ANALISIS YURIDIS ASAS FREIES ERMESSEN DALAM MENYELENGGARAKAN FUNGSI PAJAK | Jamal | Legal Opinion 8939 29355 1 PB
ANALISIS YURIDIS ASAS FREIES ERMESSEN DALAM
MENYELENGGARAKAN FUNGSI PAJAK
Ahmad Yani Jamal / D 10112080
I : Dr. H. Abdul Rasyid Thalib, S.H., M.H.
II : Dr. Rahmat Bakri, S.H., M.H.
ABSTRAK
Tulisan ini bertujuan untuk mengetahui penerapan diskresi dalam
menyelenggarakan fungsi pajak dan untuk mengetahui tolok ukur serta bentuk
atau mekanisme pengujian asas freies ermessen manakala terjadi kerugian bagi
masyarakat. Pada dasarnya freies ermessen muncul karena sebagai ketentuan
tertulis (written law), peraturan perundang- undangan memiliki jangkauan yang
terbatas bila dibandingkan dengan perubahan atau perkembangan masyarakat
yang semakin cepat, sementara pada prinsipnya badan/pejabat administrasi
pemerintahan tidak boleh menolak untuk memberikan pelayanan kepada
mayarakat dengan alasan hukumnya tidak ada ataupun hukumnya ada tetapi
tidak jelas sepanjang hal tersebut masih menjadi kewenanganya, untuk itu asas
freies ermessen hadir sebagai dasar pemerintah untuk membuat peraturan
kebijakan agar penyelenggaraan fungsi pajak dapat terlaksana sebagaimana
mestinya. Meskipun demikian kesewenag-wenangan maupun kelalaian pejabat
adminisgtrasi negara bisa saja terjadi dan mengakibatkan kerugian Sehingga
untuk mencegah kemungkinan terjadinya kesewenang wenangan atau kelalaian
pejabat administrasi negara yang mengakibatkan kerugianuntuk itu, maka
diperlukan adanya tolok ukur dan pengujian terhadap peraturan tersebut.
Kata kunci : penerapan freies ermessen, tolok ukur, pengujian.
I. PENDAHULUAN
sehubungan dengan hal itu untuk
A. Latar Belakang
menciptakan
masyarakat
yang
Indonesia sebagai negara hukum
sejahtera dibutuhkan biaya-biaya yang
modern dalam arti materiil menganut
cukup besar. Oleh karena itu, untuk
paham negara kesejahteraan (welfare
mewujudkanya pemerintah mencari
state). Sebagaimana dalam pembukaan
pembiayaan
UUD
keempat
pajak. Pada dasarnya pajak terdiri atas
teerdapat tujuan negara Indonesia.
dua fungsi, yakni fungsi keuangan
Salah satu tujuanya adalah untuk
(budgeter)
memajukan
(regulerend). Fungsi keuangan yaitu
NRI
1945
alinea
kesejahteraan
umum
dengan
dan
cara
fungsi
menarik
mengatur
1
pajak dijadikan sebagai alat atau
badan
instrumen
berdasarkan undang-undang, dengan
yang
memasukan
besarnya
digunakan
dana
ke
yang
dalam
untuk
sebesar-
kas
negara.
tidak
yang
bersifat
mendapatkan
langsung
dan
memaksa
imbalan
secara
digunakan
untuk
Sedangkan fungsi mengatur pajak
keperluan negara, bagi sebesar-besarnya
digunakan
dan
kemakmuran
arah
penyelenggaraan pemerintahan (fungsi
pemerintah
pajak) berdasarkan undang-undang bisa
untuk
mengarahkan
yang
di
mengatur
masyarakat
kehendaki
ke
(ekonomi dan sosial).1
saja
rakyat”.
tidak
Namun
mampu
mengikuti
adalah
perkembangan yang ada di masyarakat
peralihan kekayaan dari masyarakat ke
untuk itu, pemerintah dapat menerapkan
kas negara, yang diatur berdasarkan
konsep
undang-undang dan bersifat memaksa.
menyelenggarakan fungsi pemerintahan
Sebagaimana dalam pasal 23 A UUD
dan fungsi pajak apabila peraturan
NRI 1945 menyatakan “Pajak dan
perundang-undangan tidak jelas atau
pungutan lain yang bersifat memaksa
tidak mengatur.
Pajak
pada
umumnya
untuk keperluan negara diatur dengan
Sebagaimana
menurut
Nomor
pasal
16
pengertian
1
tahun
pajak
Undang-Undang
2009
tentang
ermessen
untuk
Konsep freies ermessen adalah asas
yang
undang-undang”.
freies
bertujuan
kekurangan
atau
untuk
mengisi
melengkapi
asas
legalitas supaya cita-cita negara hukum
kesejahteraan dapat diwujudkan karena
Ketententuan Umum dan Tata Cara
asas ini
memberikan keleluasaan
Perpajakan (Lembaran Negara Republik
bertindak
kepada pemerintah, untuk
Indonesia Tahun 2009 Nomor 62,
melaksanakan
Tambahan Lembaran Negara Republik
terikat kepada undang-undang. Asas
Indonesia Nomor 4999, selanjutnya
freies ermessen atau asas diskresi
ditulis UU KUP) menyatakan “Pajak
merupakan asas yang lahir karena
adalah kontribusi wajib kepada negara
akibat ketidak mampuan asas legalitas
yang terutang oleh orang pribadi, atau
dalam memenuhi tuntutan ide negara
1
hukum material untuk mewujudkan
Syofrin syofyan. Hukum Pajak dan
Permasalahanya, PT Refika Aditama.
Bandung, 2004 hal 11.
kesejahteraan
tugas-tugasnya
umum.
tanpa
Sehubungan
2
dengan
hal
itu,
maka
dalam
menyelenggarakan fungsi pajak, asas
freies
ermessen
mengisi
diterapkan
kekurangan
untuk
undang-undang
II. PEMBAHASAN
1. Penerapan Asas Freies Ermessen
Dalam Penyelenggaraan Fungsi
Pajak
membuat
Pemungutan pajak pada dasarnya
peraturan kebijakan baik yang bersifat
haruslah berdasarkan undang-undang
terikat maupun bebas. Namun yang
karena pajak adalah suatu iuran, atau
menjadi
kewajiban
perpajakan
dengan
cara
permasalahanya
adalah,
menyerahkan
sebagian
bagaimana jika tindakan pemerintah
kekayaan (pendapatan) kepada negara
dalam menerapkan freies ermessen
yang sifatnya memaksa Sebagaimana
(membuat
dalam pasal 23 A UUD NRI 1945
peraturan
kebijakan)
bagi
menyatakan; “Pajak dan pungutan lain
masyarakat (wajib pajak). Sementara
yang bersifat memaksa untuk keperluan
sebagaimana yang kita ketahui bersama
negara diatur dengan undang-undang”.
bahwasanya
kebijakan
Namun
karena
peraturan
tertulis
(written
mengakibatkan
bukanlah
kerugian
peraturan
termaksud
sebagai
ketentuan
law),
memiliki
perundang-undangan. Namun meskipun
jangkauan
demikian,pengujian terhadap peraturan
dibandingkan dengan perubahan atau
kebijakan harus dapat dilakukan agar
perkembangan
dapat
kemungkinan
semakin cepat, sehubungan dengan hal
kesewenang wenangan atau kelalaian
itu, maka bisa saja dalam suatu waktu
pejabat administrasi negara yang dapat
pemerintah
mengakibatkan kerugian.
pelayanan kepada masyarakat dengan
mencegah
alasan
B. Rumusan masalah
1. Bagaimana penerapan asas freies
ermessen dalam menyelenggarakan
fungsi pajak?
2. Apakah tolok ukur dan bentuk
pengujian penerapan asas
ermessen ?
freies
yang
terbatas
masyarakat
tidak
belum
bisa
ada
apabila
yang
memberikan
peraturan
yang
mengatur. Sementara pada prinsipnya
pejabat administrasi pemerintahan tidak
boleh
menolak
untuk
memberikan
pelayanan kepada mayarakat dengan
alasan hukumnya tidak ada ataupun
hukumnya
ada
tetapi
tidak
jelas
3
sepanjang hal tersebut masih menjadi
Negara Republik Indonesia Nomor 292,
kewenanganya.
Tambahan Lembaran Negara Republik
“Bagir
Manan
menyatakan
bahwa
Indonesia
Nomor
Nomor
5601,
pembuatan undang-undang bagaikan
selanjutnya ditulis dengan UU AP).
deret
Menyatakan bahwa “Diskresi adalah
hitung
masyrakat
sedangkan
bertambah
perubahan
seperti
deret
ukur”.2
Keputusan dan/atau Tindakan yang
ditetapkan dan/atau dilakukan oleh
Sehubungan dengan hal itu, maka
Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi
pemerintah dapat menerapkan freies
persoalan konkret yang dihadapi dalam
ermessen
penyelenggaraan pemerintahan dalam
dalam
menyelenggarakan
fungsi pajak karena pemerintah harus
hal
dapat
kebijakan
memberikan pilihan, tidak mengatur,
dengan
tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau
mengakomodir
perpajakan
yang
berkaitan
peningkatan perkembangan ekonomi
peraturan
perundang-undangan
adanya stagnasi pemerintahan.”
negara maupun masyarakat. Sehingga
Sebagaimana pula yang dijelaskan
untuk menunjang semua itu diperlukan
oleh Jumanggraini dalam bukunya
penerapan kebijaksanaan yang fleksibel,
yang berjudul Hukum Administrasi
cepat, efektif dan efisien sehingga ada
negara menyatakan bahwa Pemerintah
penyesuaian-penyesuaian
wajib
dalam
kehidupan bernegara. Dalam hal ini,
maka
konsep
merupakan
solusi
memberikan
perlindungan
kepada masyarakat baik di bidang
freies
ermessen
politik, maupun di bidang sosial,
bagi
pemerintah
budaya, dan ekonomi. Karenanya
untuk bertindak jika terjadi kondisi
untuk
dimana undang-undang memberikan
pemerintah melakukan asas freies
pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap
ermessen atau diskresi dalam berbagai
atau
tindakan masyarakat untuk mencapai
tidak
jelas,
dan/atau
adanya
tujuan
stagnasi pemerintahan.
Sebagaimana
dalam
Undang-
menjalankan
negara
yaitu
tugasnya,
kesejahteraan
sosial.3
Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang
Administrasi Pemerintahan. (Lembaran
2
Ibid, hal 11.
3
Jum Anggraini, Hukum Administrasi
Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta, 2012, hal
40.
4
Oleh
karena
itu,
asas
freies
ermessen
dengan
cara
membuat
ermessen adalah hal yang tidak lagi
peraturan kebijakan. Undang-undang
terelakan dalam tatanan bentuk negara
Nomor
kesejahteraan modern, terutama diera
Pembentukan
globalisasi. karena keberadaan freies
Undangan (Lembaran Negara Nomor
ermessen tentu saja dapat menjadi
82 Tahun 2011, Tambahan Lembaran
salah satu intrumen pemerintah dalam
Negara Nomor 5234, selanjutnya ditulis
mengendalikan kebijakan pendapatan
UU PPP) tidak memberikan pengertian
negara ke arah yang kondusif atau
yang komprehensif tentang peraturan
stabil.
kebijakan.
Sehingga
bahwa
dapat
dikatakan
freies ermessen merupakan
12
tahun
2011
Peraturan
Tentang
Perundang-
Sehubungan dengan hal itu, untuk
condition sine quanon yang juga
mengkontruksikan
diperlukan dalam menyelenggarakan
peraturan kebijakan di Indonesia dapat
fungsi pajak, sehubungan dengan, hal
dilakukan
itu administrasi negara tidak boleh
pendapat ahli hukum.
ataupun
ketiadaan
bertindak
dengan
peraturan
dalih
perundang-
dengan
Menurut
menolak untuk mengambil keputusan
pengertian
mengacu
R.M.
Pringgodigdo,
dari
pada
Gerindro
kebijaksanaan
adalah
serangkaian tindakan dan kegiatan yang
direncanakan oleh pemerintah atau
undangan (rechtsvacuum).
Sebagaimana yang di kemukakan
dengan melibatkan para pakar, non
oleh Ridwan H.R. yang menyatakan
pemerintah
bahwa freies ermessen muncul sebagai
mencapai tujuan atau sasaran yang
alternatif untuk mengisi kekurangan dan
dicita-citakan.
kelemahan di dalam penerapan asas
kebijakan
legalitas (wetmatigheid van bestuur”).
bersifat
4
atau
swasta,
Sedangkan
adalah
pengaturan
untuk
peraturan
keputusan
yang
(tertulis)
atau
Sehubungan dengan hal itu, maka
keputusan tertulis atau lisan yang
pemerintah dapat menerapkan freies
berkaitan erat dengan kekuasaan atau
wewenang diskresi.5
4
Hotma P. sibuea. Asas-asas Negara Hukum
Peraturan Kebijakan, Asas-asas Umum
Pemerintahan yang Baik, & Asas-asas
umum pemerintahan yang baik, Erlangga
Jakarta, 2010, hal 70.
5
Viktor Imanuel W. Nalle. Konsep Uji
Materiil ( kajian pembentukan dan uji
materiil peraturan kebijakan di Indonesia),.
Setara Press, Jawa Timur, hal 32.
5
Philpus.M.
formil seperti Surat Edaran (SE),
Hadjon, menyatakan bahwa peraturan
Pengumuman, Petunjuk Pelaksanaan.
kebijakan pada hakekatnya merupakan
Tujuan diskresi dan syarat untuk
produk dari perbuatan tata usaha negara
menggunakan diskresi diatur dalam
yang bertujuan menampakan keluar
pasal 24 UU AP yaitu sesuai dengan
suatu
tanpa
tujuan Diskresi, tidak bertentangan
kewenangan
dengan ketentuan peraturan perundang
pembuatan peraturan dari badan atau
- undangan, sesuai dengan AUPB,
pejabat
berdasarkan
Sedangkan
menurut
kebijakan
didasarkan
tertulis
pada
tata
usaha
negara
yang
alasan-alasan
yang
menciptakan peraturan kebijaksanaan
objektif, tidak menimbulkan Konflik
tersebut.6
Kepentingan dan dilakukan dengan
Sehubungan dengan hal itu, maka
jenis
peraturan
kebijakan
yang
dihasilkan dari freies ermessen dapat
dibedakan menjadi dua yaitu terikat dan
bebas. Adapun
Membentuk
yang terikat
peraturan
yaitu
perundang-
iktikad
baik.
Berdasarkan
pasal
tersebut menunjukkan bahwa diskresi
harus memiliki suatu tujuan.
Adapun
tujuanya
menyelenggarakan
mengisi
yaitu
untuk
pemerintahan,
kekosongan
hukum,
undangan dalam arti materil pada suatu
memberikan kepastian hukum, dan
pihak
membuat
mengatasi
Peraturan
dalam
dan
ketetapan
dilain
pihak
(beshiking).
perundang-undangan dalam arti materil
disini yaitu adalah ketentuan yang
betuknya
peraturan
perundang-
stagnasi
keadaan
pemerintahan
tertentu
guna
kemanfaatan dan kepentingan umum.
Adapun lingkup diskresi meliputi ;
pengambilan
Keputusan
dan/atau
undangan yang tingkat dan derajatnya
Tindakan
dibawah
peraturan perundang-undangan
undang-undang
seperti,
berdasarkan
ketentuan
yang
Peraturan pemerintah (PP), Peraturan
memberikan suatu pilihan Keputusan
Presiden
dan/atau
(PERPRES),
Peraturan
Menteri (PERMEN).
Sedangkan yang bebas adalah
peraturan Kebijakan yang dalam arti
6
Ibid. hal 35.
Tindakan,
pengambilan
Keputusan dan/atau Tindakan karena
peraturan perundang-undangan tidak
mengatur,
pengambilan
Keputusan
dan/atau Tindakan karena peraturan
6
perundang-undangan tidak lengkap atau
pemerintah (asas equality). Dalam asas
tidak jelas, dan pengambilan Keputusan
equality ini tidak diperbolehkan suatu
dan/atau
negara
Tindakan
stagnasi
karena
adanya
pemerintahan
guna
mengadakan
diskriminasi
diantara wajib pajak. (b) Pajak yang
harus dibayar oleh seseorang harus
kepentingan yang lebih luas.
Sehubungan dengan hal itu, maka
terang (certain) dan tidak mengenal
asas
kompromis. Dalam asas certainty ini,
legalitas dengan peraturan kebijakan
kepastian hukum yang dipentingkan
yang tentu berguna untuk menunjang
adalah yang mengenai ketentuan atau
peningkatan
waktu
pemerintah
dapat
melengkapi
pertumbuhan
ekonomi
pembayaran;
(c)
Pajak
serta sosial yang sesuai dengan tujuan
hendaknya dipungut pada saat yang
negara melalui fungsi pajak. seperti
paling baik bagi para wajib pajak yaitu
membuat peraturan kebijakan guna
diterimanya penghasilan keuntungan
meningkatkan pemasukan pajak untuk
yang
menunjang
(converniencemof
(fungsi
pembangunan
keuangan),
atau
nasional
membuat
akan
Pemungutan
dikenakan
payment.
pajak
pajak
(d)
hendaknya
peraturan kebijakan guna menstabilkan
dilakukan sehemat-hematnya, jangan
ekonomi, (fungsi mengatur).
sekali-kali biaya pemungutan pajak
Namun tentu saja hal itu harus tidak
melebihi pemasukanya (efficiency).7
boleh bertentangan dengan peraturan
Adapun contoh penerapan asas freies
perundang-undangan
dan
konsep
ermessen
Sebagaimana
konsep
fungsi pajak (keuangan) adalah seperti
perpajakan yang telah dikemukakan
yang dilakukan oleh direktur jenderal
oleh Adam Smith dalam bukunya
pajak pada tahun 2012 yaitu dengan
Wealth Of Natins tentang The Four
membuat Peraturan Direktorat Jenderal
Maxims dengan uraian sebagai berikut:
Pajak Nomor PER-09/PJ/2012 tentang
(a) Pembagian tekanan pajak diantara
Perubahan atas Peraturan Direktorat
subjek pajak masing-masing hendaknya
Jenderal Pajak Nomor PER-30/PJ/2011
dilakukan
tentang Pedoman Teknis Sensus Pajak
perpajakan.
seimbang
dengan
dalam
menyelenggarakan
penghasilan yang dinamikanya masingmasing
dibawah
perlindungan
7
H.Bohari, Pengantar Hukum Pajak, PT
Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1999, hal. 32.
7
Nasional sebagai regulasi agar dapat
melaksanakan Sensus Pajak Nasional
(SPN)
yang
Freies
ermessen
sebagai
untuk
kebebasan bertindak perlu memiliki
mengumpulkan data Wajib Pajak demi
tolok ukur karena pemerintah sebagai
menggali potensi perpajakan.
pejabat administrasi negara tidak boleh
Adapun
dipenuhi
berguna
a. Tolok ukur Freies ermessen
kondisi
dalam
yang
inggin
pemungutan
pajak
membuat
suatu
kebijakan
mengakibatkan
yang
kerugian
kepada
yaitu: Jangan sampai ada wajib pajak
masyarakat,
yang
mempertanggungjawabkan tindakanya
tidak
memenuhi
sepenuhya
kewajiban perpajakanya, Jangan sampai
ada objek pajak yang tidak dilaporkan
dan
harus
dapat
secara hukum dan juga secara moral.
Adapun fungsi tolok ukur freies
oleh wajib pajak kepada fiskus, dan
ermessen
Jangan sampai ada objek pajak yang
kemungkinan
terlepas
kesewenang-wenangan atau kelalaian
dari
pengamatan
atau
adalah
untuk
mencegah
terjadinya
tindakan
perhitungan fiskus sedangkan contoh
pejabat
penerapan asas freies ermessen dalam
kesewenang-wenangan dan kelalaian
menyelenggarakan
pejabat
fungsi
pajak
administrasi
administrasi
negara,
negara
sebab
dapat
mengatur dapat dilihat dengan adanya
berpengaruh
adanya Peraturan Direktur Jenderal
masyarakat sebagai contoh akan timbul
Pajak Nomor Per–11/Pj/2016 Tentang
pelanggaran hak-hak warga masyarakat,
Pengaturan Lebih Lanjut Mengenai
dan kekacauan tata tertib norma-norma
Pelaksanaan Undang-Undang Nomor
hukum.
11 Tahun 2016 Tentang Pengampunan
kelalaian
Pajak.
pemerintahan
Hal ini menunjukkan bahwa adanya
terhadap
Kesewenang-wenangan
dalam
tidak
mustahil
dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal
menetapkan
Pajak dalam menyelenggarakan fungsi
kebijakan
mengatur di bidang perpajakkan.
membentuk peraturan kebijakan.
Dan
Bentuk
Pengujian Freies Ermessen
akan
terjadi jika pejabat administrasi negara
yang
Ukur
dan
penyelenggaraan
penerapan asas freies ermessen yang
2. Tolok
warga
memiliki
kebebasan
untuk
(menggariskan)
suatu
tidak
diawasi
dalam
Tolok ukur freies ermessen untuk
pemerintah
dalam
melaksanakan
8
tindakanya
sebagai
administrasi negara
pejabat
saat ini yaitu
wewenang itu maka telah melakukan
penyalahgunaan wewenang.8
adalah UU AP yang dimana di
Selain itu, juga menggunakan asas
dalamnya mencantumkan persyaratan
spesialisasi karena asas ini dijadikan
diskresi atau freies ermessen. Adapun
sebagai landasan bagi kewenangan
persyaratanya
sesuai
pemerintah untuk bertindak dengan
dengan Asas-asas umum pemerintahan
mempertimbangkan pada suatu tujuan.
yang baik, dan tidak bertentangan
Setiap
kewenangan
dengan peraturan perundang-undangan
(bestuurs
bevoegdheid)
yang lebih tinggi.
peraturan perundang-undangan dengan
Adapun untuk mengetahui apakah
suatu tujuan tertentu yang pasti. Dari
pejabat
sudut hukum admnistrasi spesialitas
yaitu
administrasi
harus
negara
telah
diatur oleh
melakukan penyalahgunaan wewenang
disebut
atau tidak maka juga dapat di ukur
peraturan
berdasarkan
spesialitas
kepentingan umum tertentu. Dalam hal
(specialiteitsbeginsel) dimana dalam
ini bahayanya adalah bahwa terdapat
hukum administrasi, setiap pemberian
pertentangan antara berbagai peraturan
wewenang kepada suatu badan atau
tersebut.9
asas
kepada pejabat administrasi negara
selalu disertai dengan “tujuan dan
maksud” diberikanya wewenang itu,
sehingga penerapan wewenang itu
harus sesuai dengan “tujuan dan
maksud” diberikanya wewenang itu.
Dalam hal ini apabila penggunaan
wewenang
tersebut
tidak
sesuai
dengan tujuan dan maksud pemberian
sebagai
pemerintah
yang
suatu
rangkaian
berkaitan
dengan
b. Bentuk pengujian freies ermessen
Selain harus mengetahui tolok ukur,
penerapan freies ermessen juga sangat
perlu diuji dan dipersoalkan secara
hukum. Pengujian peraturan kebijakan
diperlukan untuk menegakan keadilan
hukum
akan
tindakan
yang
telah
dilakukan oleh pejabat administasi yang
mengakibatkan
kerugian
bagi
8
Abdul Latif. Hukum Administrasi Negara
dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi,
Prenada Media Group, Jakarta, hal 20.
9
Ibid, hal 21.
9
masyarakat dalam hal ini adalah wajib
Agung (MA) namun hanya jika dalam
pajak..
tindakan pemerintah tersebut diduga
Namun bagi warga masyarakat yang
telah terjadi tindakan atau melampaui
dirugikan terhadap keputusan pejabat
wewenang,
administrasi pemerintahan, maka dapat
Sebagimana
mengajukan keberatan kepada badan
Mahkamah Agung tanggal 25 februari
atau pejabat pemerintahan sedangkan
1977
jika tindakan tersebut ditolak maka
menyatakan bahwa perbuatan kebijakan
masyarakat dapat mengajukan banding
penguasa tidak termaksud kompetensi
kepada atasan pejabat. Namun jika
pengadilan untuk menilainya, kecuali
masyarakat
ada
tidak
penyelesaian
Pejabat,
menerima
banding
maka
oleh
barulah
atas
Atasan
warga
No.
atau
sewenang-wenang.
dalam
Surat
Edaran
MA/Pemb/0159/77
unsur
yang
sewenang-wenang
dan
penyalahgunaan wewenang.
Sehingga dengan demikian, bentuk
masyarakat dapat mengajukan gugatan
atau
ke Pengadilan. Sebagaimana dalam
gunakan untuk menguji penerapan
Pasal
freiess
75-76
UU
AP.
Meskipun
mekanisme,
ermseen
yang
tepat
di
yang
berbentuk
kebijakan
adalah
metode
executive
demikian UU AP tentu saja memiliki
peraturan
kekurangan karena hanya terbatas pada
menggunakan
keputusan yang lahir karena adanya
review karena metode ini merupakan
kewenangan diskresi saja dan tidak
mekanisme uji material yang paling
mengatur
tindakan
relevan dilakukan untuk semua jenis
seperti
peraturan kebijakan. Hal ini relevan
secara
administrasi
umum
pemerintahan
mengenai bagaimana proses keberatan
karena
terhadap
menempatkan
pengunaan
peraturan
Contarius
Asas
peraturan
actus
kebijakan
kebijakan yang dianggap merugikan
yang merupakan produk eksekutif
baik
dapat dicabut oleh eksekutif. Uji
yang bersifat
bebas
(formil)
material oleh eksekutif memiliki acuan
maupun terikat (materil).
perpajakan
yang berbeda dibandingkan oleh uji
yang berdasarkan kewenangan diskresi
material oleh yudisial. Karena uji
pejabat administrasi negara pengujianya
material oleh yudisial terbatas pada
dapat dilakukan oleh Hakim Mahkamah
menguji
Dalam
penyelenggaraan
apakah
sebuah peraturan
10
Adapun
perundang-undang dibawah undang-
executive
mekanisme
undang bertentangan dengan undang-
review bagi peraran kebijakan dapat
undang atau tidak.
ditindak lanjuti dengan mengeluarkan
Sedangkan mekanisme executive
jenis peraturan yang sama untuk
review, khususnya terhadap peraturan
mencabut
kebijakan, tidak terbatas pada apakah
Misalnya peraturan kebijakan material
peraturan
berupa peraturan menteri dapat dicabut
dengan
tersebut
bertentangan
undang-undang.
pengujian
terhadap
peraturan
sebelumnya.
Sehingga
dengan cara mengeluarkan peraturan
peraturan
menteri
baru
yang
menyatakan
kebijakan juga berdasarkan asas-asas
pencabutan peraturan yang dimaksud.
umum pemerintahan yang baik dan
Sedangkan
asas-asas
peraturan
kebiajakan formal dengan format surat
perundang-undangan yang baik pula.
edaran atau intruksi tidak memerlukan
karena
executive review yang ditindaklanjuti
pembentukan
pembentukan
kebiajakan
dilatar
peraturan
belakangi
oleh
diskresi freies ermessen.10
dengan
dalam
pencabutan
Eksekutif
peraturan
surat
cukup
edaran.
mengeluarkan
Selain itu, perlu dipertimbangkan
peraturan kebijakan formal yang berisi
juga executive review bukan hanya
arahan atau intruksi yang menyatakan
oleh pejabat/lembaga yang membuat
hal
peraturan kebijakan tersebut tetapi
kebijakan sebelumnya.11
yang berbeda dari peraturan
juga oleh pejabat/lembaga yang secara
Sehubungan dengan hal itu, maka
structural berada diatas pembentuk
secara teoritis, perlindungan hukum
peraturan
dalam
kebijakan.
Sehubungan
pelaksanaan
peraturan
dengan hal itu, maka executive review
kebijakan formal harus dikembalikan
merupakan mekanisme yang relevan
dalam bentuk peraturan kebijakan
untuk menguji peraturan perundang-
yang karakternya adalah tuntunan atau
undangan
arahan dari pejabat atasan kepada
dan
dibawah
peraturan
undang-undang
kebijakan
yang
dikeluarkan oleh pemerintah.
bawahan.
terdapat
Oleh
Surat
karena
Edaran
itu,
jika
(SE)
dari
pemerintah yang ditujukan kepada
10
Victor Imanuel W. Nalle, Op.cit, hal. 145.
11
Ibid, hal 147.
11
masyarakat umum maka Surat Edaran
III. PENUTUP
(SE) tersebut tidak mengikat umum.
a. Kesimpulan
Pemerintah
tidak
dapat
1). Penerapan freies ermessen dalam
pelaksanaan
Surat
penyelenggaraan fungsi pajak adalah
Edaran (SE) tersebut secara langsung
peraturan kebijakan baik yang bersifat
kepada
terikat
juga
memaksakan
masyarakat
pemerintah
kemudian
pelaksanaan
Surat
umum.
Jika
memaksakan
(materil)
maupun
bebas
(Formil), untuk itu freies ermessen
(SE)
merupakan solusi bagi pemerintah
tersebut kepada masyarakat umum dan
untuk bertindak jika terjadi kondisi
pelaksanaanya
mengakibatkan
dimana undang-undang memberikan
kerugian, maka pemerintah dalam hal
pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap
ini bertanggung gugat atas tindakan
atau tidak jelas, dan/atau adanya
pemerintahan tersebut.
Berdasarkan
stagnasi pemerintahan, guna untuk
konsep tanggung gugat pemerintah
mengikuti perkembangan yang ada
secara
dimasyarakat.
luas,
Edaran
pemerintah
harus
Adapun
contoh
memberikan kompensasi untuk setiap
penerapan
kerugian yang disebabkanya secara
menyelenggarakan
langsung atau tidak langsung, secara
keuangan seperti adanya Peraturan
material atau immaterial, terhadap
Direktorat Jenderal Pajak Nomor PER-
warganya. Dalam konteks kerugian
09/PJ/2012 tentang Perubahan atas
yang
Peraturan Direktorat Jenderal Pajak
disebabkan
pelaksanaan
peraturan kebijakan, gugatan terhadap
Nomor
pemerintah
Pedoman
tidak
dapat
dilakukan
diskresi
dalam
fungsi
pajak
PER-30/PJ/2011
Teknis
tentang
Sensus
Pajak
memalui peradilan administrasi. Oleh
Nasional yang dijadikan regulasi untuk
karena
terhadap
melaksanakan Sensus Pajak Nasional
pemerintah dapat dilakukan melalui
demi menggali potensi perpajakan,
peradilan umum atau dasar perbuatan
sedangkan contoh penerapan diskresi
melanggar hukum oleh pemerintah
dalam menyelenggarakan fungsi pajak
(onrechtmatige overheidsdaad).12
mengatur
itu
gugatan
yaitu
adanya
Peraturan
Direktur Jenderal Pajak Nomor Per –
12
Ibid, hal. 166.
11/Pj/2016 Tentang Pengaturan Lebih
12
Lanjut
Mengenai
Pelaksanaan
diterapkan karena freies ermessen
Undang-Undang Nomor 11 Tahun
pengujianya dapat dilakukan oleh
2016 Tentang Pengampunan Pajak,
Hakim
guna memberikan penjelasan lebih
namun hanya jika dalam tindakan
lanjut
pemerintah
terhadap
Undang-Undang
Mahkamah
Agung
tersebut
diduga
terjadi
2). Adapun tolok ukur freies ermessen
wewenang, atau sewenang-wenang.
adalah Asas-asas umum pemerintahan
Dengan demikian tindakan pengujian
yang baik dan tidak bertentangan
terhadap peraturan kebijakan yang
dengan peraturan perundang-undangan
bersifat materil (terikat) maupun bebas
yang lebih tinggi. Sedangkan untuk
(Formil) baiknya dilakukan dengan
mengetahui
pejabat
mekanisme executive review karena
administrasi negara telah melakukan
mekanisme ini merupakan mekanisme
penyalahgunaan wewenang atau tidak
uji material
maka dapat diukur berdasarkan asas
dilakukan untuk semua jenis peraturan
spesialisasi.
kebijakan yang dianggap bermasalah
Namun bagi warga masyarakat yang
atau merugikan. Hal ini relevan karena
dirugikan terhadap keputusan pejabat
Asas Contarius actus menempatkan
administrasi pemerintahan, maka maka
peraturan kebijakan yang merupakan
hal yang dapat dilakukan adalah
produk eksekutif dapat dicabut oleh
mengajukan keberatan kepada badan
eksekutif.
spesialitas
dan
asas
atau pejabat pemerintahan sedangkan
jika tindakan tersebut ditolak maka
masyarakat dapat mengajukan banding
kepada atasan pejabat. Namun jika
masyarakat
tidak
menerima
atas
penyelesaian banding oleh Atasan
Pejabat,
maka
barulah
warga
masyarakat dapat mengajukan gugatan
ke Pengadilan, sehingga untuk itu,
penyelenggaraan
perpajakan
yang
atau
telah
Pengampunan Pajak yang belum jelas.
apakah
tindakan
(MA)
melampaui
yang paling relevan
b. Saran
Karena Asas Freies Ermessen dan
kehidupan bernegara yang hendak
dicapai yakni kesejahteraan rakyat
maka sudah seharusnya jika pejabat
dalam membuat kebijakan di bidang
perpajakan
tindakannya
kewenangan
perlu
untuk
memperhatikan
menggunakan
diskresi
tersebut,
13
sehingga
tidak
mengakibatkan
kerugian bagi masyarakat atau wajib
pajak, maupun negara, agar dapat
membawa
ekonomi
negara
dan
ekonomi masyarakat ke arah yang
kondusif
atau
stabil
dan
maju
(berkembang).
DAFTAR PUSTAKA
A. Buku
Abdul Latif, Hukum Administrasi Negara dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi,
Prenada Media Group, Jakarta, 2014.
H. Bohari, Pengantar Hukum Pajak, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, 1999.
Hotma. P. Sibuea, Asas-asas Negara Hukum Peraturan Kebijakan, Asas-asas
Umum Pemerintahan yang Baik, & Asas-asas umum pemerintahan yang
baik, Erlangga, Jakarta., 2010.
Jum Anggraini, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta, 2012.
Syofrin Syofyan, Hukum Pajak dan Permasalahanya, PT Refika Aditama,
Bandung, 2004.
Victor Imanuel W. Nalle, Konsep Uji Materiil (Kajian Pembentukan dan Uji
Materiil Peraturan Kebijakan di Indonesia), Setara Press, Jatim, 2014.
B. Peraturan Perundang-Undangan
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 16 tahun 2009 tentang
Ketententuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 62, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4999).
3. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 tahun 2011 Tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Nomor
82 Tahun 2011, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5234).
14
4. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 Tentang
Administrasi Pemerintahan. (Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
292, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Nomor
5601).
5. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2016 Tentang
Pengampunan
Pajak
(Lembaran
Negara
Nomor
131
Tahun
2016,Tambahan Lembaran Negara Nomor 5899).
BIODATA PENULIS
Nama
: Ahmad yani Jamal
Tempat Tanggal Lahir: Pare-pare, 28, Agustus 1994
Alamat Rumah
: Jl. Padat Karya Tondo
Alamat Email
: Ahmadyanijamalahmad@gmail.com
No. Telp/Hp
: 082292811913
15
MENYELENGGARAKAN FUNGSI PAJAK
Ahmad Yani Jamal / D 10112080
I : Dr. H. Abdul Rasyid Thalib, S.H., M.H.
II : Dr. Rahmat Bakri, S.H., M.H.
ABSTRAK
Tulisan ini bertujuan untuk mengetahui penerapan diskresi dalam
menyelenggarakan fungsi pajak dan untuk mengetahui tolok ukur serta bentuk
atau mekanisme pengujian asas freies ermessen manakala terjadi kerugian bagi
masyarakat. Pada dasarnya freies ermessen muncul karena sebagai ketentuan
tertulis (written law), peraturan perundang- undangan memiliki jangkauan yang
terbatas bila dibandingkan dengan perubahan atau perkembangan masyarakat
yang semakin cepat, sementara pada prinsipnya badan/pejabat administrasi
pemerintahan tidak boleh menolak untuk memberikan pelayanan kepada
mayarakat dengan alasan hukumnya tidak ada ataupun hukumnya ada tetapi
tidak jelas sepanjang hal tersebut masih menjadi kewenanganya, untuk itu asas
freies ermessen hadir sebagai dasar pemerintah untuk membuat peraturan
kebijakan agar penyelenggaraan fungsi pajak dapat terlaksana sebagaimana
mestinya. Meskipun demikian kesewenag-wenangan maupun kelalaian pejabat
adminisgtrasi negara bisa saja terjadi dan mengakibatkan kerugian Sehingga
untuk mencegah kemungkinan terjadinya kesewenang wenangan atau kelalaian
pejabat administrasi negara yang mengakibatkan kerugianuntuk itu, maka
diperlukan adanya tolok ukur dan pengujian terhadap peraturan tersebut.
Kata kunci : penerapan freies ermessen, tolok ukur, pengujian.
I. PENDAHULUAN
sehubungan dengan hal itu untuk
A. Latar Belakang
menciptakan
masyarakat
yang
Indonesia sebagai negara hukum
sejahtera dibutuhkan biaya-biaya yang
modern dalam arti materiil menganut
cukup besar. Oleh karena itu, untuk
paham negara kesejahteraan (welfare
mewujudkanya pemerintah mencari
state). Sebagaimana dalam pembukaan
pembiayaan
UUD
keempat
pajak. Pada dasarnya pajak terdiri atas
teerdapat tujuan negara Indonesia.
dua fungsi, yakni fungsi keuangan
Salah satu tujuanya adalah untuk
(budgeter)
memajukan
(regulerend). Fungsi keuangan yaitu
NRI
1945
alinea
kesejahteraan
umum
dengan
dan
cara
fungsi
menarik
mengatur
1
pajak dijadikan sebagai alat atau
badan
instrumen
berdasarkan undang-undang, dengan
yang
memasukan
besarnya
digunakan
dana
ke
yang
dalam
untuk
sebesar-
kas
negara.
tidak
yang
bersifat
mendapatkan
langsung
dan
memaksa
imbalan
secara
digunakan
untuk
Sedangkan fungsi mengatur pajak
keperluan negara, bagi sebesar-besarnya
digunakan
dan
kemakmuran
arah
penyelenggaraan pemerintahan (fungsi
pemerintah
pajak) berdasarkan undang-undang bisa
untuk
mengarahkan
yang
di
mengatur
masyarakat
kehendaki
ke
(ekonomi dan sosial).1
saja
rakyat”.
tidak
Namun
mampu
mengikuti
adalah
perkembangan yang ada di masyarakat
peralihan kekayaan dari masyarakat ke
untuk itu, pemerintah dapat menerapkan
kas negara, yang diatur berdasarkan
konsep
undang-undang dan bersifat memaksa.
menyelenggarakan fungsi pemerintahan
Sebagaimana dalam pasal 23 A UUD
dan fungsi pajak apabila peraturan
NRI 1945 menyatakan “Pajak dan
perundang-undangan tidak jelas atau
pungutan lain yang bersifat memaksa
tidak mengatur.
Pajak
pada
umumnya
untuk keperluan negara diatur dengan
Sebagaimana
menurut
Nomor
pasal
16
pengertian
1
tahun
pajak
Undang-Undang
2009
tentang
ermessen
untuk
Konsep freies ermessen adalah asas
yang
undang-undang”.
freies
bertujuan
kekurangan
atau
untuk
mengisi
melengkapi
asas
legalitas supaya cita-cita negara hukum
kesejahteraan dapat diwujudkan karena
Ketententuan Umum dan Tata Cara
asas ini
memberikan keleluasaan
Perpajakan (Lembaran Negara Republik
bertindak
kepada pemerintah, untuk
Indonesia Tahun 2009 Nomor 62,
melaksanakan
Tambahan Lembaran Negara Republik
terikat kepada undang-undang. Asas
Indonesia Nomor 4999, selanjutnya
freies ermessen atau asas diskresi
ditulis UU KUP) menyatakan “Pajak
merupakan asas yang lahir karena
adalah kontribusi wajib kepada negara
akibat ketidak mampuan asas legalitas
yang terutang oleh orang pribadi, atau
dalam memenuhi tuntutan ide negara
1
hukum material untuk mewujudkan
Syofrin syofyan. Hukum Pajak dan
Permasalahanya, PT Refika Aditama.
Bandung, 2004 hal 11.
kesejahteraan
tugas-tugasnya
umum.
tanpa
Sehubungan
2
dengan
hal
itu,
maka
dalam
menyelenggarakan fungsi pajak, asas
freies
ermessen
mengisi
diterapkan
kekurangan
untuk
undang-undang
II. PEMBAHASAN
1. Penerapan Asas Freies Ermessen
Dalam Penyelenggaraan Fungsi
Pajak
membuat
Pemungutan pajak pada dasarnya
peraturan kebijakan baik yang bersifat
haruslah berdasarkan undang-undang
terikat maupun bebas. Namun yang
karena pajak adalah suatu iuran, atau
menjadi
kewajiban
perpajakan
dengan
cara
permasalahanya
adalah,
menyerahkan
sebagian
bagaimana jika tindakan pemerintah
kekayaan (pendapatan) kepada negara
dalam menerapkan freies ermessen
yang sifatnya memaksa Sebagaimana
(membuat
dalam pasal 23 A UUD NRI 1945
peraturan
kebijakan)
bagi
menyatakan; “Pajak dan pungutan lain
masyarakat (wajib pajak). Sementara
yang bersifat memaksa untuk keperluan
sebagaimana yang kita ketahui bersama
negara diatur dengan undang-undang”.
bahwasanya
kebijakan
Namun
karena
peraturan
tertulis
(written
mengakibatkan
bukanlah
kerugian
peraturan
termaksud
sebagai
ketentuan
law),
memiliki
perundang-undangan. Namun meskipun
jangkauan
demikian,pengujian terhadap peraturan
dibandingkan dengan perubahan atau
kebijakan harus dapat dilakukan agar
perkembangan
dapat
kemungkinan
semakin cepat, sehubungan dengan hal
kesewenang wenangan atau kelalaian
itu, maka bisa saja dalam suatu waktu
pejabat administrasi negara yang dapat
pemerintah
mengakibatkan kerugian.
pelayanan kepada masyarakat dengan
mencegah
alasan
B. Rumusan masalah
1. Bagaimana penerapan asas freies
ermessen dalam menyelenggarakan
fungsi pajak?
2. Apakah tolok ukur dan bentuk
pengujian penerapan asas
ermessen ?
freies
yang
terbatas
masyarakat
tidak
belum
bisa
ada
apabila
yang
memberikan
peraturan
yang
mengatur. Sementara pada prinsipnya
pejabat administrasi pemerintahan tidak
boleh
menolak
untuk
memberikan
pelayanan kepada mayarakat dengan
alasan hukumnya tidak ada ataupun
hukumnya
ada
tetapi
tidak
jelas
3
sepanjang hal tersebut masih menjadi
Negara Republik Indonesia Nomor 292,
kewenanganya.
Tambahan Lembaran Negara Republik
“Bagir
Manan
menyatakan
bahwa
Indonesia
Nomor
Nomor
5601,
pembuatan undang-undang bagaikan
selanjutnya ditulis dengan UU AP).
deret
Menyatakan bahwa “Diskresi adalah
hitung
masyrakat
sedangkan
bertambah
perubahan
seperti
deret
ukur”.2
Keputusan dan/atau Tindakan yang
ditetapkan dan/atau dilakukan oleh
Sehubungan dengan hal itu, maka
Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi
pemerintah dapat menerapkan freies
persoalan konkret yang dihadapi dalam
ermessen
penyelenggaraan pemerintahan dalam
dalam
menyelenggarakan
fungsi pajak karena pemerintah harus
hal
dapat
kebijakan
memberikan pilihan, tidak mengatur,
dengan
tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau
mengakomodir
perpajakan
yang
berkaitan
peningkatan perkembangan ekonomi
peraturan
perundang-undangan
adanya stagnasi pemerintahan.”
negara maupun masyarakat. Sehingga
Sebagaimana pula yang dijelaskan
untuk menunjang semua itu diperlukan
oleh Jumanggraini dalam bukunya
penerapan kebijaksanaan yang fleksibel,
yang berjudul Hukum Administrasi
cepat, efektif dan efisien sehingga ada
negara menyatakan bahwa Pemerintah
penyesuaian-penyesuaian
wajib
dalam
kehidupan bernegara. Dalam hal ini,
maka
konsep
merupakan
solusi
memberikan
perlindungan
kepada masyarakat baik di bidang
freies
ermessen
politik, maupun di bidang sosial,
bagi
pemerintah
budaya, dan ekonomi. Karenanya
untuk bertindak jika terjadi kondisi
untuk
dimana undang-undang memberikan
pemerintah melakukan asas freies
pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap
ermessen atau diskresi dalam berbagai
atau
tindakan masyarakat untuk mencapai
tidak
jelas,
dan/atau
adanya
tujuan
stagnasi pemerintahan.
Sebagaimana
dalam
Undang-
menjalankan
negara
yaitu
tugasnya,
kesejahteraan
sosial.3
Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang
Administrasi Pemerintahan. (Lembaran
2
Ibid, hal 11.
3
Jum Anggraini, Hukum Administrasi
Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta, 2012, hal
40.
4
Oleh
karena
itu,
asas
freies
ermessen
dengan
cara
membuat
ermessen adalah hal yang tidak lagi
peraturan kebijakan. Undang-undang
terelakan dalam tatanan bentuk negara
Nomor
kesejahteraan modern, terutama diera
Pembentukan
globalisasi. karena keberadaan freies
Undangan (Lembaran Negara Nomor
ermessen tentu saja dapat menjadi
82 Tahun 2011, Tambahan Lembaran
salah satu intrumen pemerintah dalam
Negara Nomor 5234, selanjutnya ditulis
mengendalikan kebijakan pendapatan
UU PPP) tidak memberikan pengertian
negara ke arah yang kondusif atau
yang komprehensif tentang peraturan
stabil.
kebijakan.
Sehingga
bahwa
dapat
dikatakan
freies ermessen merupakan
12
tahun
2011
Peraturan
Tentang
Perundang-
Sehubungan dengan hal itu, untuk
condition sine quanon yang juga
mengkontruksikan
diperlukan dalam menyelenggarakan
peraturan kebijakan di Indonesia dapat
fungsi pajak, sehubungan dengan, hal
dilakukan
itu administrasi negara tidak boleh
pendapat ahli hukum.
ataupun
ketiadaan
bertindak
dengan
peraturan
dalih
perundang-
dengan
Menurut
menolak untuk mengambil keputusan
pengertian
mengacu
R.M.
Pringgodigdo,
dari
pada
Gerindro
kebijaksanaan
adalah
serangkaian tindakan dan kegiatan yang
direncanakan oleh pemerintah atau
undangan (rechtsvacuum).
Sebagaimana yang di kemukakan
dengan melibatkan para pakar, non
oleh Ridwan H.R. yang menyatakan
pemerintah
bahwa freies ermessen muncul sebagai
mencapai tujuan atau sasaran yang
alternatif untuk mengisi kekurangan dan
dicita-citakan.
kelemahan di dalam penerapan asas
kebijakan
legalitas (wetmatigheid van bestuur”).
bersifat
4
atau
swasta,
Sedangkan
adalah
pengaturan
untuk
peraturan
keputusan
yang
(tertulis)
atau
Sehubungan dengan hal itu, maka
keputusan tertulis atau lisan yang
pemerintah dapat menerapkan freies
berkaitan erat dengan kekuasaan atau
wewenang diskresi.5
4
Hotma P. sibuea. Asas-asas Negara Hukum
Peraturan Kebijakan, Asas-asas Umum
Pemerintahan yang Baik, & Asas-asas
umum pemerintahan yang baik, Erlangga
Jakarta, 2010, hal 70.
5
Viktor Imanuel W. Nalle. Konsep Uji
Materiil ( kajian pembentukan dan uji
materiil peraturan kebijakan di Indonesia),.
Setara Press, Jawa Timur, hal 32.
5
Philpus.M.
formil seperti Surat Edaran (SE),
Hadjon, menyatakan bahwa peraturan
Pengumuman, Petunjuk Pelaksanaan.
kebijakan pada hakekatnya merupakan
Tujuan diskresi dan syarat untuk
produk dari perbuatan tata usaha negara
menggunakan diskresi diatur dalam
yang bertujuan menampakan keluar
pasal 24 UU AP yaitu sesuai dengan
suatu
tanpa
tujuan Diskresi, tidak bertentangan
kewenangan
dengan ketentuan peraturan perundang
pembuatan peraturan dari badan atau
- undangan, sesuai dengan AUPB,
pejabat
berdasarkan
Sedangkan
menurut
kebijakan
didasarkan
tertulis
pada
tata
usaha
negara
yang
alasan-alasan
yang
menciptakan peraturan kebijaksanaan
objektif, tidak menimbulkan Konflik
tersebut.6
Kepentingan dan dilakukan dengan
Sehubungan dengan hal itu, maka
jenis
peraturan
kebijakan
yang
dihasilkan dari freies ermessen dapat
dibedakan menjadi dua yaitu terikat dan
bebas. Adapun
Membentuk
yang terikat
peraturan
yaitu
perundang-
iktikad
baik.
Berdasarkan
pasal
tersebut menunjukkan bahwa diskresi
harus memiliki suatu tujuan.
Adapun
tujuanya
menyelenggarakan
mengisi
yaitu
untuk
pemerintahan,
kekosongan
hukum,
undangan dalam arti materil pada suatu
memberikan kepastian hukum, dan
pihak
membuat
mengatasi
Peraturan
dalam
dan
ketetapan
dilain
pihak
(beshiking).
perundang-undangan dalam arti materil
disini yaitu adalah ketentuan yang
betuknya
peraturan
perundang-
stagnasi
keadaan
pemerintahan
tertentu
guna
kemanfaatan dan kepentingan umum.
Adapun lingkup diskresi meliputi ;
pengambilan
Keputusan
dan/atau
undangan yang tingkat dan derajatnya
Tindakan
dibawah
peraturan perundang-undangan
undang-undang
seperti,
berdasarkan
ketentuan
yang
Peraturan pemerintah (PP), Peraturan
memberikan suatu pilihan Keputusan
Presiden
dan/atau
(PERPRES),
Peraturan
Menteri (PERMEN).
Sedangkan yang bebas adalah
peraturan Kebijakan yang dalam arti
6
Ibid. hal 35.
Tindakan,
pengambilan
Keputusan dan/atau Tindakan karena
peraturan perundang-undangan tidak
mengatur,
pengambilan
Keputusan
dan/atau Tindakan karena peraturan
6
perundang-undangan tidak lengkap atau
pemerintah (asas equality). Dalam asas
tidak jelas, dan pengambilan Keputusan
equality ini tidak diperbolehkan suatu
dan/atau
negara
Tindakan
stagnasi
karena
adanya
pemerintahan
guna
mengadakan
diskriminasi
diantara wajib pajak. (b) Pajak yang
harus dibayar oleh seseorang harus
kepentingan yang lebih luas.
Sehubungan dengan hal itu, maka
terang (certain) dan tidak mengenal
asas
kompromis. Dalam asas certainty ini,
legalitas dengan peraturan kebijakan
kepastian hukum yang dipentingkan
yang tentu berguna untuk menunjang
adalah yang mengenai ketentuan atau
peningkatan
waktu
pemerintah
dapat
melengkapi
pertumbuhan
ekonomi
pembayaran;
(c)
Pajak
serta sosial yang sesuai dengan tujuan
hendaknya dipungut pada saat yang
negara melalui fungsi pajak. seperti
paling baik bagi para wajib pajak yaitu
membuat peraturan kebijakan guna
diterimanya penghasilan keuntungan
meningkatkan pemasukan pajak untuk
yang
menunjang
(converniencemof
(fungsi
pembangunan
keuangan),
atau
nasional
membuat
akan
Pemungutan
dikenakan
payment.
pajak
pajak
(d)
hendaknya
peraturan kebijakan guna menstabilkan
dilakukan sehemat-hematnya, jangan
ekonomi, (fungsi mengatur).
sekali-kali biaya pemungutan pajak
Namun tentu saja hal itu harus tidak
melebihi pemasukanya (efficiency).7
boleh bertentangan dengan peraturan
Adapun contoh penerapan asas freies
perundang-undangan
dan
konsep
ermessen
Sebagaimana
konsep
fungsi pajak (keuangan) adalah seperti
perpajakan yang telah dikemukakan
yang dilakukan oleh direktur jenderal
oleh Adam Smith dalam bukunya
pajak pada tahun 2012 yaitu dengan
Wealth Of Natins tentang The Four
membuat Peraturan Direktorat Jenderal
Maxims dengan uraian sebagai berikut:
Pajak Nomor PER-09/PJ/2012 tentang
(a) Pembagian tekanan pajak diantara
Perubahan atas Peraturan Direktorat
subjek pajak masing-masing hendaknya
Jenderal Pajak Nomor PER-30/PJ/2011
dilakukan
tentang Pedoman Teknis Sensus Pajak
perpajakan.
seimbang
dengan
dalam
menyelenggarakan
penghasilan yang dinamikanya masingmasing
dibawah
perlindungan
7
H.Bohari, Pengantar Hukum Pajak, PT
Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1999, hal. 32.
7
Nasional sebagai regulasi agar dapat
melaksanakan Sensus Pajak Nasional
(SPN)
yang
Freies
ermessen
sebagai
untuk
kebebasan bertindak perlu memiliki
mengumpulkan data Wajib Pajak demi
tolok ukur karena pemerintah sebagai
menggali potensi perpajakan.
pejabat administrasi negara tidak boleh
Adapun
dipenuhi
berguna
a. Tolok ukur Freies ermessen
kondisi
dalam
yang
inggin
pemungutan
pajak
membuat
suatu
kebijakan
mengakibatkan
yang
kerugian
kepada
yaitu: Jangan sampai ada wajib pajak
masyarakat,
yang
mempertanggungjawabkan tindakanya
tidak
memenuhi
sepenuhya
kewajiban perpajakanya, Jangan sampai
ada objek pajak yang tidak dilaporkan
dan
harus
dapat
secara hukum dan juga secara moral.
Adapun fungsi tolok ukur freies
oleh wajib pajak kepada fiskus, dan
ermessen
Jangan sampai ada objek pajak yang
kemungkinan
terlepas
kesewenang-wenangan atau kelalaian
dari
pengamatan
atau
adalah
untuk
mencegah
terjadinya
tindakan
perhitungan fiskus sedangkan contoh
pejabat
penerapan asas freies ermessen dalam
kesewenang-wenangan dan kelalaian
menyelenggarakan
pejabat
fungsi
pajak
administrasi
administrasi
negara,
negara
sebab
dapat
mengatur dapat dilihat dengan adanya
berpengaruh
adanya Peraturan Direktur Jenderal
masyarakat sebagai contoh akan timbul
Pajak Nomor Per–11/Pj/2016 Tentang
pelanggaran hak-hak warga masyarakat,
Pengaturan Lebih Lanjut Mengenai
dan kekacauan tata tertib norma-norma
Pelaksanaan Undang-Undang Nomor
hukum.
11 Tahun 2016 Tentang Pengampunan
kelalaian
Pajak.
pemerintahan
Hal ini menunjukkan bahwa adanya
terhadap
Kesewenang-wenangan
dalam
tidak
mustahil
dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal
menetapkan
Pajak dalam menyelenggarakan fungsi
kebijakan
mengatur di bidang perpajakkan.
membentuk peraturan kebijakan.
Dan
Bentuk
Pengujian Freies Ermessen
akan
terjadi jika pejabat administrasi negara
yang
Ukur
dan
penyelenggaraan
penerapan asas freies ermessen yang
2. Tolok
warga
memiliki
kebebasan
untuk
(menggariskan)
suatu
tidak
diawasi
dalam
Tolok ukur freies ermessen untuk
pemerintah
dalam
melaksanakan
8
tindakanya
sebagai
administrasi negara
pejabat
saat ini yaitu
wewenang itu maka telah melakukan
penyalahgunaan wewenang.8
adalah UU AP yang dimana di
Selain itu, juga menggunakan asas
dalamnya mencantumkan persyaratan
spesialisasi karena asas ini dijadikan
diskresi atau freies ermessen. Adapun
sebagai landasan bagi kewenangan
persyaratanya
sesuai
pemerintah untuk bertindak dengan
dengan Asas-asas umum pemerintahan
mempertimbangkan pada suatu tujuan.
yang baik, dan tidak bertentangan
Setiap
kewenangan
dengan peraturan perundang-undangan
(bestuurs
bevoegdheid)
yang lebih tinggi.
peraturan perundang-undangan dengan
Adapun untuk mengetahui apakah
suatu tujuan tertentu yang pasti. Dari
pejabat
sudut hukum admnistrasi spesialitas
yaitu
administrasi
harus
negara
telah
diatur oleh
melakukan penyalahgunaan wewenang
disebut
atau tidak maka juga dapat di ukur
peraturan
berdasarkan
spesialitas
kepentingan umum tertentu. Dalam hal
(specialiteitsbeginsel) dimana dalam
ini bahayanya adalah bahwa terdapat
hukum administrasi, setiap pemberian
pertentangan antara berbagai peraturan
wewenang kepada suatu badan atau
tersebut.9
asas
kepada pejabat administrasi negara
selalu disertai dengan “tujuan dan
maksud” diberikanya wewenang itu,
sehingga penerapan wewenang itu
harus sesuai dengan “tujuan dan
maksud” diberikanya wewenang itu.
Dalam hal ini apabila penggunaan
wewenang
tersebut
tidak
sesuai
dengan tujuan dan maksud pemberian
sebagai
pemerintah
yang
suatu
rangkaian
berkaitan
dengan
b. Bentuk pengujian freies ermessen
Selain harus mengetahui tolok ukur,
penerapan freies ermessen juga sangat
perlu diuji dan dipersoalkan secara
hukum. Pengujian peraturan kebijakan
diperlukan untuk menegakan keadilan
hukum
akan
tindakan
yang
telah
dilakukan oleh pejabat administasi yang
mengakibatkan
kerugian
bagi
8
Abdul Latif. Hukum Administrasi Negara
dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi,
Prenada Media Group, Jakarta, hal 20.
9
Ibid, hal 21.
9
masyarakat dalam hal ini adalah wajib
Agung (MA) namun hanya jika dalam
pajak..
tindakan pemerintah tersebut diduga
Namun bagi warga masyarakat yang
telah terjadi tindakan atau melampaui
dirugikan terhadap keputusan pejabat
wewenang,
administrasi pemerintahan, maka dapat
Sebagimana
mengajukan keberatan kepada badan
Mahkamah Agung tanggal 25 februari
atau pejabat pemerintahan sedangkan
1977
jika tindakan tersebut ditolak maka
menyatakan bahwa perbuatan kebijakan
masyarakat dapat mengajukan banding
penguasa tidak termaksud kompetensi
kepada atasan pejabat. Namun jika
pengadilan untuk menilainya, kecuali
masyarakat
ada
tidak
penyelesaian
Pejabat,
menerima
banding
maka
oleh
barulah
atas
Atasan
warga
No.
atau
sewenang-wenang.
dalam
Surat
Edaran
MA/Pemb/0159/77
unsur
yang
sewenang-wenang
dan
penyalahgunaan wewenang.
Sehingga dengan demikian, bentuk
masyarakat dapat mengajukan gugatan
atau
ke Pengadilan. Sebagaimana dalam
gunakan untuk menguji penerapan
Pasal
freiess
75-76
UU
AP.
Meskipun
mekanisme,
ermseen
yang
tepat
di
yang
berbentuk
kebijakan
adalah
metode
executive
demikian UU AP tentu saja memiliki
peraturan
kekurangan karena hanya terbatas pada
menggunakan
keputusan yang lahir karena adanya
review karena metode ini merupakan
kewenangan diskresi saja dan tidak
mekanisme uji material yang paling
mengatur
tindakan
relevan dilakukan untuk semua jenis
seperti
peraturan kebijakan. Hal ini relevan
secara
administrasi
umum
pemerintahan
mengenai bagaimana proses keberatan
karena
terhadap
menempatkan
pengunaan
peraturan
Contarius
Asas
peraturan
actus
kebijakan
kebijakan yang dianggap merugikan
yang merupakan produk eksekutif
baik
dapat dicabut oleh eksekutif. Uji
yang bersifat
bebas
(formil)
material oleh eksekutif memiliki acuan
maupun terikat (materil).
perpajakan
yang berbeda dibandingkan oleh uji
yang berdasarkan kewenangan diskresi
material oleh yudisial. Karena uji
pejabat administrasi negara pengujianya
material oleh yudisial terbatas pada
dapat dilakukan oleh Hakim Mahkamah
menguji
Dalam
penyelenggaraan
apakah
sebuah peraturan
10
Adapun
perundang-undang dibawah undang-
executive
mekanisme
undang bertentangan dengan undang-
review bagi peraran kebijakan dapat
undang atau tidak.
ditindak lanjuti dengan mengeluarkan
Sedangkan mekanisme executive
jenis peraturan yang sama untuk
review, khususnya terhadap peraturan
mencabut
kebijakan, tidak terbatas pada apakah
Misalnya peraturan kebijakan material
peraturan
berupa peraturan menteri dapat dicabut
dengan
tersebut
bertentangan
undang-undang.
pengujian
terhadap
peraturan
sebelumnya.
Sehingga
dengan cara mengeluarkan peraturan
peraturan
menteri
baru
yang
menyatakan
kebijakan juga berdasarkan asas-asas
pencabutan peraturan yang dimaksud.
umum pemerintahan yang baik dan
Sedangkan
asas-asas
peraturan
kebiajakan formal dengan format surat
perundang-undangan yang baik pula.
edaran atau intruksi tidak memerlukan
karena
executive review yang ditindaklanjuti
pembentukan
pembentukan
kebiajakan
dilatar
peraturan
belakangi
oleh
diskresi freies ermessen.10
dengan
dalam
pencabutan
Eksekutif
peraturan
surat
cukup
edaran.
mengeluarkan
Selain itu, perlu dipertimbangkan
peraturan kebijakan formal yang berisi
juga executive review bukan hanya
arahan atau intruksi yang menyatakan
oleh pejabat/lembaga yang membuat
hal
peraturan kebijakan tersebut tetapi
kebijakan sebelumnya.11
yang berbeda dari peraturan
juga oleh pejabat/lembaga yang secara
Sehubungan dengan hal itu, maka
structural berada diatas pembentuk
secara teoritis, perlindungan hukum
peraturan
dalam
kebijakan.
Sehubungan
pelaksanaan
peraturan
dengan hal itu, maka executive review
kebijakan formal harus dikembalikan
merupakan mekanisme yang relevan
dalam bentuk peraturan kebijakan
untuk menguji peraturan perundang-
yang karakternya adalah tuntunan atau
undangan
arahan dari pejabat atasan kepada
dan
dibawah
peraturan
undang-undang
kebijakan
yang
dikeluarkan oleh pemerintah.
bawahan.
terdapat
Oleh
Surat
karena
Edaran
itu,
jika
(SE)
dari
pemerintah yang ditujukan kepada
10
Victor Imanuel W. Nalle, Op.cit, hal. 145.
11
Ibid, hal 147.
11
masyarakat umum maka Surat Edaran
III. PENUTUP
(SE) tersebut tidak mengikat umum.
a. Kesimpulan
Pemerintah
tidak
dapat
1). Penerapan freies ermessen dalam
pelaksanaan
Surat
penyelenggaraan fungsi pajak adalah
Edaran (SE) tersebut secara langsung
peraturan kebijakan baik yang bersifat
kepada
terikat
juga
memaksakan
masyarakat
pemerintah
kemudian
pelaksanaan
Surat
umum.
Jika
memaksakan
(materil)
maupun
bebas
(Formil), untuk itu freies ermessen
(SE)
merupakan solusi bagi pemerintah
tersebut kepada masyarakat umum dan
untuk bertindak jika terjadi kondisi
pelaksanaanya
mengakibatkan
dimana undang-undang memberikan
kerugian, maka pemerintah dalam hal
pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap
ini bertanggung gugat atas tindakan
atau tidak jelas, dan/atau adanya
pemerintahan tersebut.
Berdasarkan
stagnasi pemerintahan, guna untuk
konsep tanggung gugat pemerintah
mengikuti perkembangan yang ada
secara
dimasyarakat.
luas,
Edaran
pemerintah
harus
Adapun
contoh
memberikan kompensasi untuk setiap
penerapan
kerugian yang disebabkanya secara
menyelenggarakan
langsung atau tidak langsung, secara
keuangan seperti adanya Peraturan
material atau immaterial, terhadap
Direktorat Jenderal Pajak Nomor PER-
warganya. Dalam konteks kerugian
09/PJ/2012 tentang Perubahan atas
yang
Peraturan Direktorat Jenderal Pajak
disebabkan
pelaksanaan
peraturan kebijakan, gugatan terhadap
Nomor
pemerintah
Pedoman
tidak
dapat
dilakukan
diskresi
dalam
fungsi
pajak
PER-30/PJ/2011
Teknis
tentang
Sensus
Pajak
memalui peradilan administrasi. Oleh
Nasional yang dijadikan regulasi untuk
karena
terhadap
melaksanakan Sensus Pajak Nasional
pemerintah dapat dilakukan melalui
demi menggali potensi perpajakan,
peradilan umum atau dasar perbuatan
sedangkan contoh penerapan diskresi
melanggar hukum oleh pemerintah
dalam menyelenggarakan fungsi pajak
(onrechtmatige overheidsdaad).12
mengatur
itu
gugatan
yaitu
adanya
Peraturan
Direktur Jenderal Pajak Nomor Per –
12
Ibid, hal. 166.
11/Pj/2016 Tentang Pengaturan Lebih
12
Lanjut
Mengenai
Pelaksanaan
diterapkan karena freies ermessen
Undang-Undang Nomor 11 Tahun
pengujianya dapat dilakukan oleh
2016 Tentang Pengampunan Pajak,
Hakim
guna memberikan penjelasan lebih
namun hanya jika dalam tindakan
lanjut
pemerintah
terhadap
Undang-Undang
Mahkamah
Agung
tersebut
diduga
terjadi
2). Adapun tolok ukur freies ermessen
wewenang, atau sewenang-wenang.
adalah Asas-asas umum pemerintahan
Dengan demikian tindakan pengujian
yang baik dan tidak bertentangan
terhadap peraturan kebijakan yang
dengan peraturan perundang-undangan
bersifat materil (terikat) maupun bebas
yang lebih tinggi. Sedangkan untuk
(Formil) baiknya dilakukan dengan
mengetahui
pejabat
mekanisme executive review karena
administrasi negara telah melakukan
mekanisme ini merupakan mekanisme
penyalahgunaan wewenang atau tidak
uji material
maka dapat diukur berdasarkan asas
dilakukan untuk semua jenis peraturan
spesialisasi.
kebijakan yang dianggap bermasalah
Namun bagi warga masyarakat yang
atau merugikan. Hal ini relevan karena
dirugikan terhadap keputusan pejabat
Asas Contarius actus menempatkan
administrasi pemerintahan, maka maka
peraturan kebijakan yang merupakan
hal yang dapat dilakukan adalah
produk eksekutif dapat dicabut oleh
mengajukan keberatan kepada badan
eksekutif.
spesialitas
dan
asas
atau pejabat pemerintahan sedangkan
jika tindakan tersebut ditolak maka
masyarakat dapat mengajukan banding
kepada atasan pejabat. Namun jika
masyarakat
tidak
menerima
atas
penyelesaian banding oleh Atasan
Pejabat,
maka
barulah
warga
masyarakat dapat mengajukan gugatan
ke Pengadilan, sehingga untuk itu,
penyelenggaraan
perpajakan
yang
atau
telah
Pengampunan Pajak yang belum jelas.
apakah
tindakan
(MA)
melampaui
yang paling relevan
b. Saran
Karena Asas Freies Ermessen dan
kehidupan bernegara yang hendak
dicapai yakni kesejahteraan rakyat
maka sudah seharusnya jika pejabat
dalam membuat kebijakan di bidang
perpajakan
tindakannya
kewenangan
perlu
untuk
memperhatikan
menggunakan
diskresi
tersebut,
13
sehingga
tidak
mengakibatkan
kerugian bagi masyarakat atau wajib
pajak, maupun negara, agar dapat
membawa
ekonomi
negara
dan
ekonomi masyarakat ke arah yang
kondusif
atau
stabil
dan
maju
(berkembang).
DAFTAR PUSTAKA
A. Buku
Abdul Latif, Hukum Administrasi Negara dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi,
Prenada Media Group, Jakarta, 2014.
H. Bohari, Pengantar Hukum Pajak, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, 1999.
Hotma. P. Sibuea, Asas-asas Negara Hukum Peraturan Kebijakan, Asas-asas
Umum Pemerintahan yang Baik, & Asas-asas umum pemerintahan yang
baik, Erlangga, Jakarta., 2010.
Jum Anggraini, Hukum Administrasi Negara, Graha Ilmu, Yogyakarta, 2012.
Syofrin Syofyan, Hukum Pajak dan Permasalahanya, PT Refika Aditama,
Bandung, 2004.
Victor Imanuel W. Nalle, Konsep Uji Materiil (Kajian Pembentukan dan Uji
Materiil Peraturan Kebijakan di Indonesia), Setara Press, Jatim, 2014.
B. Peraturan Perundang-Undangan
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 16 tahun 2009 tentang
Ketententuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 62, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4999).
3. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 tahun 2011 Tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Nomor
82 Tahun 2011, Tambahan Lembaran Negara Nomor 5234).
14
4. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 Tentang
Administrasi Pemerintahan. (Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
292, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor Nomor
5601).
5. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2016 Tentang
Pengampunan
Pajak
(Lembaran
Negara
Nomor
131
Tahun
2016,Tambahan Lembaran Negara Nomor 5899).
BIODATA PENULIS
Nama
: Ahmad yani Jamal
Tempat Tanggal Lahir: Pare-pare, 28, Agustus 1994
Alamat Rumah
: Jl. Padat Karya Tondo
Alamat Email
: Ahmadyanijamalahmad@gmail.com
No. Telp/Hp
: 082292811913
15