Seiring dengan semangat reformasi masyarakat menuntut diadakannya perubahan terhadap UUD 1945. Perubahan ke dua pada 18 Agustus 2000
dilakukan amandemen dengan merubah ketentuan mengenai pemerintahan daerah pada Pasal 18. Amandemen ini merubah sistem pemerintahan daerah secara
menyeluruh.
B. Desentralisasi sebagai Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Organisasi yang besar dan kompleks seperti negara Indonesia tak akan efisien jika semua kewenangan politik dan administrasi diletakkan pada puncak
hirarki organisasi pemerintah pusat, karena pemerintah pusat akan menanggung beban yang berat. Juga tidak cukup hanya jika hanya dilimpahkan secara
dekonsentrasi kepada pejabat di beberapa wilayah negara. Agar kewenangan tersebut dapat diimplementasikan secara efisien dan akuntabel, maka sebagian
kewenangan politik dan administrasi perlu diserahkan pada jenjang organisasi yang lebih rendah. Penyerahan sebagian kewenangan politik dan administrasi
pada jenjang organisasi yang lebih rendah disebut desentralisasi. Jadi, desentralisasi adalah penyerahan wewenang politik dan administrasi dari puncak
hirarki organisasi pemerintah pusat kepada jenjang organisasi di bawahnya pemerintah daerah. Dua kewenangan tersebut politik dan administrasi
diserahkan kepada pemerintah daerah.
42
Henry Maddick menjelaskan, desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan secara hukum untuk menangani bidang-bidang fungsi-fungsi tertentu kepada
daerah otonom. Rondinelli, Nellis, dan Chema mengemukakan, desentralisasi
42
Hanif Nurcholis, Op. cit, hal. 3
Universitas Sumatera Utara
merupakan penciptaan atau penguatan, baik keuangan maupun hukum, pada unit- unit pemerintahan subnasional yang penyelenggaraannya secara substansial
berada di luar kontrol langsung pemerintah pusat.
43
Berdasarkan Undang-undang Dasar 1945, Indonesia merupakan negara yang berbentuk kesatuan einheidstaat. Hubungan dan mekanisme antara
pemerintah pusat dan daerah merupakan conditio sine qua non dalam negara yang berbentuk kesatuan seperti Negara Republik Indonesia. Dalam penjelasan
Peraturan Pemerintah RI No. 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa Negara
Republik Indonesia sebagai negara kesatuan dalam penyelenggaraan pemerintahannya menganut asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas
pembantuan. Penyelenggaran asas desentralisasi secara bulat dan utuh dilaksanakan di daerah kabupaten dan kota. Hal tersebut dimaksudkan untuk
memberikan kesempatan dan keleluasaan kepada daerah otonom untuk dapat mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat secara bertanggung jawab
menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
44
Sentralisasi, dekonsentrasi, desentralisasi, dan tugas pembantuan adalah konsep-konsep yang berhubungan dengan pengambilan keputusan dalam
organisasi, termasuk organisasi negara. Menurut M. Faltas, terdapat dua kategori dalam pengambilan keputusan, yaitu keputusan politik dan keputusan
administratif. Keputusan politik sering disebut juga dengan keputusan alokasi,
43
Ibid, hal. 3-4.
44
Priyanto Susiloadi, Konsep dan Isu Desentralisasi dalam Manajemen Pemerintahan di Indonesia, http:fisip.uns.ac.idpublikasisp3_2_priyanto.pdf. diakses pada tanggal 12 April 2010.
Universitas Sumatera Utara
sedangkan keputusan administratif sering pula disebut dengan keputusan pelaksanaan.
45
1. Keputusan alokasi dan keputusan pelaksanaan dilakukan pada puncak
hirarki secara terpusat. Inilah yang disebut dengan sentralisasi penuh. Dua jenis pengambilan keputusan tersebut dalam struktur organisasi dapat
bervariasi:
2. Keputusan alokasi diambil pada puncak organisasi, sedangkan keputusan
pelaksanaan dilakukan pada jenjang-jenjang yang lebih rendah. Inilah yang disebut dengan dekonsentrasi.
3. Keputusan alokasi dan keputusan pelaksanaan semuanya diserahkan
sepenuhnya pada jenjang-jenjang organisasi yang lebih rendah. Inilah yang disebut dengan desentralisasi.
46
JHA Logemann menyebut butir 2 dan 3 sebagai desentralisasi. Logemann memasukkan dekonsentrasi dalam desentralisasi. Dengan demikian, desentralisasi
mempunyai arti yang luas. Logemann membagi desentralisasi menjadu dua macam, yaitu:
47
1. Dekonsentrasi atau desentralisasi jabatan ambtelijke decentalisatie, yaitu
pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkatan lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan
tugas pemerintah. Misalnya pelimpahan menteri kepada gubernur, dari gubernur kepada bupati walikota dan seterusnya secara berjenjang.
Desentralisasi semacam ini rakyat atau lembaga perwakilan rakyat daerah tidak ikut campur atau dibawa-bawa.
2. Desentralisasi ketatanegaraan atau staatkundige decentralisatie yang sering
juga disebut sebagai desentralisasi politik, yaitu pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan regelende en bestuurende bevoerheid
kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik semacam ini, rakyat dengan menggunakan dan
memanfaatkan saluran-saluran tertentu perwakilan ikut serta di dalam
45
Ibid, hal. 3
46
Ibid
47
Ibid, hal. 4
Universitas Sumatera Utara
pemerintahan, dengan batas wilayah daerah masing-masing. Desentralisasi ini dibedakan menjadi dua, yaitu:
a. Desentralisasi teritorial territorial decentralisatie, yaitu penyerahan
kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri autonomie, batas pengaturannya adalah daerah. Desentralisasi
teritorial mengakibatkan adanya otonomi pada daerah yang menerima penyerahan
b. Desentralisasi fungsional funcionale decentralisatie, yaitu
pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu. Batas pengaturan tersebut adalah jenis fungsi.
Bayu Surianingrat membagi desentralisasi atas:
48
a. Desentralisasi jabatan ambtelijk decentralicatie, yaitu pemudaran
kekuasaan, atau lebih tepat pelimpahan kekuasaan dari atasan kepada bawahannya dalam rangka kepegawaian untuk meningkatkan kelancaran
pekerjaan. Oleh karena itu, desentralisasi itu disebut juga dekonsentrasi.
b. Desentralisasi kenegaraan statkundige decentralisatie, yaitu penyerahan
kekuasan untuk mengatur daerah dalam lingkungannya untuk mewujudkan asas demokrasi dalam pemerintahan negara. Di dalam desentralisasi ini,
rakyat secara langsung mempunyai kesempatan untuk turut serta participation dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya.
Ada yang menganggap bahwa desentralisasi sebagai pengakuan adanya
hak untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu pada badan-badan dan golongan di tingkat bawahan. Amrah Muslimin membdakan pengakuan adanya
hak itu dalam tiga macam desentralisasi, yaitu:
49
1. Desentralisasi politik sebagai pengakuan adanya hak mengurus
kepentingan rumah tangga sendiri pada badan-badan politik di daerah- daerah, yang dipilih oleh rakyat daerah-daerah tertentu.
2. Desentralisasi fungsional sebagai pengakuan adanya hak pada golongan-
golongan mengurus suatu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat, baik terikat ataupun tidak pada suatu daerah tertentu,
umpamanya mengurus kepentingan perairan bagi golongan tani dalam suatu atau beberapa daerah tertentu Subak di Bali, dan
3. Desentralisasi kebudayaan yang mengakui adanya hak pada golongan-
golongan kecil minoriteit menyelenggarakan kebudayaan sendiri mengatur pendidikan, agama, dan lain-lain.
48
Bayu Surianingrat, Desa dan Kelurahan menurut Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979, Jakarta: Metro Pos, 1980, hal. 28-29.
49
Dalam Ateng Syafruddin, Kapsel Hakikat dan Otonomi Daerah dan desa dalam Pembanguan Daerah, Yogyakarta: Citramedia, 2006, hal. 73-74.
Universitas Sumatera Utara
C. Konsep Otonomi Daerah dalam Desentralisasi