankomoleks.
Il M Herrv Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
2. ForumDPRbersifatkolegial,segalakeputusan
hanyadapatdicapaimelalui tata carayang
mencerminkankolegialitas, sehingga
membutulrkan
waktulebihpanjang.
mempercayakan
kepadaPemerintah",
sehingga
pemnPemerintah
yangselalumenonjol.Padasaat
ini DPR hasil Pemilu 1997telahberusaha
melaksanakan
hak inisiatif DPR dan telah
Secarasubjektif, ketidakefektifanDPR
menghasilkan
beberapa
UU.
menggwnkan
hakinisiatiftedadikarena:
5. KhususmengenaiRUU AnggarandanBelanja
l. Padakurun waktu pemerintahanPresiden
NegaraharusberasaldariPemerintah(Pasal23
Soeharto,peraturantata tertib yang berlaku
ayat(2) amandemen
ketigaUUD 1945).
kurangkondusifturtukmeningkatkan
efektivitas Kenyataanhambatan-hambatan
tersebutdi atas
penggunaan
hakanggota
atauhakDPRtermasuk semakinmengruangi
keinginananggotaDPRuntuk
penggunaan
hakinisiatif.Peraturan
tatatertib menggunakan
hakinisiatifrryadalampembentukan
yangtidakmemudahkan
inisiatifDPRsecara I.ru,
inhem dipakaisebagai
Menur ut Bagir M anan ( 200 3:135) ,
instrumen
mengendalikan
DPR. KelonggaranDPR dikhawatirkan kesenjangan
ataukekurangan
di atasdapatdi atasi
menimbulkan"gejolak" hubunganantara denganberbagaicaraberikut:
(Presiden)danDPR,yangkadang- l. Rumusantata tertib DPR harusdisusun
Pemerintah
praktisdilukiskansebagai
kadangsecara
sesuatu
sedemikian
rupasehingga
hakanggotaatauhak
yangakanmengurangikewibawaanPresiden.
DPRdapatdilaksanakan
dengantatacarayang
Tetapi,semestinya,
strukturtatatertib tersebut
lebihsederhanaefekrif.danefisien.
2. Pelembagaan
stafahliDPRbaikyangbersifat
tidakhansmenjadihambatan
inisiatifDPRdeat
tetapmaupuninsidental.
menjadikepentingmsemuakekuatanpolitik
tanpaperbedaan
apalagikonflik.
3. Sistemdengarpendapat
tidakhanyapadasaat
fraksiyangbegitudominan,apalagi
2. Peranan
membahasrancanganUU atau karenasuatu
keadaantertenhr,tetapidiadakansecarateratur
ditambahsaatini munculnyakoalisikebangsaan
jalannya
yangsalingberhadapan.
untukmemperoleh
masukanmengenai
dankerakyatan
pemerintahan.
3. Kesiapanindividualanggotabelummeratabaik
peranindividualanggota
tanpa
penguasaan
materi, wawasan,maupun 4. Meningkatkan
pengalarnan
parlementer
yangakanmenurjang
mengurangi
kewajibanuntukmemperhatikan
partaiataufraksinya.Hakberbeda
kebijaksanaan
kelancaran
tugas-tugas
mereka.
pandangan
secaraindividualharusdijamindan
4. Kadang-kadangada pula sikap "terlalu
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Perundang-Undangan Setelah...
2&
W M Herry Susilowati
PERSPEKTIF l/olumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
ini akanlebihmeningkatkan
dilindrngi.Cara-cara
senseof responsibility dan accountibility
c. Penyampaian
kepadaDPR (oleh Presiden)
persefujuan.
untukmendapatkan
anggota
dalammenjalankan
hrgas-h-qasnya.
Padasaatini telah dikembangkanpula
Telahdikemukakaq
ULID 1945memberikan berbagai"tata cara"di luar ketentuanformalyang
usul ad4yaitu:
kepadaPresidenunnrkmengajukan
wewenang
wewenang
a. SuatuRUU disusunsesuaidenganProgram
RUUkepadaDPR.Unnrkmelaksanakan
kgislasi Nasional.
Presiden
melaluiMenteriatauPimpinan
tersebut,
b. Sebelumdisusun,suatuRUU harusdidahului
Non-Departemen
menyusun
kmbaga Pemerintah
penelitian,dandidasarkan
persetujuan
DPR.Tatacara
denganpengkajian,
RUUuntukmemperoleh
padasuatunaskahakademis.
penyusunanRUU (dan PP) yang berasaldari
Keduatatacarayangdisebutterakhirbelum
Pemerintahdilaksanakandenganbeberapa
sepenuhnya
dapatdijalankan.MengenaiProgram
mekanisme
dasar,antaralain:
hinggasaatini belwnmanjadisuatu
berdasarkan kgislasiNasionat,
a. PenywuansuatuRUU dilak-ukan
prakarsa
MenteriatauPimpinantrmbagaNon- instrumenhukumyangmengikatmeskipuntelah
Nasional
yangtelahdisetujuiPresiden.
digariskandalamProgramPembangunan
Departemen
secara
antar- (PROPENAS).
Walaupundemikian,berbagaiRUU
RUUdilaksanakan
b. Penyusunan
Non- yangdisusun,
telahdisesuaikan
dengandaftarProDepartemen
danLembagaPemerintah
Departemenyang terkait (Tim Antar- gramLegislasiNasional.Salahsatukesulitanyang
suatuRLIUyang
Dalam praktek,Tim Antar- dihadapiadalahtidakadakepastian
Departemen).
Departemen
terdiri dariparaahli ataumereka telahdisusunakanditeruskankepadaDPRsesuai
yangdianggapmemahamisecarautuhmateri denganProgramLegislasiNasionalyangdisusun
yang akan diatur sepertidari peradilan, secaratahunan(annualyear).
atau
profesi,kalangan
universitas,
organisasi
peroranganlainnya. Selain pertimbangan
profesi, PEI\ruTT,JP
pengikutsefiaan
organisasi
keahlian,
kekuasaan
Presidendi
peroranga4
danlain-laintersebutdimaksudkan I . Telahterjadipergeseran
bidangpembentukanUU denganadanya
untuk memperluaspartisipasidalam
terhadapPasal5 ayat( I ) danPasal
amandemen
perancangan
UU.
20 ayat(l) UUD 1945,yangdilakukanpada
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
P erundang- Undangan Setela h...
241
ll M Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
pertamaTahun1999.
arnandemen
5. Dalamrangkamenujuprofesionalisme
di bidang
AdanyapergeserankekuasaanPresidendi
legislasi,anggotaDPR harusmembukadiri
bidang pembentukan
UU lebih dikarenakan
dengansesering
mturgkinmelakukan
kerjasama
adanyakeinginankonstitusiIndonesiauntuk
dengankalangan
akademisi
maupunkalangan
membatasikekuasaanPresidendan selaras
profesional
lairurya
dalammelah:kanpengkajian,
denganperkembangan
penelitian
demokrasiyangsaatini
untukmenyusr,ur
suatuRancangan
UU,
terjadiyangmenghendaki
adanyakeseimbangan
sertaharusselalumendengaraspirasiyang
antaraparlemendanpemerintah,sertatuntutan
berkembangdi masyarakatberkaitandengan
rlalam
penegasan
pemisahan
konstitusiterhadap
naskahrancanganUU yang akan disusun
kekuasaan
dalamnegarayaituantarakekuasaan
tersebut.
legislatif, eksekutifdan judikatif. Hal ini
membawa
implikasikekuasaan
legislatifbergeser DAFTARPUSTAKA
FH UII
ke DPR dan Presidenhanyalahmempunyai Bagir Manan,LembagaKepresidenan,
Press,Yogyakarta,
2003.
kekuasaan
sekunderdalampembentukUU,
namuntanpameninggalkan
hakinisiatifrrya
serta
dibutuhkankerjasamayangharmonisantara
DPR dan Presidendalam melaksanakan
kekuasaan
legislatiftersebut.
kekuasaan
legislatifke
3 . Dengantelahbergesemya
tanganDPR"makadiharapkan
DPRmempunyai
inisiatif lebih banyakdalam mengajukan
Rancangan
UU.
4. Di tanganDPRdiharapkanmunculperaturan
penmdang-tndangan
yangmemihakpadarakya!
olehkarenaitu mak4 anggotaDPRharussudah
mempersiapkan
diri denganbekalyangcukup
baik dalampenguasaan
materi.wawasan.
bersikapfuturistift sertapeka dalam melihat
yangterjadidi masyarakat
yangharus
fenomena
diaturdalamsuatu[JU.
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
P erundang- Undangan Setelah...
Beals,Andrew, EssentialConstitutionalLaw,
Cavandish
Publishing
United,tnndo4 1994.
B.N. Marbun,DPR-RI, Pertumbuhan
danCara
Kerjanya,PT.GramediaPustakaUtama,
J^karta,1992.
Finer, Herman,TheMajor Governmentof Modern Europe, Harper& Row, I 962.
Gabriel,H. Ralph(Ed),Hamilton,Madison,and
Jay, on TheConstitulion,The American
HeritageSeries,1954.
Hague,Rood& Harrop,Martin,ComparativeGovernmentand Politie,Mac Millan Education.lnndon. 1987.
JimlyAsshiddiqie,
FormatKelembagaan
Negara
dan PergeseranKekuasaanDalam UUD
I 945, FH Ull Press,Yogyakarta,
2004.
242
WM Herry Susilowati
PERSPEXTIF YolumeIX No.3 Tahn 2004 Misi Juli
Itlontcsquieq
TreSpbitofTheLaws,Haftrer
Ptess,
1949.
Thompsoq
Brian,Cottstitutional
& A&ninistrative
Zaw,Blackstone
PrcssLimited 1955.
UUD1945danPerubatunnya
uuDAmcrikaSedkat
UuDBelanda
Pqgaqat Kcfuacao.tPratden Dibidang
P*undotg-IJnfungan Saelah..
24
v M Hery Suiilowdt
PERGESERANKEKUASAAN PRESIDEN
DI BIDANG PERUNDANG-UNDANGAN
SETELAH AMANDEMEN UUD 1945
Oleh:
W M Herry Susilowati
ABSTRACT
Afrer changingParagraphS-article(t) and Paragraph20 article (1) of UUD 1915in 1999as theiirst
change on UUD 1945, then in practice there is a changed nuance on legislative poY)er implementalion in
nepibtic of Indonesia. Initially, as the main decision-maker president had the right to formulate decree
(ooperative relation
but fhen the right is given to Indonesian Legislalive Assembly (DPR) u,ithoul leuving
between them. The results of the power shift asserlsthe function of Indonesian Legislative Assembly on
decree making, so that they must be able ro be initiators on every process of decree making. It is this claim
that has beei rhe pursuits of democratic life for this long and will provide larger authority to the parliament on state law suite to adiust pdrliamenl aulhority and government'
Keywords: Parliament, President, Indonesian Legislative Assembly, Decree, and Amendmenl tlUD 1915.
PENDAHULUAI\
Presidendi bidangperundangKekuasaan
sangatluas,karenaPresidenturutberbagi
undangan
deriganbadanlegislatifdalammembuat
kekuasaan
dalamUUD
ditentukan
sebagaimana
undang-undang
jugamanpuyai kewenangan
I 945.NamunPresiden
mal" atau"luar biasa".(BagirManan,2003:128).
Namun setelahamandemenpertamaUUD
sendiribaik
penmdang-mdangan
peraturan
membuat
atasdasarkewenanganmandiri maupunyang
baru
lebih lanjut mengingatadanyaperkembangan
di negarahukum
dalamkehidupanketatanegaraan
didasarkanpadapelimpahandari suatuundangmandiridalammembentuk
undang.Kewenangan
adayangbersifat
peraturanperundang-undangan
"normal'atau"biasa",danadapulayang"tidaknor-
Indonesia,yang mengandungesensibahwa hukum
adalah supreme dan kewajiban bagi semua
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Pein dang-undangan SeteI ah..
81
1945yangterjadi padaTahun I 999 terhadapPasal
5 ayat (l), nampaknyanuasayang terjadi adalah
adanyapergeserankekuasaanPresidendi bidang
Hal ini menarikuntuk dibahas
penmdang-undangan.
rurtukturduk
p€merintahan
penyelenggaranegaraatau
padahukum (subjectto the law) Oleh karenaitu,
ll M Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2001 Edisi Juli
hukum tertulis yang dibuat haruslahhukum yang
kekuasaan),kekuasanmembentukundang-undang
benar-benardirancanguntuk dapatberlakusecara
(untuk selanjutnyadisingkat denganUU) adalah
kekuasaanlegislatif, karenaitu (hanya)ada pada
efektif, yakni dengan cermat melihat semua
kepentinganyangadadi dalamnya.
badan(organ) legislatif (badanpembentukUU).
Dalamtulisanini, penulisakanmembatasi
Badan(organ)eksekutiftidak mempunyaikekuasaan
hukum tertulis yang dimaksud sebagaiperaturan
perundang-undanganyang akan dibahas adalah
membentuk[JU. (Montesquieu,1949:l5l ).
Secarakonseptual ajaran pemisahan
be{enis Undang-undang,
yangmerupakanproduk
kekuasaandari Montesquieuyangbertujuanuntuk
hukum yangdihasilkan ataske{ asamaantarabadan
membatasikekuasaanbadan-badanatau pejabat
penyelenggaranegaradalam batas-batascabang
eksekutif (Presiden)dan badan legislatif (DPR)
menwut konstitusiyangberlakudi Indonesia.
kekuasaanmasing-masing,agardapatdicegahadanya
penumpukankekuasaandi saute(.ryan(absolut)atau
Untuk itu dirumuskan masala}nya:Apakah
telahterjadipergeserankelansaanPresidendi bidang
pembentukanperaturanperundang-undangan
(dalam
sekelompok kecil orang (ologarkhi) yang akan
menimbulkan penyelenggaraanpemerintahan
hal ini Undang-undang)setelahamandemenUUD
sewenang-wenang.
Namun dalampraktek,ajaran
1945?, kemudianjika memangterjadi, mengapa
pemisahankekuasaantersebuttidak dapatdijalankan
terjadi pergeserankekuasaanPresidendi bidang
secarakonsekuen.Selaintidak praktis,pemisahan
pembentr*an IIU setelahamandemenUUD 1945?
secaraabsolutantaracabang+abangkekrFsaanyang
tidak disertaiataumeniadakansistempengawasan
PEMBAHASAN
ataukeseimbanganantaracabangkekuasaanyang
Sebagaimana
diketahuibahwadalamrangka
satu dengan yang lain dapat menimbulkan
demokatisasidanpembatasankekuasaan,dikenal
kesewenang-wenangan
di dalamlingkunganmasing-
adanyaprinsip pemisahankekuasaan,baik secara
horizontal maupunvertikal. Pemisahankekuasaan
masingcabangkekuasaantersebut.Bagaimanapun
juga tetapdiperlukansuatumekanismeyangmengahr
secarahorizontal dibagi dalam beberapacabang
hubunganantaracabang-cabang
kekuasaanitra baik
kekuasaanyang dikaitkan denganfungsi lembaga-
dalam rangka menjalankanbersamasuatufungsi
lembaganegaratertentu.Teoriyangpalingpopuler
penyelenggaraannegara, maupun untuk saling
mengenai ini adalah yang dikembangkan oleh
mengawasiantaracabang-cabangkekuasaanyang
Montesquieu.
satudengancabangkekuasaan
yanglain. Pemikiran
Dalam ajaran Montesquieu (pemisahan
Pergeseran Kekuqsaqn Presiden Dibidang
Perundang-Undangan SeteI ah...
mengenasimekanismesalingmengawasidankerja
atz
ll M Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi J4!j
danpembagian
pemisahan
semangat
samaini telahmelahirkanteori+eorimodifikasiatas mencerminkan
yaituteoripembagian kekuasaan.
kekuasaan
ajaranpemisahan
ini
kekuasaan
danpembagian
Pemisahan
kekuasaan(distribution of powers) yang
salahsatu
sebagai
karenadipandang
menekankanpada pembagianfungsi-fungsi makindiperlukan
organ,dan ciri negaraberdasarkonstitusi Meskipun
bukanpadapemisahan
pemerintahan,
hanyamembagidalamtiga cabang
teori checksand balancesMeskipun Montesquieu
melahirkan
daniudikatif),dalam
(legislatif,
eksekutif
tetapdijalarkan kekuasaan
kekuasaan
prinsipajaranpemisahan
lebih
yangmempunyai
denganorgan-organnegarayangdisusunsecara praktekadanegara-negara
Perancis,memiliki
terpisahdan disertaidenganmasing-masing dari tiga cabangkekuasaan.
"
kekuasaan yang terpisah pula' dalam "Conseild'Etat" dan ConseilConstitutionne1",
yang di sampingcabanglegislatif,eksekutildanjudikatif.
diciptakanmekanisme
penyelenggaraannya
Belandamemiliki " RaadvanState",dar.
padasalingmengawasiantaracabang Kerajaan
menekankan
legislatif,
RekenKamer",disamping
yang "Algemene
yangsatudengancabangkekuasaan
kekuasaan
danjudikatif.(BagirManan,2003:10)
andbalances eksekutif,
cfrecfts
lain.Hanyadenganmekanisme
yangprinsipiil ini
kekuasaan
Pemisahan
cabangkekuasaan
dapatdicegahmasing-masing
antaralaindalamUUD Amerika
ataubertindak dicobaditerapkan
kekuasaannnya
menyalah-gunakan
satu-satunya
merupakan
( 1787).Corgress
Demikianpula legislatifdan Serikat
sewenang-wenang.
membentukUU. Presiden
kekuasaan
pemegang
judikalif
eksekutifdan
kekuasaan
menjalankan
Padasaatini lazim dijumpai,baik dalam semata-mata
atautidak
membenfirk
kerajaanmaupunrepublik, tidakmempunyaikekuasaan
bentukpemerintahan
hakikut
hakinisiatifdantidakmempunyai
atau mernpunyai
pemerintahan
pemisahan
cabang-cabang
adanya
UU. (UUD AS, Pasall ayat(1); "All
dan membahas
yangsalingmembatasi
fungsi-frrngsi
pembagian
kerajaan legislatitivepowersherein grantedshallbereted
satusamalain.Pemerintahan
mengawasi
of the tJnitedState'whichshallcon'
sepertiInggris,Belanda,Malaysia,dan Jepang a conggress
").
cabang-cabang sistof a Senateand Houseof Representatfues
disusundalamsusunan
semuanya
atau NamundalamsistemAS, Presidendiberihakruttuk
ajaranpemisahan
yangmencerminkan
kekuasaan
UU yangtelahdisetujuiConnegara.Demikianpula menolakmengesahkan
kekuasaan
pembagian
Adanyahakvetoini
negararepubliksepertiIndia,Singapura' gressyangdisebuthakveto.
berbagai
prinsip
dalam biasadiaturdalamsistemyangmenganut
tersusun
Indonesia
Filipin4termasuk
PakistarL
karenadianggapdapat
cabang-cabangkekuasaan negara yang oemisahankekuasaan,
Pergeseran Kekuasqan Presiden Dibidang
Perundang-tl ndangan Setelah..
2Al
W M Herry Susilowati
PERSPEKTIF YolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juti
dijadikansenjatayangefektifunfi.* m eng"cowter,'
ataumenghadapi
kekutanlembaga
laindalamrangka
hubwrgan
mlingmengendalikan.
Tetapi,hakvetoini
dapatdikesampingkan
dengan
campemungutan
suam
ulangatasrancangan
UU yangtelahdisetujuiCozrgrz'ss.
Apabiladalampemrngutan
suaraulangdisetujui
dua pertigaatau lebih anggotaCongress,veto
Presidentidak berlakudanrancanganUU tersebut
akanmenjadiUU tanpadisahkanPresiden.
(Lihat
UUD AS, Pasal I ayat (7). Dalam pratek
ketatanegaraan
yangberkembang
meskipunpresiden
kekuasaan,
tetapipadapembagian
fungsibahkan
difusi (dffision of powers). Di negara-negara
Eropah,pembenrukan
UU dilakukanbersama-sama
badaneksekutifdanbadanlegislatif.Baik eksekutif
maupunlegislatifsarna-s:una
mempunyai
hakinisiatif
untukmengajukan
rancangan
UU. (Lihat,antaralain
UUD Kerajaan Belanda,pasal l l9: ,,De
wetgevende
machtgezamenlijkdoor dekoningen
enStatenGeneraaluitgeoefend").
Eksekutifikut
sertadalampembahasan
rancangan
UU. Dalam
sistemdifi.rsi,selaintidakadapemisahan
kekrrAsann,
tidakmempunyai
wewenang
membentuk
[JIJ,namun juga tidak ada paham bahwaorganyang satu
makinbanyakgagasan
membentuk
tlu yangberasal mempunyai
peranlebihpentingdariyanglain.Dalam
dari Pemerintah(Presiden).Hal ini dimungkinkan sistemdifisi, tetaptidakmenghilangkan
karakteristik
denganmemanfaatkan
ketentuanUUD yang masing-masing
badan.Presiden
adalahpemegang
menyebutkan:
kekuasaan
eksekutifdan DPR adalahpemegang
He shallfrom time ti time give to the Congress kekuasaan
legislatif.Tetapi,dalammembentuk
LrIJ,
informationof the stateof the Union,and recornmendto their consideration
suchmeasures
judge
as heshall
necessary
and expedient,
... "
(LihatUUD AS, Pasal2 ayat(3)
fungsiitu dilakukanbersamaantarapihakeksekutif
danpihaklegislatifyangmma-sama
mempunyai
hak
inisiaif,tmnyamrurgkinnrmrsanPaml5ayat(t ) UUD
1945lamamaupunPasal20 ayar(l) UUD 1945
PresidenRI (menurut UUD 1945) lama,memberikanptafsiran adanyakewenangan
mempunyai
kesamaan
denganPresidenAS (sebagai pembentukan
UU adadi tanganPresiden;
meskipun
pimpinaneksekutifyangbertanggungiawab),
namun padakesempatan
lain Presiden(Pemerintah)
dapat
dalamhalpembentukan
UU tidakmengikutisistem jugaturutsertadalampembahasan
rancangan
UU
yangberlakudi AS.Dalampembentukan
UU, sistem inisiatifDPR.
UUD 1945lebihdekatpadasistemnegara-negara
Dalamrangkapembagian
fungsilegislatif,
(BagirManan,
Eropah.
2003:129-130).
eksekutifdanjudikatif; sebelummaupunsetelah
Penyelenggaraan
negaradalam sistem diadakanperubahan
ketigaterhadapUUD 1945,
kontinentaltidak didasarkanpada pemisahan terlihatbahwahanyakekuasaanjudikatif
sajalahyang
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Perundang-Undangan Set eI ah...
H
ll/ M Herry Susilowati
PE SPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
(tugaspokokparlemen
yang
secara
tegasditentukan
bersifatmerdekadantidak tugaspokokparlemen
dananggaran).
lain.(LihatPasal24 lainadalahpengawasan
Asalmuasal
dapatdicampuriolehkekuasaan
ketigaUUD 1945).Kekuasaan terbentuknyalembagaparlemendalam sejarah
ayat(1) amandemen
oleh kebutuhanuntuk
legislatif,selamaini memangtidakditentukansecara Eropahdilatar-belakangi
pelaksanaan
tugastegasharusberadadi tanganDPR,hal inilahyang mengawasidanmengendalikan
Bahkanistilahparlemen
itu sendiri
memperkuatadanyapenafsiranbahwapemegang tugaspemerintah.
kekuasaanpembentukanUU beradadi tangan berasaldari kataPerancis'parle' yangberarti'to
speak',berbicara
Artinya,yanglebihdiutamakan
dariparlemenitu padadasamyaadalahfungsi controIIing', bukan'IegisIati or'. Bahkan,meskipun
formil fungsilegislatifituditentukan
secara
dalam
konstitnsi
sebagai
fimgsipokokparlaner;tetapidalam
j ustrufungsilegislatifitutetapsajatidak
prakteknya
adanyakesetaraan
dikatakan
memilikifirngsilegislatif efektifuntukmenggambarkan
UU,sehinggadapat
fungsieksekutif.Memangditentukanpula derajatantarapemerintahdanparlemen.
sekaligus
yang
Meskipunarahnya
sistemkontinental
oleh Pasal20 ayat(1) UUD 1945lamabahwa:
"Anggota DPR berhak memajukanrancangan diterapkandi Indonesia,tetapidalamperjalanan
krdonesia
dengansistanpemerintalnn
bangsa
Akan tetapihak inisiatif tersebut sejarah
undang-undang".
pembentukan
UU
sajadarikewenangan presidentiil,dominasikekuasaan
tambahan
lebihterlihatsebagai
dengan di tanganPresiden(eksekutif)dirasasudahtidak
utamayangdimiliki olehDPRdibandingkan
di atas.Dalam
Presiden
sebagaimana
telahdinyatakan
rumusanPasal5 ayat(1) UUD 1945lamamalah
dinyatakan: "Presidenmemegangkekuasaan
DPR".Dengan
membennrk
UU denganpersetujuan
lembaga
meskipunmerupakan
demikianPresiden,
membentuk
eksekutilteapijugamernilikikekuasaan
yangdimilikioleh dapat memberikanrasa kepuasaandalam
kewarangarutamamembentukUU
demokasi saatini . Olehkarenaitu,
Presiden.Ketentuantersebutmemperlihatkan perkembangan
negaradi bawah
dan dalampraktekpenyelenggaraan
yangtidakseimbangantaraPresiden
kedudukan
aspirasiunh:k
DPRdalambidanglegislatif.Terlebihlagijikadilihat UUD 1945selamaini, berkembang
SuatuRUU yang lebih membatasikekuasaanPresidendengan
padaprosespengesahannya.
prinsippemisahan
yangtegas
kekuasaan
diprakarmiolehDPRyangtelahdisalrkanolehDPR menerapkan
makaRUU
pula jika Presiden
tidakmenyetujuinya,
tersebuttidakdapatdiberlakukan.
fingsi
Kalaudisimaklebihdalarn,sebenamya
sajadari
legislatifituhanyalahmerupakansebagian
Pergeseran Kekuosaan Presiden Dibidang
Per undang-Undangan Setelah...
antaralegislatifdan eksekutif.Fungsilegislatif
k€siden
fingsi parlemeqsedangkan
dikaitkandengan
Pokokpikiran
hanyamemiliki fungsieksekutifsaja.
jalanpikiranpara
demikianinilahyangmempengaruhi
235
WM Herry Susilowati
PERSPEKTIF Volume IX No.3 Tahun 2004 Edisi Juli
anggota
MPR,sehingga
diadakan
Perubahan
UUD bersama
oleh DPR dan Presiden(pemerintah).
1945yangmempertegas
kekuasaan
DPRdi bidang Presidenyangdiwakili Menteriikut membahas
legislatifdenganmengubah
rumusanPasal5 ayat( I ) rancangan
IIU di DPR.
danPasal20ayat( I ) UUD 1945.
Kemudianjika dilihat dari proses
Dalamperubahan
rumusanPasal5 ayat(1) pemersetujuan
danpengesahannya,
sebagaimana
maupun Pasal 20 ayat (l) uuD 1945, diaturdalampasal20ayat(2)sampai
dengan
ayat
mengedepankan
kekuasaan
DPRr.urnrk
membentt* (4) amandemen
pertamaterlih.ltbahwasetiapUU
UU. SebelumperubahanUUD 1945 terlihat menghendaki
persetujuan
bersama
antarapresiden
dominasikekuasaan
pembentukan
UU di tangan danDPRmelaluiproses
persidangan.
Dalamsistem
Presiden,
sedangkan
DPRhanyalah
pemersetuju
saja. demokasi,bisasajaterjadibahwameskipun
pihak
Halini dipertegas
olehPasal20
ayat(1)UUD 1945 Pemerintah
berbedapendapat
dengankekuatan
sebelum
pertama,
amandemen
yangmenghendaki oposisidi parlemendan putusanakhir dalam
setiapUU menghendaki
persetujuan
DPR.Namun pembahasan
RUIJitu dimerrangkan
olehkelompok
setelahterjadi amandemenpertamakekuasaan oposisi
dengan
melaluisuatu
proses
penrungumn
suara
tersebut
mengalami
pergeseran
dengandiberikannya terbanyak(voting)yangberartiPresidendanDpR
kekuasaan
membentukUU kepadaDPR sebagai telahmenyetujuiRUU tersebut;makapresiden
pemegangkekuasaanuntuk membentukUlJ. dihadapkan
padapilihanmengesahkan
atautidak
(Bandingkan
rumusanPasal5 ayat(1) danPasal20 mengesalrkan
RUUtersebut.
NamundalamPasal20
ayat (1) UUD 1945 sebelum dan sesudah ayat(3)amandemen
pertama
IILID1945terindikasi
pertama).
amandemen
adanyakekuatanyangseimbangantarapresiden
Dalam PerubahanPertamaUUD 1945, dengan
DPR,karena
disyaratkan
persetujuan
adanya
Presiden
tidaklagi disebutmemegang
kekuasaan bersama
antarkedualembaga
negara
tersebut.
Yang
membentuk
UU. Presiden
hanyadapatmengajukan berartijikasalahsatupihaktidaksetuju,makaR1IU
rancangan
UU (Lihat Pasal5ayat(l) UUD 1945 tersebut
tidakbolehdiajukanlagidalampersidangan
setelah
amandemen
pertama
tahm 1999).Kekuasaan DPRmasaitu. (Lihat Pasat20ayat(3) amandemen
membentuk
UU adapadaDPR.Artinya,pemegang pertamaUUD 1945).Sementara
itu pasal20 ayat
uhma(primer)kekuasaan
legislatifunnrk
membennrk (5) amandemen
keduaUUD 1945mengaturbahwa
uu itu adalahDPR,sedangkan
Presiden
hanyalah
"Dalamhal RUU yangtelahdisetujuibersama
pemegang
kekuasaan
sekunder.
Walauprur
demikian,
tenebuttidakdisahkanolehPresiden
dalamwaktu
tidakmeniadakanprinsippembennrkan
UU dilakr*an
30 hari semenjakRUU tersebutdisetujui,RUU
PergeseranKekuasaanPresidenDibidang
Perundang-UndangqnSetelah...
llt M Herry Susilowati
PERSPEKTIFVolumeN No.3 Tahun2004 Edisi Juli
tersebut
sahmenjadiW danwajibdiurdangkan." keharmonisanantaraDPR dan Presidenuntuk
yangstabildengan
Dari ketentuanPasal20 ayat(5) tersebut menciptakan
Pemerintalnn
kontol
terlihatbahwaPresidentidak adapilihanlain selain secaraproporsional
.
yang
mengesahkan
RUUyangtelahdisetujuitersebut,
Secaraumum diakui, dalam sistem
menyiratkanadanyakekuasaanDPR untuk pemerintahan,
sistempolitik atausistemideologiapa
memberlakukan
rancangan
UU yangtelahdisetujui pun adakecenderungan
eksekutifmakinkuat,
bersama
tanpaterganjalprosespengesahan
oleh termasukdalampembentukan
tru. KerajaanInggris
yangsangat
Presiden.
Hal ini berbedadenganPresidenAmerika yangmenjalankan
tradisiparlementer
parlemen
hakveto,PresidenRI tidak kokohdenganstelselsupremasi
Serikatyangmempr.myai
bahkan
" menunjukkan
pula
mempunyai
hakvetodanini menunjukkan
buktilagi "parliamentarysovereignty
DPR dalambidang proses
eksekutifyang
makinkuat,termasuk
inisiatif
semakinkuatnyakekuasaan
legislatifdan
menuntut
sikapkonsisten
dariPemerintah pembentukan
UU. Sebagian
besarrancangan
UU
kecil
terhadappersetujuanyangtelahdiperolehbersama @ublicbilk) bensaldariPemerinuh.Sebagian
berasaldarianggotaParlemen(privatemember!
tersebut.
Perubahan
tersebutmembawaimplikasi bills). (Brian Thomson, 1995:167)Untuk
pergeseran
keadaan
ini AndrewBealsmenulis
kekuasaan
legislatifdaritangan menggambarkan
terjadinya
prinsipiil. apayangberlakudi Inggris" ... that it is nownot
Presiden
keDPRyangberdampak
sangat
yangterkandung the legislativewhich controlsthe executivebut
Dapatdikatakanbahwasemangat
throughitsdominationofthe
itu adalahuntukmemastikan rathertheexecutive
di dalamperubahan
dianutnyaprinsippemisahanyangtegasantara party machine, which controls the
(Andrew Beals, 1994:47).Dalam
kekuasaan
legislatifdaneksekutifdalamhubungan Iegislative.
umum(kecendenurgan
umum)adayang
Namunjika pengertian
antaraparlemendan pemerintah.
" in themoderneraexecutive
have
dicermati,sistemyang dianut oleh UUD 1945 menyebutkan:
perpaduan
kekuasaan tendedto acquirepowers not speci/ically lodge
antarapemisahan
merupakan
" (Rood Haque and Martin Harrop,
pada elsewhere
flngsi denganmenitikberatkan
danpembagian
segala
kekuasaan
pernegang
3).Eksekutifmempunyai
kekuasaan
legislatifyang 1987:21
parlemen
sebagai
kerjasamayangbaikantaraparlemen yang tidak secarakhususditegaskansebagai
membutuhkan
"residualpowbadanlain.Jadi,sernacam
fingsi
kekuasaan
danpernerinuhuntukdapatryamelaksanakan
legislatiftenebut.Hal ini juga membuktikanbahwa ers" yang tidak dapat ditentukanlingkup dan
keselarasan
dan
keserasian,
tILJD1945menghendaki
PergeseranKekuasaanPresidenDibidang
Perundang-UndanganSetelah...
King menyebutkan
bahwastrukturdan
batasannya.
237
lV M Herry Susilowati
PERSPEKTIF ltolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
firngsi eksekutifcenderung " to be conglomerates" .
diperlukan,termasukmisalnyakebutuhanakan
(Rood Haque and Martin Harrop, 1987:213)
tenagaal i ataupunbadan-badanpengkajiandan
MenurutJimly Asshidiqie,setelahterjadinya
perancanganperundang-undangan
yangbersifat
tetap.(Jimly Asshidiqie,2004:I90)
pergeseran
kekuasanPresidendi bidangpembentukan
UU tersebut,maka akibatnyaadalah :
Berdasarkanpendapattersebutdi atas,maka
l. Semuajabatandalampemerintahanharusdilihat
sebagaij abatanpelaksanadankarenanyatidak
padatataranpembentukanUU seharusnyaformat
dapatlagi diberikan wewenanguntuk membuat
kalimatkepala;"PresidenRepublikIndonesia"
dengan
sendiri suatu produk peraturan perundang-
persetujuanDewan PerwakilanRakfat Republik In-
undangan, kecuali dalam rangka 'pouvoir
reglementair' ,yailu kekuaqaanuntuk mengatur
donesia,menetapkanUndang-UndangNomer . . .
yang lahir atas perintah atau atas kuasa UU
Pasal20 ayat( l) UUD 1945yangmenyebut:"DPR
menurutistilahyangdipakaidalamWDS 1950
memegangkekuasaanmembentukundang-undang."
ataupunKonstitusi RIS;
Format yang baru seharusnyakepala kalimatnya
naskahUU yangselamaini selaludimulaidengan
tentang. . . ; diubahsejalandenganperubahanrumusan
2 . FormatUU yangbiasanyamenggunakankepala
diubah menjadi "Dewan Perwakilan Rakyat
" PresidenRepublikIndonesia,... menetapkan Republ ik Indonesia, dengan pers etujuan Presiden
... " harusdisesuaikan
meniadi "DPR-RL...
menetapkanUndang-UndangNomer ... tentang
menetapkan... "
juga dapatdikatakanbahwa
3. Alasanuntukmenolakpentingnyamemberikan
Selanjutnya
wewenang
kepadakekuasaan
kehakimanunnrk sejakditentukan
secara
tegasfungsimasing-masing
menguji materi UU terhadapUUD karena lembaganegaradalamUUD 1945,makatelah
pertimbangan
tidakdianutryaprinsippemisahan dimulaipenerapan
priruippemisahan
yang
kekuasaan
kekuasaan,
tidak dapatlagi dipertahankan. tegasdalarnsistemUUD kita"walauprmtidakmumi
Sekarang,
denganterjadinyapergeseran
fungsi sebagaimana
ajaranMontesquieu
yangmemang
tidak
legislatiftersebut,
kekuasaan
kehakiman
harus dapatdijalankan
secara
konsekuen.
jugadilengkapi
dengan
wewenang
untukmenguji
Sejalandengantelahterjadinya
pergeseran
materiUU terhadapLIIJD;
kekuasaan
Presiden
di bidangpembartukan
Llu yang
4. Keberadaan
DPRsendiriharuspulamengalami berartijugatelahterjadipergeseran
firngsiDPRyang
perubahancara kerja, disampingperlu telahsecarategasditentukansebagailembaga
kelengkapan
yang legislatil makacarakerjaDPRsudahseharusnya
melengkapi
did dengansegala
PergeseranKekuasaanPrcsiden Dibidqng
PerundangUndanganSeteIah...
238
WM Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
Pihak
dariyangsebelumnya.
mengalamiperubahan
DPRsaatini haruslebihbanyakmengajukanRUU,
sepertiselamaini tajadi.
br:kanlagipihakPemerintah
RUU masihtetap
Jikanantitemyatakebanyakan
ketentuan
makaperubahan
diajukanolehPemerintatL
Pasal5 ayat(l) danPasal20 ayat(l) UUD 1945
sebagaiinisiatorterdepan,namurdalamkenyataan,
(danakantetapdemikian),hakinisiatifPresiden
lebih
banyakdipergunakan
dibandingdenganhakinisiatif
DPR.Terdapatberbagaifaktor objektif maupun
penggunaan
hak
subjektifyang mempengaruhi
Efektivitaspenggunaan
hakinisiatifoleh
tersebut.
(anuralain):
disebabkan
maknasamasekali. Pemerintah
tidakmempunyai
dapatdikatakan
pihakyangmerumuskan
kebijaksanaan
Implikasidianutnyasistempemisahankekuasaan I . Sebagai
pemegang
dan menjalankanpemerintahan,
(separationofpowe, secarategastersebut,dengan
danmengalami
kekuasaan
eksekutifmengetahui
posisidankeberadaan
mempengaruhi
sendirinya
secarakonkretberbagaikebutuhanUU untuk
fimgsilegislatif,
menyandang
lembaga-lembagayang
menjalankan
kebijaksanaan
danpenyelenggar.un
eksekutifdanjudikatif, yaitu DPR, Presiden/
pemerintahan.
AgungdanMahkamah
sertaMahkarnah
Pemerintalu
untuk
kesempatan
Konstitusi,j ugahubunganinteraksidi antaraketiga 2. Eksekutiflebihmempunyai
dengankeahlian
tenaga-tenaga
mendapatkan
pilar kekuasaan
tersebut.
UU yang
khususuntukmenpsun rancangan
Di Indonesi4demikianpuladi AS,eksekutif
tertentudankompleks.
mengatwbidang-bidang
yanginherendalamsistem
yangkuatadalahsesuatu
yang
Kemudianjuga disokongolehperalatan
di atas,sistem
UtID-nya.Sepertitelahdikemukakan
data
lengkapdanmutakhir,sertamempunyai
eksekutifyang
UUD 1945memangmenghendaki
yanglengkap.
kuat,tidaktergantungpadadukungankepercayaan
keputusan
(convidence)
dari badanlegislatif. Hamilton 3. Tatakerjaeksekutifmemrurgkinkan
diambil lebih cepat (single executive)
cabang-cabang
kuatryakedudukan
menggambarkan
DPRyangbersifatkolegial.
dibandingkan
pemerintahan
itu denganungkapanbadanlegislatif
hak
Dari sudutDPR,kesulitanpenggunaan
adalahpemilikpundi-pundiuang@arse),eksekutif
adalahpemegangpedang(sword) dan badan
peradilanmerupakanyangterlemahkarenatidak
(Lihat RalphH. Gabriel(ed),
memiliki apa-apa.
1959:169).
diatursecaralebihtegasfungsi
Walaupun
(anlaralain)
inisiatif disebabkan
yangdiemban
dantugas-tugas
I . Sifatkeanggotaan
menjadigeneralist,
mendorongkeanggotaan
berbagai
sehinggatidakmudahmerumuskan
legislatifdi tanganDPR yangberartiDPR harus
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Perundang- Undangan SeteI ah...
239
begituspesifik
yangkadang-kadang
rancangan
dankomoleks.
Il M Herrv Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
2. ForumDPRbersifatkolegial,segalakeputusan
hanyadapatdicapaimelalui tata carayang
mencerminkankolegialitas, sehingga
membutulrkan
waktulebihpanjang.
mempercayakan
kepadaPemerintah",
sehingga
pemnPemerintah
yangselalumenonjol.Padasaat
ini DPR hasil Pemilu 1997telahberusaha
melaksanakan
hak inisiatif DPR dan telah
Secarasubjektif, ketidakefektifanDPR
menghasilkan
beberapa
UU.
menggwnkan
hakinisiatiftedadikarena:
5. KhususmengenaiRUU AnggarandanBelanja
l. Padakurun waktu pemerintahanPresiden
NegaraharusberasaldariPemerintah(Pasal23
Soeharto,peraturantata tertib yang berlaku
ayat(2) amandemen
ketigaUUD 1945).
kurangkondusifturtukmeningkatkan
efektivitas Kenyataanhambatan-hambatan
tersebutdi atas
penggunaan
hakanggota
atauhakDPRtermasuk semakinmengruangi
keinginananggotaDPRuntuk
penggunaan
hakinisiatif.Peraturan
tatatertib menggunakan
hakinisiatifrryadalampembentukan
yangtidakmemudahkan
inisiatifDPRsecara I.ru,
inhem dipakaisebagai
Menur ut Bagir M anan ( 200 3:135) ,
instrumen
mengendalikan
DPR. KelonggaranDPR dikhawatirkan kesenjangan
ataukekurangan
di atasdapatdi atasi
menimbulkan"gejolak" hubunganantara denganberbagaicaraberikut:
(Presiden)danDPR,yangkadang- l. Rumusantata tertib DPR harusdisusun
Pemerintah
praktisdilukiskansebagai
kadangsecara
sesuatu
sedemikian
rupasehingga
hakanggotaatauhak
yangakanmengurangikewibawaanPresiden.
DPRdapatdilaksanakan
dengantatacarayang
Tetapi,semestinya,
strukturtatatertib tersebut
lebihsederhanaefekrif.danefisien.
2. Pelembagaan
stafahliDPRbaikyangbersifat
tidakhansmenjadihambatan
inisiatifDPRdeat
tetapmaupuninsidental.
menjadikepentingmsemuakekuatanpolitik
tanpaperbedaan
apalagikonflik.
3. Sistemdengarpendapat
tidakhanyapadasaat
fraksiyangbegitudominan,apalagi
2. Peranan
membahasrancanganUU atau karenasuatu
keadaantertenhr,tetapidiadakansecarateratur
ditambahsaatini munculnyakoalisikebangsaan
jalannya
yangsalingberhadapan.
untukmemperoleh
masukanmengenai
dankerakyatan
pemerintahan.
3. Kesiapanindividualanggotabelummeratabaik
peranindividualanggota
tanpa
penguasaan
materi, wawasan,maupun 4. Meningkatkan
pengalarnan
parlementer
yangakanmenurjang
mengurangi
kewajibanuntukmemperhatikan
partaiataufraksinya.Hakberbeda
kebijaksanaan
kelancaran
tugas-tugas
mereka.
pandangan
secaraindividualharusdijamindan
4. Kadang-kadangada pula sikap "terlalu
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
Perundang-Undangan Setelah...
2&
W M Herry Susilowati
PERSPEKTIF l/olumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
ini akanlebihmeningkatkan
dilindrngi.Cara-cara
senseof responsibility dan accountibility
c. Penyampaian
kepadaDPR (oleh Presiden)
persefujuan.
untukmendapatkan
anggota
dalammenjalankan
hrgas-h-qasnya.
Padasaatini telah dikembangkanpula
Telahdikemukakaq
ULID 1945memberikan berbagai"tata cara"di luar ketentuanformalyang
usul ad4yaitu:
kepadaPresidenunnrkmengajukan
wewenang
wewenang
a. SuatuRUU disusunsesuaidenganProgram
RUUkepadaDPR.Unnrkmelaksanakan
kgislasi Nasional.
Presiden
melaluiMenteriatauPimpinan
tersebut,
b. Sebelumdisusun,suatuRUU harusdidahului
Non-Departemen
menyusun
kmbaga Pemerintah
penelitian,dandidasarkan
persetujuan
DPR.Tatacara
denganpengkajian,
RUUuntukmemperoleh
padasuatunaskahakademis.
penyusunanRUU (dan PP) yang berasaldari
Keduatatacarayangdisebutterakhirbelum
Pemerintahdilaksanakandenganbeberapa
sepenuhnya
dapatdijalankan.MengenaiProgram
mekanisme
dasar,antaralain:
hinggasaatini belwnmanjadisuatu
berdasarkan kgislasiNasionat,
a. PenywuansuatuRUU dilak-ukan
prakarsa
MenteriatauPimpinantrmbagaNon- instrumenhukumyangmengikatmeskipuntelah
Nasional
yangtelahdisetujuiPresiden.
digariskandalamProgramPembangunan
Departemen
secara
antar- (PROPENAS).
Walaupundemikian,berbagaiRUU
RUUdilaksanakan
b. Penyusunan
Non- yangdisusun,
telahdisesuaikan
dengandaftarProDepartemen
danLembagaPemerintah
Departemenyang terkait (Tim Antar- gramLegislasiNasional.Salahsatukesulitanyang
suatuRLIUyang
Dalam praktek,Tim Antar- dihadapiadalahtidakadakepastian
Departemen).
Departemen
terdiri dariparaahli ataumereka telahdisusunakanditeruskankepadaDPRsesuai
yangdianggapmemahamisecarautuhmateri denganProgramLegislasiNasionalyangdisusun
yang akan diatur sepertidari peradilan, secaratahunan(annualyear).
atau
profesi,kalangan
universitas,
organisasi
peroranganlainnya. Selain pertimbangan
profesi, PEI\ruTT,JP
pengikutsefiaan
organisasi
keahlian,
kekuasaan
Presidendi
peroranga4
danlain-laintersebutdimaksudkan I . Telahterjadipergeseran
bidangpembentukanUU denganadanya
untuk memperluaspartisipasidalam
terhadapPasal5 ayat( I ) danPasal
amandemen
perancangan
UU.
20 ayat(l) UUD 1945,yangdilakukanpada
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
P erundang- Undangan Setela h...
241
ll M Herry Susilowati
PERSPEKTIF VolumeIX No.3 Tahun2004 Edisi Juli
pertamaTahun1999.
arnandemen
5. Dalamrangkamenujuprofesionalisme
di bidang
AdanyapergeserankekuasaanPresidendi
legislasi,anggotaDPR harusmembukadiri
bidang pembentukan
UU lebih dikarenakan
dengansesering
mturgkinmelakukan
kerjasama
adanyakeinginankonstitusiIndonesiauntuk
dengankalangan
akademisi
maupunkalangan
membatasikekuasaanPresidendan selaras
profesional
lairurya
dalammelah:kanpengkajian,
denganperkembangan
penelitian
demokrasiyangsaatini
untukmenyusr,ur
suatuRancangan
UU,
terjadiyangmenghendaki
adanyakeseimbangan
sertaharusselalumendengaraspirasiyang
antaraparlemendanpemerintah,sertatuntutan
berkembangdi masyarakatberkaitandengan
rlalam
penegasan
pemisahan
konstitusiterhadap
naskahrancanganUU yang akan disusun
kekuasaan
dalamnegarayaituantarakekuasaan
tersebut.
legislatif, eksekutifdan judikatif. Hal ini
membawa
implikasikekuasaan
legislatifbergeser DAFTARPUSTAKA
FH UII
ke DPR dan Presidenhanyalahmempunyai Bagir Manan,LembagaKepresidenan,
Press,Yogyakarta,
2003.
kekuasaan
sekunderdalampembentukUU,
namuntanpameninggalkan
hakinisiatifrrya
serta
dibutuhkankerjasamayangharmonisantara
DPR dan Presidendalam melaksanakan
kekuasaan
legislatiftersebut.
kekuasaan
legislatifke
3 . Dengantelahbergesemya
tanganDPR"makadiharapkan
DPRmempunyai
inisiatif lebih banyakdalam mengajukan
Rancangan
UU.
4. Di tanganDPRdiharapkanmunculperaturan
penmdang-tndangan
yangmemihakpadarakya!
olehkarenaitu mak4 anggotaDPRharussudah
mempersiapkan
diri denganbekalyangcukup
baik dalampenguasaan
materi.wawasan.
bersikapfuturistift sertapeka dalam melihat
yangterjadidi masyarakat
yangharus
fenomena
diaturdalamsuatu[JU.
Pergeseran Kekuasaan Presiden Dibidang
P erundang- Undangan Setelah...
Beals,Andrew, EssentialConstitutionalLaw,
Cavandish
Publishing
United,tnndo4 1994.
B.N. Marbun,DPR-RI, Pertumbuhan
danCara
Kerjanya,PT.GramediaPustakaUtama,
J^karta,1992.
Finer, Herman,TheMajor Governmentof Modern Europe, Harper& Row, I 962.
Gabriel,H. Ralph(Ed),Hamilton,Madison,and
Jay, on TheConstitulion,The American
HeritageSeries,1954.
Hague,Rood& Harrop,Martin,ComparativeGovernmentand Politie,Mac Millan Education.lnndon. 1987.
JimlyAsshiddiqie,
FormatKelembagaan
Negara
dan PergeseranKekuasaanDalam UUD
I 945, FH Ull Press,Yogyakarta,
2004.
242
WM Herry Susilowati
PERSPEXTIF YolumeIX No.3 Tahn 2004 Misi Juli
Itlontcsquieq
TreSpbitofTheLaws,Haftrer
Ptess,
1949.
Thompsoq
Brian,Cottstitutional
& A&ninistrative
Zaw,Blackstone
PrcssLimited 1955.
UUD1945danPerubatunnya
uuDAmcrikaSedkat
UuDBelanda
Pqgaqat Kcfuacao.tPratden Dibidang
P*undotg-IJnfungan Saelah..
24
v M Hery Suiilowdt