D. Analisis Terhadap Pertanggungjawaban Kepala Daerah Dalam Pelaksanaan
APBD.
Sebagaimana dikemukakan sebelumnya bahwa pada masa berlakunya Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang mensyaratkan bahwa kepala daerah sebagai
pelaksana APBD harus bertanggungjawab terhadap DPRD adalah merupakan salah satu ciri dari bentuk sistem pemerintahan parlementer, sedangkan Negara Republik
Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil dimana presiden tidak bertanggungjawab terhadap parlemen, atau dengan perkataan lain pada tingkat pusat
Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensil, sedangkan pada tingkat daerah menganut sistem pemerintahan parlementer.
Kemudian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai dasar dari pelaksanaan pemerintahan daerah digantikan dengan Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004, dimana terdapat beberapa perbedaan yang sangat esensial diantara keduanya, diantaranya adalah berkaitan dengan pertanggungjawaban kepala daerah
terhadap pelaksanaan APBD, dimana kepala daerah tidak lagi bertanggungjawab kepada DPRD terhadap pelaksanaan APBD.
Memang harus diakui, bahwa dengan tidak bertanggungjawabnya kepala daerah terhadap DPRD adalah merupakan bentuk penyempurnaan dari sistem pemerintahan
presidensil yang dianut oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun, terlepas dari hal yang demikian, dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2004 membawa dampak lain kelemahan terhadap jalannya sistem pemerintahan
Universitas Sumatera Utara
daerah, khususnya yang berkaitan dengan pertanggungjawaban kepala daerah terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Berikut ini akan diuraikan analisis terhadap mekanisme pertanggungjawaban kepala daerah:
Kekuasaan cenderung di salah gunakan dan kekuasaan yang mutlak pastilah di salah gunakan power tends to corrupt and absolute poewer corrupt absolutely”
itulah kalimat yang pernah di kemukan oleh Lord Acton seorang sarjanawan Inggris yang hidup antara tahun 1838 hingga 1902, yang awalnya hanya sebuah hipotesa
belaka. Hipotesa yang akirnya seakan menjadi takdir yang tak terbantahkan lagi oleh sejarah panjang kekuasaan. Kekuasaan yang mutlak berada pada tangan seseorang
yang telah melahirkan seorang Fir’aun, Nero hingga Mossolini dan Hitler dengan pemerintahan yang tiran. Kekuasaan yang mutlak berada di tangan sekelompok orang
telah menjadi pedang bagi bangsawan Prancis atau Partai Komunis untuk mengoyakkan hak rakyat untuk kepentingan pribadi atau kelompok sendiri dalam
pemerintahan yang oligarkhi. Demikian panjangnya sejarah hitam kekuasaan hingga pernah dianggap ideal setidaknya dalam teori Lao Sayeung di China atau pun
Machiavelli di Prancis.
84
Selanjutnya adalah dimana keterkaitan antara kalimat yang dikemukakan oleh Lord Acton tersebut diatas dengan pertanggungjawaban kepala daerah?. Disini dapat
dikemukakan bahwa baik dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 maupun
84
Dahlan Thaib Dkk, Teori Dan Hukum Konstirusi,Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2003, hlm. 3.
Universitas Sumatera Utara
Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2007 jelas disebutkan bahwa DPRD hanya melahirkan rekomendasi terhadap Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ
yang disampaikan oleh kepala daerah.
85
Atau dengan perkataan lain bahwa DPRD tidak lagi dapat menolak pertanggungjawaban kepala daerah terhadap pelaksanaan
APBD. Hal tersebut sesuai dengan pendapat Surya Darma AR, yang mengemukakan:
Dalam hal Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ Kepala Daerah terhadap pelaksanaan APBD tidak ada hubungannya dengan diterima atau tidak
diterimanya pertanggungjawaban tersebut. Kalau terhadap DPRD hanya sebatas memberikan rekomendasi untuk dilakukan perbaikan
86
. Kemudian Zul Abdiman mengemukakan bahwa:
Kalau memperhatikan peraturan perundang-undangan terkait, maka tidak ada konsekuensi atau akibat hukum apabila Laporan Keterangan Pertanggungjawaban
LKPJ kepala daerah diterima atau tidak diterima. Akan tetapi yang perlu mendapat perhatian terkait dengan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban
LKPJ kepala daerah terhadap pelaksanaan APBD adalah masalah dinamika politik dan kepuasan moril masyarakat
87
. Kendati demikian, walaupun bagi DPRD tidak memungkinkan untuk menolak
Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ yang disampaikan oleh kepala daerah, namun dengan hak yang melekat pada DPRD, maka tidak menutup
kemungkinan bagi DPRD untuk melakukan tindakan apabila terhadap Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LPKJ dinilai tidak sesuai dengan tolak ukur
85
Pasal 27 26 Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2007 Tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Kepala Daerah
Kepada DPRD, dan Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada Masyarakat.
86
Wawancara Dengan Surya Darma AR, Wakil Ketua Panitia Anggaran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Tanjung Balai, Senin 17 Mei 2010.
87
Wawancara dengan Zul Abdiman, Kepala Bidang Penelitian dan Pengembangan dan Perencanaan Pembangunan Pemerintah Kota Tanjung Balai, Selasa 18 Mei 2010.
Universitas Sumatera Utara
Rencana Kerja Pembangunan Daerah RKPD, hal tersebut dilakukan adalah dalam rangka fungsi pengawasan DPRD.
Hal tersebut dilakukan sehubungan dengan operasionalisasi dari teori check and balances yang dilakukan melalui cara-cara sebagai berikut:
1. Pemberian kewenangan terhadap suatu tindakan kepada lebih dari satu cabang
pemerintahan. Misalnya kewenangan pembuatan suatu undang-undang yang diberikan kepada pemerintah dan parlemen sekaligus. Jadi terjadi overlapping
yang dilegalkan terhadap kewenangan para pejabat negara antara satu cabang pemerintahan dengan cabang pemerintahan lainnya.
2. Pemberian kewenangan pengangkatan pejabat tertentu kepada lebih dari satu
cabang pemerintahan. Banyak pejabat tinggi negara dimana dalam proses pengangkatannya melibatkan lebih dari satu cabang pemerintahan. Misalnya
melinatkan pihak eksekutif maupun legislatif.
3. Upaya hukum impeachment dari cabang pemerintahan yang satu terhadap
cabang pemerintahan lainnya. 4.
Pengawasan langsung dari satu cabang pemerintahan terhadap cabang pemerintahan lainnya, seperti pengawasan terhadap cabang eksekutif oleh
cabang legislatif dalam penggunaan budget negara.
5. Pemberian kewenangan kepada pengadilan sebagai pemutus kata akhir the
last word jika ada pertikaian kewenangan antara badan eksekutif dengan legislatif.
88
Fungsi pengawasan DPRD terhadap pelaksanaan APBD dapat dilakukan melalui 3 tiga hak yang ada pada DPRD, yaitu:
1. Hak interpelasi, adalah hak DPRD untuk meminta keterangan kepada kepala
daerah mengenai kebijakan pemerintah daerah yang penting dan strategis yang berdampak luas pada kehidupan masyarakat, daerah, dan negara.
2. Hak angket, adalah fungsi dan pengawasan DPRD untuk melakukan
penyelidikan terhadap suatu kebijakan tertentu kepala daerah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan masyarakat, daerah dan
negara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.
3. Hak petisi, adalah hak DPRD untuk menyatakan pendapat terhadap kebijakan
kepala daerah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi didaerah disertai
88
Munir Fuady, Teori Negara Hukum Modern, Jakarta: PT. Refika Aditama, 2009, hlm. 124.
Universitas Sumatera Utara
dengan rekomendasi penyelesaiannya atau sebagai tindak lanjut pelaksanaan hak interpelasi dan hak angket
89
. Paparan tersebut diatas senada dengan yang diungkapkan oleh Evi Lovita, yang
mengemukakan: Kita sama-sama tahu bahwa DPRD mempunyai 3 fungsi, yaitu: fungsi anggaran,
fungsi pengawasan dan fungsi perundang-undangan. Kemudian walaupun yang melaksanakan APBD adalah kepala daerah, akan tetapi DPRD berhak untuk
melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan APBD yang dilakukan oleh kepala daerah, yang mana hal tersebut dilakukan dalam dalam rangka melaksanakan
fungsi pengawasan DPRD. Fungsi pengawasan tersebut, baik dalam pelaksanaan APBD yang dilakukan oleh kepala daerah dapat dilakukan melalui 3 hak DPRD
yang berkaitan dengan fungsi pengawasan yaitu: hak interpelasi, hak angket dan hak petisi, apabila DPRD menilai ada penyimpangan yang dilakukan oleh kepala
daerah dalam pelaksanaan APBD
90
. Dalam kaitan ini, lebih jauh lagi dapat dikatakan bahwa Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 telah menjungkirbalikkan ketentuan tentang pembentukan dan susunan daerah berikut kewenangan daerah, bentuk dan susunan pemerintahan
daerah. Kita menyadari bahwa praktek penyelenggaraan otonomi daerah sesuai dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 mengandung banyak kelemahan,
tetapi perubahan yang terjadi cukup membingungkan dan menghilangkan esensi otonomi daerah yang fundamental, yaitu hak-hak DPRD. Sepintas lalu hak
interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat memberikan gambaran yang seram dan menakutkan. Padahal dalam praktek DPR dan DPRD secara langsung dan
89
HAW. Widjaja, Penyelenggaraan Otonomi Di Indonesia, …………., op.cit, hlm. 190.
90
Wawancara Dengan Evi Lovita, Kasubbag Bankum dan Pem. PPNS Pemerintah Kota Tanjung Balai, Selasa 18 Mei 2010.
Universitas Sumatera Utara
tidak langsung hal tersebut telah merupakan agenda rutin selama masa tugas DPR dan DPRD.
91
Disamping itu juga, permasalahan yang muncul adalah, bahwa dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah, kontrol terhadap birokrasi didasarkan kepada
unsur formal accountability. Kontrol formal didasarkan pada peraturan perundang- undangan yang dilakukan dan sifatnya eksternal, seperti kontrol legislatif, interest
group, pengadilan, hierarki, birokrasi, pers, dan peran serta warga negara sebagai agen kontrol. Kontrol eksternal ini sedang marak-marak didaerah sebagai dampak
dari reformasi yang menuntut keterbukaantransparansi dan keadilan, sedangkan kontrol informalnya adalah kekuatan hati nurani dari masing-masing individunya.
Sampai saat sekarang ini belum ada peraturan khusus yang mengatur tentang kontrol terhadap legislatif. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang
Pemerintahan Daerah maupun Undang-Undang Nomor 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD hanya diatur tentang kedudukan, susunan, tugas dan wewenang, hak
keanggotaan, kewajiban, pimpinan dan alat kelengkapan DPRD.
92
Maka untuk hal tersebut sangat dituntut adanya kontrol eksternal dari DPRD yang loyal pada cita-cita
demokrasi dan kepentingan publik serta dapat menghambat tindakan yang salah serta mampu mendorong tindakan yang benar. Disamping itu, diperlukan juga lembaga
semacam ombudsman atau semacam parlement watch yang akan menjadi wadah untuk menampung, menyalurkan, dan memperjuangkan keluhan-keluhan dari
91
BN. Marbun, op.cit, hlm. 114.
92
HAW. Widjaja, Penyelenggaraan Otonomi…………., op.cit, hlm. 32.
Universitas Sumatera Utara
masyarakat terhadap tindakan yang dilakukan oleh anggota DPRD maupun lembaganya serta mengawasi tindakan-tindakannya Atau dalam rangka check and
balances system pada masa yang akan datang kepada pemerintah daerah diberi juga kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap DPRD.
Perlu dan patut diketahui bahwa berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 110 Tahun 2000 Tentang kedudukan Keuangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,
Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Sekretaris Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menyusun rencana anggaran belanja Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah. Rencana anggaran dimaksud dibahas bersama dengan pihak eksekutif untuk selanjutnya dicantumkan dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah RAPBD. Anggaran Belanja Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Sekretariat Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah merupakan bahagian yang tak terpisahkan dari APBD. Ketentuan ini berarti bahwa pengajuan, pembahasan usulan anggaran Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah DPRD diberlakukan sama seperti usulan anggaran perangkat daerah lainnya. Dengan demikian laporan pertanggungjawaban keuangan
DPRD termasuk bahagian dari laporan pertanggungjawaban akhir tahun kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pengelolaan keuangan DPRD
dilaksanakan oleh Sekretaris Dewan Perwakilan rakyat Daerah Sekwan dan pertanggungjawaban keuangan DPRD berpedoman pada ketentuan peraturan
Universitas Sumatera Utara
perundang-undangan yang berlaku yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 110 tahun 2000 Tentang Kedudukan Keuangan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
93
Namun demikian, dalam rangka akuntabilitas DPRD dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, anggota DPRD mempunyai kewajiban:
1. Mengamalkan pancasila, melaksanakan UUD Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 dan menaati segala peraturan perundang-undangan. 2.
Melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
3. Mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta keutuhan Negara
Kesatuan Republik Indonesia. 4.
Memperjuangkan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah. 5.
Menyerap, menampung, menghimpun dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat.
6. Mendahulukan kepentingan negara diatas kepentingan pribadi, kelompok, dan
golongan. 7.
Memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggungjawab moral dan politis terhadap daerah
pemilihannya.
8. Menaati peraturan tata tertib, kode etik, sumpahjanji anggota DPRD.
9. Menjaga norma dan etika dalam hubungan kerja dengan lembaga yang
terkait.
94
Sekarang pertanyaan yang muncul adalah bahwa Kepala Daerah sebagai pimpinan eksekutif daerah dan DPRD sebagai lembaga legislatif daerah adalah
merupakan 2 dua lembaga daerah yang bersifat sejajar, namun mengapa terkait dengan mekanisme pertanggungjawaban keuangan daerah kepala daerah harus
menyampaikan laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ kepada DPRD yang nota benenya pertanggungjawaban tersebut sebahagian adalah keuangan daerah yang
93
Soekarwo, op.cit, hlm. 249.
94
Pasal 43 dan Pasal 44 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.
Universitas Sumatera Utara
digunakan oleh DPRD, bukankah keuangan pimpinan dan anggota DPRD diatur secara tersendiri?
Oleh karena itu, ada baiknya dimasa yang akan datang, mekanisme pertanggungjawaban keuangan daerah dilaksanakan dengan jalan 2 dua arah, hal ini
mengingat check and balances system dalam kerangka negara demokrasi. Adapun mekanisme pertanggungjawaban tersebut adalah sebagai berikut:
1. Kepala daerah memberikan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ
terhadap penggunaan keuangan daerah oleh pihak eksekutif dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah.
2. DPRD melalui Pimpinan DPRD juga menyampaikan Laporan Keterangan
Pertanggungjawaban LKPJ kepada pihak eksekutif terhadap penggunaan dana APBD yang diatur dalam Pos tersendiri dalam APBD yang digunakan terhadap
operasional DPRD. Mekanisme pertanggungjawaban 2 dua arah tersebut diatas dapat digambarkan
dalam skema berikut:
Universitas Sumatera Utara
SKEMA II MEKANISME PERTANGGUNGJAWABAN TERHADAP PENGGUNAAN
DANA APBD
APBD
LEGISLATIF DAERAH
EKSEKUTIF DAERAH
PERTANGGUNG JAWABAN
PENGGUNAAN DANA APBD
Universitas Sumatera Utara
BAB IV HAMBATAN-HAMBATAN YANG DIHADAPI OLEH KEPALA DAERAH
DALAM MEMPERTANGGUNGJAWABKAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH APBD
Mendasarkan pada uraian sebelumnya, menunjukkan bahwa dalam kehidupan demokrasi, pertanggungjawaban kepala daerah dalam pelaksanaan APBD sangat
penting untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang, kebocoran yang dilakukan oleh pihak eksekutif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Bahkan dalam konteks ini menurut Surya Darma AR, pertanggungjawaban terhadap pelaksanaan APBD yang dilakukan oleh kepala daerah dalam bentuk
Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ yang yang disampaikan pada sidang paripurna DPRD adalah merupakan salah satu ciri pemerintahan yang
demokratis, yakni fungsi kontrol dewan terhadap eksekutif: Esensi pemerintahan demokrasi itu pada pokoknya adalah pemerintahan yang
dikontrol oleh rakyat, termasuk dalam menggunakan anggaran sebagai salah satu aspek, kemudian juga menyangkut pengalokasian anggaran. Rakyat melalui
DPRD harus dapat melakukan pengawasan untuk dapat memperjuangkan aspirasi rakyat, supaya berbagai dana yang dibebankan kepada rakyat itu dikembalikan
atau dialokasikan untuk membiayai sarana dan prasarana yang betul-betul diperlukan oleh rakyat.
95
Berkenaan dengan hal tersebut, yang lebih penting adalah tekad dan upaya dari
semua pihak untuk menciptakan iklim yang benar-benar dapat mendorong agar
95
Wawancara dengan Surya Darma AR, Wakil Ketua Panitia Anggaran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Tanjung Balai, Senin 17 Mei 2010.
Universitas Sumatera Utara
Kategori