C. Konsep Lembaga Negara
Secara sederhana, istilah organ negara atau lembaga negara dapat dibedakan dari perkataan organ atau lembaga swasta, lembaga masyarakat,
atau yang biasa disebut Ornop atau Organisasi Nonpemerintahan yang dalam bahasa inggris disebut Non-Government Organization atau Non-
Gove rnmental Organization NGO’s. Oleh sebab itu, lembaga apa saja
yang dibentuk bukan sebagai lembaga masyarakat dapat kita sebut sebagai lembaga negara.
Konsepsi tentang lembaga negara ini dalam bahasa Belanda biasa disebut staatsorgaan. Dalam bahasa Indonesia hal itu identik dengan
lembaga negara, badan negara, atau disebut juga dengan organ negara. Dalam
Kamus Besar Indonesia KBBI 1997, kata “lembaga” diartikan sebagai i asal mula atau bakal yang akan menjadi sesuatu; ii bentuk
asli rupa, wujud; iii acuan, ikatan; iv badan atau organisasi yang bertujuan melakukan penyelidikan keilmuan atau melakukan suatu usaha;
dan v pola perilaku yang mapan yang terdiri dari atas interaksi sosial yang berstruktur.
12
Dalam kamus hukum Belanda-Indonesia,
13
kata staatsorgaan itu diterjemahkan sebagai alat perlengkapan negara. Dalam
kamus hukum Fockema Andreae yang diterjemahkan oleh Saleh Adiwinata dkk., kata organ juga diartikan sebagai perlengkapan. Oleh
12
Kamus Besar Bahasa Indonesia, lihat H.A.S. Natabaya, dalam Jimly Asshiddiqie dkk. editor Refly Harun dkk.., Menjaga Denyut Nadi Konstitusi: Refleksi Satu Tahun Mahkamah
Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta, 2004, h. 60-61. Lihat juga Firmansyah Arifin dkk., Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan antar Lembaga-Lembaga Negara, Sekretariat Jendral MKRI
dan KRHN, Jakarta, 2005, h. 29-30
13
Marjanne Termorshuizen, Kamus Hukum Belanda-Indonesia, Jakarta: Djambatan cet- 2, 2002, h. 390
karena itu, istilah lembaga negara, organ negara, dan alat perlengakapan sering kali dipertukarkan satu sama lain. Akan tetapi, menurut Natabaya,
penyusun UUD 1945 sebelum perubahan, cenderung konsisten menggunakan istilah badan negara, bukan lembaga negara atau organ
negara. Untuk maksud yang sama, Konstitusi RIS Republik Indonesia Serikat Tahun 1949 tidak menggunakan istilah lain kecuali alat
perlengkapan negara. Sedangkan UUD 1945 setelah perubahan keempat tahun 2002, melanjutkan kebiasaan MPR sebelum masa reformasi
dengan tidak konsisten menggunakan peristilahan lembaga negara, organ negara, dan badan negara.
Untuk memahami pengertian organ atau lembaga negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen
mengenai the concept of the Staate-Organ dalam bukunya General Theory of Law and State
. Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever ful lls a Function determined by the legal order is an organ
”.
14
Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentuka oleh suatu tata-hukum legal
order adalah suatu organ. Artinya organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Disamping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap
jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma normcreating danatau
bersifat menjalankan norma norm applying . “These functions, be they of
14
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, New York: Russell and Russell, 1961, h. 192
a norm-creating or of a norm-applying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction
”. Lembaga-lembaga negara yang ada dalam UUD NRI Tahun 1945
tampaknya perumus UUD NRI Tahun 1945 dalam BPUPKI dan PPKI sangat dipengaruhi oleh lembaga-lembaga sejenis yang ada dalam sistem
ketatanegaraan kerajaan Belanda. Kecuali MPR, lembaga-lembaga negara lain dalam UUD NRI Tahun 1945 dapat dibandingkan dengan lembaga-
lembaga di negeri belanda, yaitu Kepala Negara Ratu, Kepala Pemerintahan Eksekutif Perdana Menteri, Staten Generaal parlemen
Rekenkamer pemeriksaan Keuangan, Raad van State Dewan Pertimbangan Negara, dan Hogerechtshof Mahkamah Agung.
15
Lembaga negara terkadang disebut sebagai istilah lembaga pemerintahan, lembaga pemerintahan nondepartemen, atau lembaga
negara saja. ada lembaga negara yang dibentuk berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh Undang-Undang Dasar, ada pula yang dibentuk dan
mendapatkan kekuasaanya dari Undang-Undang, dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden. Hierarki atau
ranking kedudukanya tentu saja tergantung pada derajat pengaturanya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lembaga negara
yang diatur dan dibentuk oleh Undang-Undang Dasar merupakan organ konstitusi, sedangkan yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang
merupakan organ Undang-Undang, sementara yang hanya dibentuk
15
Jimly Asshiddiqie, Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung, Jakarta: Konstitusi Press, 2005, h. 5
Karena Keputusan Presiden tentunya lebih rendah lagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap pejabat yang duduk di dalamnya.
Teori pemisahan kekuasaan trias politica Baron de Montesquieu yang membagi tiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif
dinilai kurang relevan lagi dalam menjalankan roda pemerintahan yang terus mengalami perkembangan tuntutan demokrasi. Kemudian muncullah
trend di berbagai negara untuk membentuk lembaga-lembaga bantu yang bersifat independen. Di Indonesia lembaga-lembaga ini diperlukan untuk
kepentingan menjamin pembatasan kekuasaan dan demokrasi yang lebih efektif.
16
Lembaga-lembaga semacam ini kemudian disebut-disebut sebagai the fourth branch of the government cabang kekuasaan keempat.
Istilah yang digunakan untuk menyebut lembaga ini juga bervariasi mulai dari state auxiliary organs U.S.A, quasi outonomous governmental
organization-quangos Prancis, agencies Inggris, lembaga negara bantu dan lainnya. Di Indonesia sendiri umumnya digunakan istilah komisi
untuk menyebut lembaga ini.
17
1. Lembaga Negara Bantu
Kemunculan lembaga negara yang dalam pelakasanaan fungsinya tidak secara jelas memposisikan diri sebagai salah satu dari tiga lembaga
trias politica mengalami perkembangan pada tiga dasawarsa terakhir abad
16
Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005, h. 217
17
Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta: Sekjen dan Kepaniteraan MKRI, 2006, h. 9
Kategori