TANTANGAN DAN PELUANG DI ERA DESENTRALISASI

b u l l e t i n

E D I S I

19 • 2 0 0 7

Publikasi
D I R E K T O R AT K E W I L AYA H A N I I
DEPUTI PENGEMBANGAN
REGIONAL DAN OTONOMI
DAERAH
BAPPENAS

ISSN 1693-6957

PENGEMBANGAN KAWASAN
TANTANGAN DAN PELUANG
DI ERA DESENTRALISASI

D esentralisasi Fiskal = Perbaikan Kinerja Pemerintah Daerah?
M embangun Kemandirian Daerah ala Kabupaten Sragen
M uhammad Yunus : Bank Kaum Miskin

DAFTAR ISI

DARI REDAKSI

Fokus
• Pembagian Urusan antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintah Daerah dalam
Konstelasi Pencapaian Pembangunan
Daerah — 1
• Desentralisasi Fiskal = Perbaikan
Kinerja Pemerintah Daerah ? — 5

Pengembangan kawasan pada prinsipnya tidak akan terlepas dari
sistem dimana kawasan tersebut dikembangkan. Oleh karenanya, sudah
seharusnya pengembangan kawasan didukung oleh semua pemangku
kepentingan terkait, baik di tingkat pusat maupun daerah. Saat ini harmonisasi
kerjasama tersebut sangat dipengaruhi oleh berkembangnya prinsip-prinsip
desentralisasi di Indonesia
Pembaca yang budiman, sudah hampir satu dasawarsa desentralisasi
bergulir, dan hingga kini dapat kita amati berbagai perubahan pada peta
pelaksanaan pembangunan nasional, terutama pada upaya revitalisasi
pembagian urusan antara pemerintah dan daerah. Secara konseptual,
semangat desentralisasi adalah semangat demokratisasi yang berupaya
mendekatkan pelayanan kepada masyarakat. Oleh karena itu, sudah sewajarnya
kita berharap desentralisasi mampu berjalanan beriringan bahkan mendukung
pelaksanaan pengembangan kawasanan demi efektivitas pembangunan.
Edisi kali ini membahas ’jatuh bangunnya’ pengembangan kawasan
di era desentralisasi. Rubrik Fokus mengangkat tema desentralisasi, secara
konseptual, historikal, dan permasalahan yang menyertai, serta dampaknya
terhadap perbaikan kinerja pemerintah daerah. Berawal dari perbedaan
pemahaman, pada banyak kasus, pelaksanaan desentralisasi kadang justru
memberikan dampak yang kontraproduktif bagi pengembangan kawasan (baca
rubrik Opini), bahkan seringkali disikapi secara generik sebagai peluang lahirnya
daerah otonom baru.
Selanjutnya, rubrik Pustaka akan membawa kita menjelajah pemikiran
konseptual Muhammad Yusuf dan upayanya dalam mengembangkan bank
yang pro terhadap rakyat miskin. Konsep ini sederhana, namun gaungnya
menjadi bola salju yang besar justru karena kegigihannya dalam mewujudkan.
Bagi upaya pengembangan kawasan, berkembangnya bank pro rakyat miskin
berarti semakin menggeliatnya perekonomian rakyat yang pada akhirnya akan
mendorong bergulirnya perekonomian kawasan.
Sebagai akhirnya rubrik Agenda dan Galeri Kawasan akan memberikan
kilasan berita ringan dan gambaran seputar kegiatan pengembangan kawasan.
Selamat membaca dan semoga bermanfaat!

Opini
• Komitmen Regulasi Pemerintah Pusat
dan Daerah dalam Menciptakan Iklim
Usaha yang Kondusif bagi
Pengembangan Kawasan di Era
Desentraliasai — 11
Wawancara
• Dr. Ir. Son Diamar, Bappenas :
Panglima dalam Pengembangan
Kawasan di Era Otonomi Daerah —
15
Daerah
• Strategi Kabupaten Sragen dalam
Membangun Kemandirian Daerah —
18
Agenda
• Pelaksanaan Inpres No. 5/2007
tentang Percepatan Pembangunan
Provinsi Papua dan Provinsi Papua
Barat — 25
• Monitoring Requirement Workshop di
UNDP — 25
• Evaluasi Pelaksanaan PTD Tahun
2006 dan Konsolidasi Pelaksanaan
PTD Tahun 2007 — 26
• Seminar Nasional “Rencana Aksi dan
Rekonstruksi Wilayah Provinsi NAD
dan Kep. Nias Provinsi Sumatera Utara
— 27
Pustaka
• Bank Kaum Miskin oleh Muhammad
Yunus — 28
Galeri Kawasan — 30

b u l l e t i n

PELINDUNG : Deputi Bidang Otonomi Daerah dan Pengembangan Regional, Bappenas, Max H.
Pohan;PENANGGUNG JAWAB DAN PEMIMPIN REDAKSI : Plt Direktur Kewilayahan II,
Suprayoga Hadi; DEWAN REDAKSI : Hayu Parasati, Rohmad Supriadi, Sutiman, Kuswiyanto,
Hermani Wahab, Velix Wanggai, Moris Nuaimi, Andri Narti RM; REDAKTUR : Pringgadi Kridiarto,
Rahmi Utamisari, Yelda Rugesty, Dharmawan Adiwiyanto; KONTRIBUTOR REGULER : Amalia
Falah Alam, Novera Puspaningtyas, Ika Dahlia Pusparini, Umi Hanik, Bagus Handoko;
KESEKRETARIATAN DAN DISTRIBUSI : Dessy Sulasmini, Viera, M. Fadholi, Sonoadi, Surori.

ALAMAT REDAKSI Direktorat Kewilayahan II, Jalan Taman Suropati No. 2, Jakarta Pusat 10310.
Telp. (021) 3926249, 3101984. Faks. (021) 3926249. Situs : http://kawasan.bappenas.go.id
Redaksi menerima tulisan dari pembaca. Untuk tulisan, panjang tulisan maksimal 5 halaman pada kertas ukuran A-4.
Redaksi berhak mengubah maupun mengedit tulisan.

FOKUS

Pem bagian Urusan ant ara
P e m e r i n t a h P u sa t d a n P e m e r i n t a h
D a e r a h d a l a m Ko n st el a si Pen ca p a i a n
Pem bangunan Daerah
Ole h :
I r . D e ddy Koe spr a m oe dyo, M Sc.
D ir e k t u r Ot on om i D a e r a h , Ba ppe n a s
Pengembangan Wilayah
Pengembangan wilayah 1 di
Indonesia dewasa ini tengah menjadi
perhatian pemerintah dalam rangka
mewujudkan pembangunan nasional
yang terintegrasi. Luasnya wilayah
Indonesia dengan berbagai karakteristik
yang berbeda antar wilayah, menuntut
adanya
suatu
manajemen
pembangunan yang responsif terhadap
karakteristik wilayah tersebut. Salah satu
pendekatan dalam pengembangan
wilayah yang efektif bagi negara
berkembang
adalah
melalui
pengembangan
kawasan 2.
Pengembangan kawasan tersebut
memiliki peran penting dalam
mendukung perekonomian suatu
wilayah, karena pertumbuhan ekonomi
di suatu wilayah menjadi tolok ukur bagi
keberhasilan pembangunan daerah
terkait. Melalui pengembangan
kawasan secara terintegrasi dengan
kawasan perekonomian lainnya, maka
diharapkan pengembangan wilayah
dapat berjalan secara efektif dan efisien
untuk mencapai tujuan pembangunan,
baik dalam lingkup regional maupun
nasional.
Pelaksanaan pengembangan
wilayah di Indonesia dalam lingkup
nasional tidak dapat terlepas dari peran
pemerintah
pusat
sebagai
penyelenggara pemerintahan, demikian
pula dengan peran pemerintah daerah,
yang menjadi tolok ukur keberhasilan

pembangunan di daerah. Berbicara
mengenai pengembangan kawasan di
Indonesia yang saat ini sedang
berbenah diri atas sistem pemerintahan
yang sentralistik menjadi desentralistik.
Secara tidak langsung, proses
pengembangan kawasan tersebut
berarti juga mengupas proses
desentralisasi
yang
sedang
diselenggarakan secara bertahap di
Indonesia. Dengan adanya fokus
pembangunan terhadap revitalisasi
proses desentralisasi dan otonomi
daerah, sebagaimana tertuang dalam
Bab 13 Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Nasional 3 , dan Bab 12
Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2007,
maka pelaksanaan pengembangan
kawasan dan/atau wilayah di Indonesia
akan sangat dipengaruhi oleh hal-hal
yang timbul akibat kebijakan
desentralisasi tersebut.
Desentralisasi
adalah
penyerahan wewenang pemerintahan
oleh Pemerintah kepada daerah otonom
untuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan dalam sistem Negara
Kesatuan Republik Indonesia 4 .
Pemerintah yang dimaksud dalam
definisi tersebut adalah pemerintah
pusat, sedangkan daerah otonom yang
dimaksud meliputi wilayah provinsi dan
kabupaten/kota. Dengan kata lain,
proses desentralisasi menitikberatkan
pelaksanaan penyerahan wewenang
pemerintahan, yang sebelumnya dimiliki

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

oleh pemerintah pusat dalam rangka
penyelenggaraan pembangunan,
kepada pemerintah daerah, baik provinsi
maupun kabupaten/kota, yang dalam
pelaksanaannya juga dapat berbentuk
dekonsentrasi dan tugas pembantuan.
Proses penyerahan kewenangan
tersebut, disertai dengan kewajiban
Pemerintah Pusat untuk menyerahkan
dana dalam rangka pelaksanaan
kewenangan yang didesentralisasikan.
Tujuan pelaksanaan kebijakan
desentralisasi di Indonesia, pada
prinsipnya berpijak pada dua keinginan
dasar, yaitu untuk peningkatan
demokratisasi dan peningkatan
kesejahteraan rakyat, melalui upaya
mendekatkan pelayanan kepada
masyarakat. Dalam pelaksanaannya,
hingga saat ini telah terjadi berbagai
perubahan, baik mengenai dasar hukum
pelaksanaan desentralisasi, maupun
pengaturan teknis pelaksanaan
desentralisasi serta hal-hal terkait
lainnya.
Sejarah Singkat Desentralisasi di
Indonesia
Desentralisasi dan otonomi
daerah mulai dilaksanakan di Indonesia
sejak ditetapkannya UU No. 22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah dan
UU No. 25 Tahun 1999 tentang
Perimbangan Keuangan Antara
Pemerintah Pusat dan Daerah,
walaupun gaungnya telah terdengar dari
1

FOKUS
sejak pelaksanaan UU No. 5 Tahun
1974. Kedua UU kebijakan pelaksanaan
desentralisasi dan otonomi daerah di
tahun 1999 tersebut merupakan koreksi
total atas kebijakan UU sebelumnya,
dalam upaya mewujudkan otonomi yang
cukup luas kepada daerah,
sebagaimana telah dicita-citakan oleh
UUD 1945. Setelah pelaksanaan
desentralisasi dan otonomi daerah
selama 4 tahun, selanjutnya ditetapkan
UU No. 32 tahun 2004, sebagai revisi
UU No. 22 Tahun 1999, yang disertai
dengan penetapan UU No. 33 Tahun
2004 sebagai revisi UU No. 25 Tahun
1999. Salah satu hal yang menyebabkan
pelaksanaan desentralisasi dan otonomi
daerah tidak dapat berjalan seperti yang
diharapkan pada masa berlakunya UU
No. 22 Tahun 1999 adalah terjadinya
tarik-menarik kepentingan antara
pemerintah pusat dan daerah, karena
kurang
jelasnya
pembagian
kewenangan antara pemerintah pusat
dan pemerintah daerah dalam
penyelenggaraan urusan pemerintahan.
Kewenangan Pemerintah Pusat dan
Daerah serta Dana Perimbangan
dalam Desentralisasi
Sebagai pelaksanaan amanat
UU No. 22 Tahun 1999, telah ditetapkan
PP No. 25 Tahun 2000, tentang
Kewenangan
Pemerintah
dan
Kewenangan Provinsi sebagai Daerah
Otonom, yang didalamnya mengatur
tentang kewenangan pemerintah dan
kewenangan
provinsi
dalam
penyelenggaraan pemerintahan. Dalam
pengaturan tersebut, disebutkan bahwa
kewenangan pemerintah provinsi
mencakup bidang pemerintahan yang
bersifat lintas kabupaten/kota, diluar
bidang yang menjadi kewenangan
pemerintah pusat, yaitu diluar bidang
politik luar negeri, pertahanan
keamanan, peradilan, moneter dan
fiskal, agama serta kewenangan lain
yang memiliki manfaat dan/atau dampak
nasional. Adanya opsi kewenangan lain
dalam pengaturan kewenangan
2

pemerintah pusat ini menjadi kunci
ketidakjelasan pengaturan, karena pada
pelaksanaannya, istilah kewenangan
lain tersebut dapat diaplikasikan dalam
berbagai bidang pemerintahan yang
dianggap memiliki manfaat dan/atau
dampak lingkup nasional. Dengan kata
lain, peran pemerintah pusat dalam
pembangunan daerah masih sangat
dominan.
Terkait dengan kewenangan
pemerintah dalam penyelenggaraan
pembangunan, UU No. 22 Tahun 1999
menekankan bahwa wilayah negara
Republik Indonesia dibagi dalam
Daerah Provinsi, Kabupaten, dan Kota
yang bersifat Otonomi, dan tidak
mempunyai hubungan hierarki (berdiri
sendiri) 5 . Dalam pelaksanaannya,
penetapan daerah yang berdiri sendiri
ternyata menuai ketidakselarasan dan
ketidakharmonisan pembangunan antar
daerah, ataupun antara pemerintah
pusat dan pemerintah daerah akibat
kurang terlaksananya koordinasi. Selain
itu, minimnya kewenangan pemerintah
provinsi yang terbatas pada bidang
pemerintahan lintas kabupaten/kota dan
tidak adanya penjelasan lebih lanjut
mengenai pembagian kewenangan
antara pemerintah pusat, pemerintah
daerah provinsi dan pemerintah daerah
kabupaten/kota di setiap bidang
pemerintahan,
menyebabkan
kerancuan dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah. Payung hukum
yang dinilai belum matang tersebut justru
menimbulkan
ketakutan
bagi
pemerintah daerah untuk berinovasi
dalam
penyelenggaraan
pemerintahannya.
Akibatnya,
pembangunan daerah terhambat
karena adanya tumpang tindih
pelaksanaan pembangunan oleh
pemerintah pusat dan daerah, atau
bahkan
tidak
terlaksananya
pembangunan bidang pemerintahan
tertentu oleh keduanya. Akibat adanya
konflik
kewenangan
tersebut,
pelaksanaan desentralisasi dinilai lebih
bernuansa politis6, dan justru masih jauh

dari pencapaian tujuan desentralisasi
yang utama yaitu peningkatan
kesejahteraan rakyat.
Selain
ketidakjelasan
pengaturan mengenai kewenangan
pemerintah pusat dan daerah,
pelaksanaan desentralisasi juga
terbentur
pada
keterbatasan
kemampuan pemerintah dalam
menyusun formulasi yang tepat dalam
penentuan dana perimbangan pusat dan
daerah. Formula baku dalam penentuan
besaran dana perimbangan, baik itu DAU,
DAK ataupun Dana Bagi Hasil, yang telah
ditetapkan dalam UU No. 25 Tahun 1999
menuai protes dari berbagai pihak,
khususnya pemerintah daerah yang
merasa dirugikan atas ketentuan
tersebut, karena dinilai kurang
mempertimbangkan kebutuhan daerah
dan potensi daerah secara menyeluruh.
Selain itu, daerah-daerah yang memiliki
SDA melimpah turut merasa dirugikan
atas pengaturan dana perimbangan
karena dana pemerintah pusat ke daerah
dinilai belum sebanding dengan hasil
yang diserap pemerintah pusat dari
daerah.
Sehubungan
dengan
permasalahan dana perimbangan
tersebut, maka kewenangan terhadap
pengelolaan SDA lokal yang telah
diserahkan kepada Pemerintah Daerah
tidak dapat terlaksana. Dengan kata lain,
pelaksanaan desentralisasi masih
setengah-setengah, karena sebagian
kewenangan pemerintahan telah
diserahkan ke daerah, namun
pengalokasian dana pembangunan
masih terkonsentrasi di pusat. Terkait
dengan pelaksanaan dekonsentrasi dan
tugas pembantuan, permasalahan yang
sering muncul adalah adanya tumpang
tindih kegiatan yang dibiayai oleh dana
dekonsentrasi dan tugas pembantuan
dengan kegiatan yang dibiayai oleh
APBD, sehingga pembangunan tidak
berjalan efektif dan efisien. Hal ini secara
tidak langsung juga terkait dengan tidak
jelasnya pembagian kewenangan antara
pemerintah pusat dengan pemerintah
daerah. Namun di sisi lain, terlepas dari

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

FOKUS
tepat atau tidaknya formula penentuan
Dana Perimbangan antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintah Daerah,
ditetapkannya UU No. 22 Tahun 1999
dan UU No. 25 Tahun 1999 telah
menunjukkan komitmen pemerintah
untuk mewujudkan demokratisasi di
daerah dan mendekatkan pelayanan
kepada masyarakat, yang sampai saat
ini
masih
dalam
proses
penyempurnaan.
Perubahan pengaturan dalam
UU No. 32 Tahun 2004 memberikan
nuansa baru bagi pelaksanaan
desentralisasi dan otonomi daerah di
Indonesia, terutama dalam menjawab
pembagian kewenangan pemerintahan,
yang sebelumnya tidak dapat dijelaskan
secara rinci oleh UU No. 22 Tahun 1999,
dengan terbitnya PP No. 38 Tahun 2007
tentang
Pembagian
Urusan
Pemerintahan Antara Pemerintah,
Pemerintahan Daerah Provinsi dan
Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.
Secara eksplisit dijelaskan dalam PP
tersebut bahwa pembagian urusan
pemerintahan ditetapkan berdasarkan
kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan
efisiensi dengan memperhatikan
keserasian hubungan antar tingkatan
dan/atau susunan pemerintahan.
Karena disadari bahwa efisiensi dan
efektivitas
penyelenggaraan
pemerintahan daerah dapat ditingkatkan
melalui peningkatan hubungan antar
susunan pemerintahan dan antar
pemerintahan daerah, dengan
memperhatikan
potensi
dan
keanekaragaman daerah, peluang serta
tantangan
persaingan
global.
Berdasarkan pertimbangan tersebut,
pembagian urusan pemerintahan
antara pemerintah pusat, pemerintahan
daerah provinsi dan pemerintahan
daerah
kabupaten/kota
telah
didefinisikan secara rinci untuk 31
bidang urusan pemerintahan7.
Penyempurnaan
prinsip
pembagian kewenangan atau urusan
pemerintahan dalam PP No. 38 Tahun
2007 ini diarahkan untuk mempermudah

penyelenggaraan
pemerintahan
daerah, dengan adanya landasan
hukum yang jelas, khususnya bagi
kebebasan masing-masing pemerintah
daerah untuk berinovasi pada
pelaksanaan pembangunan dalam
lingkup kewenangannya. Inovasi dalam
penyelenggaraan pemerintahan oleh
Pemerintah Daerah tidak hanya terbatas
pada bidang manajerial pemerintahan,
melainkan juga dapat diwujudkan pada
teknis pelaksanaan pembangunan
dalam lingkup kewenangan yang telah
diatur. Mengenai urusan pemerintahan
yang bersifat lintas kabupaten/kota, yang
dalam PP No. 25 Tahun 2000
disebutkan menjadi kewenangan
pemerintah provinsi, dalam PP No. 38
Tahun 2007 disebutkan dikelola secara
kerjasama oleh daerah terkait.
Pengelolaan
secara
bersama
mengenai urusan pemerintahan lintas
wilayah tersebut selain melibatkan
daerah-daerah terkait, juga melibatkan
peran tingkatan pemerintahan di atasnya
dalam hal koordinasi dan fasilitasi.
Sebagai contoh dalam bidang penataan
ruang disebutkan bahwa Pemerintah
Pusat memiliki kewenangan dalam
mengkoordinasikan dan memfasilitasi
penataan ruang lintas provinsi,
sedangkan Pemerintahan Daerah
Provinsi memiliki kewenangan dalam
mengkoordinasikan dan memfasilitasi
penataan ruang lintas kabupaten/kota.
Hal ini berarti bahwa koordinasi dan
kerjasama masih menjadi tantangan
terbesar
dalam
pelaksanaan
kewenangan pemerintahan, sekaligus
sebagai salah satu parameter
keberhasilan pembangunan daerah.
Mengingat pentingnya kerjasama antar
daerah dalam usaha pencapaian tujuan
pembangunan, maka diperlukan
pedoman pelaksanaan kerjasama antar
daerah, yang saat ini masih dalam
proses penyusunan (Rancangan
Peraturan Pemerintah). Selain untuk
penyelenggaraan urusan pemerintahan
lintas wilayah, kerjasama dan koordinasi
juga diperlukan dalam pelaksanaan

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

pembangunan di wilayah perbatasan,
sebagai perwujudan pembangunan
yang terintegrasi dalam lingkup kesatuan
wilayah Negara Indonesia.
Penggolongan
urusan
pemerintahan dalam PP No. 38 Tahun
2007 terdiri dari urusan pemerintahan
yang sepenuhnya menjadi kewenangan
Pemerintah Pusat, yaitu politik luar
negeri, pertahanan, keamanan, yustisi,
moneter dan fiskal nasional serta
agama; dan urusan pemerintahan yang
dibagi bersama antar tingkatan dan/atau
susunan pemerintahan 8 (konkuren).
Berbeda
dengan
pengaturan
sebelumnya, kewenangan pemerintah
pusat tidak lagi ditunggangi dengan
istilah kewenangan lain. Walaupun pada
pengaturan selanjutnya, Pemerintah
Pusat tetap memegang kendali atas
beberapa kewenangan terkait kebijakan,
penetapan peraturan perundangundangan dan penetapan Norma,
Standar, Prosedur serta Kriteria dalam
penyelenggaraan
pemerintahan,
khususnya di bidang-bidang atau
wilayah yang memiliki skala manfaat
atau dampak nasional. Tetapi paling
tidak, dengan adanya pembagian urusan
pemerintahan yang rinci untuk
pemerintah pusat, pemerintahan daerah
provinsi dan pemerintahan daerah
kabupaten/kota, menjadi bentuk
komitmen
pemerintah
dalam
mendukung upaya pemerintahan
daerah sepenuhnya untuk menjalankan
semua kewenangan yang telah
didesentralisasikan, khususnya bidangbidang yang bersifat lokal-regional.
Seiring dengan pembagian
urusan pemerintahan yang telah diatur
dan ditetapkan dalam PP No. 38 Tahun
2007, pelaksanaan desentralisasi
selanjutnya menuntut pengaturan dana
perimbangan yang juga disesuaikan
dengan
bobot
kewenangan
pemerintahan tersebut. Dalam UU No.
33 Tahun 2004, telah diatur mengenai
pengalokasian dana perimbangan
sampai pada prosentase secara umum
untuk dana bagi hasil. Akan menarik
3

FOKUS
untuk
mencermati
bagaimana
perkembangan mekanisme dana
perimbangan ini setelah ditetapkannya
PP No. 38 Tahun 2007. Pasalnya, dalam
PP No. 38 Tahun 2007, UU No. 33 Tahun
2004 tidak secara eksplisit dijadikan
salah satu point dalam bagian
“Mengingat”, sementara pembagian
urusan tentu akan membawa implikasi
pada anggaran. Idealnya tentu ada
peraturan turunan juga dari UU No. 33
Tahun 2004 dalam bentuk Peraturan
Pemerintah
mengenai
dana
perimbangan yang disesuaikan dengan
pembagian urusan dalam PP No. 38
Tahun 2007.
Keterkaitan PP No. 38 Tahun 2007
dengan Peraturan Perundangan
Sektoral
Tak bisa dipungkiri bahwa
keluarnya PP No. 38 Tahun 2007 ini
sudah sangat ditunggu-tunggu, baik
oleh instansi-instansi di tingkat pusat,
maupun oleh Pemerintahan Daerah
(Provinsi dan Kabupaten/Kota). Dalam
kebijakan desentralisasi, hal yang paling
esensial dalam pelaksanaannya adalah
penjabaran teknis dari kewenangan atau
urusan
apa
saja
yang
didesentralisasikan. Idealnya, PP ini
keluar pada tahun yang sama dengan
keluarnya UU No. 32 Tahun 2004,
karena tidak adanya PP ini berarti
membiarkan pemerintahan daerah (dan
pusat) berada dalam kebimbangan
mengenai “siapa melakukan apa?”.
Adapun kebingungan itu pada akhirnya
dapat menimbulkan dua kemungkinan.
Pertama, keraguan akan menyebabkan
suatu urusan itu tidak dijalankan oleh
siapapun, dan kedua, terbukanya segala
penafsiran mengenai pelaksana urusan
itu akan menimbulkan konflik diantara
pihak-pihak yang terkait.
Dalam mengantisipasi kedua
kemungkinan itu dan memperjelas
aturan main pelaksanaan suatu urusan,
pada jarak waktu antara tahun 2004 dan
2007, menjadi wajar apabila instansiinstansi sektoral di tingkat pusat telah
4

membuat
peraturan-peraturan
perundangannya masing-masing.
Pertanyaannya sekarang adalah apakah
PP No. 38 Tahun 2007 itu dalam
penyusunannya
memperhatikan
peraturan-peraturan perundangan
sektoral tersebut. Satu hal yang jelas
adalah ada 31 bidang yang urusannya
diatur dalam lampiran PP No. 38 Tahun
2007. Akan tetapi, Hanya UU No. 25
Tahun 2007 tentang Penanaman Modal,
yang dimasukkan dalam point
“Mengingat” pada batang tubuh PP No.
38 Tahun 2007 tersebut.
Dalam lampiran bidang
pemerintahan umum dan otonomi
daerah, terdapat satu bagian yang
mengatur mengenai harmonisasi
peraturan perundangan. Dalam
lampiran itu disebutkan bahwa
Pemerintahan
Daerah
perlu
mengharmoniskan peraturan daerah
dengan peraturan dari pusat. Akan tetapi,
uniknya, tidak ada kewajiban bagi
pemerintah pusat untuk melakukan
usaha
harmonisasi
peraturan
perundangan di pusat sendiri. Padahal,
dalam kenyataannya, justru kesimpangsiuran peraturan di pusat itulah yang
sering menjadi kendala dalam
pelaksanaan desentralisasi di daerah.
Dengan pertimbangan tersebut, dapat
dibilang bahwa PP No. 38 Tahun 2007
berpotensi untuk bersinggungan dengan
peraturan-peraturan perundangan
sektoral yang telah ada sebelumnya.
Catatan Kaki :
1
Wilayah didefinisikan sebagai ruang yang
merupakan kesatuan geografis beserta
segenap unsur terkait yang batas dan
sistemnya ditentukan berdasarkan aspek
administratif dan/atau aspek fungsional (UU
No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan
Ruang).
2
Kawasan didefinisikan sebagai wilayah
yang mempunyai fungsi tertentu, dimana
kegiatan ekonominya, sektor dan produk
unggulannya, mempunyai potensi
mendorong pertumbuhan ekonomi wilayah
sekitarnya (Direktorat Pengembangan
Kawasan Khusus dan Tertinggal

Bappenas, 2004). Dalam UU No. 26
Tahun 2007 tentang Penataan Ruang,
Kawasan didefinisikan sebagai wilayah
yang memiliki fungsi utama lindung atau budi
daya, seperti : kawasan lindung, kawasan
budi daya, kawasan perdesaan, kawasan
agropolitan, kawasan perkotaaan dan
sebagainya.
3
RPJMN 2004 – 2009 Bab 13 Bidang
Revitalisasi Proses Desentralisasi dan
Otonomi Daerah merupakan prioritas
pembangunan nasional yang menjadi salah
satu strategi dalam mewujudkan Indonesia
yang Adil dan Demokratis.
4
UU No. 32 tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah.
5
Pasal 4 ayat 2 UU No. 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah, “Daerahdaerah sebagaimana dimaksud pada ayat
(1) Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten,
dan Daerah Kota-, masing-masing berdiri
sendiri dan tidak mempunyai hubungan
hierarki satu sama lain.
6
Prof. Dr. Muchsan SH, dalam Kompas 13
Maret 2001, “Otonomi Daerah Lahirkan
Konflik Kewenangan.”
7
Bidang Urusan Pemerintahan tersebut meliputi
bidang pendidikan; kesehatan; pekerjaan
umum; perumahan; penataan ruang;
perencanaan pembangunan; perhubungan;
lingkungan
hidup;
pertanahan;
kependudukan dan catatan sipil;
pemberdayaan perempuan dan
perlindungan anak; keluarga berencana dan
keluarga sejahtera; sosial; ketenagakerjaan
dan ketransmigrasian; koperasi dan usaha
kecil dan menengah; penanaman modal;
kebudayaan dan pariwisata; kepemudaan
dan olah raga; kesatuan bangsa dan politik
dalam negeri; otonomi daerah,
pemerintahan umum, administrasi keuangan
daerah, perangkat daerah, kepegawaian,
dan persandian; pemberdayaan masyarakat
dan desa; statistik; kearsipan; perpustakaan;
komunikasi dan informatika; pertanian dan
ketahanan pangan; kehutanan; energi dan
sumber daya mineral; kelautan dan
perikanan;
perdagangan;
serta
perindustrian.
8
Pasal 2 ayat (1) dan (2) PP 37 tahun 2008

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

(***)

BULLETIN KAWASAN

FOKUS

DESEN TRALI SASI FI SKAL =
PERBAI KAN KI N ERJA PEMERI N TAH
DAERAH ?
Pendahuluan
Sejak beberapa dekade terakhir
beberapa negara telah dan sedang
melakukan
desentralisasi.
Desentralisasi merupakan bagian yang
teramat penting didalam proses
demokratisasi
penyelenggaraan
pemerintahan. Pemerintahan terpusat
yang cenderung otokratis berubah
menjadi pemerintahan lokal yang dipilih
langsung oleh masyarakat. Alasan
lainnya atas maraknya proses
desentralisasi, selain karena disinyalir
untuk alasan politis, adalah untuk
memperbaiki mutu pelayanan kepada
masyarakat. Didalam konteks ini titik
berat desentralisasi adalah pelayanan
bukan kekuasaan. Dengan kata lain
desentralisasi adalah suatu upaya
mendekatkan pemerintahan kepada
rakyatnya (bringing the State closer to the
people).

Desentralisasi Fiskal
Desentralisasi telah menjadi
topik/issue yang populer di Indonesia
terutama sejak pemerintah Indonesia
memperkenalkan kebijakan otonomi
daerah. Keseriusan pemerintah
Indonesia
diwujudkan
dengan
dihasilkannya UU No. 22 tahun 1999
mengenai pembagian kewenangan di
pemerintah daerah, dan UU No. 25
tahun 1999 mengenai Pembagian
Keuangan antara Pusat dan Daerah.
Undang – undang tersebut telah
dijadikan sebagai aturan umum dalam
Implementasi kebijakan otonomi daerah
diseluruh Indonesia. Kecuali Aceh dan
propinsi Papua yang memperoleh
otonomi khusus.
Berdasarkan
pengalamanpengalaman yang telah lalu, baik
perubahan politik, ekonomi, dan
lingkungan sosial, kebijakan otonomi
daerah mendesak untuk segera

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

diimplementasikan. Tujuan yang paling
penting dari kebijakan otonomi daerah
ini adalah untuk memberi wewenang
yang lebih luas kepada pemerintah
daerah terutama dalam mengatur
pembangunan daerahnya sendiri.
Otonomi memberikan kekuasaan
kepada pemerintah daerah sampai
tingkat tertentu, walaupun hal itu juga
banyak menimbulkan kesalahpahaman
dalam pelaksanaannya. Sementara ini
dapat kita lihat, masalah-masalah baru
seperti korupsi, kebijakan yang distortif,
kesenjangan kemampuan ekonomi
(PAD misalnya) antar daerah yang kian
melebar serta kekuasaan legislatif yang
terlalu kuat mendorong dan menjauhkan
pencapaian tujuan awal dan utama dari
kebijakan otonomi daerah itu sendiri.
Bagaimanapun
peraturanperaturan Pemerintah (termasuk
undang-undang) yang telah disahkan
diharapkan mampu merespon masalah-

5

FOKUS
masalah yang bertambah akibat
penerapan otonomi daerah. Beberapa
permasalahan yang muncul dalam
implementasi kebijakan desentralisasi,
antara lain:
• Munculnya semangat yang sangat
besar terhadap kebijakan otonomi,
sehingga pemerintah daerah
berlomba – lomba membuat
peraturan daerah yang bertujuan
untuk peningkatan pendapatan asli
daerahnya. Dampaknya banyak
daerah yang kehilangan dukungan
dari masyarakatnya sendiri dalam
implementasi peraturan yang dibuat
(peraturan yang dibuat cenderung
distortif).
• Didalam proses pembuatan kebijakan
daerah,
seringkali
memunculkan kesalahpahaman
dalam pelaksanaannya. Hal ini
salah satunya disebabkan oleh
cacatnya proses pembuatan
peraturan tersebut (tidak transparan
dan akuntable). Dengan kata lain,
saat ini terjadi kekuatan legislatif
yang lebih besar dari pada eksekutif
(strong legislative system). Masalahmasalah baru bermunculan seperti
korupsi, kebijakan yang distortif,
disparitas yang kian melebar serta
kekuasaan legislatif yang terlalu
kuat.
Desentralisasi Fiskal adalah
pelimpahan kewenangan kepada
daerah untuk menggali dan
menggunakan sendiri sumber-sumber
penerimaan daerah sesuai dengan
potensinya masing-masing. Di era
otonomi daerah, Desentralisasi Fiskal
sangat menentukan keberhasilan
pelaksanaan
otonomi
daerah
mengingat
dengan
adanya
Desentralisasi Fiskal akan dapat
meningkatkan efisiensi ekonomi,
perbaikan
akuntabilitas,
dan
peningkatan mobilisasi dana.
Berkaitan dengan konteks
hubungan keuangan pemerintah pusat
dan daerah, penerapan Desentralisasi
Fiskal berarti daerah diberikan
6

wewenang untuk memanfaatkan
sumber keuangan sendiri dan didukung
dengan perimbangan keuangan antara
pusat dan daerah. Dengan demikian
proporsi antara pemberian wewenang
terhadap tugas, tanggungjawab dan
pemberian
wewenang
dalam
pengelolaan keuangannya tersebut
hendaknya berimbang. Selama ini yang
terjadi adalah ketidakseimbangan
antara pemberian tugas dan
tanggungjawab dengan kewenangan
dalam pengelolaan keuangan. Daerah
masih lebih banyak berperan sebagai
pelaksana keputusan Pusat saja tanpa
memiliki
kewenangan
untuk
menentukan dan menggunakan sendiri
sumber-sumber keuangan yang ada di
daerahnya.
Desentralisasi fiskal sebagai
elemen terpenting dalam pelaksanaan
otonomi daerah dimaksudkan agar
dapat mengurangi ketergantungan
keuangan daerah terhadap pusat.
Sementara ini Desentralisasi Fiskal
masih dipahami sebagai pelimpahan
kewenangan kepada daerah dalam hal
tugas-tugas
pengeluaran
dan
pembagian penerimaan negara kepada
daerah. Bentuknya adalah dengan
memberikan keleluasaan daerah
melalui block grant seperti Dana Alokasi
Umum (DAU) dan Dana Perimbangan
lainnya. Padahal Desentralisasi Fiskal
idealnya harus mengarah pada lahirnya
otoritas fiskal di daerah yang berarti
adanya kemampuan pemerintah daerah
untuk menentukan pajak yang akan
dikenakan, rancangan pajak dan akses
langsung ke sumber pendanaan.
Kewenangan perpajakan ini merupakan
bagian integral dari perspektif keuangan
negara, dan harus menjadi prioritas
pertimbangan kebijakan Desentralisasi
Fiskal.
Dalam Undang-Undang No.34
Tahun 2000 telah ditetapkan jenis-jenis
pajak yang dapat dipungut oleh Provinsi
dan jenis-jenis pajak yang dipungut oleh
Kabupaten/Kota. Pajak Provinsi terdiri
dari 4 jenis pajak yaitu: (1) Pajak

Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di
Atas Air (PKB dan KAA); (2) Bea Balik
Nama Kendaraan Bermotor dan
Kendaraan di Atas Air (BBNKB dan
BBNKAA); (3) Pajak Bahan Bakar
Kendaraan Bermotor (PBBKB); (4) Pajak
Pengambilan dan Pemanfaatan Air
Bawah Tanah dan Air Permukaan
(P3ABT dan AP).
Sementara itu kewenangan
pemerintah Kabupaten / kota meliputi:
(1) Pajak Hotel; (2) Pajak Restoran; (3)
Pajak Hiburan; (4) Pajak Rekalame; (5)
Pajak Penerangan Jalan; (6) Pajak
Pengambilan Bahan Galian golongan C;
dan (7) Pajak Parkir. Selain jenis pajak
yang telah ditetapkan tersebut, daerah
masih diberi peluang untuk menggali
sumber-sumber keuangan lainnya
dengan tetap memperhatikan kriteria
yang ditetapkan dalam Undang-Undang.
Adanya pelimpahan kewenangan itulah
yang merupakan esensi dari
Desentralisasi Fiskal.
Namun
dengan
adanya
kewenangan
tersebut,
pada
pelaksanaannya banyak terjadi
penetapan pungutan pajak dan retribusi
yang dikemudian hari justru
menimbulkan masalah. Hal ini
dikarenakan banyak jenis-jenis
pungutan yang dulu telah dihapus/
dilarang, dihidupkan kembali dengan
dalih untuk mendongkrak perolehan
PAD. Pemerintah sebenarnya telah
mengeluarkan kriteria pajak dan
retribusi yang dapat dipungut oleh
daerah, sehingga apabila ada pungutan
yang tidak sesuai dengan ketentuan
tersebut dapat ditarik atau dibatalkan.
Oleh karena itu, daerah merasa tidak
mempunyai peluang yang mamadai
untuk menggali sumber-sumber pajak
baru. Hal ini berarti bahwa realisasi dari
adanya pelimpahan kewenangan
tersebut masih belum sepenuhnya dapat
dijalankan.
Sejauh ini, pelaksanaan
desentralisasi ternyata belum berjalan
sebagaimana diharapkan khususnya
dalam kewenangan penetapan basis

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

FOKUS
pajak dan jenis-jenis pajak dan
retribusi—. Akibatnya daerah masih
sebatas melaksanakan kebijakan
perpajakan yang ditentukan oleh
Pemerintah Pusat. Sementara bila
dicermati lebih mendalam, belum
terjadi perubahan yang signifikan dalam
struktur perpajakan yang ditangani Pusat
- Provinsi dan Kabupaten/Kota.
Walaupun telah diberlakukan UndangUndang No. 34 tahun 2000 tentang Pajak
dan Retribusi Daerah dan ditindak lanjuti
dengan PP No. 66 tahun 2001 tentang
Retribusi Daerah ternyata daerah tidak
banyak diuntungkan. Pasalnya hanya
sedikit sekali peluang daerah untuk
dapat menambah dan memungut
obyek-obyek pajak dan retribusi baru.
Berdasarkan Undang-Undang tersebut,
Pemerintah Daerah diberi kewenangan
untuk memungut 11 jenis pajak dan 28
jenis retribusi dengan pertimbangan
bahwa jenis pajak dan retribusi tersebut
secara umum dipungut di hampir
semua daerah dan merupakan jenis
pungutan yang baik. Selain itu
Pemerintah Kabupaten/Kota juga diberi
kewenangan untuk memungut jenis
pajak dan retribusi lainnya sesuai kriteria
tertentu yang ditetapkan dalam undangundang. Namun pada pelaksanaannya
banyak terjadi penetapan pungutan
pajak dan retribusi yang dikemudian hari
justru menimbulkan masalah. Hal ini
dikarenakan banyak jenis-jenis
pungutan yang dulu telah dihapus/
dilarang, dihidupkan kembali dengan
dalih untuk mendongkrak perolehan
PAD. Namun disisi lain, daerah juga
mengharapkan adanya kewenangan
yang lebih riil dalam menggali dan
mengelola sendiri sumber-sumber
pendapatan yang potensial di
daerahnya.
Masih
rendahnya
implementasi Desentralisasi Fiskal
dapat dijelaskan sebagai berikut
Implementasi Desentralisasi
Fiskal dalam prakteknya tidak terlepas
dari beberapa faktor, antara lain faktor
kesiapan dalam konteks kapasitas
kelembagaan dan sumber daya

manusia baik pada level pusat maupun
daerah dalam menyikapi kebijakan
desentralisasi, dan yang kedua adalah
faktor kepastian hukum dan segala
ketentuan administratif operasional
yang dijadikan pijakan di lapangan. Hal
ini sesuai dengan hasil penelitian yang
dilakukan oleh Lembaga Penelitian
Smeru (2002), yang menyimpulkan
bahwa salah satu kelemahan
pelaksanaan desentralisasi dan otonomi
daerah adalah lambatnya pemerintah
pusat dalam menerbitkan peraturan
pendukungnya.
Faktor
kesiapan
dalam
menjalankan Desentralisasi Fiskal tidak
terlepas dari pengalaman dan faktor
pendorong
diberlakukannya
desentralisasi tersebut. Bahwa dorongan
desentralisasi yang terjadi di berbagai
negara dunia terutama negara-negara
berkembang, dipengaruhi oleh
beberapa faktor misalnya latar belakang
atau pengalaman suatu negara,
peranannya dalam globalisasi dunia,
kemunduran dalam pembangunan
ekonomi, tuntutan terhadap perubahan
tingkat pelayanan masyarakat, tandatanda adanya disintegrasi, dan
banyaknya kegagalan yang dialami oleh
pemerintah
sentralistis
dalam
memberikan pelayanan masyarakat
yang efektif.
Untuk kasus di Indonesia,
penerapan desentralisasi dan otonomi
selama ini belum mengarah pada
pemberlakukan otonomi yang nyata,
melainkan masih lebih bersifat
sentralistis. Hal ini jelas berpengaruh
terhadap kesiapan dan kapasitas
sumber daya aparatur baik di tingkat
pusat maupun daerah dalam menyikapi
dan melaksanakan kebijakan otonomi
yang baru tersebut. Memang pekerjaan
yang tidak mudah untuk menjalankan
dan kemudian mencapai manfaat dari
Desentralisasi Fiskal, kalau tidak
dipenuhi dahulu beberapa prasyaratnya
seperti:
kapasitas
lokal,
kelembagaan dan administrasi serta
kapasitas aparaturnya. Salah satu

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

prasyarat agar Desentralisasi Fiskal
dapat berjalan dengan baik adalah
adanya kesiapan dan kapasitas
administrasi yang memadai khususnya
di bidang perpajakan. Sebagaimana
pengalaman negara Afrika Selatan
dimana jauh sebelum penerapan
Desentralisasi Fiskal telah dilakukan
pembangunan kapasitas lokal dengan
menciptakan demokratisasi melalui
proses penyediaan barang-barang
publik kepada semua ras, mendorong
pertumbuhan dan mempertahankan
stabilitas fiskal, membentuk konstitusi
baru, sehingga mempercepat proses
restrukturisasi hubungan politik,
ekonomi dan fiskal antara berbagai
tingkat pemerintahan. Salah satu contoh
negara yang relatif berhasil menerapkan
Desentralisasi Fiskal adalah Afrika
Selatan.
Faktor pengalaman dari masingmasing negara juga memberikan
pengaruh secara spesifik terhadap
keberhasilan
pelaksanaan
Desentralisasi Fiskal, seperti latar
belakang sejarah dan kebudayaan,
kondisi kelembagaan pemerintah, politik
dan ekonomi yang melekat pada
masing-masing negara. Bahwa
desentralisasi seharusnya diikuti dengan
perubahan struktur sosial, ekonomi dan
politik secara komprehensif dan berkala.
Dalam hal perubahan struktur sosial dan
politik — misalnya — pemerintah daerah
mestinya dituntut untuk akuntabel
terhadap rakyat di daerahnya dan
demokrasi politik sudah benar-benar
terealisir di tingkat pemerintah lokal.
Demikian pula dalam konteks
perubahan
struktur
ekonomi,
pemerintah daerah seharusnya lebih
ditopang oleh sumber-sumber
penerimaan asli daerah bukannya dari
dana perimbangan atau transfer dari
pemerintah pusat.
Selain faktor pengalaman yang
terlalu lama berada pada alam
sentralistis, kendala yang lain adalah
kondisi perekonomian dimana
pemberlakuan Desentralisasi Fiskal
7

FOKUS
justru ketika kondisi negara sedang
mengalami kesulitan secara finansial
(akibat krisis ekonomi). Secara teoritis,
desentralisasi membutuhkan biaya yang
cukup besar terutama dalam tahap
permulaan guna menyiapkan dan
meningkatkan kapasitas kelembagaan
yang ada. Dalam konteks ini kapasitas
kelembagaan meliputi lembagalembaga pemerintahan dan politik serta
sosial agar dapat turut bertanggung
jawab terhadap keseluruhan proses
perubahan tersebut. Pada umumnya,
birokrasi pemerintah lokal di negara
sedang berkembang bahkan di
beberapa negara maju pun masih
kurang responsif, dan masih memiliki
banyak kelemahan secara teknis
maupun manajerial serta kurang
termotivasi, sehingga diperlukan upaya
keras dan biaya tinggi untuk
membangun kapasitas birokrasi di
tingkat lokal.
Di negara sedang berkembang,
kemungkinan-kemungkinan kegagalan
desentralisasi sangat dipengaruhi oleh:
(1) Iklim politik dan tingkat dukungan
terhadap kebijakan, (2) Sifat dan hakikat
dari kebijakan itu sendiri, dan (3) Jenis
penghubung dan sarana koordinasi yang
tersedia antara berbagai tingkatan
pemerintahan dan diantara badanbadan. Jika dirunut dari kemunculan
kebijakan Desentralisasi Fiskal di
Indonesia, ketiga hal yang disebutkan di
atas justru masih dalam kondisi
‘bermasalah’ terutama iklim politik yang
tidak stabil, kebijakan yang cenderung
‘dipaksakan’ sehingga secara substantif
masih banyak terdapat kelemahan dan
kekurangan, serta sarana koordinasi
antar tingkatan dan lembaga-lembaga
pemerintahan juga masih lemah.
Bagaimanapun desentralisasi
merupakan pilihan kebijakan yang
diyakini dapat memperbaiki dan
meningkatkan kinerja pemerintah
terutama dalam meningkatkan
pelayanan kepada masyarakat dan
selanjutnya
meningkatkan
kesejahteraan masyarakat. Melalui
8

kebijakan desentralisasi ini diharapkan
mampu menciptakan pemerintahan
yang bersih dan bertanggung jawab
(good government), meningkatkan
transparansi dan akuntabilitas
pemerintahan, dan peningkatan
efektivitas dan efisiensi pemerintahan.
Dengan adanya Desentralisasi Fiskal ini
diharapkan dapat meningkatkan
efektivitas
pembangunan
dan
penyediaan pelayanan umum karena
semakin dekatnya masyarakat dengan
pemerintah
sehingga
mampu
mengakomodasikan
kondisi
masyarakat dan wilayah yang heterogen.
Tujuan utama dari desentralisasi
dan otonomi daerah ini adalah
mendekatkan pemerintah kepada
masyarakat yang dilayaninya sehingga
pelayanan kepada masyarakat menjadi
lebih baik dan kontrol masyarakat
kepada pemerintah menjadi lebih kuat
dan nyata. Desentralisasi dan otonomi
daerah dapat dikatakan berhasil apabila
pelayanan pemerintah kepada
masyarakat menjadi lebih baik dan
masyarakat menjadi lebih berperan
dalam meningkatkan kesejahteraan
bersama. Desentralisasi kewenangan
tersebut akan berakhir dengan semakin
meningkatnya peranserta masyarakat
dan berubahnya peran pemerintah dari
provider menjadi fasilitator.
Kinerja Pemerintah Daerah
Pengukuran kinerja instansi
pemerintah bertujuan untuk menilai

sejauh mana mereka mampu
menyediakan layanan publik yang
berkualitas dengan biaya yang layak
serta
mendorong
kemajuan
perekonomian daerah. Peningkatan
pelayanan publik yang dimaksud adalah
secara kuantitas maupun kualitas yang
selanjutnya akan meningkatkan
kesejahteraan masyarakat. Adapun yang
dimaksud
dengan mendorong
kemajuan adalah dengan menciptakan
efisiensi dan efektivitas pengelolaan
sumber-sumber daya daerah sehingga
memberikan dampak peningkatan
aspek finansial daerah (PAD, PDRB,
pendapatan per kapita, serta
pertumbuhan sektor industri dan lainlain). Dengan demikian, keberhasilan
penyelenggaraan otonomi daerah dapat
diukur berdasarkan pencapaian tujuan
sebagaimana ditetapkan.
Sementara itu berdasarkan Civil
Service Reform Act pada tahun 1978 di
Amerika Serikat, pengukuran kinerja
yang didefinisikan oleh GAO pada tahun
1980 meliputi penilaian tentang: (1)
produktivitas; (2) efektivitas; (3) kualitas;
(4) ketepatan waktu.
Untuk menilai kinerja birokrasi
pemerintah tidak cukup hanya dengan
menggunakan indikator-indikator yang
melekat pada birokrasi itu seperti
efisiensi dan efektivitas, tetapi harus
dilihat juga dari indikator yang melekat
pada pengguna jasa seperti kepuasan
masyarakat atas layanan pemerintah.
Ukuran-ukuran tersebut sebenarnya

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

FOKUS

tidak terlalu bertolak belakang, tetapi
justru saling melengkapi, terutama
dalam penekanannya pada pentingnya
penyediaan pelayanan publik.
Produktivitas dapat diterjemahkan
sebagai penyediaan pelayanan publik
yang memadai dalam hal pemerataan
pelayanan kepada masyarakat di
berbagai daerah. Efektivitas dapat
diartikan sebagai kesesuaian pelayanan
dengan permasalahan yang dihadapi
masyarakat luas. Kualitas diartikan
sebagai pemenuhan kriteria layanan dari
perspektif masyarakat yang menerima
layanan. Kriteria ketepatan waktu juga
memperkuat atribut kualitas dari
pelayanan publik. Dengan demikian
outcome yang diharapkan adalah
tersedianya pelayanan publik yang
semakin baik dan dapat menjangkau
seluruh atribut pelayanan sebagaimana
yang diharapkan masyarakat.
Dalam
manajemen
pemerintahan,
khususnya
pemerintahan daerah, kemampuan
mengelola sumber-sumber daya lokal
yang terbatas merupakan suatu syarat
bagi keberhasilan penyelenggaraan
otonomi daerah. Pengelolaan sumbersumber daya termasuk sumber daya
finansial pada umumnya dalam bentuk
upaya-upaya peningkatan Pendapatan
Asli Daerah (PAD), meningkatkan
efisiensi penggunaan sumber dana,
serta meningkatkan efektivitas
penggunaan dana. Ketiganya menjadi
penting
mengingat
dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah
dan pelaksanaan pembangunan masih
sering diwarnai dengan fenomena
pemborosan dan pengadaan programprogram yang tidak sesuai dengan
permasalahan riil di daerah.
Pada umumnya pemerintah
Kabupaten/Kota belum mampu secara
baik dan akurat menyusun prioritas
pembangunan sesuai dengan kondisi
dan permasalahan daerahnya masingmasing, melainkan masih mengacu dan
menyesuaikan dengan arahan pusat.
Apabila kapabilitas dalam perencanaan
kurang baik maka yang terjadi adalah
kemungkinan underfinancing atau
overfinancing. Underfinancing terjadi
karena
rendahnya
kapabilitas
perencanaan program di masingmasing unit kerja. Bagi unit kerja yang
mengalami underfinancing maka
masalah yang akan dihadapi adalah
rendahnya kapabilitas untuk memenuhi
kebutuhan dan tuntutan publik. Bagi unit
kerja yang menikmati overfinancing
maka masalah yang dihadapi adalah
rendahnya efisiensi.
Indikasi yang paling jelas dari
belum efektifnya pengelolaan anggaran
adalah masih besarnya anggaran rutin
dibanding anggaran pembangunan. Hal
ini menunjukkan bahwa pemerintah
daerah belum dapat memprioritaskan
anggaran untuk meningkatkan
pelayanan kepada masyarakat
sebagaimana yang diharapkan dengan
dilaksanakannya otonomi daerah.

EDISI NOMOR 19 TAHUN 2007

BULLETIN KAWASAN

Disamping itu, dalam struktur
pengeluaran pembangunan pun tidak
berbeda dengan pengeluaran rutin
dimana sudah dipatok di dalam pos
anggaran yang sudah ada. Anggaran
yang ditentukan adalah jumlah dana
maksimal yang dapat dibelanjakan
dimana sangat jarang diikuti dengan
evaluasi kinerja yang riil. Satu-satunya
ukuran kinerja yang digunakan adalah
rerata proporsi dana yang dialokasikan
untuk setiap sektor yang ada dalam
setiap
kelompok
pengeluaran
pembangunan.
Dalam perspektif proses internal,
untuk meningkatkan keseluruhan hasil
(output) perbaikan proses internal
organisasi dalam rangka memenuhi
harapan pihak eksternal adalah dengan
mengikutkan proses inovasi sebagai
suatu komponen penting dalam
perspektif ini. Dalam Organisasi
Pemerintah Daerah, khususnya di era
otonomi dimana dituntut lebih
meningkatkan pelayanan publik, maka
tuntutan melakukan terobosan/inovasiinovasi proses sangat menentukan
kinerja. Selain itu proses internal bagi
organisasi pemerintah meliputi indikatorindikator berikut : restrukturisasi, inovasi
proses, deregulasi organisasional,
koordinasi.
Dalam upaya meningkatkan
efisiensi dan efektivitas kerja di
lingkungan pemerintahan daerah telah
banyak melakukan restrukturisasi, yaitu
dengan menyederhanakan atau menata
ulang struktur organisasi dan
menempatkan pegawai sesuai dengan
bidang keahliannya.
Inovasi proses merupakan suatu
terobosan yang banyak pula dilakukan
Pemerintah Kabupaten/Kota di era
otonomi sekarang ini. Namun di antara
banyak inovasi yang dilakukan
dimungkinkan kurang membawa
dampak yang signifikan apalagi jika
dikaitkan dengan besarnya biaya yang
dikeluarkan untuk melakukan inovasi
tersebut. Inovasi proses yang dijadikan
salah satu ukuran kinerja adalah inovasi
9

FOKUS
dalam hal sistem dan prosedur yang
membawa manfaat tidak saja bagi
kenyamanan para pelaksana tugas tetapi
yang paling diharapkan adalah hasilnya
membawa dampak pada peningkatan
kualitas pelayanan.
Dalam proses internal koordinasi
sebagai salah satu indikator dari kinerja
menyangkut kemampuan individu
maupun kelompok, dalam hal ini DinasDinas dan Badan-Badan di lingkungan
Pemerintah Kabupaten/Kota, melakukan
tindakan sinergis, saling menunjang dan
terpadu. Dalam penyelenggaraan
kebijakan desentralisasi dan otonomi
daerah, Pemerintah Kabupaten/Kota
berikut masing-masing komponen di
dalamnya dituntut mampu menyusun
rencana strategis kedepan yang
merefleksikan kapasitas aparatur daerah
dalam mengorganisasikan seluruh
sumberdaya yang ada serta mengelola
kendala-kendala yang dihadapi dalam
rangka meningkatkan kesejahteraan
masyarakat. Untuk itu kemampuan
dalam mengkoordinasikan rencana dan
tindakan merupakan suatu hal yang
mutlak diperlukan.
Pada umumnya semakin ekstensif
dan intensif upaya meningkatkan Kinerja
Pelayanan tentu akan membebani dari
aspek finansial. Memang tidak bisa
diartikan bahwa setiap upaya ekstensif
dan intensif untuk meningkatkan Kinerja
Pelayanan publik akan serta merta atau
otomatis menurunkan Kinerja Finansial.
Karena dengan makin baiknya Kinerja
Pelayanan menyebabkan eskalasi
pelayanan mampu mencakup wilayah
pelayanan menjadi lebih luas, lebih
cepat dan lebih cermat akan
mendatangkan sejumlah peningkatan
pada aspek finansial walaupun tidak
sebanding dengan jumlah yang
dikeluarkan untuk membangun sistem
guna membenahi Kinerja Pelayanan.
Memang, berbagai upaya yang
dilakukan untuk meningkatkan Kinerja
Pelayanan merupakan kebutuhan
mendesak yang harus segera ditangani
sebagai akibat tuntutan masyarakat yang
10

semakin keras. Sejumlah dana harus
segera dikeluarkan untuk membenahi
aspek-aspek yang berhubungan
dengan pelayanan sebagai bentuk
responsivitas pemerintah Kabupaten/
Kota terhadap tuntutan masyarakat.
Investasi awal harus segera ditanam
untuk mendongkrak kualitas pelayanan
publik agar stigma yang selama ini
melekat pada pelayanan publik yang
jelek bisa dikurangi. Dengan demikian
sangat jelas terlihat bahwa upaya untuk
meningkatkan Kinerja Pelayanan dalam
jangka pendek justru menuntut
pengeluaran yang besar sebagai
investasi di kemudian hari. Hal utama
yang hendak diraih adalah mencari
legitimasi dari masyarakat bahwa
pemerintah Kabupaten/Kota saat ini
lebih baik daripada masa pemerintahan
sebelumya. Mencari legitimasi dari
masyarakat melalui peningkatan
pelayanan publik dipandang penting
dan sangat strategis untuk berbagai
kepentingan baik kepentingan jangka
pendek maupun jangka panjang,
misalnya dalam kerangka pilkada.
Dalam
jangka
pendek
hubungan antara kinerja pelayanan
dengan kinerja finansial sangat mungkin
akan terjadi ‘trade-off’’. Artinya upayaupaya yang dilakukan oleh pemerintah
kabupaten/kota untuk meningkatkan
kapasitas dan kinerja pelayanan publik
secara primer diarahkan bukan untuk
mendapatkan sejumlah pemasukan
untuk menopang pendapatan asli
daerah sehingga perolehan dari
pembenahan dalam pelayanan publik
cenderung mengurangi kinerja finansial
karena antara investasi yang
dipergunakan untuk meningkatkan
kinerja pelayanan masih lebih besar dari
pada perolehan dari aspek pelayanan
publik namun belum bisa disimpulkan
bahwa bila kinerja pelayanan meningkat
otomatis kinerja finansial merosot.
Dalam jangka panjang, bila
dana yang dikeluarkan untuk
meningkatkan kinerja pelayanan publik

tepat sasaran, efisien dan efektif serta
ditunjang dengan lingkungan daerah
yang kondusif maka kinerja pelayanan
yang tinggi akan mendorong
peningkatan kinerja finansial. Namun
sebaliknya juga sangat mungkin terjadi
‘trade-off’ manakala dana yang
dikeluarkan untuk meningkatkan kinerja
pelayanan publik tidak tepat sasaran,
digunakan secara boros sehingga
antara dana yang dikeluarkan dengan
hasil peningkatan kinerja pelayanan
tidak seimbang. Akibatnya kinerja
finansial makin menurun secara tajam.
Dengan adanya kinerja pelayanan yang
makin meningkat maka akan makin
membutuhkan sumber dana yang makin
besar lagi, yang tentu akan menurunkan
kinerja finansial akibat dari makin
banyaknya dana yang tersedot untuk
program tersebut. Kondisi tersebut telah
jauh melampaui economic of scale
dimana semakin meningkat kinerja
pelayanan
akan
cenderung
menurunkan kinerja di aspek
finansialnya, hal demikian disebabkan
oleh
kondisi
dimana
upaya
meningkatkan kinerja pelayanan
merupakan kebutuhan dan tuntutan
masyarakat saat ini sehingga harus
diprioritaskan. Hal demikian kebanyakan
dilakukan oleh pemerintah kabupaten/
kota karena telah menjadi agenda kerja
utama dan tuntutan masyarakat,
disamping akan menambah tingkat
legitimasi pemerintah kabupaten/kota.
Pelayanan publik yang lebih baik bisa
dipakai sebagai instrumen untuk
memperoleh simpati dan legitimasi
masyarakat sehingga berapapun
biayanya tetap akan dil

Dokumen yang terkait

Dokumen baru