Proses Pengambilan Kebijakan Luar Negeri
PROSES PENGAMBILAN KEBIJAKAN LUAR NEGERI AMERIKA SERIKAT
TERHADAP MEKSIKO TERKAIT DENGAN EMBARGO TUNA PADA TAHUN 19901991
Makalah
Makalah ini untuk memenuhi tugas
Politik Luar Negeri Amerika Serikat
Disusun oleh:
Detty Oktavina
Dienny Rizky Br. Surbakti
Mulyana Achmad Viqry
Putri Meiryanti Prayogyandini
Qobul Imran
Ramadhani Eko Putranto
Royatul Maryam
Wibisono Dwi
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
JURUSAN HUBUNGAN INTERNASIONAL
UNIVERSITAS ISLAM NEGERI
SYARIF HIDAYATULLAH
JAKARTA
2012
0
I. PENDAHULUAN
I.1
Latar Belakang
Amerika Serikat adalah negara yang saat ini memegang kendali penuh dalam mengatur
arah sistem internasional di dunia. Kekuatan dalam penyebaran power ditambah dengan ideologi
yang saat ini digunakan hampir semua negara di seluruh dunia menambah kuat posisi Amerika
Serikat dalam dunia internasional. Meskipun demikian, pada kenyataannya, Amerika Serikat
tidak hanya mengurusi masalah yang berbau high-politics, akan tetapi juga menyentuh pada
tataran low-politics. Hal ini terbukti pada kasus Tuna-Dolphin Case yang terjadi antara Amerika
Serikat dengan Meksiko.
Konflik ini terjadi antara Amerika Serikat dan Meksiko pada tahun 1991, Amerika
Serikat menghentikan seluruh kegiatan impor tuna atau embargo tuna dari Meksiko. Hal ini
terjadi karena Amerika Serikat menilai proses perburuan ikan tuna yang dilakukan oleh nelayan
Meksiko melalui tindakan yang tidak ramah pada lingkungan seperti cara menjaring tuna yang
diakukan oleh para nelayan Meksiko yang tergolong liar karena memakan korban makhluk laut
lainnya berupa lumba-lumba dalam jumlah yang sangat besar. Pada dasarnya, konflik ini telah
dimulai sejak lama dan membutuhkan waktu yang panjang semenjak tahun 1950-an hingga
puncaknya pada tahun 1991 yang berakhir dengan embargo tersebut.
Sebagaimana yang kita ketahui, Amerika Serikat adalah salah satu negara yang anti
dalam memberikan respon terhadap permasalahan lingkungan. Hal tersebut terbukti dengan
keputusan Amerika Serikat untuk tidak meratifikasi Protokol Kyoto ( Kyoto Protocol) hingga
saat ini dan juga absennya kehadiran Amerika Serikat dalam KTT Bumi ( Earth Summit) yang
dilaksanakan di Rio De Janeiro, Brazil beberapa waktu lalu.
1
Berdasarkan asumsi-asumsi tersebut, maka penulis sangat tertarik untuk mengangkat
masalah ini dan melihat apa yang sebenarnya menjadi kepentingan Amerika Serikat dalam
mempermasalahkan isu lingkungan hingga berujung pada embargo yang dilakukan oleh Amerika
Serikat terhadap Meksiko di tahun 1991. Selain itu, penulis ingin mengupas awal mula sejarah
dimulainya konflik ini hingga akhirnya muncul kebijakan untuk melakukan embargo. Penulis
juga sangat tertarik untuk mengupas proses pembentukkan kebijakan luar negeri Amerika Serikat
terkait dengan masalah Tuna-Dolphine War ini melalui Model Birokratik.
I.2
Rumusan Masalah
1. Apa yang melatarbelakangi munculnya kebijakan luar negeri Amerika Serikat
terhadap Meksiko terkait dengan embargo tuna ini pada peristiwa TunaDolphin War ?
2. Bagaimana proses kebijakan luar negeri Amerika Serikat terkait konflik TunaDolphin War terbentuk?
I.3
Tujuan Penulisan
Tujuan dari makalah ini yaitu untuk menganalisis dan mengetahui latar belakang
munculnya kebijakan luar negeri Amerika Serikat terhadap Meksiko terkait dengan TunaDolphin Case ini. Kemudian, penulis juga ingin melihat proses pembentukkan kebijakan luar
negeri Amerika Serikat terkait dengan konflik Tuna-Dolphin Case yang terbentuk berdasarkan
model pendekatan birokratik.
2
I.4
Kerangka Teori
Dalam makalah ini, penulis menggunakan dua pendekatan yakni Neo-Realisme dan Model
kebijakan politik Birokrasi, untuk menjelaskan makalah “PROSES PENGAMBILAN
KEBIJAKAN LUAR NEGERI AMERIKA SERIKAT TERHADAP MEKSIKO TERKAIT
DENGAN EMBARGO TUNA PADA TAHUN 1990-1991”.
1.
Pendekatan Neo-Realisme
Neo-Realisme tidak didominasi oleh aspek militer semata akan tetapi lebih diorientasikan
kepada studi perdamaian dan berfokus kepada isu-isu pembangunan terutama di negara-negara
berkembang. Neo-realisme muncul pada 1970-an, sebagian merupakan tantangan yang
dikemukakan oleh teori independensi dan sebagain lain merupakan koreksi terhadap pengabaian
realisme tradisional kekuatan ekonomi (Waltz) 1. Peace Strategies merupakan kombinasi baru
antara kajian perdamaian dan keamanan/strategis, konsep ini menekankan pembahasannya pada
upaya pencapaian keamanan dan perdamaian nasional, regional, serta internasional melalui
pengagabungan teori perdamaian, konflik, pembangunan dan peradaban umat manusia. Peace
Strategies memfokuskan pencapaian kemananan dan perdamaian tanpa harus berperang (security
and peace without war )2. Kenneth Waltz percaya bahwa sistem internasional memiliki struktur
sosial yang bisa didefiniasikan sebagai dengan tepat dengan tiga karakteristik penting; yaitu
prinsip tatanan sistem, karakter unit dalam sistem, dan distribusi kemampuan unit dalam sistem. 3
1
Scott Burchill dan Andrew Linklater (1996), Teori-teori Hubungan Internasional, h. 112-113.
Yulius P. Hermawan, Tranformasi dalam Studi Hubungan Internasional: Aktor, Isu, dan Metodologi, h. 35
3
Scott Burchill dan Andrew Linklater (1996),teori- teori Hubungan Internasional, h. 117.
2
3
Dalam buku Barry Buzan yang berjudul “People, States and Fear”,membagi sektor
keamanan ke dalam
5 bidang: militer, politik, lingkungan, ekonomi dan sosial 4. Menurut
pendekatan ini sektor militer hanya merupakan salah satu aspek penting dalam konsep kemanan,
keamanan yang lebih luas akan dipengaruhi oleh sektor politik, ekonomi, sosial dan lingkungan
baik dari peringkat individu, nasional, regional, dan global.
Neo-realis menjadikan sistem internasional sebagai struktur yang dihasilkan dari interaksi
para unit aktor.Namun, sifat dari struktur sistem internasional tersebut mengalami tingkat
kerumitan sehinnga memunculkan beberapa lensa yang digunakan untuk memotret baik sifat,
tipe aktor dan interaksi keamanan yang dihasilkannya. Lensa analisa tersebut berupa sektor
analisis (sector of analysis) yang terdiri dari lima bagian akan tetapi hanya dua bagian yang
relevan dalam menjelaskan tema makalah ini5. Dua sektor yang relevan tersebut, adalah faktor
ekonomi dan lingkungan.Sektor ekonomi adalah sektor yang memusatkan perhatiannya pada
hubungan perdagangan, produksi, keuangan diantara para/unit aktor.Sektor ini merujuk pada
hubungan
antara
unit/aktor
perdagangan/perekonomian
dalam
pasar
internasional.Kemudian
internasional
sektor
dan
lingkungan
akses
terhadap
yang
mencakup
hubungan antara aktivitas manusia dan lingkungan biologinya sebagai bagian dari sistem
pendukung penting dalam interkasi internasional.
Teori Neo Realisme ini akan penulis gunakan dalam menganalisa faktor-faktor apa saja
yang menjadi penggerak Amerika Serikat, yang tentunya sesuai dengan lima asumsi Neo
Realisme yang sesuai dengan asumsi-asumsi tersebut, yang membuat Amerika Serikat melalui
Barry Buza People, “tate, a d Fear: An Agenda for International Studies in the Post Cold War. Boulder:Lyne
Rinner Publisher, seperti yang dikutip dalam buku Tranformasi dalam Hubungan Internasional: Aktor Isu dan
Metedologi oleh Yulius P. Hermawan.
5
Ibid, h 36.
4
4
Secretary of Commerce memutuskan untuk melakukan embargo pada produk ikan tuna Meksiko
pada tahun 1991.
2.
Model Kebijakan Politik Birokrasi
Birokratik model merupakan model dengan menekankan peranan yang dilakukan oleh
banyak birokrat yang terlibat dalam proses kebiakan politik luar negeri. Dengan demikian para
birokrat memiliki banyak pengaruh dalam merumuskan politik luar negeri.Dalam hal ini birokrat
bertanggung jawab dalam pada pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan sehingga mereka
dapat mempengaruhi implementasi politik luar negeri6..
Pada model ini pemerintah dianggap terdiri dari sekian banyak individu dan organisasi.
Konsekuensi yang ada adalah keputusan tidak dipandang sebagai produk rasionalitas melainkan
produk dari proses interaksi dan penyesuaian dari berbagi individu dan organisasi. Dan kata lain
politik luar negeri merupakan proses politik yang meliputi perundingan (bargaining), kompromi
(compromise) dan penyesuaian- penyesuaian (adjustment)
6
DR. A ak Agu g Ba yu perwita, DR. Ya ya Mocha
ad Ya i Pengantar Hubungan Internasional ,h. 66.
5
II. PEMBAHASAN
II.1
Sejarah Singkat Munculnya Tuna-Dolphine War AS- Meksiko
Tensi bilateral antara Amerika Serikat dan Meksiko yang berujung pada pemberlakuan
embargo oleh Amerika Serikat kepada Meksiko pada komoditi tuna, berawal di tahun 1950-an.
Daerah Eastern Tropical Pacific (ETP) adalah perairan di mana ikan tuna menjadi komoditi
utama
yang
diburu.
Daerah
Eastern
Tropical Pacific ini berada di sepanjang
Pantai Barat Amerika Serikat, hingga
Meksiko, dan terus hingga ke Pantai Barat
Amerika
Tengah.
Ikan
tuna
dapat
ditemukan dengan jumlah yang melimpah
di daerah ini, terutama di bagian barat
Amerika Serikat yang berbatasan dengan
Gambar 1 Bagian yang berwarna biru disebut sebagai Central
Tropical Pacific (CTP), sedangkan yang berwarna merah adalah
daerah yang disebut sebagai Eastern Tropical Pacific (ETP) di
mana nelayan-nelayan memancing ikan tuna dengan jumlah yang
sangat besar yang akhirnya ikut membunuh populasi lumbalumba di wilayah ini. Gambar merah ini juga mencerminkan
daerah perairan hangat yang cocok sebagai habitat berbagai biota
laut
Meksiko karena sifat air laut nya yang
hangat menjadi tempat sempurna bagi ikan
tuna untuk hidup dan berkembang biak di
daerah tersebut7.
Hanya saja, hangatnya perairan ini juga menjadi tempat yang sempurna bagi biota laut
lainnya untuk hidup dan berkembang biak dan salah satunya yang menempati peringkat kedua
dalam ekosistem laut di wilayah ini adalah lumba-lumba. Lumba-lumba yang mendiami daerah
7
Pacific White-sided Dolphin and Dusky Dolphin by Koen van Waerebeek and Bernd Würsig Encyclopedia of Marine
Mammals pp 859–60 ISBN 0-12-551340-2
6
ini adalah lumba-lumba dengan jenis Lagenorhynchus obliquidens atau Pacific White-sided
Dolphin yang merupakan lumba-lumba endemik Samudera Pasifik. Penyebarannya dimulai dari
Pantai Barat Amerika Serikat dan Meksiko, Selat Bering hingga ke Jepang. yang jumlahnya
semakin meprihatinkan akibat perburuan8. Di Jepang, lumba-lumba ini diburu untuk di konsumsi
hingga saat ini, sehingga lumba-lumba ini menjadi sangat langka untuk ditemukan di perairan
Jepang.9
Kelangkaan ini diperparah dengan adanya penangkapan tuna oleh Meksiko yang ikut
membunuh banyak lumba-lumba. Hal ini dikarenakan lumba-lumba dan tuna memiliki hubungan
simbiosis mutualisme, di mana ada tuna maka di sanalah terdapat habitat lumba-lumba yang
menjadikan tuna sebagai mangsanya. Dengan demikian, penggunaan sistem purse-seine net yang
dilakukan oleh para nelayan memakan banyak lumba-lumba yang sudah dimasukkan dalam jenis
hewan langka.
Pada awal sebelum
tahun 1950-an pembunuhan
terhadap lumba-lumba ini
masih dalam ambang level
normal.
Hanya
saja,
penggunaan sistem purseGambar 2 Cara kerja penggunaan sistem memancing Purse Seine yang dilakukan
oleh Nelayan Meksiko
seine net yang dilakukan
oleh para nelayan sejak tahun 1959 yang menyebabkan peningkatan kematian pada lumbalumba. Amerika Serikat kemudian mengambil kebijakan pada tahun 1972 di mana Kongres
8
9
Ibid
Ibid
7
mengesahkan Marine Mamalia Protection Act (MMPA) membuat perubahan komposisi kapal
yang ada. Hanya saja, jumlah lumba-lumba yang terbunuh tidak menurun.
Pada tahun 1960-an, kapal AS terdiri 99 persen dari armada Eastern Tropical Pasific
(ETP), tetapi hanya 34 dari 103 kapal-kapal purse-sein net yang menggunakan lumba-lumba
sebagai acuan tuna didaftarkan di Amerika Serikat. Sisanya 69 terdiri dari kapal asing: dengan
43 dari Meksiko, 15 dari Venezuela, 4 dari Vanatu, 2 dari Spanyol dan satu dari Kepulauan
Cayman, Kosta Rika, El Salvador, dan Panama. 10Hal ini di lakukan karena departemen
perdagangan memperkirakan tingkat pembunuhan membunuh untuk kapal ini dua untuk empat
kali lebih tinggi.
Akan tetapi jumlah lumba-lumba yang mati karena penangkapan ikan tuna tidak menurun
meskipun, komposisi kapal pemancing di ETP berubah. Dan dengan lebih banyaknya kapal
Mexico dibanding kapal AS
sendiri
(termasuk
sejumlah
dari
Pembunuhan
Venezuela).
lumba-lumba
beristirahat
sepenuhnya
penangkapan
sehingga
menambahkan
dengan
hampir
pada
teknik
ikan
asing,
kongres
Penyediaan
Gambar 3 Biota laut lainnya yang ikut tertangkap akibat penangkapan tuna
Embargo langsung ke MMPA
tersebut.Kongres menunjuk Menteri Perdagangan untuk memastikan bahwa tingkat bunuh
10
http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
8
negara-negara pengimpor tidak melebihi 2 kali laju armada AS pada tahun 1989 dan 1:25 kali
dibanding AS pada tahun 1990. Jika negara yang bersangkutan tidak memenuhi standar yang
dibutuhkan oleh AS untuk menerapkan tuna langsung embargo. Untuk lebih
memastikan
pemenuhan Pengarahan MMPA yang Komisi embargo, termasuk Kongres pada Komisi bangsa
dan perantara, Amendment Pelly, dan Perlindungan Dolphin Informasi Konsumen Act (DPCIA).
Dalam komisi bangsa dan perantara pada UU No.101 (a) (2) (C) menyatakan bahwa
negara perantara yang diekspor ke AS tuna tertangkap oleh negara lain harus membuktikan
kepada Sekretariat bahwa mereka telah dilarang dan pemanenan tuna produk dari negara yang
telah secara langsung dilarang oleh Amerika Serikat. Jika negara perantara tidak melakukan
pelarang produk ini dalam waktu enam puluh hari setelah embargo impor dan jika Sekretariat
tidak menerima bukti ini dalam 90 hari, kemudian kepada sekretariat dakan melakukan embargo
terhadap negara ini pada hari ke 91.
Kemudian pada Amandemen Pelly, di bawah MMPA pada UU No.101 (a) (2) (D),
menyatakan bahwa setelah larangan baik telah dilaksanakan selama enam bulan, Sekretariat
diminta untuk memberitahu Presiden Amerika Serikat. Hal ini dipicu kekuasaan diskresi
Presiden untuk memberlakukan larangan semua produk ikan untuk deterministik periode
ditambang oleh presiden dan disetujui oleh GATT.
Tindakan ketiga, Informasi Perlindungan Konsumen Dolphin Act (DPCIA), menyatakan
bahwa produsen, importir, eksportir, distributor, atau penjual dari produk tuna hanya dapat
mencakup label safe-dolphin, yaitu label yang di gunakan jika tuna dipanen dengan cara yang
tidak berbahaya bagi lumba-lumba. 11
11
Ibid.
9
II.2
Analisis Model Birokratik dalam Proses Pengambilan Kebijakan Embargo Tuna
Meksiko oleh Amerika Serikat
Dalam pengambilan kebijakan embargo ini, penulis dapat menganalisis proses
pembentukkan kebijakannya dengan menggunakan Model Birokratik. yakni:
1.
Congress
2.
Kementerian Luar Negeri (Department of State)
3.
Kementerian Perdagangan melalui Menteri Perdagangan (Secretary of Commerce)
4.
Kementerian Lingkungan Hidup (Department of Environment)
Berikut adalah penjelasan yang lebih terperinci terkait dengan peranan masing-masing lembaga
dalam upaya pembentukkan Kebijakan Luar Negeri.
1.
Congress
Perburuan tuna yang semakin merajalela di wilayah Eastern Tropical Pacific yang
meliputi pantai selatan Amerika Serikat hingga perairan Meksiko dan terus hingga perairan
Pantai Barat Amerika Tengah menimbulkan kekhawatiran dari berbagai pihak. Ekosistem laut
yang ada yang merupakan bagian dari
sistem perairan Eastern Tropical Pacific,
yakni kelangsungan hidup lumba-lumba dan
tuna dan biota lainnya, sangat terganggu
keseimbangannya akibat perburuan yang
terjadi di wilayah ini. Terkait dengan hal
Gambar 4 Bangkai-bangkai lumba-lumba yang terbunuh akibat
perburuan terhadap ikan tuna
tersebut, pada tahun 1972 Kongres Amerika
10
Serikat membuat sebuah peraturan yang bertajuk Marine Mammals Protection Act (MMPA)
untuk menanggulangi persamalahan ini12.
MMPA berisikan beberapa peraturan yang mengatur tentang perburuan tuna di daerah
Eastern Tropical Pacific yang berupa pengurangan jumlah armada nelayan yang bisa melaut di
daerah tersebut dan kewajiban untuk melindungi biota laut yang ada di sana terutama lumbalumba.13 Hanya saja, walaupun memang jumlah kapal nelayan telah berhasil diredam, jumlah
pembunuhan yang dialami oleh lumba-lumba tidak mengalami penurunan dan justru cenderung
meningkat. Hal ini terjadi karena efektifitas peraturan MMPA ini hanya berlaku di dalam
lingkungan dalam negeri Amerika Serikat, tidak di luar lingkungan negara-negara di Eastern
Tropical Pacific lainnya.
Kegagalan yang dihadapi MMPA ini membuat Kongres pada tahun 1984 menambah
aturan dengan memperketat masuknya tuna dengan mengusulkan untuk menambahkan peraturan
baru berupa Direct Embargo Provision kepada negara-negara yang tidak mematuhi peraturan
MMPA Amerika Serikat, yang termasuk di dalamnya Meksiko 14. Direct Embargo Provision ini
adalah pemberlakuan sistem embargo perdagangan pada suatu komoditi secara langsung kepada
suatu negara.
2.
Kementerian Luar Negeri (Department of State)
Kementerian Luar Negeri Amerika Serikat pada tahun 1979 memberikan opsi yang lebih
ringan kala itu dengan memberikan usulan kepada Kongres dengan memberikan waktu negosiasi
pada pemerintah Meksiko untuk mengaplikasikan sistem pemancingan yang lebih ramah
12
Jurnal Tuna-Dolphin GATT (Tuna Case) diambil dari http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
Ibid
14
Ibid
13
11
lingkungan.Sistem ini digunakan oleh Kementerian Luar Negeri untuk mengurangi jumlah
pembunuhan lumba-lumba di wilayah perairan Meksiko dengan melalui soft diplomacy.15 Hanya
saja hingga tahun 1980 jumlah pembunuhan terhadap lumba-lumba tidak menurun dan malah
bertambah.
Berdasarkan data yang ada, pada tahun 1980 jumlah lumba-lumba yang terbunuh
mencapai 300 ribu ekor, dan bertambah hingga seterusnya. 16 Hal ini menyebabkan usulan
Kementerian Luar Negeri dinilai tidak relevan dan berkurang, sehingga usulan ini akhirnya tidak
diperhitungkan kembali karena melihat hasil yang dicapai nihil.
3.
Menteri Perdagangan (Secretary of Commerce)
Tidak jauh berbeda dengan Kongres, Kementerian Perdagangan Amerika Serikat melalui
Secretary of Commerce mengusulkan untuk melakukan embargo setelah melihat upaya-upaya
yang dilakukan untuk menanggulangi masalah ini tidak memberikan hasil yang nyata 17.
Kompetisi ekonomi yang terjadi demi mendapatkan ikan tuna yang lebih banyak membawa lebih
banyak korban lumba-lumba yang menyebabkan ekosistem lumba-lumba di perairan Eastern
Tropical Pacific terancam.
Secretary of Commerce pada tahun 1989 mengusulkan peraturan kepada negara-negara
yang ingin mengikuti standar Amerika Serikat akan tetap bisa melakukan impor tuna. Hanya
saja, peraturan yang paling kontroversial adalah bahwa negara yang ingin melakukan impor
15
http://are.berkeley.edu/courses/EEP131/old_files/studentpresentations05/Tuna%20Dolphin%20Case.pdf
Jurnal Tuna-Dolphin GATT (Tuna Case) diambil dari http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
17
Ibid
16
12
harus memberikan kepastian bahwa jumlah dolphinc yang terbunuh tidak mencapai dua kali lipat
jumlah dolphin yang terbunuh di Amerika Serikat18.
Keputusan ini akan berlaku selama 90 hari ketika peraturan ini diberlakukan, dan ketika
hari ke-91 peraturan ini tidak dilaksanakan, maka negara tersebut akan langsung dikenakan
sangsi ekonomi berupa embargo yang secara tegas dilakukan oleh Amerika Serikat 19. Embargo
ini terjadi pada Meksiko yang kemudian merugikan Meksiko jutaan dollar akibat aksi embargo
ini.
4.
Kementerian Lingkungan Hidup (US Environmental Protection Agency)
Kementerian Lingkungan Hidup juga memberikan usulan untuk memberlakukan
embargo pada produk-produk tuna negara-negara di wilayah
Eastern Tropical Pacific di mana Amerika Serikat merasa tidak
ada kemajuan dalam proses perkembangan dolphin. Pada tahun
1989 Kementerian Lingkungan Hidup mendukung usulan
profisi Secretary of Commerce untuk melakukan embargo
kepada negara yang tidak mematuhi hal ini. Kemudian
Kementerian Lingkungan Hidup memberikan opsi tambahan
Gambar 5 Label usulan Kementerian
Lingkungan Hidup Amerika Serikat
untuk menerima hasil tangkapan tuna
dari Meksiko
yakni dengan menambahkan label “Safe-Dolphin” bagi negara yang ingin melakukan impor
tuna20.
18
Ibid
Ibid
20
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm
19
13
II.3
Proses Pembentukan Kebijakan Luar Negeri Amerika Serikat terhadap Meksiko
terkait dengan Tuna-Dolphin War
Berdasarkan paparan di atas, Amerika Serikat melakukan proses pengambilan kebijakan
luar negeri melalui beberapa tahapan, yakni Kongres, Kementerian Luar Negeri, Kementerian
Perdagangan melalui Menteri Perdagangan dan Kementerian Lingkungan Hidup. Tahapan awal
dimulai pada tahun 1972 dengan mengeluarkan pertaturan MMPA yang mengurangi jumlah
armada yang dapat melaut di perairan Eastern Tropical Pacific dan mengurangi pembunuhan
terhadap lumba-lumba.
Peraturan ini diberlakukan oleh Amerika Serikat dari tahun 1972 hingga saat ini. Hanya
saja terkait dengan tensi bilateral negara ini, pada tahun 1989, Secretary of Commerce
mengusulkan untuk segera melakukan direct embargo terhadap Meksiko apabila tidak bisa
mengurangi jumlah pembunuhan lumba-lumba.
Kementerian Luar Negeri Amerika Serikat kemudian juga membantu program
perlindungan lumba-lumba Amerika Serikat dengan mengeluarkan peraturan melalui tindakan
soft diplomacy dengan melakukan penyuluhan kepada nelayan-nelayan Meksiko tentang cara
memancing yang aman. Hanya saja, tidak berhasil dan akhirnya opsi ini segera dihapuskan.
Hingga tahun 1990, peraturan tentang pemberlakuan ini belum dilaksanakan. Pada tahun 1991,
embargo ekonomi segera dilaksanakan melalui keputusan yang dilaksanakan oleh Secretary of
Commerce melalui Kementerian Perdagangan.
Secara ringkas, berikut adalah bagan proses pembentukan kebijakan luar negeri Amerika
Serikat terkait dengan Embargo Tuna Amerika Serikat terhadap Meksiko:
14
1959 Penemuan
sistem Purse-Seine
Net Penangkapan
Tuna yang
mengakibatkan
banyak dolphin yang
mati
Keluar kebijakan
AS dalam mengembargo impor
tuna dari
Meksiko (1990)
II.4
Adanya tanggapan
Kongres melalui
MMPA (1972) Proses
pengurangan armada
dan cara tangkap
dengan UU
perlindungan mamalia
laut
Pada tahun 1989
Kementerian
Perdagangan
mengeluarkan usulan
peraturan direct
embargo, kemudian
Kementrian Lingkungan
mengeluarkan usulan
"safe dolphin"
Kurang efektif, akibat
penangkapan oleh
Meksiko kematian
dolphin tidak berkurang
drastis
1979-1989
Kementrian Luar
Negeri AS
menawarkan untuk
melakukan
penyuluhan kepada
nelayan AS, namun
gagal
Respon Pemerintah Meksiko terhadap Embargo Amerika Serikat
Di awal tahun 1990-an perekonomian Meksiko tergolong belum stabil. Pada masa
tersebut Meksiko dipimpin oleh Carloz Salines de Gortari (1988-1994). Pada masa pemerintahan
Salines, perkonomian Meksiko tidak cukup baik, peso mengalami devaluasi, bahkan higga
Januari 1991, Meksiko membekukan harga bahan pokok, untuk mengimbangi efek dari inflasi.
Meksiko sendiri, merupakan negara tetangga Amerika Serikat yang hanya dibatasi dengan batas
daratan. Kedekatan geografi justru memberikan peluang tensi terhadap kedua negara tersebut.
Penangkapan ikan tuna banyak dilakukan di Perairan Pasifik Timur. Perairan Pasifik
Timur memiliki sumber ikan yang cukup besar, khususnya ikan tuna. Populasi ikan tuna
kemudian menjadi ladang bagi para nelayan untuk melakukan penangkapan ikan secara besarbesaran. Hasil nelayan ikan tersebut yang kemudian diekspor dan menunjang keberlangsungan
perekonomian Meksiko. Selain itu, Meksiko merupakan produsen minyak dunia yang
15
menyebabkan kenaikan mendadak harga minyak membawa miliaran pendapatan tak terduga
namun ketidakpastian harga jangka panjang dan efek yang mungkin akan mereka rasakan
terhadap Amerika Serikat membuat para pejabat Meksiko sangat berhati-hati. Perekonomian
Mesiko tergantung kepada Amerika Serikat sebagai pangsa pasar, itu artinya jika terdapat resesi
ekonomi Amerika Serikat akan menyebabkan rusaknya perekonomian Meksiko.21
Terkait dengan kebijakan embargo ikan tuna Amerika Serikat terhadap Meksiko,
Meksiko dengan segera melakukan tindakan. Meksiko segera mempermasalahkan masalah ini ke
General Agreements on Tarrif and Trade (GATT) pada bulan Februari tahun 1991. 22 Meksiko
membawa masalah ini ke GATT dan memperoleh hasil yang pada akhirnya membela Meksiko.
Permasalahan ini dibawa ke Panel dan mendapatkan perdebatan yang hebat dari kedua negara.
Hasil akhir yang didapatkan terdapat dua kesimpulan besar dari permasalahan ini, yaitu 23:
1. Keputusan Amerika Serikat untuk melakukan embargo tidak bisa dibenarkan karena
kebijakan Amerika Serikat dinilai hanya berdasarkan ketidakpuasan Amerika Serikat
terhadap proses penangkapan ikan tuna di Meksiko.
2. Berdasarkan peraturan GATT, Amerika Serikat tidak bisa memaksakan kebijakan
domestik di negaranya untuk diberlakukan di luar territorial negara nya.
Kemenangan ini didapatkan oleh Meksiko atas gugatan sebagai berikut 24:
1. Meksiko menyatakan bahwa larangan impor produk tuna tidak konsisten dengan Pasal
XI, XIII dan III dari GATT. Amerika Serikat meminta Panel untuk berpikir ulang bahwa
21
http://www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/travel-advice-by-country/country-profile/north-centralamerica/mexico/?profile=economy
22
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm
23
Ibid
24
Ibid
16
embargo langsung ini sesuai dengan Pasal III dan juga dinyatakan oleh Pasal XX (b) dan
XX (g). Amerika Serikat juga berpendapat bahwa embargo negara perantara sesuai
dengan Pasal III dan dibenarkan oleh Pasal XX, ayat (b), (d) dan (g). Hanya saja
pendapat Amerika Serikat ini gagal dan tetap dimenangkan oleh Meksiko atas gugatan
awal, yaitu menyalahi pasal XI, XIII dan III dari GATT.
2. Panel menemukan bahwa larangan impor langsung dan embargo perantara bukan
peraturan internal dalam pengertian Pasal III, sehingga tidak konsisten dengan Pasal XI:
1 dan tidak dibenarkan oleh ayat XX Pasal (b) dan (g). Selain itu, embargo perantara
tidak dibenarkan dalam Pasal XX (d). Hal ini sejalan dengan gugatan Meksiko yang
menyatakan tentang kebijakan ini merupakan semata-mata kebijakan domestik Amerika
Serikat yang tentunya tidak bisa dipaksakan untuk diaplikasikan di Meksiko.
Berdasarkan dua argumen tersebut yang didapatkan dari hasil negosiasi dalam Panel GATT
tahun 1991, Amerika Serikat harus menelan kekalahan dan segera melakukan pembatalan
terhadap embargo ini.
II.5
Analisis Kebijakan dan Korelasinya terhadap Teori
Perubahan ekosistem lingkungan dewasa ini menjadi sebuah isu hangat dalam hubungan
Internasional.Namun demikian adanya kepedulian terhadap ekosistem tidak semata- semata
disebabkan oleh kecemasan masyarakat inernasional terhadap kepunahan suatu ekosistem.
Masalah Tuna War yang terjadi antara Meksiko dan Amerika Serikat merupakan salah satu
bentuk bilateral tensi (Tension) yang terjadi selama puluhan tahun. Tension kedua negara
tersebut diakibatkan karena kurangnya kesadaran masyarakat meksiko terutama para nelayan
terhadap ekosistem Dolphin yang merupakan hewan langka. Penangkapan Tuna yang dilakukan
17
di wilayah Eastern Tropical Pascific mengakibatkan terbunuhnya ratusan Dolphin, yang
merupakan salah satu satwa yang dilindungi.
Neo-Realis melihat adanya aktor lain yang mempengaruhi hubungan Internasional. Neo
Realis melihat terdapat beberapa faktor yang dapat mempengaruhi hubungan Internasional,
diantaranya adalah faktor lingkungan dan ekonomi. Faktor lingkungan dapat dilihat dalam kasus
Tuna Dolphine War AS- Meksiko yang memicu ketegangan di antara kedua negara tersebut.
Dalam kasus ini, adanya penangkapan tuna yang dilakukan Meksiko ternyata berdampak buruk
terhadap habitat dolphine akibat cara penangkapannya yang salah. Dari penangkapan tuna oleh
nelayan Meksiko tersebut menyebabkan kematian dolphine yang akan mengancam komunitas
dolphine. Sedangkan dolphine merupakan salah satu hewan yang dikategorikan hewan langka
yang dilindungi. Perlindungan hewan langka tersebut tertuang dalam aturan MMPA.
Bilateral tensi yang terjadi antara Meksiko dan AS ini sebenarnya didasari oleh faktor
ekonomi yang merupakan kepentingan nasional dari Amerika Serikat. Amerika Serikat
merupakan salah satu pasar tuna terbesar di wilayah Karibia. Sedangkan Meksiko merupakan
negara yang memiliki kapal armada yang lebih banyak dari Amerika Serikat untuk melakukan
penangkapan Tuna dan mengimpor ke Amerika Serikat. Hal ini tentu akan berdampak buruk
bagi pendapatan ekonomi dalam negeri Amerika Serikat. Selain itu, dimensi ekonomi dapat
dilihat dengan adanya penggunaan instrumen ekonomi, yakni embargo yang dilakukan Amerika
Serikat bagi impor tuna dari Meksiko.
18
III. PENUTUP
Peningkatan kematian dolphin akibat penangkapan tuna di perairan tropis Pasifik bagian
timur pada tahun 1959 menimbulkan masalah. AS mengeluarkan kebijakan agar kematian
dolphin akibat penangkapan tuna oleh kapal negara pengimpor tahun 1989 tidak melebihi dua
kali kematian dolphin oleh nelayan AS dan jumlah kematian dolphin 1:25 dibanding kematian
dolphin oleh kapal AS pada tahun 1990. Pada tahun 1991 dan Amerika Serikat melakukan
pelarangan impor terhadap ikan tuna yang berasal dari Meksiko.
Hal ini di sebabkan oleh sikap dari pemerintah Meksiko yang tidak melakukan upaya
atau langkah-langkah untuk mengurangi jumlah dolphin yang terbunuh di perairan tropis
Pasifik bagian Timur dalam setiap tahunnya sebagai
akibat dari penangkapan ikan tuna.
Pengaturan yang dilakukan atas tindakan ini disebabkan oleh tindakan Amerika yang
memberlakukan metode pengukuran atas ketahanan atas spesies dolphin pada proses produksi
ikan tuna.
Penulis menggunakan pendekatan Neo-Realis untuk melihat kebijakan pelarangan impor
AS terhadap produk tuna berasal dari Meksiko.Ada dua faktor penting, yaitu faktor ekonomi dan
lingkungan.Embargo AS ini lebih merupakan stretegi perdagangan barrier non-tarrif dengan
menggunakan aspek lingkungan, yaitu menjaga kelangsungan hidup populasi dolphin di timur
perairan Pasifik.
Model kebijakan yang digunakan adalah model kebijakan birokratik, dimana pemerintah
terdiri dari banyak individu.Kongres menjadi khawatir dengan pembunuhan dolphin oleh asing
yang tinggi dan pada tahun 1984 itu memasukkan "ketentuan komparatif" atau Embargo
19
Penyisihan ($ 101 (a) (2)) Marine Mammal Protection Act, Undang-Undang Perlindungan
Mamalia Laut. Tujuan dari ketentuan ini adalah untuk penurunan asing membunuh dengan
melarang impor yellowfin tuna dari negara-negara yang tidak memiliki peraturan program dan
tingkat kematian dibandingkan dengan Amerika Serikat.
20
IV. DAFTAR PUSTAKA
BUKU
Burchill, Scott dan Linklater, Andrew (1996), Teori-teori Hubungan Internasional, Bandung:
Nusa Media.
Hermawan, Yulius P., Tranformasi dalam Studi Hubungan Internasional: Aktor, Isu, dan
Metodologi, Yogyakarta: Graha Ilmu
Perwita, Anak Agung Banyu, DR. Yanyan Mochammad Yani “ Pengantar Hubungan
Internasional ” . Bandung : Remaja Rosdakarya.
WEBSITE
http://are.berkeley.edu/courses/EEP131/old_files/studentpresentations05/Tuna%20Dolphin%20C
ase.pdf
http://www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/travel-advice-by-country/countryprofile/north-central-america/mexico/?profile=economy
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm
http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
21
TERHADAP MEKSIKO TERKAIT DENGAN EMBARGO TUNA PADA TAHUN 19901991
Makalah
Makalah ini untuk memenuhi tugas
Politik Luar Negeri Amerika Serikat
Disusun oleh:
Detty Oktavina
Dienny Rizky Br. Surbakti
Mulyana Achmad Viqry
Putri Meiryanti Prayogyandini
Qobul Imran
Ramadhani Eko Putranto
Royatul Maryam
Wibisono Dwi
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
JURUSAN HUBUNGAN INTERNASIONAL
UNIVERSITAS ISLAM NEGERI
SYARIF HIDAYATULLAH
JAKARTA
2012
0
I. PENDAHULUAN
I.1
Latar Belakang
Amerika Serikat adalah negara yang saat ini memegang kendali penuh dalam mengatur
arah sistem internasional di dunia. Kekuatan dalam penyebaran power ditambah dengan ideologi
yang saat ini digunakan hampir semua negara di seluruh dunia menambah kuat posisi Amerika
Serikat dalam dunia internasional. Meskipun demikian, pada kenyataannya, Amerika Serikat
tidak hanya mengurusi masalah yang berbau high-politics, akan tetapi juga menyentuh pada
tataran low-politics. Hal ini terbukti pada kasus Tuna-Dolphin Case yang terjadi antara Amerika
Serikat dengan Meksiko.
Konflik ini terjadi antara Amerika Serikat dan Meksiko pada tahun 1991, Amerika
Serikat menghentikan seluruh kegiatan impor tuna atau embargo tuna dari Meksiko. Hal ini
terjadi karena Amerika Serikat menilai proses perburuan ikan tuna yang dilakukan oleh nelayan
Meksiko melalui tindakan yang tidak ramah pada lingkungan seperti cara menjaring tuna yang
diakukan oleh para nelayan Meksiko yang tergolong liar karena memakan korban makhluk laut
lainnya berupa lumba-lumba dalam jumlah yang sangat besar. Pada dasarnya, konflik ini telah
dimulai sejak lama dan membutuhkan waktu yang panjang semenjak tahun 1950-an hingga
puncaknya pada tahun 1991 yang berakhir dengan embargo tersebut.
Sebagaimana yang kita ketahui, Amerika Serikat adalah salah satu negara yang anti
dalam memberikan respon terhadap permasalahan lingkungan. Hal tersebut terbukti dengan
keputusan Amerika Serikat untuk tidak meratifikasi Protokol Kyoto ( Kyoto Protocol) hingga
saat ini dan juga absennya kehadiran Amerika Serikat dalam KTT Bumi ( Earth Summit) yang
dilaksanakan di Rio De Janeiro, Brazil beberapa waktu lalu.
1
Berdasarkan asumsi-asumsi tersebut, maka penulis sangat tertarik untuk mengangkat
masalah ini dan melihat apa yang sebenarnya menjadi kepentingan Amerika Serikat dalam
mempermasalahkan isu lingkungan hingga berujung pada embargo yang dilakukan oleh Amerika
Serikat terhadap Meksiko di tahun 1991. Selain itu, penulis ingin mengupas awal mula sejarah
dimulainya konflik ini hingga akhirnya muncul kebijakan untuk melakukan embargo. Penulis
juga sangat tertarik untuk mengupas proses pembentukkan kebijakan luar negeri Amerika Serikat
terkait dengan masalah Tuna-Dolphine War ini melalui Model Birokratik.
I.2
Rumusan Masalah
1. Apa yang melatarbelakangi munculnya kebijakan luar negeri Amerika Serikat
terhadap Meksiko terkait dengan embargo tuna ini pada peristiwa TunaDolphin War ?
2. Bagaimana proses kebijakan luar negeri Amerika Serikat terkait konflik TunaDolphin War terbentuk?
I.3
Tujuan Penulisan
Tujuan dari makalah ini yaitu untuk menganalisis dan mengetahui latar belakang
munculnya kebijakan luar negeri Amerika Serikat terhadap Meksiko terkait dengan TunaDolphin Case ini. Kemudian, penulis juga ingin melihat proses pembentukkan kebijakan luar
negeri Amerika Serikat terkait dengan konflik Tuna-Dolphin Case yang terbentuk berdasarkan
model pendekatan birokratik.
2
I.4
Kerangka Teori
Dalam makalah ini, penulis menggunakan dua pendekatan yakni Neo-Realisme dan Model
kebijakan politik Birokrasi, untuk menjelaskan makalah “PROSES PENGAMBILAN
KEBIJAKAN LUAR NEGERI AMERIKA SERIKAT TERHADAP MEKSIKO TERKAIT
DENGAN EMBARGO TUNA PADA TAHUN 1990-1991”.
1.
Pendekatan Neo-Realisme
Neo-Realisme tidak didominasi oleh aspek militer semata akan tetapi lebih diorientasikan
kepada studi perdamaian dan berfokus kepada isu-isu pembangunan terutama di negara-negara
berkembang. Neo-realisme muncul pada 1970-an, sebagian merupakan tantangan yang
dikemukakan oleh teori independensi dan sebagain lain merupakan koreksi terhadap pengabaian
realisme tradisional kekuatan ekonomi (Waltz) 1. Peace Strategies merupakan kombinasi baru
antara kajian perdamaian dan keamanan/strategis, konsep ini menekankan pembahasannya pada
upaya pencapaian keamanan dan perdamaian nasional, regional, serta internasional melalui
pengagabungan teori perdamaian, konflik, pembangunan dan peradaban umat manusia. Peace
Strategies memfokuskan pencapaian kemananan dan perdamaian tanpa harus berperang (security
and peace without war )2. Kenneth Waltz percaya bahwa sistem internasional memiliki struktur
sosial yang bisa didefiniasikan sebagai dengan tepat dengan tiga karakteristik penting; yaitu
prinsip tatanan sistem, karakter unit dalam sistem, dan distribusi kemampuan unit dalam sistem. 3
1
Scott Burchill dan Andrew Linklater (1996), Teori-teori Hubungan Internasional, h. 112-113.
Yulius P. Hermawan, Tranformasi dalam Studi Hubungan Internasional: Aktor, Isu, dan Metodologi, h. 35
3
Scott Burchill dan Andrew Linklater (1996),teori- teori Hubungan Internasional, h. 117.
2
3
Dalam buku Barry Buzan yang berjudul “People, States and Fear”,membagi sektor
keamanan ke dalam
5 bidang: militer, politik, lingkungan, ekonomi dan sosial 4. Menurut
pendekatan ini sektor militer hanya merupakan salah satu aspek penting dalam konsep kemanan,
keamanan yang lebih luas akan dipengaruhi oleh sektor politik, ekonomi, sosial dan lingkungan
baik dari peringkat individu, nasional, regional, dan global.
Neo-realis menjadikan sistem internasional sebagai struktur yang dihasilkan dari interaksi
para unit aktor.Namun, sifat dari struktur sistem internasional tersebut mengalami tingkat
kerumitan sehinnga memunculkan beberapa lensa yang digunakan untuk memotret baik sifat,
tipe aktor dan interaksi keamanan yang dihasilkannya. Lensa analisa tersebut berupa sektor
analisis (sector of analysis) yang terdiri dari lima bagian akan tetapi hanya dua bagian yang
relevan dalam menjelaskan tema makalah ini5. Dua sektor yang relevan tersebut, adalah faktor
ekonomi dan lingkungan.Sektor ekonomi adalah sektor yang memusatkan perhatiannya pada
hubungan perdagangan, produksi, keuangan diantara para/unit aktor.Sektor ini merujuk pada
hubungan
antara
unit/aktor
perdagangan/perekonomian
dalam
pasar
internasional.Kemudian
internasional
sektor
dan
lingkungan
akses
terhadap
yang
mencakup
hubungan antara aktivitas manusia dan lingkungan biologinya sebagai bagian dari sistem
pendukung penting dalam interkasi internasional.
Teori Neo Realisme ini akan penulis gunakan dalam menganalisa faktor-faktor apa saja
yang menjadi penggerak Amerika Serikat, yang tentunya sesuai dengan lima asumsi Neo
Realisme yang sesuai dengan asumsi-asumsi tersebut, yang membuat Amerika Serikat melalui
Barry Buza People, “tate, a d Fear: An Agenda for International Studies in the Post Cold War. Boulder:Lyne
Rinner Publisher, seperti yang dikutip dalam buku Tranformasi dalam Hubungan Internasional: Aktor Isu dan
Metedologi oleh Yulius P. Hermawan.
5
Ibid, h 36.
4
4
Secretary of Commerce memutuskan untuk melakukan embargo pada produk ikan tuna Meksiko
pada tahun 1991.
2.
Model Kebijakan Politik Birokrasi
Birokratik model merupakan model dengan menekankan peranan yang dilakukan oleh
banyak birokrat yang terlibat dalam proses kebiakan politik luar negeri. Dengan demikian para
birokrat memiliki banyak pengaruh dalam merumuskan politik luar negeri.Dalam hal ini birokrat
bertanggung jawab dalam pada pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan sehingga mereka
dapat mempengaruhi implementasi politik luar negeri6..
Pada model ini pemerintah dianggap terdiri dari sekian banyak individu dan organisasi.
Konsekuensi yang ada adalah keputusan tidak dipandang sebagai produk rasionalitas melainkan
produk dari proses interaksi dan penyesuaian dari berbagi individu dan organisasi. Dan kata lain
politik luar negeri merupakan proses politik yang meliputi perundingan (bargaining), kompromi
(compromise) dan penyesuaian- penyesuaian (adjustment)
6
DR. A ak Agu g Ba yu perwita, DR. Ya ya Mocha
ad Ya i Pengantar Hubungan Internasional ,h. 66.
5
II. PEMBAHASAN
II.1
Sejarah Singkat Munculnya Tuna-Dolphine War AS- Meksiko
Tensi bilateral antara Amerika Serikat dan Meksiko yang berujung pada pemberlakuan
embargo oleh Amerika Serikat kepada Meksiko pada komoditi tuna, berawal di tahun 1950-an.
Daerah Eastern Tropical Pacific (ETP) adalah perairan di mana ikan tuna menjadi komoditi
utama
yang
diburu.
Daerah
Eastern
Tropical Pacific ini berada di sepanjang
Pantai Barat Amerika Serikat, hingga
Meksiko, dan terus hingga ke Pantai Barat
Amerika
Tengah.
Ikan
tuna
dapat
ditemukan dengan jumlah yang melimpah
di daerah ini, terutama di bagian barat
Amerika Serikat yang berbatasan dengan
Gambar 1 Bagian yang berwarna biru disebut sebagai Central
Tropical Pacific (CTP), sedangkan yang berwarna merah adalah
daerah yang disebut sebagai Eastern Tropical Pacific (ETP) di
mana nelayan-nelayan memancing ikan tuna dengan jumlah yang
sangat besar yang akhirnya ikut membunuh populasi lumbalumba di wilayah ini. Gambar merah ini juga mencerminkan
daerah perairan hangat yang cocok sebagai habitat berbagai biota
laut
Meksiko karena sifat air laut nya yang
hangat menjadi tempat sempurna bagi ikan
tuna untuk hidup dan berkembang biak di
daerah tersebut7.
Hanya saja, hangatnya perairan ini juga menjadi tempat yang sempurna bagi biota laut
lainnya untuk hidup dan berkembang biak dan salah satunya yang menempati peringkat kedua
dalam ekosistem laut di wilayah ini adalah lumba-lumba. Lumba-lumba yang mendiami daerah
7
Pacific White-sided Dolphin and Dusky Dolphin by Koen van Waerebeek and Bernd Würsig Encyclopedia of Marine
Mammals pp 859–60 ISBN 0-12-551340-2
6
ini adalah lumba-lumba dengan jenis Lagenorhynchus obliquidens atau Pacific White-sided
Dolphin yang merupakan lumba-lumba endemik Samudera Pasifik. Penyebarannya dimulai dari
Pantai Barat Amerika Serikat dan Meksiko, Selat Bering hingga ke Jepang. yang jumlahnya
semakin meprihatinkan akibat perburuan8. Di Jepang, lumba-lumba ini diburu untuk di konsumsi
hingga saat ini, sehingga lumba-lumba ini menjadi sangat langka untuk ditemukan di perairan
Jepang.9
Kelangkaan ini diperparah dengan adanya penangkapan tuna oleh Meksiko yang ikut
membunuh banyak lumba-lumba. Hal ini dikarenakan lumba-lumba dan tuna memiliki hubungan
simbiosis mutualisme, di mana ada tuna maka di sanalah terdapat habitat lumba-lumba yang
menjadikan tuna sebagai mangsanya. Dengan demikian, penggunaan sistem purse-seine net yang
dilakukan oleh para nelayan memakan banyak lumba-lumba yang sudah dimasukkan dalam jenis
hewan langka.
Pada awal sebelum
tahun 1950-an pembunuhan
terhadap lumba-lumba ini
masih dalam ambang level
normal.
Hanya
saja,
penggunaan sistem purseGambar 2 Cara kerja penggunaan sistem memancing Purse Seine yang dilakukan
oleh Nelayan Meksiko
seine net yang dilakukan
oleh para nelayan sejak tahun 1959 yang menyebabkan peningkatan kematian pada lumbalumba. Amerika Serikat kemudian mengambil kebijakan pada tahun 1972 di mana Kongres
8
9
Ibid
Ibid
7
mengesahkan Marine Mamalia Protection Act (MMPA) membuat perubahan komposisi kapal
yang ada. Hanya saja, jumlah lumba-lumba yang terbunuh tidak menurun.
Pada tahun 1960-an, kapal AS terdiri 99 persen dari armada Eastern Tropical Pasific
(ETP), tetapi hanya 34 dari 103 kapal-kapal purse-sein net yang menggunakan lumba-lumba
sebagai acuan tuna didaftarkan di Amerika Serikat. Sisanya 69 terdiri dari kapal asing: dengan
43 dari Meksiko, 15 dari Venezuela, 4 dari Vanatu, 2 dari Spanyol dan satu dari Kepulauan
Cayman, Kosta Rika, El Salvador, dan Panama. 10Hal ini di lakukan karena departemen
perdagangan memperkirakan tingkat pembunuhan membunuh untuk kapal ini dua untuk empat
kali lebih tinggi.
Akan tetapi jumlah lumba-lumba yang mati karena penangkapan ikan tuna tidak menurun
meskipun, komposisi kapal pemancing di ETP berubah. Dan dengan lebih banyaknya kapal
Mexico dibanding kapal AS
sendiri
(termasuk
sejumlah
dari
Pembunuhan
Venezuela).
lumba-lumba
beristirahat
sepenuhnya
penangkapan
sehingga
menambahkan
dengan
hampir
pada
teknik
ikan
asing,
kongres
Penyediaan
Gambar 3 Biota laut lainnya yang ikut tertangkap akibat penangkapan tuna
Embargo langsung ke MMPA
tersebut.Kongres menunjuk Menteri Perdagangan untuk memastikan bahwa tingkat bunuh
10
http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
8
negara-negara pengimpor tidak melebihi 2 kali laju armada AS pada tahun 1989 dan 1:25 kali
dibanding AS pada tahun 1990. Jika negara yang bersangkutan tidak memenuhi standar yang
dibutuhkan oleh AS untuk menerapkan tuna langsung embargo. Untuk lebih
memastikan
pemenuhan Pengarahan MMPA yang Komisi embargo, termasuk Kongres pada Komisi bangsa
dan perantara, Amendment Pelly, dan Perlindungan Dolphin Informasi Konsumen Act (DPCIA).
Dalam komisi bangsa dan perantara pada UU No.101 (a) (2) (C) menyatakan bahwa
negara perantara yang diekspor ke AS tuna tertangkap oleh negara lain harus membuktikan
kepada Sekretariat bahwa mereka telah dilarang dan pemanenan tuna produk dari negara yang
telah secara langsung dilarang oleh Amerika Serikat. Jika negara perantara tidak melakukan
pelarang produk ini dalam waktu enam puluh hari setelah embargo impor dan jika Sekretariat
tidak menerima bukti ini dalam 90 hari, kemudian kepada sekretariat dakan melakukan embargo
terhadap negara ini pada hari ke 91.
Kemudian pada Amandemen Pelly, di bawah MMPA pada UU No.101 (a) (2) (D),
menyatakan bahwa setelah larangan baik telah dilaksanakan selama enam bulan, Sekretariat
diminta untuk memberitahu Presiden Amerika Serikat. Hal ini dipicu kekuasaan diskresi
Presiden untuk memberlakukan larangan semua produk ikan untuk deterministik periode
ditambang oleh presiden dan disetujui oleh GATT.
Tindakan ketiga, Informasi Perlindungan Konsumen Dolphin Act (DPCIA), menyatakan
bahwa produsen, importir, eksportir, distributor, atau penjual dari produk tuna hanya dapat
mencakup label safe-dolphin, yaitu label yang di gunakan jika tuna dipanen dengan cara yang
tidak berbahaya bagi lumba-lumba. 11
11
Ibid.
9
II.2
Analisis Model Birokratik dalam Proses Pengambilan Kebijakan Embargo Tuna
Meksiko oleh Amerika Serikat
Dalam pengambilan kebijakan embargo ini, penulis dapat menganalisis proses
pembentukkan kebijakannya dengan menggunakan Model Birokratik. yakni:
1.
Congress
2.
Kementerian Luar Negeri (Department of State)
3.
Kementerian Perdagangan melalui Menteri Perdagangan (Secretary of Commerce)
4.
Kementerian Lingkungan Hidup (Department of Environment)
Berikut adalah penjelasan yang lebih terperinci terkait dengan peranan masing-masing lembaga
dalam upaya pembentukkan Kebijakan Luar Negeri.
1.
Congress
Perburuan tuna yang semakin merajalela di wilayah Eastern Tropical Pacific yang
meliputi pantai selatan Amerika Serikat hingga perairan Meksiko dan terus hingga perairan
Pantai Barat Amerika Tengah menimbulkan kekhawatiran dari berbagai pihak. Ekosistem laut
yang ada yang merupakan bagian dari
sistem perairan Eastern Tropical Pacific,
yakni kelangsungan hidup lumba-lumba dan
tuna dan biota lainnya, sangat terganggu
keseimbangannya akibat perburuan yang
terjadi di wilayah ini. Terkait dengan hal
Gambar 4 Bangkai-bangkai lumba-lumba yang terbunuh akibat
perburuan terhadap ikan tuna
tersebut, pada tahun 1972 Kongres Amerika
10
Serikat membuat sebuah peraturan yang bertajuk Marine Mammals Protection Act (MMPA)
untuk menanggulangi persamalahan ini12.
MMPA berisikan beberapa peraturan yang mengatur tentang perburuan tuna di daerah
Eastern Tropical Pacific yang berupa pengurangan jumlah armada nelayan yang bisa melaut di
daerah tersebut dan kewajiban untuk melindungi biota laut yang ada di sana terutama lumbalumba.13 Hanya saja, walaupun memang jumlah kapal nelayan telah berhasil diredam, jumlah
pembunuhan yang dialami oleh lumba-lumba tidak mengalami penurunan dan justru cenderung
meningkat. Hal ini terjadi karena efektifitas peraturan MMPA ini hanya berlaku di dalam
lingkungan dalam negeri Amerika Serikat, tidak di luar lingkungan negara-negara di Eastern
Tropical Pacific lainnya.
Kegagalan yang dihadapi MMPA ini membuat Kongres pada tahun 1984 menambah
aturan dengan memperketat masuknya tuna dengan mengusulkan untuk menambahkan peraturan
baru berupa Direct Embargo Provision kepada negara-negara yang tidak mematuhi peraturan
MMPA Amerika Serikat, yang termasuk di dalamnya Meksiko 14. Direct Embargo Provision ini
adalah pemberlakuan sistem embargo perdagangan pada suatu komoditi secara langsung kepada
suatu negara.
2.
Kementerian Luar Negeri (Department of State)
Kementerian Luar Negeri Amerika Serikat pada tahun 1979 memberikan opsi yang lebih
ringan kala itu dengan memberikan usulan kepada Kongres dengan memberikan waktu negosiasi
pada pemerintah Meksiko untuk mengaplikasikan sistem pemancingan yang lebih ramah
12
Jurnal Tuna-Dolphin GATT (Tuna Case) diambil dari http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
Ibid
14
Ibid
13
11
lingkungan.Sistem ini digunakan oleh Kementerian Luar Negeri untuk mengurangi jumlah
pembunuhan lumba-lumba di wilayah perairan Meksiko dengan melalui soft diplomacy.15 Hanya
saja hingga tahun 1980 jumlah pembunuhan terhadap lumba-lumba tidak menurun dan malah
bertambah.
Berdasarkan data yang ada, pada tahun 1980 jumlah lumba-lumba yang terbunuh
mencapai 300 ribu ekor, dan bertambah hingga seterusnya. 16 Hal ini menyebabkan usulan
Kementerian Luar Negeri dinilai tidak relevan dan berkurang, sehingga usulan ini akhirnya tidak
diperhitungkan kembali karena melihat hasil yang dicapai nihil.
3.
Menteri Perdagangan (Secretary of Commerce)
Tidak jauh berbeda dengan Kongres, Kementerian Perdagangan Amerika Serikat melalui
Secretary of Commerce mengusulkan untuk melakukan embargo setelah melihat upaya-upaya
yang dilakukan untuk menanggulangi masalah ini tidak memberikan hasil yang nyata 17.
Kompetisi ekonomi yang terjadi demi mendapatkan ikan tuna yang lebih banyak membawa lebih
banyak korban lumba-lumba yang menyebabkan ekosistem lumba-lumba di perairan Eastern
Tropical Pacific terancam.
Secretary of Commerce pada tahun 1989 mengusulkan peraturan kepada negara-negara
yang ingin mengikuti standar Amerika Serikat akan tetap bisa melakukan impor tuna. Hanya
saja, peraturan yang paling kontroversial adalah bahwa negara yang ingin melakukan impor
15
http://are.berkeley.edu/courses/EEP131/old_files/studentpresentations05/Tuna%20Dolphin%20Case.pdf
Jurnal Tuna-Dolphin GATT (Tuna Case) diambil dari http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
17
Ibid
16
12
harus memberikan kepastian bahwa jumlah dolphinc yang terbunuh tidak mencapai dua kali lipat
jumlah dolphin yang terbunuh di Amerika Serikat18.
Keputusan ini akan berlaku selama 90 hari ketika peraturan ini diberlakukan, dan ketika
hari ke-91 peraturan ini tidak dilaksanakan, maka negara tersebut akan langsung dikenakan
sangsi ekonomi berupa embargo yang secara tegas dilakukan oleh Amerika Serikat 19. Embargo
ini terjadi pada Meksiko yang kemudian merugikan Meksiko jutaan dollar akibat aksi embargo
ini.
4.
Kementerian Lingkungan Hidup (US Environmental Protection Agency)
Kementerian Lingkungan Hidup juga memberikan usulan untuk memberlakukan
embargo pada produk-produk tuna negara-negara di wilayah
Eastern Tropical Pacific di mana Amerika Serikat merasa tidak
ada kemajuan dalam proses perkembangan dolphin. Pada tahun
1989 Kementerian Lingkungan Hidup mendukung usulan
profisi Secretary of Commerce untuk melakukan embargo
kepada negara yang tidak mematuhi hal ini. Kemudian
Kementerian Lingkungan Hidup memberikan opsi tambahan
Gambar 5 Label usulan Kementerian
Lingkungan Hidup Amerika Serikat
untuk menerima hasil tangkapan tuna
dari Meksiko
yakni dengan menambahkan label “Safe-Dolphin” bagi negara yang ingin melakukan impor
tuna20.
18
Ibid
Ibid
20
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm
19
13
II.3
Proses Pembentukan Kebijakan Luar Negeri Amerika Serikat terhadap Meksiko
terkait dengan Tuna-Dolphin War
Berdasarkan paparan di atas, Amerika Serikat melakukan proses pengambilan kebijakan
luar negeri melalui beberapa tahapan, yakni Kongres, Kementerian Luar Negeri, Kementerian
Perdagangan melalui Menteri Perdagangan dan Kementerian Lingkungan Hidup. Tahapan awal
dimulai pada tahun 1972 dengan mengeluarkan pertaturan MMPA yang mengurangi jumlah
armada yang dapat melaut di perairan Eastern Tropical Pacific dan mengurangi pembunuhan
terhadap lumba-lumba.
Peraturan ini diberlakukan oleh Amerika Serikat dari tahun 1972 hingga saat ini. Hanya
saja terkait dengan tensi bilateral negara ini, pada tahun 1989, Secretary of Commerce
mengusulkan untuk segera melakukan direct embargo terhadap Meksiko apabila tidak bisa
mengurangi jumlah pembunuhan lumba-lumba.
Kementerian Luar Negeri Amerika Serikat kemudian juga membantu program
perlindungan lumba-lumba Amerika Serikat dengan mengeluarkan peraturan melalui tindakan
soft diplomacy dengan melakukan penyuluhan kepada nelayan-nelayan Meksiko tentang cara
memancing yang aman. Hanya saja, tidak berhasil dan akhirnya opsi ini segera dihapuskan.
Hingga tahun 1990, peraturan tentang pemberlakuan ini belum dilaksanakan. Pada tahun 1991,
embargo ekonomi segera dilaksanakan melalui keputusan yang dilaksanakan oleh Secretary of
Commerce melalui Kementerian Perdagangan.
Secara ringkas, berikut adalah bagan proses pembentukan kebijakan luar negeri Amerika
Serikat terkait dengan Embargo Tuna Amerika Serikat terhadap Meksiko:
14
1959 Penemuan
sistem Purse-Seine
Net Penangkapan
Tuna yang
mengakibatkan
banyak dolphin yang
mati
Keluar kebijakan
AS dalam mengembargo impor
tuna dari
Meksiko (1990)
II.4
Adanya tanggapan
Kongres melalui
MMPA (1972) Proses
pengurangan armada
dan cara tangkap
dengan UU
perlindungan mamalia
laut
Pada tahun 1989
Kementerian
Perdagangan
mengeluarkan usulan
peraturan direct
embargo, kemudian
Kementrian Lingkungan
mengeluarkan usulan
"safe dolphin"
Kurang efektif, akibat
penangkapan oleh
Meksiko kematian
dolphin tidak berkurang
drastis
1979-1989
Kementrian Luar
Negeri AS
menawarkan untuk
melakukan
penyuluhan kepada
nelayan AS, namun
gagal
Respon Pemerintah Meksiko terhadap Embargo Amerika Serikat
Di awal tahun 1990-an perekonomian Meksiko tergolong belum stabil. Pada masa
tersebut Meksiko dipimpin oleh Carloz Salines de Gortari (1988-1994). Pada masa pemerintahan
Salines, perkonomian Meksiko tidak cukup baik, peso mengalami devaluasi, bahkan higga
Januari 1991, Meksiko membekukan harga bahan pokok, untuk mengimbangi efek dari inflasi.
Meksiko sendiri, merupakan negara tetangga Amerika Serikat yang hanya dibatasi dengan batas
daratan. Kedekatan geografi justru memberikan peluang tensi terhadap kedua negara tersebut.
Penangkapan ikan tuna banyak dilakukan di Perairan Pasifik Timur. Perairan Pasifik
Timur memiliki sumber ikan yang cukup besar, khususnya ikan tuna. Populasi ikan tuna
kemudian menjadi ladang bagi para nelayan untuk melakukan penangkapan ikan secara besarbesaran. Hasil nelayan ikan tersebut yang kemudian diekspor dan menunjang keberlangsungan
perekonomian Meksiko. Selain itu, Meksiko merupakan produsen minyak dunia yang
15
menyebabkan kenaikan mendadak harga minyak membawa miliaran pendapatan tak terduga
namun ketidakpastian harga jangka panjang dan efek yang mungkin akan mereka rasakan
terhadap Amerika Serikat membuat para pejabat Meksiko sangat berhati-hati. Perekonomian
Mesiko tergantung kepada Amerika Serikat sebagai pangsa pasar, itu artinya jika terdapat resesi
ekonomi Amerika Serikat akan menyebabkan rusaknya perekonomian Meksiko.21
Terkait dengan kebijakan embargo ikan tuna Amerika Serikat terhadap Meksiko,
Meksiko dengan segera melakukan tindakan. Meksiko segera mempermasalahkan masalah ini ke
General Agreements on Tarrif and Trade (GATT) pada bulan Februari tahun 1991. 22 Meksiko
membawa masalah ini ke GATT dan memperoleh hasil yang pada akhirnya membela Meksiko.
Permasalahan ini dibawa ke Panel dan mendapatkan perdebatan yang hebat dari kedua negara.
Hasil akhir yang didapatkan terdapat dua kesimpulan besar dari permasalahan ini, yaitu 23:
1. Keputusan Amerika Serikat untuk melakukan embargo tidak bisa dibenarkan karena
kebijakan Amerika Serikat dinilai hanya berdasarkan ketidakpuasan Amerika Serikat
terhadap proses penangkapan ikan tuna di Meksiko.
2. Berdasarkan peraturan GATT, Amerika Serikat tidak bisa memaksakan kebijakan
domestik di negaranya untuk diberlakukan di luar territorial negara nya.
Kemenangan ini didapatkan oleh Meksiko atas gugatan sebagai berikut 24:
1. Meksiko menyatakan bahwa larangan impor produk tuna tidak konsisten dengan Pasal
XI, XIII dan III dari GATT. Amerika Serikat meminta Panel untuk berpikir ulang bahwa
21
http://www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/travel-advice-by-country/country-profile/north-centralamerica/mexico/?profile=economy
22
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm
23
Ibid
24
Ibid
16
embargo langsung ini sesuai dengan Pasal III dan juga dinyatakan oleh Pasal XX (b) dan
XX (g). Amerika Serikat juga berpendapat bahwa embargo negara perantara sesuai
dengan Pasal III dan dibenarkan oleh Pasal XX, ayat (b), (d) dan (g). Hanya saja
pendapat Amerika Serikat ini gagal dan tetap dimenangkan oleh Meksiko atas gugatan
awal, yaitu menyalahi pasal XI, XIII dan III dari GATT.
2. Panel menemukan bahwa larangan impor langsung dan embargo perantara bukan
peraturan internal dalam pengertian Pasal III, sehingga tidak konsisten dengan Pasal XI:
1 dan tidak dibenarkan oleh ayat XX Pasal (b) dan (g). Selain itu, embargo perantara
tidak dibenarkan dalam Pasal XX (d). Hal ini sejalan dengan gugatan Meksiko yang
menyatakan tentang kebijakan ini merupakan semata-mata kebijakan domestik Amerika
Serikat yang tentunya tidak bisa dipaksakan untuk diaplikasikan di Meksiko.
Berdasarkan dua argumen tersebut yang didapatkan dari hasil negosiasi dalam Panel GATT
tahun 1991, Amerika Serikat harus menelan kekalahan dan segera melakukan pembatalan
terhadap embargo ini.
II.5
Analisis Kebijakan dan Korelasinya terhadap Teori
Perubahan ekosistem lingkungan dewasa ini menjadi sebuah isu hangat dalam hubungan
Internasional.Namun demikian adanya kepedulian terhadap ekosistem tidak semata- semata
disebabkan oleh kecemasan masyarakat inernasional terhadap kepunahan suatu ekosistem.
Masalah Tuna War yang terjadi antara Meksiko dan Amerika Serikat merupakan salah satu
bentuk bilateral tensi (Tension) yang terjadi selama puluhan tahun. Tension kedua negara
tersebut diakibatkan karena kurangnya kesadaran masyarakat meksiko terutama para nelayan
terhadap ekosistem Dolphin yang merupakan hewan langka. Penangkapan Tuna yang dilakukan
17
di wilayah Eastern Tropical Pascific mengakibatkan terbunuhnya ratusan Dolphin, yang
merupakan salah satu satwa yang dilindungi.
Neo-Realis melihat adanya aktor lain yang mempengaruhi hubungan Internasional. Neo
Realis melihat terdapat beberapa faktor yang dapat mempengaruhi hubungan Internasional,
diantaranya adalah faktor lingkungan dan ekonomi. Faktor lingkungan dapat dilihat dalam kasus
Tuna Dolphine War AS- Meksiko yang memicu ketegangan di antara kedua negara tersebut.
Dalam kasus ini, adanya penangkapan tuna yang dilakukan Meksiko ternyata berdampak buruk
terhadap habitat dolphine akibat cara penangkapannya yang salah. Dari penangkapan tuna oleh
nelayan Meksiko tersebut menyebabkan kematian dolphine yang akan mengancam komunitas
dolphine. Sedangkan dolphine merupakan salah satu hewan yang dikategorikan hewan langka
yang dilindungi. Perlindungan hewan langka tersebut tertuang dalam aturan MMPA.
Bilateral tensi yang terjadi antara Meksiko dan AS ini sebenarnya didasari oleh faktor
ekonomi yang merupakan kepentingan nasional dari Amerika Serikat. Amerika Serikat
merupakan salah satu pasar tuna terbesar di wilayah Karibia. Sedangkan Meksiko merupakan
negara yang memiliki kapal armada yang lebih banyak dari Amerika Serikat untuk melakukan
penangkapan Tuna dan mengimpor ke Amerika Serikat. Hal ini tentu akan berdampak buruk
bagi pendapatan ekonomi dalam negeri Amerika Serikat. Selain itu, dimensi ekonomi dapat
dilihat dengan adanya penggunaan instrumen ekonomi, yakni embargo yang dilakukan Amerika
Serikat bagi impor tuna dari Meksiko.
18
III. PENUTUP
Peningkatan kematian dolphin akibat penangkapan tuna di perairan tropis Pasifik bagian
timur pada tahun 1959 menimbulkan masalah. AS mengeluarkan kebijakan agar kematian
dolphin akibat penangkapan tuna oleh kapal negara pengimpor tahun 1989 tidak melebihi dua
kali kematian dolphin oleh nelayan AS dan jumlah kematian dolphin 1:25 dibanding kematian
dolphin oleh kapal AS pada tahun 1990. Pada tahun 1991 dan Amerika Serikat melakukan
pelarangan impor terhadap ikan tuna yang berasal dari Meksiko.
Hal ini di sebabkan oleh sikap dari pemerintah Meksiko yang tidak melakukan upaya
atau langkah-langkah untuk mengurangi jumlah dolphin yang terbunuh di perairan tropis
Pasifik bagian Timur dalam setiap tahunnya sebagai
akibat dari penangkapan ikan tuna.
Pengaturan yang dilakukan atas tindakan ini disebabkan oleh tindakan Amerika yang
memberlakukan metode pengukuran atas ketahanan atas spesies dolphin pada proses produksi
ikan tuna.
Penulis menggunakan pendekatan Neo-Realis untuk melihat kebijakan pelarangan impor
AS terhadap produk tuna berasal dari Meksiko.Ada dua faktor penting, yaitu faktor ekonomi dan
lingkungan.Embargo AS ini lebih merupakan stretegi perdagangan barrier non-tarrif dengan
menggunakan aspek lingkungan, yaitu menjaga kelangsungan hidup populasi dolphin di timur
perairan Pasifik.
Model kebijakan yang digunakan adalah model kebijakan birokratik, dimana pemerintah
terdiri dari banyak individu.Kongres menjadi khawatir dengan pembunuhan dolphin oleh asing
yang tinggi dan pada tahun 1984 itu memasukkan "ketentuan komparatif" atau Embargo
19
Penyisihan ($ 101 (a) (2)) Marine Mammal Protection Act, Undang-Undang Perlindungan
Mamalia Laut. Tujuan dari ketentuan ini adalah untuk penurunan asing membunuh dengan
melarang impor yellowfin tuna dari negara-negara yang tidak memiliki peraturan program dan
tingkat kematian dibandingkan dengan Amerika Serikat.
20
IV. DAFTAR PUSTAKA
BUKU
Burchill, Scott dan Linklater, Andrew (1996), Teori-teori Hubungan Internasional, Bandung:
Nusa Media.
Hermawan, Yulius P., Tranformasi dalam Studi Hubungan Internasional: Aktor, Isu, dan
Metodologi, Yogyakarta: Graha Ilmu
Perwita, Anak Agung Banyu, DR. Yanyan Mochammad Yani “ Pengantar Hubungan
Internasional ” . Bandung : Remaja Rosdakarya.
WEBSITE
http://are.berkeley.edu/courses/EEP131/old_files/studentpresentations05/Tuna%20Dolphin%20C
ase.pdf
http://www.fco.gov.uk/en/travel-and-living-abroad/travel-advice-by-country/countryprofile/north-central-america/mexico/?profile=economy
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm
http://www1.american.edu/ted/TUNA.HTM
21