Rekening Pembangunan Hutan Keuangan akan mengirimkan dana dari RPH
5.2 Rekening Pembangunan Hutan Keuangan akan mengirimkan dana dari RPH
ke ‘satuan kerja’ Kementerian Kehutanan yang Pada tanggal 5 Februari 2007, Menteri Kehutanan
bertanggung jawab atas pengeluaran dana untuk dan Menteri Keuangan mengeluarkan suatu
pembangunan kehutanan.
peraturan bersama yang mendukung pembentukan rekening pembangunan hutan (RPH) untuk
‘Satuan kerja’ Kementerian Kehutanan ini bertugas mendukung pemanfaatan DR dalam rehabilitasi
mengelola dana-dana tersebut sebagai suatu ‘dana Modal awal RPH diberikan
hutan dan lahan. 45
bergulir’. Satuan ini diijinkan untuk menyalurkan pada bulan September 2007 sejumlah Rp 5,0 triliun
berbagai pinjaman kepada sejumlah badan (sekitar US$ 555 juta) dari DR yang sampai saat itu
hukum—termasuk berbagai perusahaan milik
negara, perusahaan milik daerah, perusahaan dana ini dapat mengalir ke rekening pembangunan
dikelola oleh Kementerian Keuangan. 46
Selanjutnya,
swasta dan beragam bentuk usaha bersama di hutan bersama sejumlah sumber lainnya, termasuk:
antara berbagai jenis lembaga ini—serta untuk
1. DR yang tersisa dari saham pemerintah pusat kelompok-kelompok koperasi dan petani. Untuk dari penerimaan DR tahunan setelah saham
memenuhi syarat pinjaman ini, badan-badan Kementerian Kehutanan dialokasikan;
hukum dan koperasi wajib memiliki Izin Usaha
2. DR yang diterima untuk pembayaran kembali Pemanfaatan Hutan Tanaman (IUPHT) dan berbagai pinjaman/kredit dengan bunga dari
keahlian di bidang kehutanan. Pihak-pihak para debitur, berbagai hasil divestasi, dividen
tersebut juga tidak boleh termasuk dalam ‘daftar dan hasil dari kayu sitaan;
hitam’ sektor perbankan dan tidak menunggak
3. DR yang berada di tangan pihak ketiga; pembayaran pajak penghasilan perusahaan. 47 Bunga pinjaman dilaporkan sesuai tingkat bunga
4. bunga dan/atau biaya penanganan yang berasal pinjaman komersial. Jika suatu badan hukum gagal
dari rekening pembangunan hutan; membayar kembali, maka para debitur dikenakan
5. surplus dari ‘satuan kerja’ Kementerian denda sebesar 2 persen dari pinjaman pokok setiap Kehutanan yang bertanggung jawab atas
tahun beserta bunganya. Untuk kelompok tani dan pengeluaran pembangunan kehutanan.
koperasi, jika mereka gagal membayar kembali maka debitur dapat dikenakan sanksi kolektif yang tidak ditentukan (tanggung renteng).
44 Perkiraan ini berdasarkan penghitungan biaya investasi standar yang diasumsikan berkisar antara US$ 880 per hektar (seperti yang diaplikasikan oleh Kementerian Kehutanan dalam berbagai proyek investasi HTR) dan US$ 1,000 per hektar, yang umum diterapkan sebagai biaya pembangunan hutan di Indonesia.
45 Keputusan Menteri Keuangan No. 06.1/PMK.0l/2007 dan Keputusan Menderi Kehutanan No. 02/MENHUT-II/2007 tentang Pengelolaan Dana Reboisasi untuk Pembangunan Hutan (5 Februari 2007).
47 Tidak jelas apakah kegagalan perusahaan dalam membayar 46 Keputusan Menteri Keuangan No. 121/PMK.05/2007 tentang
kembali pinjaman DR sebelumnya untuk pembangunan HTI Pembukaan Rekening Pembangunan Hutan dan Penempatan
dipertimbangkan dalam proses uji tuntas oleh Kementerian Dana Reboisasi Awal dalam Rekening Pembangunan Hutan
Kehutanan saat ini, atau apakah penerima pinjaman DR termasuk (28 September 2007).
dalam ‘daftar hitam’ sektor perbankan.
44 | Christopher Barr, Ahmad Dermawan, Herry Purnomo dan Heru Komarudin
5.3 Badan Layanan Umum – Badan
Dengan alasan ini pembentukan BLU dianggap
Pembiayaan Pembangunan Hutan
dapat mendorong lembaga pemerintah untuk melakukan peran-peran yang lebih dinamis dan
Pada tanggal 2 Maret 2007, kurang dari sebulan transformatif sebagai penyedia layanan umum setelah RPH dibuka, Menteri Keuangan maupun sebagai investor. Namun demikian mengumumkan pembentukan Badan Layanan beberapa pengamat mempertanyakan apakah Umum-Badan Pembiayaan Pembangunan Hutan pembentukan BLU hanya merupakan bagian (BLU-BPPH), yang akan berfungsi sebagai dari strategi untuk menghapuskan konsolidasi ‘satuan kerja’ Kementerian Kehutanan yang Bendahara Umum Negara ke dalam Rekening Kas bertanggung jawab atas pengeluaran pembangunan
Umum Negara (World Bank 2009).
kehutanan (Departemen Kehutanan 2007c). 48
Melalui kerja-sama dengan Kementerian Ciri-ciri penting BLU, seperti yang ditetapkan Kehutanan, Menteri Keuangan membentuk dalam Peraturan Pemerintah No. 23/2005, adalah BLU-BPPH untuk menciptakan sebuah struktur
sebagai berikut:
kelembagaan yang lebih kuat untuk mengelola dana bergulir DR dan untuk mengawasi
1. Badan Layanan Umum didirikan sebagai pembiayaan berbagai kegiatan pembangunan
lembaga-lembaga pemerintah yang terkait sektor kehutanan (Purnomo dkk. 2007).
dengan Kantor Bendahara Negara. Artinya, sebuah BLU dapat menerima berbagai dana
Badan ini dibentuk sebagai Badan Layanan Umum dari anggaran negara. Selain itu, BLU juga (BLU), sebuah badan hukum yang relatif baru,
harus menyerahkan rekening koran dengan dibentuk dan dirancang untuk menyediakan
merinci pendapatan yang diperoleh melalui sejumlah jasa layanan umum secara semikomersial
berbagai kegiatannya sendiri sehingga masing- tetapi tanpa tujuan untuk mencari keuntungan.
masing dapat dicatat dalam anggaran negara. Sejumlah BLU seperti ini muncul pertama kali
Namun dana ini tetap berada di tangan BLU setelah pengesahan Undang-Undang No. 1/2004
dan tidak ditransfer ke rekening Bendahara tentang Perbendaharaan Negara, dan Peraturan
Umum Negara. Pengaturan seperti ini berbeda Pemerintah No. 23/2005 tentang Pengelolaan
sekali dengan pengaturan keuangan untuk, Keuangan Badan Layanan Umum.
misalnya, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), yang secara legal terpisah dari Bendahara
Sesuai PP No. 23/2005 tujuan utama BLU adalah
Umum Negara.
‘meningkatkan pelayanan kepada masyarakat
2. BLU dikelola secara otonom sesuai dengan dalam rangka memajukan kesejahteraan umum
prinsip-prinsip efisiensi dan produktivitas. dan mencerdaskan kehidupan bangsa dengan
Kementerian Keuangan memegang otoritas memberikan fleksibilitas dalam pengelolaan
tertinggi untuk pengawasan keuangan, keuangan berdasarkan prinsip ekonomi dan
sementara pengawasan teknis dilakukan oleh produktivitas, dan penerapan praktik bisnis yang
badan induk BLU, yaitu sektor kementerian sehat.’ Dalam wacana masyarakat tentang BLU,
dimana BLU berada, atau lembaga pemerintah struktur kelembagaan badan baru ini sering
atau pemerintah daerah dimana BLU dibentuk. ditegaskan karena menawarkan ‘paradigma baru’
Berbagai rencana kerja, anggaran dan bagi badan-badan pemerintah untuk melakukan
akuntabilitas dikonsolidasikan dengan badan tugas yang melampaui fungsi-fungsi administrasi
induk BLU ini.
dan birokrasi umum tradisional mereka, yang
3. BLU tidak berorientasi keuntungan dan sering dicirikan oleh tingkat birokrasi dan
BLU memiliki status bebas pajak. Semua ketidakefisienan yang tinggi (Supriyanto dan
penerimaan, baik dalam bentuk pendapatan Suparjo 2006).
atau kontribusi, dapat digunakan secara langsung oleh BLU.
4. Para pejabat BLU dapat diangkat dari sektor
48 Keputusan Menteri Keuangan No 137/KMK.05/2007 tanggal 2
swasta, dan BLU dapat melibatkan lembaga-
Maret 2007 tentang pembentukan Badan Layanan Umum—Badan
lembaga sektor swasta untuk mengelola
Pembiayaan Pembangunan Hutan (BLU-BPPH).
Tata Kelola Keuangan dan Dana Reboisasi selama Periode Soeharto dan Pasca Soeharto, 1989-2009 | 45
berbagai dana di bawah pengawasannya. dengan 2022. Untuk TA 2007, pemerintah Dengan demikian BLU adalah lembaga
merencanakan akan mengalokasikan dana pemerintah, tetapi dapat dijalankan secara
sebesar Rp 1,4 triliun [US$ 155 juta] (pagu semiswasta oleh staf badan hukum yang bukan
indikatif) kepada BLU-BPPH yang akan pegawai negeri sipil.
disalurkan untuk pengembangan hutan tanaman termasuk hutan tanaman rakyat (HTR). Dana tersebut berasal dari Dana
Sejak tahun 2005, belasan BLU telah dibentuk di Reboisasi sebesar Rp 10,3 triliun [US$ berbagai sektor. Dalam hal ini ada tiga kategori 1,1 miliar] pada awal TA 2007 yang akan
umum BLU, seperti yang ditetapkan melalui dialokasikan secara bertahap sesuai rencana Undang-Undang No. 1/2004:
kerja pengembangan hutan, rehabilitasi
1. BLU yang menyediakan barang atau layanan hutan dan lahan Kementerian Kehutanan umum yang penting (misalnya, rumah sakit,
(Departemen Keuangan 2007c).
lembaga pendidikan, layanan perijinan dan sebagainya).
Wewenang yang diberikan kepada BLU-BPPH
2. BLU yang menyelenggarakan yurisdiksi untuk mengelola RPH sebagai dana bergulir khusus (seperti Kota Jakarta) dan kawasan
menunjukkan bahwa badan ini dapat menggunakan pengembangan ekonomi.
simpanan-simpanan DR untuk mendapatkan modal tambahan (lihat Lampiran E). Meskipun
3. BLU yang mengelola dana khusus termasuk rencana terinci BLU-BPPH masih belum jelas, pengelolaan ‘dana bergulir’, dana untuk usaha pengalaman dana bergulir di sektor dan negara kecil dan menengah (UKM) dan serikat kredit lainnya menawarkan pelajaran yang bermanfaat untuk pegawai negeri sipil. tentang pengaruh peningkatan modal seperti ini.
Misalnya, kegiatan studi kelayakan yang didanai Badan Layanan Umum – Badan Pembiayaan oleh USAID untuk Indonesia Water Revolving Pembangunan Hutan termasuk dalam kategori
49 Fund mengantisipasi bahwa dana bergulir yang ketiga. Dengan peresmian BLU- BPPH kemungkinan akan menghasilkan delapan kali pada bulan Maret 2007, Kementerian Keuangan jumlah kontribusi dana pemerintah yang diperoleh menekankan bahwa badan ini akan menyediakan untuk membiayai berbagai proyek sanitasi dan solusi untuk pembiayaan pembangunan di sektor
pengairan (lihat Kotak E-1).
kehutanan Indonesia (Departemen Keuangan 2007c; Qomariyah 2007). Dengan memberikan
Dana bergulir biasanya mencapai kelipatan kewenangan yang luas kepada badan baru ini untuk tersebut melalui pengaturan pembiayaan mengelola dana pemerintah pusat dari pendapatan bersama dengan pemberi pinjaman bilateral dan DR, Kementerian Keuangan mencatat bahwa BLU- multilateral dan dengan bank komersial. Dana BPPH diharapkan akan mengalokasikan sekitar seperti ini sering dibentuk dengan menggunakan US$ 2,2 miliar untuk mendanai berbagai kegiatan dana pemerintah untuk menyediakan jaminan kehutanan selama beberapa tahun ke depan. risiko kredit dan perangkat tambahan likuiditas. Sesuai dengan rencana strategis BPPH, BLU- Dalam beberapa kasus, dana bergulir juga BPPH akan menyalurkan Dana Reboisasi memungkinkan lembaga pemerintah untuk
sebesar Rp 20,4 triliun [US$ 2,2 miliar] 50 ke
BUMN/BUMD, badan usaha swasta, koperasi meningkatkan modal tambahan dengan
dan kelompok tani yang bergerak di sektor memperoleh akses yang luas ke pasar obligasi. kehutanan untuk rehabilitasi hutan dan lahan
seluas 5,4 juta hektar mulai tahun 2007 sampai Setidaknya selama dua tahun pertama setelah pembentukannya, pengoperasian BLU-BPPH
berjalan jauh lebih lambat dari yang telah
49 BLU yang sama juga didirikan untuk mengkoordinasi berbagai
investasi skala besar di sektor-sektor lainnya, termasuk pertanian,
direncanakan. Sesuai rencana kerjanya, BLU-
perikanan, pekerjaan umum, pengembangan teknologi dan komunikasi.
BPPH telah menganggarkan Rp 1,39 triliun
(sekitar US$ 154 juta) untuk pengeluaran tahun
50 Peningkatan angka dolar berdasarkan asumsi nilai tukar
Rp 9.000 untuk 1 US$, rata-rata nilai tukar selama tahun 2007.
2008 dan Rp 3,09 triliun (sekitar US$ 343 juta)
46 | Christopher Barr, Ahmad Dermawan, Herry Purnomo dan Heru Komarudin
penyampaian informasi kepada stakeholders menjelang Februari 2009, BLU-BPPH belum
untuk pengeluaran tahun 2009. 51 Namun sampai
tentang capaian kinerja dan keuangan secara mengeluarkan dana apapun (Tempo Interaktif
periodik. Dengan demikian, diharapkan tidak
17 Februari 2009). Dalam menanggapi pertanyaan akan terulang kembali penyalahgunaan Dana dari DPR, Menteri Kehutanan M.S. Kaban
Reboisasi beberapa tahun lalu. (Departemen memberikan alasan ketidakaktifan ini dengan Keuangan 2007)
berbagai ‘kendala administrasi’ yang terkait dengan pengoperasian awal BLU. Sejumlah kendala ini
Dalam pernyataan yang sama, Kementerian termasuk penundaan pengiriman dana ke BLU dari
Keuangan juga menekankan bahwa BLU-BPPH Kementerian Keuangan dan pengesahan peraturan
diberi keleluasaan pengelolaan keuangan seperti Kementerian Keuangan tentang pengelolaan dana
yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah bergulir (Yuliastuti 2009a). Selain itu, Menteri
No. 23/2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU, Kehutanan menyatakan bahwa BLU-BPPH telah
yang dilakukan sesuai standar akuntabilitas dan mengalami keterlambatan dalam menerima
transparansi praktik bisnis (Departemen Keuangan persetujuan yang diperlukan dan penunjukkan
2007, penekanan oleh penulis). Pernyataan ini layak lokasi dari pemerintah kabupaten dimana
untuk diperhatikan mengingat dalam Peraturan proyek-proyek HTI yang didanai oleh DR akan
Pemerintah No. 23/2005 keluwesan yang cukup dilaksanakan (Yuliastuti 2009a).
besar diberikan kepada BLU di bidang pengelolaan keuangan, seolah-olah ‘untuk memastikan adanya
Pada saat penulisan kajian ini (Juni 2009), BLU- praktik bisnis yang sehat dan untuk meningkatkan BPPH dilaporkan masih belum mencairkan dana
penyediaan layanan umum’.
sama sekali. Apapun alasan penundaan ini, berarti sampai pertengahan tahun 2009, BLU-BPPH
Peraturan pemerintah tersebut secara jelas yang dibentuk pada tahun 2007 telah melakukan
menyatakan bahwa kerangka yang ditetapkan pengelolaan dana yang tidak terpakai sejumlah
untuk pengelolaan keuangan BLU merupakan sekitar US$ 450 juta.
‘pengecualian dari berbagai praktik administrasi umum keuangan publik’, yang menjelaskan bahwa ‘keluwesan ini diberikan di bidang penerapan
anggaran, termasuk pengelolaan pendapatan dan Dalam pernyataan umum saat peresmian BLU-
5.4 Tata Kelola Keuangan BLU-BPPH
pengeluaran, pengelolaan kas, dan penyediaan BPPH, Kementerian Keuangan mengingatkan
barang dan jasa’ (Pasal 1, catatan penjelasan). kembali sejarah panjang korupsi dan penyalahgunaan yang terkait dengan DR serta
Meskipun istilah ‘keluwesan’ disebutkan berkali- menekankan perlunya pengelolaan BLU-BPPH
kali di sepanjang naskah Peraturan Pemerintah secara bertanggung jawab.
No. 23/2005, tidak terdapat kejelasan mengenai Pengelolaan keuangan [oleh BLU-BPPH]
makna ’keluwesan’ dalam hal administrasi harus diikuti dengan tata kelola yang baik
praktis, ataupun mekanisme apa yang digunakan (good governance) antara lain mekanisme
untuk memastikan bahwa BLU akan mengawasi penyaluran dana bergulir yang profesional,
bagaimana pengelolaan dana-dana publik transparan dan akuntabel, penerapan
dilakukan. Dilihat dari berbagai sudut, banyak prinsip-prinsip manajemen keuangan yang
peluang yang terbuka bagi para pejabat di baik dalam mengelola dana; mekanisme
masing-masing BLU untuk menafsirkan maksud pengendalian intern, monitoring dan evaluasi
dari sejumlah pedoman ini. Dalam kasus BLU- penyaluran dana yang memadai; serta
BPPH, hanya sedikit informasi yang terbuka bagi publik untuk mengetahui sejauh mana struktur
tata kelola ini telah diterapkan dan apakah hal
51 Pada tahun 2008, BLU-BPPH dilaporkan berencana
mengeluarkan Rp 697,21 miliar untuk mengembangkan HTR
tersebut sudah dilaksanakan secara efektif.
seluas 149,000 hektar dan Rp 696,38 miliar untuk HTI skala industri seluas 121,000 hektar. Kemudian pada tahun 2009, BLU-BPPH berencana mengalokasikan Rp 1,69 triliun untuk
Bagi Indonesia, sejauh mana uang rakyat yang
mengembangkan HTR seluas 226,000 hektar dan Rp 612,10 miliar
mengalir ke dalam DR akan dikelola secara
untuk HTI (yang belum jelas kawasannya) (Yuliastuti 2009b).
Tata Kelola Keuangan dan Dana Reboisasi selama Periode Soeharto dan Pasca Soeharto, 1989-2009 | 47
bertanggung jawab akan sangat bergantung pada Sejauh BLU-BPPH menggunakan DR untuk pengelolaan BLU-BPPH, apakah dikelola sesuai
meningkatkan jumlah modal yang lebih besar dengan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan
dari lembaga-lembaga donor, peminjam dan tata kelola yang sehat atau tidak. Namun
bilateral dan multilateral dan/atau bank- kemungkinan implikasi keuangan dari praktik
bank komersial, maka pemerintah Indonesia tata kelola BLU-BPPH dapat meluas melampaui
diperkirakan akan menanggung risiko yang jumlah DR yang ada di bawah pengelolaannya.
lebih besar atas nama BLU.