commit to user
BAB II TINJAUAN PUSTAKA
A. Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
Tuntutan yang semakin besar terhadap akuntabilitas publik menimbulkan implikasi bagi manajemen pemerintahan sektor publik untuk
memberikan informasi kepada publik. Salah satu informasi yang dibutuhkan oleh publik adalah informasi mengenai pengelolaan keuangan daerah Negara
dalam bentuk laporan keuangan Tim Penyusun Modul Program Pendidikan Non Gelar Auditor Sektor Publik, 2007:3. Dari sudut pandang pengendalian
tindakan pada pencapaian tujuan, akuntabilitas mengandung arti kewajiban untuk menyajikan dan melaporkan segala tindak-tanduk dan kegiatan
seseorang atau lembaga, terutama di bidang administrasi keuangan, kepada pihak yang lebih tinggi atau atasannya. Sedangkan dalam konteks
pemerintahan, akuntabilitas mempunyai arti pertanggungjawaban, yang merupakan salah satu pilar dalam pengelolaan pemerintahan yang baik.
Sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara, setiap pengelola keuangan daerah harus menyampaikan
laporan pertanggungjawaban pengelolaan keuangannya dalam bentuk Laporan Keuangan, yang setidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi Anggaran,
Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan. Kemudian, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
menyebutkan bahwa Laporan Keuangan harus disusun berdasarkan proses akuntansi, yang wajib dilaksanakan oleh setiap Pengguna Anggaran dan kuasa
commit to user
Pengguna Anggaran serta pengelola Bendahara Umum Daerah. Sehubungan dengan hal tersebut, maka setiap Pemerintah Daerah perlu menyelenggarakan
sistem akuntansi untuk lingkungan pemerintah daerahnya yang pedomannya ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri. Adanya perkembangan paket
peraturan perundang-undangan di bidang keuangan negara menunjukkan adanya upaya dalam meningkatkan keterbukaan informasi. Penyajian laporan
keuangan yang terbuka, terutama mengenai informasi penerimaan, penyimpanan, dan pengeluaran uang oleh pengelola keuangan daerah
kemudian disebut sebagai transparansi. Disebutkan juga dalam Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 bahwa laporan keuangan pemerintah harus
diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan BPK sebelum disampaikan kepada pihak legislatif sesuai dengan kewenangannya. Pemeriksaan BPK dilakukan
dalam rangka pemberian pendapat opini sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
Tanggung Jawab Keuangan Negara. Laporan Keuangan tersebut setelah diaudit oleh BPK perlu disesuaikan berdasarkan temuan audit danatau koreksi
lain yang diharuskan oleh Standar Akuntansi Pemerintahan SAP. Laporan Keuangan yang telah diaudit dan telah diperbaiki itulah yang selanjutnya
diusulkan oleh Pemerintah Daerah dalam suatu rancangan peraturan daerah tentang Laporan Keuangan Pemerintah Daerah untuk dibahas dengan dan
disetujui oleh DPRD. Jadi, karena adanya tuntutan akuntabilitas dan transparansi, maka pemerintah daerah diharuskan untuk menyusun laporan
keuangan dan kemudian diaudit sehubungan dengan kesesuaian dengan SAP dan peraturan perundang-undangan yang berkaitan.
commit to user
Laporan keuangan merupakan bagian dari pelaporan keuangan. Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi
keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Laporan keuangan terutama digunakan untuk
membandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan,
mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan.
Tujuan pelaporan keuangan sektor publik secara umum adalah untuk memberikan informasi yang bermanfaat dan memenuhi kebutuhan pengguna.
Pengguna laporan keuangan pemerintah daerah menurut Standar Akuntansi Pemerintahan SAP berdasarkan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
No.24 tahun 2005 yaitu terdapat beberapa kelompok utama pengguna laporan keuangan pemerintah, namun tidak terbatas pada 1 masyarakat, 2 para
wakil rakyat, lembaga pengawas, dan lembaga pemeriksa, 3 pihak yang memberi atau berperan dalam proses donasi, investasi, dan pinjaman, dan 4
pemerintah. Mardiasmo 2005:172 juga menjelaskan secara rinci mengenai siapa saja pengguna laporan keuangan, yaitu pembayar pajak, pemberi dana
bantuan, investor, pengguna jasa, karyawanpegawai, pemasok, dewan legislatif, manajemen, pemilih, dan badan pengawas. Secara spesifik
pengguna laporan keuangan pemerintah daerah adalah: 1 DPRD, 2 Badan Pengawas Keuangan, 3 Investor, Kreditor, dan donatur, 4 Analis Ekonomi
dan Pemerhati Pemerintah Daerah, 5 Rakyat, 6 Pemerintah Pusat, 7 Pemerintah Daerah Lain Halim dalam Yuliati, 2004. Kemudian lebih lanjut
commit to user
dalam Yuliati 2006 disebutkan bahwa tujuan pelaporan keuangan sektor publik, khususnya pemerintah daerah adalah berikut ini.
1. Mengidentifikasi sumber daya yang didapat dan digunakan sesuai
dengan anggaran yang telah disetujui oleh DPRD. 2.
Menyediakan informasi tentang sumber daya keuangan dan penggunaannya.
3. Menyediakan informasi tentang cara pemerintah daerah membiayai
aktivitas dan memenuhi kebutuhan kasnya. 4.
Menyediakan informasi yang dapat digunakan untuk mengevaluasi kemampuan manajemen dalam membiayai aktivitasnya dan
memenuhi kewajibannya. 5.
Menyediakan informasi mengenai kondisi keuangan dan kinerja pemerintah daerah, terutama yang berkaitan dengan efisiensi biaya
operasi dan pencapaian target. Sama halnya dengan laporan keuangan pada umumnya, laporan
keuangan pemerintah daerah pun memiliki asumsi yang mendasari pembuatannya. Menurut Bastian 2005:96-97 asumsi dasar laporan keuangan
terdiri dari dua. Pertama, untuk mencapai tujuannya, basis pelaporan keuangan sektor publik adalah dasar akrual, dimana pengaruh transaksi dan peristiwa
lain diakui pada saat kejadian bukan pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayar dan dicatat dalam catatan akuntansi serta dilaporkan dalam
laporan keuangan pada periode yang bersangkutan. Laporan keuangan pemerintah yang disusun atas dasar akrual akan memberikan informasi kepada
pemakai mengenai transaksi masa lalu yang melibatkan penerimaan dan
commit to user
pengeluaran kas dan kewajiban dan pembayaran kas di masa depan serta sumber daya yang merepresentasikan kas yang diterima di masa depan. Oleh
karena itu, laporan keuangan sektor publik pemerintah meliputi berbagai transaksi masa lalu dan peristiwa terkait yang mempengaruhi pengambilan
keputusan secara ekonomi. Asumsi yang kedua menurut Bastian 2005:97, laporan keuangan sektor
publik disusun atas dasar kelangsungan usaha entitas saat sekarang dan masa depan. Entitas diasumsikan tidak bermaksud melikuidasi atau mengurangi
secara material skala usahanya. Jika kemungkinan likuidasi terjadi, penyajian laporan keuangan harus dilakukan secara berbeda sesuai dengan kebutuhan
likuidasi saat itu. Laporan keuangan pemerintah pun harus memiliki karakteristik kualitatif
sama seperti laporan keuangan pada umumnya agar laporan keuangan tersebut memiliki nilai untuk penggunanya. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 24
Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah, karakteristik kualitatif laporan keuangan adalah ukuran-ukuran normatif yang perlu diwujudkan
dalam informasi akuntansi sehingga dapat memenuhi tujuannya. Keempat karakteristik tersebut relevan, andal, dapat dibandingkan, dan dapat
dipahami merupakan prasyarat yang harus dipenuhi agar laporan keuangan pemerintah dapat memenuhi kualitas yang dikehendaki.
Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 disebutkan, andal memiliki maksud sebagai berikut ini. Informasi dalam laporan keuangan bebas
dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan setiap fakta secara jujur, serta dapat diverifikasi. Informasi yang andal memenuhi
commit to user
karakteristik penyajian jujur, dapat diverifikasi verifiability, dan netralitas. Informasi keuangan pun harus handal. Untuk memenuhi keandalan, suatu
informasi harus dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada umumnya.
Perbandingan dapat dilakukan secara internal dan eksternal. Perbandingan secara internal dapat dilakukan bila suatu entitas menerapkan kebijakan
akuntansi yang sama dari tahun ke tahun. Perbandingan secara eksternal dapat dilakukan bila entitas yang diperbandingkan menerapkan kebijakan akuntansi
yang sama. Apabila entitas pemerintah akan menerapkan kebijakan akuntansi yang lebih baik daripada kebijakan akuntansi yang sekarang diterapkan,
perubahan tersebut diungkapkan pada periode terjadinya perubahan. Informasi dalam laporan keuangan harus dapat dipahami oleh pengguna untuk
memenuhi karakter kualitatif berikutnya untuk itu informasi keuangan dinyatakan dalam bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas
pemahaman para pengguna. Untuk itu, pengguna diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai atas kegiatan dan lingkungan operasi entitas
pelaporan, serta adanya kemauan pengguna untuk mempelajari informasi yang dimaksud.
Menurut Standar Akuntansi Keuangan dalam kerangka dasar penyusunan dan penyajian laporan keuangan IAI, 2009, karakteristik
kualitatif adalah suatu ciri khusus yang membuat informasi dalam laporan keuangan berguna bagi pemakai laporan keuangan. Terdapat empat
karakteristik kualitatif pokok, yaitu dapat dipahami, relevan, keandalan, dan dapat diperbandingkan. Dapat dipahami maksudnya, informasi yang
commit to user
terkandung dalam laporan keuangan dapat dengan mudah dipahami oleh pengguna. Pengguna diasumsikan memiliki pengetahuan yang cukup
mengenai aktivitas ekonomi dan bisnis, akuntansi, dan mau mempelajari informasi yang disajikan. Namun, suatu informasi yang kompleks tidak dapat
dikeluarkan dari laporan keuangan dengan alasan bahwa informasi tersebut sulit untuk dipahami pengguna laporan keuangan tertentu. Informasi juga
harus handal. Informasi yang handal adalah informasi yang bebas dari pengertian yang menyesatkan, kesalahan material, dan dapat diandalkan
penggunaanya sebagai penyajian yang jujur dari yang seharusnya disajikan atau yang secara wajar diharapkan dapat disajikan.
Sedangkan dalam Epstein 2001:13 mengungkapkan secara langsung bawa terdapat dua karakteristik kualitatif pokok. Karakteristik kualitatif pokok
itu yaitu relevan dan tepat saji. Dua karakteristik kualitatif pokok tersebut merupakan karakteristik khusus yang dapat meningkatkan kegunaan informasi
keuangan untuk membuat keputusan. Selain karakteristik kualitatif khusus adapula karakteristik yang melengkapi karakteristik kualitatif pokok, yaitu
dapat diperbandingkan termasuk konsistensi, dapat diverifikasi, tepat waktu, dan dapat dipahami.
Tidak jauh berbeda, FASB dalam Statement of Financial Acconting Concepts
No.8 2010 mengungkapkan mengenai kerangka konseptual, laporan keuangan memberikan informasi kepada pemakai mengenai sumber
ekonomi perusahaan, klaim terhadap entitas, efek dari transaksi dan peristiwa masa lalu dan perubahan sumber daya dan klaim, atau pada kerangka
konseptual disebut dengan fenomena ekonomi. Informasi keuangan yang
commit to user
terkandung dalam laporan keuangan harus memiliki karakteristik kualitatif. Karakterisitik kualitatif yang terkandung dalam informasi keuangan berguna
bagi kreditur, investor potensial, dan kreditur lainnya untuk membuat keputusan tentang suatu perusahaan. Suatu informasi keuangan harus relevan
dan menggambarkan keadaaan yang sesungguhnya. Kegunaannya informasi keuangan akan meningkat bila laporan keuangan dapat diperbandingkan,
diverifikasi, tepat waktu, dan mudah untuk dimengerti. Relevansi dan ketepatan pelaporan adalah karakteristik kualitatif yang paling pokok.