Institutional Repository | Satya Wacana Christian University: Implementasi Kebijakan Pemerintah Daerah dalam Penempatan Guru Sekolah Dasar di Kabupaten Sumba Timur T2 942011070 BAB IV
BAB IV
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
4.1 Deskripsi (Profil) Pendidik Sekolah Dasar
di Kabupaten Sumba Timur
Otonomi daerah menjadi peluang pemerintah
Kabupaten Sumba Timur dalam pemecahan masalah
pendidikan sesuai kebutuhan dan aspirasi masyarakat.
Kewenangan
dalam
bidang
pendidikan
menjadi
tanggung jawab pemerintah Kabupaten Sumba Timur
bersama
akan
masyarakat dalam
pendidikan
pendidikan
dan
meningkatkan
memenuhi
diantaranya
tenaga
sarana
kebutuhan
prasarana
pendidik
dalam
akses
pendidikan
pemerataan
rangka
serta
mutu sumber daya manusia yang berkualitas.
Sebagaimana
yang
telah
ditetapkan
dalam
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem
Pendidikan
Nasional pasal 2 ayat 1
menyebutkan
Pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan
layanan
dan
kemudahan,
serta
menjamin
terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap
warga negara tanpa deskriminasi.
Dalam
jawabnya
Kabupaten
melaksanakan
dalam
bidang
Sumba
tugas
dan
pendidikan,
Timur
telah
tanggung
pemerintah
menjamin
terselenggaranya pendidikan dari satuan pendidikan
anak usia dini serta satuan pendidikan dasar dan
51
menengah hingga pada tingkat kecamatan, kelurahan
dan desa. untuk tingkat satuan pendidikan dasar
dalam hal ini sekolah dasar (SD) sampai pada tahun
2012 di Kabupaten Sumba
Timur
terdapat 167
Sekolah Dasar Negeri (SDN) dan Sekolah Dasar Swasta
sebanyak 69 unit. Adapun penyebaran sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur dijabarkan dalam tabel 4.1
berdasarkan data Badan Pusat Statistik Kabupaten
Sumba Timur tahun 2012.
Tabel 4.1 Banyak Sekolah Dasar Menurut Status Dirinci
Tiap Kecamatan (diolah)
No
Kecamatan
Sekolah Dasar
Jumlah
Negeri
Swasta
1
Lewa
8
5
13
2
Nggaha Ori Angu
8
3
11
3
Lewa Tidahu
4
2
6
4
Katala Hamu Lingu
4
1
5
5
Tabundung
5
5
10
6
Pinu Pahar
5
2
7
7
Paberiwai
6
4
10
8
Karera
7
2
9
9
Matawai Lapau
7
3
10
10 Kahaungu Eti
9
4
13
11 Mahu
5
2
7
12 Ngadu Ngala
6
2
8
13 Pahunga Lodu
11
2
13
14 Wula Waijelu
8
1
9
15 Rindi
11
1
12
16 Umalulu
8
7
15
17 Pandawai
15
2
17
18 KambataMapaMbuhang
9
9
19 Kota Waingapu
11
7
18
20 Kambera
8
10
18
21 Haharu
6
2
8
22 Kanatang
6
2
8
Sumba Timur
167
69
236
Sumber : Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur (2012)
52
Tabel 4.1 menunjukkan bahwa di Kabupaten
Sumba Timur pada setiap kecamatan sudah memiliki
satuan pendidikan termasuk di dalamnya sekolah
dasar baik itu sekolah negeri maupun sekolah yang
didirikan oleh masyarakat atau swasta. Dimana dalam
sebaran sekolah dasar pada tiap kecamatan sangat
beragam, untuk kecamatan dengan jumlah sekolah
dasar paling sedikit yaitu di kecamatan Katala Hamu
Lingu dengan 5 unit sekolah dasar diantaranya 4
(empat) unit sekolah negeri dan 1 (satu) unit sekolah
swasta, sedangkan untuk kecamatan dengan jumlah
sekolah dasar terbanyak yaitu pada kecematan Kota
Waingapu dan kecamatan Kambera dengan masingmasing sebanyak 18 unit sekolah, dengan rincian 11
sekolah negeri dan 7 sekolah swasta yang berada di
Kecamatan
Kota
Waingapu,
sedangkan
untuk
Kecematan Kambera sekolah negeri sebanyak 8 unit
dan 10 unit sekolah swasta.
Dengan keberadaan Sekolah Dasar yang cukup
beragam pada setiap kecamatan di Kabupaten Sumba
Timur, serta letak sekolah dengan desa-desa atau
perkampungan yang belum mempunyai akses jalan
yang baik juga sangat beragam. Sehingga anak didik
yang hendak ke-sekolah harus menempuh jarak yang
jauh bahkan alat transportasi tidak ada. Terutama
kecematan-kecematan yang jumlah sekolah dasarnya
sedikit, dimana anak-anak didik membutuhkan waktu
53
yang banyak untuk mencapai sekolah mereka, untuk
berangkat kesekolah biasanya mereka mulai berangkat
dari rumah pukul 5 (lima) pagi dengan modal berjalan
kaki.
Selain persolaan jarak yang harus ditempuh oleh
anak didik pada saat hendak ke sekolah, ketersediaan
guru di sekolah yang akan mendidik dan mengajarkan
mereka suatu pengetahuan juga masih sangat kurang,
dengan jumlah guru yang kurang pada setiap sekolah
tentu akan mempengaruhi proses belajar anak didik
yang tidak maksimal. Berdasarkan hasil wawancara
dengan
Olahraga
pejabat
Dinas
Kabupaten
Pendidikan
Sumba
Timur
Pemuda
dan
mengatakan
bahwa:
Yang menjadi kendala dalam kekurangan
guru
di Kabupaten
Sumba
Timur
disebabkan karena selama tiga tahun
terakhir
tidak
adanya
pembukaan
penerimaan CPNS baru, dan juga adanya
pembukaan sekolah baru. Kendala lain
dimana
juga
kurangnya
animo
masyarakat untuk menjadi guru.
Dengan
tidak
adanya
penerimaan
CPNS
di
Kabupaten Sumba Timur dalam kurun waktu 3 (tiga)
tahun terakhir
dan juga adanya pembukaan sekolah
baru dengan disertai kurangnya animo masyarakat
untuk menjadi seorang guru, tentu
mengakibatkan
bertambahnya
54
jumlah
hal ini akan
kekurangan
tenaga pendidik kususnya guru sekolah dasar yang
cukup besar.
Sedangkan dilain pihak pertumbuhan anak usia
sekolah dari tahun ke tahun semakin bertambah.
Seperti yang ditunjukkan dalam tabel 4.2 tentang data
siswa
sekolah dasar kabupaten Sumba Timur dari
tahun 2006-2011 menunjukkan pertambahan siswa
dari tahun ke tahun cukup besar .
Tabel 4.2
Data Siswa Sekolah Dasar Tahun 2006-2011
No
Tahun Ajaran
1
2
3
4
5
6
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
Jumlah siswa
SD
Negeri Swasta
22908
11793
23758
12273
24596
12669
24752
13500
26350
11572
25812
12872
Sumber: Renstra Dinas Pendidikan
Olahraga Tahun 2011-2015
Jumlah
34701
36031
37265
38252
37922
38684
Pemuda
Dan
Dengan bertambahnya jumlah anak usia sekolah
dasar yang cukup bersar dari tahun ketahun tentu
diharapkan adanya penambahan ketersediaan guru
yang memadai, agar didalam proses pembelajaran anak
didik dapat maksimal dan tidak terabaikan. Sampai
pada tahun 2013 jumlah tenaga pendidik (guru PNS)
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak
1303 orang guru PNS, sedangkan berdasarkan data
55
Dinas
Pendidikan
Pemuda
dan
Olahraga
menggambarkan kebutuhan guru sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung proses
pendidikan yang bermutu memerlukan tenaga pendidik
sebanyak 2534 orang guru, melihat bahwa ketersedian
guru belum memenuhi kebutuhan yang diperlukan,
maka
kekurangan
guru
PNS
sekolah
dasar
di
Kabupaten Sumba Timur sampai saat ini sebanyak
1231
orang
menggambarkan
guru.
Berikut
kebutuhan
dalam
dan
tabel
kondisi
4.3
tenaga
pendidik pada jenjang satuan pendidikan Sekolah
Dasar di Kabupaten Sumba Timur.
56
Tabel 4.3
Data Guru PNS SD Kabupaten Sumba Timur,
Dirinci Tiap Kecamatan. (di ol ah)
No
Kecematan
Jumlah
siswa
Jumlah
Rombel
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Kota Waingapu
5629
191
Kambera
4745
176
Pandawai
2903
138
Umalulu
2233
99
Rindi
1697
86
Pahunga Lodu
1831
87
Wulla Waijelu
1130
68
Ngadu Ngala
967
48
Karera
1026
59
Paberiwai
1283
65
Mahu
725
42
Matawai Lapau
1194
66
Kahaungu Eti
1442
80
Kabata
680
52
Mapabuhang
15 Nggaha
Ori
1477
85
Angu
16 Pinu Pahar
1152
55
17 Tabundung
1636
81
18 Haharu
1074
48
19 Kanatang
1368
63
20 Lewa
2802
92
21 Lewa Tidahu
921
38
22 Katala
Hamu
725
30
Lingu
23 SD Kecil
286
16
Total
38926
1765
SD Kecil: merupakan SD Paralel yang
kecamatan
Sumber: Dinas Pendidikan Pemuda Dan
03 Juni 2013
Keadaan guru
Kebu Yang Keku
tuha
ada
ranga
n
n
257
220
37
239
201
41
192
106
82
146
89
72
125
55
70
123
63
65
101
40
62
72
26
46
89
33
56
98
33
64
63
20
43
90
29
61
199
36
83
79
24
54
111
39
82
79
114
72
90
128
56
45
32
40
19
60
82
30
15
47
74
53
30
53
26
30
46
11
36
2534 1303 1231
tersebar di setiap
Olahraga, Keadaan
Dari tabel 4.3 menunjukkan bahwa kekurangan
jumlah guru yang tersebar pada tiap sekolah dasar di
57
Kabupaten
Sumba
Timur
sangatlah
besar
yaitu
sebanyak 1231 orang, bila dilakukan analisa dengan
perhitungan rasio guru terhadap murid sebenarnya
jumlah guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur
sangat ideal dimana dengan jumlah guru 1303 serta
jumlah siswa 38926 maka rasio guru terhadap siswa
yaitu 1:30, hal ini sangat ideal dengan petunjuk teknis
dalam SKB 5 Menteri yang menyebutkan rasio ideal
guru terhadap murid yaitu 20-30.
Namun
pada
pendistribusian
kenyataannya
guru
tidak
di
lapangan
sesuai dengan
jumlah
kebutuhan untuk memenuhi rombongan belajar yang
ada. Hanya pada kecamatan Kota Waingapu yang
jumlah gurunya dalam setiap sekolah dasar melebihi
rombongan
belajar
yang
ada,
dimana
guru
PNS
sebanyak 220 dengan robongan belajar sebanyak 191.
Sedangkan sekolah-sekolah di kecamatan yang
lain jumlah guru yang ada tidak memenuhi kebutuhan
rombongan
belajar
yang
ada,
sebagai
contoh
di
Kecamatan Kahaungu Eti dengan jumlah rombongan
belajar sebanyak 80, sedangkan guru yang ditempatkan
hanya sebanyak 36 orang dari 13 unit sekolah dasar.
Bila dilakukan perhitungan untuk kebutuhan
guru
berdasarkan
SKB
5
Menteri
yang
harus
ditempatkan pada sekolah dasar disesuaikan dengan
jumlah rombongan belajar, paling kurang jumlah guru
yang harus ditempatkan pada sekolah-sekolah dasar di
58
kecamatan Kahaungu Eti adalah sebanyak 80 orang
guru, maka sejauh ini masih kekurangan sebanyak 44
orang guru, bila di reratakan berarti selama ini guru
pada sekolah-sekolah dasar dalam kecamatan yang
mengalami kekurangan guru harus mengampu atau
mengajar lebih dari satu rombongan belajar.
Dengan jumlah guru sekolah dasar yang sangat
terbatas
di
Kabupaten
Sumba
Timur
serta
pendistribusiannya pada sekolah-sekolah dasar yang
kurang merata sesuai kebutuhan, maka ini akan
menjadi dasar masalah dalam kegiatan pendidikan
yang akan berlangsung di sekolah terutama
bagi
kualitas proses belajar anak didik.
Dalam proses belajar mengajar bagi sekolahsekolah yang kekurangan guru, tentu akan menjadi
kurang maksimal serta menjadi tidak efesien. sehingga
akan dapat menpengaruhi perkembangan sumber daya
manusia (SDM) anak didik, karena
dalam proses
belajarnya di sekolah tidak diperoleh secara maksimal
sesuai dengan jam belajar yang telah ditetapkan oleh
pemerintah. Seperti hasil wawancara dengan salah satu
guru
komite SDI Laimeta di Kecamatan Kambata
Mapabuhang mengatakan bahwa:
Dilakukan dengan cara merotasi
anak-anak didik pada saat kegiatan
belajar mengajar, dalam satu kelas
akan di gabung antara kelas 1 (satu)
dan kelas 2 (dua), kelas 3 (tiga) dan
59
kelas 4 (empat), kelas 5 (lima) dan
kelas 6 (enam), setelah mengajarkan
materi dikelas yang pertama baru
melanjutkan kegiatan mengajar untuk
kelas yang kedua.
Pola penggabungan kelas dalam melaksanakan
proses belajar mengajar yang terjadi di SDI Laimeta
merupakan cerminan dalam proses belajar mengajar
pada setiap sekolah-sekolah dasar yang masih memiliki
masalah kekurangan tenaga guru yang cukup besar di
Kabupaten Sumba Timur.
Dengan proses belajar mengajar yang seperti itu
tentu akan mempengaruhi hasil dari proses belajar
yang berlangsung, dimana anak-anak didik secara
tingkat pemahaman akan materi di kelas menjadi
kurang
dan
tidak
maksimal.
Bahkan
tingkat
pengetahuan mereka akan berbanding terbalik dengan
anak-anak yang bersekolah diperkotaan atau sekolah
yang secara jumlah tenaga pendidik cukup memadai.
Padahal dalam UU No 20
Sistem
Pendidikan
Tahun 2003 Tentang
Nasional,
pasal
41
ayat
3
disebutkan bahwa “pemerintah dan pemerintah daerah
wajib memfasilitasi satuan pendidikan dengan pendidik
dan
tenaga
kependidikan
yang
diperlukan
untuk
menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu”.
Mengacu
pada
kondisi
ril
tentang
keadaan
jumlah pendidik yang sangat minim pada beberapa
sekolah yang terjadi di Kabupaten Sumba Timur, ini
60
berarti pemerintah pusat maupun pemerintah setempat
belum secara baik memenuhi kewenangan yang telah
diberlakukan seperti yang disebutkan dalam pasal 41
ayat 3
UU
Pendidikan
No 20
Tahun
Nasional,
2003
untuk
Tentang
Sistem
memfasilitasi
serta
memenuhi kebutuhan tenaga pendidik yang memadai
guna
mewujudkan
pendidikan
yang
bermutu
di
Kabupaten Sumba Timur.
Selain
karena
masalah
kurangnya
tenaga
pendidik di sekolah-sekolah pendalaman yang dapat
mempengaruhi
proses
bermutu,
lain
hal
atau
yang
kegiatan
belajar
menyebabkan
yang
kurangnya
tingkat pemahaman anak didik akan suatu materi yang
menyebabkan sumber daya manusianya (SDM) kurang
baik, ini dikarenakan ketika anak pulang sekolah harus
membantu orang tuanya keladang dan ke padang,
sehingga
jam
membantu
mampu
belajar
orangtua
untuk
di
rumah
yang secara
memenuhi
terpakai
untuk
ekonomi kurang
kebutuhan
keluarga,
sehingga waktu anak untuk tetap belajar di rumah
sangat minim.
Serta
ditambah lagi dengan masalah tingkat
pengetahuan orang tua yang tidak tamat sekolah dasar
bahkan masih terdapat orang tua yang buta huruf atau
tidak
tahu
kurangnya
baca
tulis,
pengetahuan
sehingga
orang
61
dengan
tua
maka
masalah
secara
otomatis anak didik tidak mendapatkan bimbingan
belajar secara kusus dari orangtua di rumah.
Dalam tabel 4.4 menunjukkan indikator melek
huruf dan buta huruf dari angka persentase penduduk
10 tahun keatas yang memiliki kepandaian membaca
dan menulis di kabupaten Sumba Timur. Indikator ini
merupakan gambaran yang sangat mendasar dari
tingkat
pendidikan
persentase
menulis
penduduk
penduduk,
yang
karena
dapat
semakin besar maka
besar
apabila
membaca
dan
kemungkinan
menunjukkan bahwa anak didik ketika pulang sekolah
mendapatkan bimbigan belajar secara kusus atau
perhatian dari orang tua untuk menengembangkan
potensi yang dimiliki.
Tabel 4.4
Persentase penduduk yang berumur 10 tahun keatas
menurut Jenis kelamin dan kepandaian membaca
dan menulis (di ol ah)
Kepandaian
Tahun 2009
Tahun 2010
Tahun 2011
Membaca
LK
Pr
LK
Pr
LK
Pr
dan Menulis
84,66 90,65 89,49 83,37 87,68 85,54
Dapat
membaca
dan Menulis
Buta huruf
15,34 9,35 10,51 16,63 12,31 14,46
Sumba
100
100
100
100
100
100
Timur
Sumber: survey social ekonomi nasional 2008-2011 (dalam
RKPD 2013)
Hingga pada tahun 2011 penduduk yang masih
buta
huruf
di
Kabupaten
62
Sumba
Timur
masih
sangatlah besar, dalam tabel 4.4 mengambarkan bahwa
sebanyak
12,31
persen
penduduk
laki-laki
di
Kabupaten Sumba Timur masih buta huruf, serta
penduduk perempuan sebanyak 14,46 persen
juga
masih tergolong dalam penduduk buta huruf.
Hal ini imbasnya akan dialami oleh anak-anak
yang secara langsung orang tua mereka tergolong buta
huruf, dimana ketika pulang sekolah besar kemungkin
tidak akan adanya bimbingan kusus dari orangatua,
sehingga anak-anak ini hanya berharap dapat belajar
disekolah secara maksimal. Oleh karena itu pemerintah
selaku pembuat kebijakan perlu untuk mengkaji ulang
secara baik penempatan guru yang merata kususnya
pada daerah-daerah terpencil, sehingga proses belajar
anak dapat maksimal di sekolah.
Berbeda
dengan
anak-anak
yang
sekolah
diperkotaan atau dalam tanda kutip ekonomi serta
tingkat pendidikan orang tuanya lebih baik, dimana
selain di sekolah jam belajarnya maksimal karena
ketersedian guru yang memadai dan sarana prasarana
yang
lengkap,
juga
ketika
pulang
sekolah
ada
tambahan jam less atau belajar serta adanya perhatian
kusus
dari
orangtua
untuk
membimbing
dan
membantu mereka dalam belajar.
Dengan
fenomena
seperti
ini,
pemerintah
Kabupaten Sumba Timur penting untuk mengambil
sebuah langkah atau menetapkan kebijakan yang tepat
63
untuk memperhatikan anak-anak yang bersekolah di
pedalaman yang mana pada sekolah di tempat ini
jumlah gurunya sangat terbatas dan sarana prasarana
yang terbatas pula.
Di lain sisi dengan masalah jumlah guru yang
masih
sangat terbatas
yang dapat mempengaruhi
proses pembelajaran serta perkembangan anak didik,
juga secara kualifikasi akademik yang dimiliki oleh
guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur
secara
keseluruhan
kualifikasi akademik
belum
memenuhi
standar
yang harus dimiliki seorang
tenaga pendidik/guru pada tingkat satuan pendidikan
dasar. Tabel 4.5 menunjukkan jenjang pendidikan yang
dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten
Sumba Timur:
64
Tabel 4.5 Kualifikasi Akademik Guru PNSD,
Tahun Pelajaran 2012/2013. Dirinci per kecamatan
N
Kecamatan
Jenjang Pendidikan
Juml
o
ah
S1 D3 D2 D1 SLTA
total
1 Kota Waingapu
40
83
3
94
220
2 Kambera
46
2
71
81
201
3 Pandawai
19
49
1
37
106
4 Umalulu
11
1
61
33
89
5 Rindi
8
26
21
55
6 Pahunga Lodu
10
31
1
21
63
7 Wula Waijelu
6
22
12
40
8 Ngadu Ngala
10
16
26
9 Karera
3
13
17
33
10 Paberwai
3
11
19
33
11 Mahu
1
10
9
20
12 Matawai Laupau
1
1
17
10
29
13 Kahaungu Eti
2
1
15
18
36
14 Kambata
3
1
4
16
24
Mapabuhang
15 Nggaha Ori Angu
7
18
15
40
16 Katala
Hamu
2
4
9
15
Lingu
17 Tabundung
1
19
1
19
40
18 Pinu Pahar
15
17
32
19 Lewa Tidahu
3
11
16
30
20 Lewa
8
32
42
82
21 Kanatang
7
33
20
60
22 Haharu
2
10
7
19
23 SD KECIL
1
9
12
22
184
6
552
6
555
1303
Total
Keterangan: SD KECIL adalah sekolah paralel yang tersebar di pada
daerah pedalaman
Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Kab. Sumba Timur
(diolah)
Selain keadaan guru sekolah dasar yang belum
mencukupi kebutuhan secara kuantitas atau jumlah
minimum serta kurang meratanya dalam penempatan,
65
juga secara kualifikasi akademik guru sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar
kualifikasi akademik sesuai dengan standar tenaga
pendidik yang telah ditetapkan oleh pemerintah.
Dalam tabel 4.5 menggambarkan bahwa dari
1303 guru PNS yang berpedidikan S1 hanya sebanyak
184 orang, DIII 6 orang, DII 552 orang, DI 6 orang dan
SLTA sebanyak 555 orang. Dari data tersebut dapat
katakan bahwa sekitar 86% guru PNS sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar
minimum sebagai syarat seorang pengajar bila dilihat
dari kualifikasi akademik. Ironisnya lagi sebagian guru
yang belum memenuhi standar kualifikasi akademik,
mereka hanyalah lulusan SMA yaitu sebanyak 43 %,
sedangkan jumlah guru sekolah dasar yang memiliki
standar kualifikasi akademik S1 hanya sebesar 14 %
dari keseluruhan guru PNS yang ada di Kabupaten
Sumba Timur.
Padahal dalam Permendiknas Nomor 16 Tahun
2007
tentang
Standar
Kualifikasi
Akademik
Dan
Kompetensi Guru, disebutkan Guru pada SD/MI, atau
bentuk lain yang sederajat, harus memiliki kualifikasi
akademik pendidikan minimum diploma empat (D-IV)
atau sarjana (S1) dalam bidang pendidikan SD/MI (DIV/S1 PGSD/PGMI) atau psikologi yang diperoleh dari
program studi yang terakreditasi.
66
Dengan sebagian besar guru sekolah dasar belum
memenuhi
kualifikasi
akademik
sebagai
standar
minimal yang harus dimiliki oleh seorang pendidik,
merupakan masalah yang sangat mendasar dalam
meningkatkan
kualitas
berpengaruh
pula
pendidikan
dalam
sehingga
mewujudkan
turut
proses
pendidikan yang bermutu di Kabupaten Sumba Timur.
Berdasarkan
hasil
pejabat Dinas
Kabupaten
wawancara
Pendidikan
Sumba
dengan
Pemuda
Timur,
dan
bagian
salah
satu
Olaharaga
ketenagaan
mengatakan bahwa:
Banyak guru yang tidak memenuhi
kualifikasi akademik ini mereka
adalah guru-guru senior yang sejak
dulu masih menerima lulusan SPG
setara
SMA,
sebelum
aturan/standart kualifikasi tenaga
pendidik
yang
mengharuskan
sekurang-sekurangnya seorang guru
sekolah dasar (SD) harus memiliki
kualifikasi akademik DIV dan S1.
Secara
keseluruhan
guru
sekolah
dasar
di
Kabupaten Sumba Timur yang kualifikasi akademiknya
di bawah standart
terutama bagi guru-guru yang
hanya lulusan SPG setara SMA mereka adalah guruguru
senior
yang
pada
masa
penerimaan
dan
pengangkatan sebagai pegawai negeri sipil (PNS) belum
dikeluarkannya aturan yang mengaharus setiap tenaga
67
pendidik memiliki kualifikasi akademik minimal DIV
dan berpendidikan S1.
Sebagaimana dalam laporan worbakbank (2011)
mengemukakan kualitas guru adalah faktor terpenting
dalam
meningkatkan
didukung
oleh
kualitas
pendidikan.
berbagai penelitian
Yang
menunjukkan
bahwa apa yang guru ketahui dan apa yang bisa
mereka lakukan berpengaruh secara signifikan pada
pecapaian akademis siswa. Penelitian yang dilakukan
McKinsey (dalam Worldbank 2011) merangkum ide
tersebut: “Kualitas suatu sistem pendidikan tidak bisa
melampaui kualitas guru-gurunya”
(Barber dan
Mourshed
sekali
2007).
Meskipun
sulit
dan
kontroversial untuk menghitung besarnya dampak dari
berbagai faktor yang mempengaruhi kinerja siswa,
hampir
secara
universal
berbagai
penelitan
telah
menunjukkan pentingnya peran guru.
Oleh karena itu pemerintah Kabupaten Sumba
Timur memiliki tugas untuk meningkatkan kualitas
serta mengembangkan dan membina tenaga pendidikan
dalam rangka menciptakan proses pendidikan yang
bermutu, sebagaimana di dalam UU No 20 Tahun 2003
Tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49 ayat 1
dinyatakan “pemerintah dan pemerintah daerah wajib
membina dan mengembangkan tenaga kependidikan
pada satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh
pemerintah dan pemerintah daerah.
68
Maka penting bagi pemerintah Kabupaten Sumba
Timur untuk mengembangkan kemampuan mengajar
guru melalaui pelatihan-pelatihan pengajaran serta
perlu untuk meningkatkan kualifikasi akademik tenaga
pendidik
standar
bagi
guru-guru
minimal
yang
sebagaimana
belum
yang
memenuhi
dicantumkan
dalam Sistem Pendidikan Nasional, guna mewujudkan
proses pendidikan yang bermutu di dearah.
4.2 Kebijakan Pemenuhan Standar Tenaga
Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba
Timur
Dalam upaya menangani masalah kekurangan
guru, sejauh ini pemerintah Kabupaten Sumba Timur
telah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan
merekrut tenaga pendidik non PNS. Diantaranya tenaga
pendidik yang direkut oleh pemerintah daerah adalah
guru PTT (pegawai tidak tetap) dan juga guru honorer
atau guru komite yang direkrut oleh sekolah yang
bersangkutan sesuai kebutuhannya di sekolah untuk
mengisi kekurangan guru.
Kusus untuk guru PTT mereka adalah guru
honorer yang kemudian diangkat oleh pemerintah
daerah untuk menjadi pegawai tidak tetap yang digaji
oleh pemerintah daerah. Sedangkan guru honorer atau
guru komite digaji oleh sekolah dengan menggunakan
dana bantuan operasional sekolah (BOS). Hingga tahun
69
2013 jumlah tenaga pendidik non PNS
yang telah
diangkat pemeritah daerah maupun sekolah sebanyak
1257 orang diantaranya guru PTT sebanyak 56 orang
dan guru honorer atau komite sebanyak 1201 orang
yang tersebar diseluruh sekolah dasar di kabupaten
Sumba Timur.
Melihat bahwa secara kuantitas, jumlah tenaga
pendidik non PNS (baik guru komite maupun guru PTT)
sudah
mencukupi
dalam
rangka
memenuhi
kekurangan guru PNS yang terjadi pada sekolahsekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Namun
dalam upaya mendukung pendidikan yang berkualitas
atau
bermutu
di Kabupaten Sumba
Timur dapat
berhasil atau terlaksana dengan baik tidak hanya
dengan memenuhi kebutuhan guru secara kuantitas,
perlu bagi pemerintah untuk melihat kualitas atau
kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru yang akan
direkrut,
oleh
karena
itu
pemerintah
harus
mengupayakan atau melakukan suatu program bagi
guru
yang
sudah
direkrut
untuk
meningkatkan
kualitas pengajaran melalui pelatihan-pelatihan dan
mewajibkan
untuk
memenuhi
standar
kualifikasi
akademik sebagai persyarat utama bagi seorang tenaga
pendidik.
Sejauh ini pemerintah daerah sudah melakukan
kebijakan dalam megusahakan pemenuhan kualifikasi
akademik
guru
sekolah
dasar
70
bagi
yang
belum
memenuhi kualifikasi akademik setara S1 maupun
DIV. Seperti hasil wawancara bersama pejabat Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba
Tmur, mengatakan bahwa:
Sudah berkerjasama dengan Universitas
Cendana Kupang dalam melakukan
program kuliah percepatan yang dikenal
dengan Penilain Prestasi Kerja dan Hasil
Belajar atau (PPKHB) bagi guru PNS.
Sedangkan kusus bagi guru-guru PTT
dan guru komite diberikan inisiatif untuk
mengikuti
kuliah
pada
PGSD
di
Universitas
Terbuka
yang
ada
di
Kabupaten Sumba Timur.
Program kerjasama yang telah dilakukan oleh
pemerintah daerah dengan perguruan-perguruan tinggi
merupakan
suatu
mendukung
akademik
gebrakan
tercapainya
tenaga
yang
tepat
pemenuhan
pendidikan
yang
guna
kualifikasi
berkualitas
di
kabupaten Sumba Timur.
Berdasarkan
hasil
wawancara
menjelaskan
bahwa kegiatan perkuliahan ini diperuntukkan bagi
guru-guru yang secara kualifikasi akademik belum
memenuhi
standar
minimal
baik
guru-guru
PNS
maupun guru-guru non PNS untuk meningkat kualitas
mengajar
serta
pemenuhan
standar
kualifikasi
akademik. Adapun kegiatan perkuliahan dilakukan
setiap hari minggu sehingga tidak mengganggu proses
71
mengajar
dan
kegiatan
kependidikan
lainnya
di
sekolah.
Dengan kebijakan pemerintah dalam merekrut
tenaga pendidik non PNS atau guru PTT maupun
kebijakan sekolah untuk menerima guru honorer dalam
rangka menangani masalah kekurangan guru secara
umum sudah tepat, namun dalam penataanya serta
penempatan belum terlaksana dengan baik, dimana
pada
kenyataannya
masih
terdapat
sekolah
yang
kekurangan guru dalam jumlah yang besar.
Oleh karena itu dalam penempatan guru-guru
PNS maupu non PNS perlu diatur oleh pemerintah
daerah yang didalamnya Dinas Pendidikan Pemuda dan
Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah untuk
membuat produk hukum dalam mengatur dan menata
penempatan guru melalui perda atau perbup, sehingga
dalam penempatan guru benar-benar merata sesuai
kebutuhan di sekolah tanpa memandang status guru
maupun sekolah.
4.3 Implementasi Kebijakan
Tenaga
Pendidik
Sekolah
Kabupaten Sumba Timur
Penempatan
Dasar
Di
Dalam mendukung implementasi penempatan
guru yang merata sejauh ini pemerintah kabupaten
Sumba
Timur
belum
membuat
sebuah
kebijakan
secara tertulis melalui perda atau perbup mengenai
penempatan
guru
sekolah
72
dasar
baik
guru
PNS
maupun
guru
non
PNS,
dalam
surat keputusan
bersama (SKB) 5 Menteri pemerintah mewajibkan agar
setiap pemerintah daerah menyusun produk
hukum
dalam bentuk peraturan bupati/walikota atau produk
hukum lainnya terkait penataan dan pemerataan guru
PNS yang merujuk pada Peraturan Bersama.
Sejauh ini di Kabupaten Sumba Timur dalam hal
penataan guru PNS serta dalam penempatannya masih
mengacu pada PP No 9 Tahun 2003 Tentang Wewenang
Pengangkatan,
Pemindahan,
Dan
Pemberhentian
Pegawai Negeri Sipil.
Badan-badan yang bertanggung jawab dalam
pelaksanaan
penempatan
guru
adalah
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba
Timur
yang
mempunyai
tugas
untuk
melakukan
analisis kebutuhan atau perencanaan dalam bentuk
konsep, beserta Badan Kepegawaian Daerah sebagai
pelaksana teknis yang mempunyai kewenangan dalam
hal mutasi dan penempatan pegawai negeri sipil dan
pemerintah
daerah
dalam
hal ini Bupati sebagai
pelaksana terakhir untuk mengeluarkan SK.
Dalam pelaksanaan implementasi penempatan
guru belum terlaksana secara baik dan tepat, dimana
pada kenyataannya penempatan guru belum merata
secara baik pada sekolah-sekolah dasar yang tersebar
di seluruh Kabupaten Sumba Timur. Beberapa sekolah
mengalami kekurangan guru dilain pihak ada sekolah
73
yang jumlah gurunya melebihi rombongan belajar yang
ada.
Bila dilihat dari jumlah secara keseluruhan baik
guru PNS maupun guru non PNS sebetulnya sudah
cukup untuk memenuhi setiap kekurangan guru yang
terjadi
pada
kekurangan
sekolah-sekolah
guru,
namun
dalam
yang
mengalami
implementasinya
penempatan guru masih kurang merata. Sepeti dalam
tabel 4.6 menunjukkan data guru secara keseluruhan
baik guru PNS maupun guru non PNS :
Tabel 4.6
Data guru PNS dan Non PNS Sekolah Dasar
Kabupaten Sumba Timur Keadaan 03 Juni 2013
No
Nama Sekolah
Jumlah
Murid
Jumlah
Rombel
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
SDI Waingapu 2
SDI Umamapu
SDM Payeti 1
SDM Praiwora
SDN Waingapu 4
SDI Kalu
SDM Melolo 2
SDI Waimarang
SDI Lailajang
SDN
Kondanamu
SDN Kabanda
SDN Laimahi
SDN Laihiru
SDN Lahua
SDI Maradadita
696
469
506
143
600
290
195
193
70
13
21
18
18
6
12
11
7
7
6
6
27
25
20
13
18
18
5
2
1
1
1
1
3
-
13
8
18
2
8
2
130
73
96
127
221
6
6
5
5
10
2
1
1
2
1
2
-
4
5
10
11
12
13
14
15
Jumlah Guru
Negeri
Non PNS
PTT KOMITE
Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga (diolah)
74
Tabel
4.6
menunjukkan
bahwa
dalam
implementasi penempatan guru baik guru PNS maupun
guru non PNS pada setiap sekolah masih belum tertata
dengan
baik
secara
merata
sesuai
kebutuhan
rombongan belajar yang ada pada sekolah. Sebagai
contoh yang terjadi pada sekolah dasar SDI Waingapu 2
Kecamatan Kota Waingapu memiliki kelebihan guru
dimana jumlah keseluruhan guru yang ditempatkan
pemerintah
maupun
yang
diangkat
oleh
sekolah
tersebut sebanyak 41 orang guru, dengan rincian guru
PNS sebanyak 27 orang, guru komite 13 orang dan
guru PTT 1 orang, sedangkan jumlah rombongan
belajarnya hanya sebanyak 21 rombel. Maka bila
dilakukan perhitungan di SDI Waingapu 2 memiliki
kelebihan
guru
sebanyak
20
orang
bila
dalam
perhitungannya menyesuaikan rombongan belajar yang
ada.
Sedangkan berbanding terbalik dengan sekolahsekolah lain yang masih kekurangan guru, dimana
ketersedian guru yang ada tidak memenuhi rombongan
belajar. Seperti halnya yang terjadi pada sekolah dasar
SDN Kabanda yang terletak di Kecamatan Ngadu Ngala
dengan
jumlah
rombongan
belajar
pada
sekolah
tersebut sebanyak 6 (rombel), tetapi pada kenyataannya
guru yang ditempatkan hanya sebanyak 2 orang guru
PNS.
Maka
mengalami
dapat dikatakan
pada
kekurang
sebanyak
guru
75
SDN
Kabanda
4
orang,
sedangkan dilain sekolah memeliki kelebihan guru yang
cukup besar seperti SDI Waingpu 2 terdapat kelebihan
guru sebanyak 20 orang baik itu guru pns maupun
guru honor.
Dengan kejadian seperti ini tentu pemerintah
Kabupaten
Sumba
Timur
dalam
hal
ini
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga belum secara baik
melihat serta menata penempatan guru sekolah dasar
secara tepat dan merata. Perlu bagi pemerintah daerah
mengambil sebuah langkah kebijakan dengan membuat
peraturan
tentang
penataan
atau
pengelolaan
penempatan guru, sehingga mudah dalam mengurus
kelebihan guru-guru pada sekolah-sekolah tertentu
untuk selanjutnya dipindahkan atau di tempatkan ke
sekolah-sekolah yang masih mengalami kekurangan
guru.
Padahal dalam Permendiknas No 15 Tahun 2010
Tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan Dasar
Di
Kabupaten/Kota
disebutkan
Di
setiap
SD/MI
tersedia 1 (satu) orang guru untuk setiap 32 peserta
didik dan 6 (enam) orang guru untuk setiap satuan
pendidikan, dan untuk daerah khusus 4 (empat) orang
guru setiap satuan pendidikan.
Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu untuk
mengkaji implementasi kebijakan penempatan guru
yang
dimulai
dari
kondisi
ril
serta
faktor-faktor
pendukung dalam pemerataan guru pada sekolah dasar
76
yang secara keseluruhan masih mengalami kekurangan
guru.
Dalam
hal
ini
George
C.
Edwards
III
mengemukakan ada empat variabel atau factor yang
berpengaruh
yaitu
dalam implementasi kebijakan
Komunikasi,
Sumber
Daya,
publik
Kecedrungan-
kecendrungan (sikap), dan Struktur birokrasi
a. Komunikasi
Komunikasi merupakan persyaratan pertama bagi
implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa
mereka
yang
melaksanakan
keputusan
harus
mengetahui apa yang harus dilakukan. Keputusankeputusan
kebijakan
diteruskan
kepada
dan
perintah-perintah
personil
yang
tepat
harus
sebelum
keputusan tersebut diikuti. Komunikasi harus akurat
dan
harus
dimengerti
dengan
cermat
oleh
para
pelaksana.
Dalam
hal
implementasi
penempatan
guru
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur akan efektif
apabila
personil
atau
birokrat
yang
mempunyai
kewenangan dapat menjalani komunikasi dengan baik.
Dinas
pendidikan
berkomunikasi
pemuda
dengan
dan
baik
olahraga
bersama
harus
badan
kepegawaian daerah yang mempunyai kewenangan
dalam urusan kepegawaian daerah termasuk guru PNS
sekolah
dasar
untuk
menyampaikan
penempatan guru.
77
kebutuhan
Urusan/problem
tenaga
pendidik,
Dinas
pendidikanlah yang seharusnya lebih berperan karena
dinas
tersebutlah
kebutuhan
yang
lebih
pendidikan
memahami
termasuk
seluruh
didalamnya
kebutuhan tenaga pendidik yang diperlukan untuk
mengelola serta menata sekolah-sekolah mana yang
memiliki kekurangan dan kelebihan guru.
Sejauh ini dalam hal mutasi serta penempatan
guru
sekolah
dasar
komunikasi antar
dijalankan
yaitu
di Kabupaten Sumba
Timur,
birokrasi yang berkaitan
sudah
Dinas
Pendidikan
Pemuda
dan
Olahraga menganalisis serta membuat perencanaan
kebutuhan guru yang masih dalam bentuk konsep
kemudian akan diajukan kepada Badan Kepegawaian
Daerah sebagai pelaksana teknis untuk memproses
yang
kemudian
Bupati.
hasilnya
selanjutnya
menginformasikan
dikeluarkan
dinas
kepada
melalui
SK
pendidikan
akan
guru-guru
yang
mendapatkan kebijakan mutasi.
Dalam
mewujudkan
pemerataan
guru,
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga juga berkomunikas
secara informal bersama pemeritah kecamatan, sekolah
serta
masyarakat, dalam hal menyampaikan
atau
menginformasikan kebutuhan guru yang diperlukan di
sekolah.
Komunikasi sudah dilaksanakan dengan baik
dalam mendukung pemerataan guru sekolah dasar,
78
namun dalam kenyataannya masih terdapat sekolah
yang mengalami kekurangan guru, ini berarti bahwa
dinas pendidikan pemuda dan olahraga serta Badan
Kepegawaian Daerah tidak secara tepat menata serta
mengelola kebutuhan guru yang diperlukan untuk
dilakukan mutasi demi memenuhi kebutuhan guru
yang
terjadi
pada
sekolah
tertentu
yang
masih
kekurangan guru.
Bila dilihat dari segi jumlah baik guru PNS
maupun guru non PNS yang terdapat di Kabupaten
Sumba
Timur,
sebenarnya
sudah
cukup
untuk
mencukupi kekurangan akan guru yang masih terjadi
pada
beberapa
sekolah,
namun
dalam
pendistribusiannya masih jauh dari harapan dimana
guru-guru yang tersebar masih kurang merata.
b. Sumber daya
Penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten
Sumba
Timur
dapat
terlaksana
apabila
dikomunikasikan secara cermat, jelas dan konsisten,
namun dalam pelaksanaannya kekurangan sumbersumber
yang
diperlukan
kebijakan-kebijakan
maka
untuk
melaksanakan
implementasi
inipun
cenderung tidak efektif.
Ketersediaan guru
dalam
keberhasilan
merupakan sumber utama
implementasi
kebijakan
penempatan yang merata pada setiap sekolah dasar.
Guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur
79
sejauh ini hanya sebanyak 1303, dari segi jumlah
masih
sangat kurang
dari kebutuhan
guru
yang
diperlukan. Sampai pada tahun 2013 tenaga pendidik
yang dibutuhkan untuk sekolah dasar di Kabupaten
Sumba Timur sebanyak 2534 orang, maka kekurangan
sebanyak 1231 guru.
Dalam mengatasi masalah kekurangan sumber
daya
atau
dalam hal ini kekurangan
guru
yang
jumlahnya cukup besar, pemerintah selaku pembuat
kebijakan mengambil kebijakan dengan mengakat guru
PTT serta guru komite yang diangkat oleh sekolah
sebanyak 1257 orang demi pemenuhan kebutuhan
minimal tenaga pendidik di sekolah dasar.
Meskipun jumlah guru sudah dipenuhi melalui
pengangkatan
guru
kenyataannya
belum
non
PNS,
menjawab
namun
pada
kebutuhan
secara
keseluruhan, dimana masih terdapat sekolah-sekolah
yang kekurangan tenaga guru, ini dapat dikatakan
bahwa para pelaksana kebijakan atau birokrasi yang
mempunyai kewenangan dalam hal ini kurang memiliki
ketrampilan atau kualitas yang merupakan sumber
penting dalam mengatur serta mengelola manajemen
guru dengan baik.
Sumber daya tidak hanya mencangkup jumlah
secara kuatitas dari sumber yang ada yaitu guru,
namun untuk mewujudkan pendidikan yang bemutu
akan dapat terjadi di Kabupaten Sumba Timur hanya
80
didapatkan apabila sumber daya tersebut memiliki
kualitas yang baik.
Sumber daya atau guru di Kabupaten Sumba
Timur tidak secara keseluruhan memliki kualitas yang
baik bila dipandang dari kualifikasi akademik yang
dimiliki, sebagian besar guru pegawai negeri sipil untuk
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur masih
berpendidikan D3, D2, D1 dan SMA atau 86% belum
memiliki kualifikasi akademik minimal, sedangkan
yang memenuhi kualifikasi yang baik hanya 14% dari
total guru sekolah dasar yang ada.
Untuk
mendukung
implementasi
penempatan
guru secara merata dapat dilakukan apabila pelaksana
kebijakan
dalam
hal
ini
dinas
pendidikan
perlu
memiliki informasi tentang keadaan serta kebutuhan
seperti
peta
guru
sekolah
dasar,
sehingga
dapat
mengetahui apa yang dapat dilakukan dan bagaimana
mereka harus melakukannya.
Winarno
(2012)
pengetahuan
mengemukakan
bagaimana
kurangnya
mengimplementasikan
kebijakan mempunyai beberapa konsekuensi secara
langsung. Pertama, beberapa tanggung jawab secara
sungguh-sungguh tidak akan dapat dipenuhi atau
tidak dapat dipenuhi tepat pada waktunya. Kedua,
ketidakefisienan.
Wewenang juga merupakan sumber penting dalam
implementasi
kebijakan
penempatan
81
guru,
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan
Kepegawaian
Daerah
mempunyai wewenang dalam
proses mutasi serta penempatan guru. Agar dalam
penempatan guru dapat merata sesuai kebutuhan,
perlu bagi badan-badan yang mempunyai kewenangan
dalam hal ini Dinas Pedidikan Pemuda dan Olahraga
serta Badan Kepegawaian Daerah untuk berkerjasama
dengan
pelaksana-pelaksana
lain
seperti
sekolah
maupun masyarakat jika ingin melaksanakan program
penempatan guru dengan berhasil. Sehingga guru-guru
yang ditempatkan pada sekolah-sekolah yang secara
wilayah jauh dari perkotaan dapat terkontrol dengan
bantuan masyarakat setempat, dengan demikian tidak
ada lagi kejadian dimana guru jarang masuk sekolah.
Demikian
halnya
dalam
mendukung
implementasi, fasilitas fisik juga merupakan sumber
penting dalam implementasi penempatan guru. Guru
sekolah
dasar
boleh
memadai
untuk
memenuhi
kebutuhan proses pengajaran di sekolah, namun tanpa
fasilitas yang mendukung maka implementasi juga
akan terhambat. Sekolah dasar di Kabupaten Sumba
Timur
pada
umum masih
mengalami kekurangan
fasilitas terutama bagi sekolah-sekolah yang ada pada
pedesaan, seperti ruang kelas, ruang perpustakaan dan
juga rumah dinas bagi guru. Dengan fasilitas yang
serba kekurangan, hal ini yang menjadi alasan kuat
bagi guru-guru dalam menghindari penempatan pada
82
sekolah-sekolah
pedalaman
serta
berbagai
macam
alasan lainya.
Di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung
serta memudahkan setiap pelaksanaan kerja dinas
pendidikan
termasuk
pengelolaan
data
pendidikan
pada tingkat kecematan serta dalam mengkontrol kerja
guru, akan dibentuk suatu badan pembantu UPTD
(unit pelaksana teknis dinas) pada
setiap tingkat
kecematan, Badan ini baru dalam tahap pembahasan
pemerintah daerah.
Dengan adanya fasilitas dinas melalui UPTD pada
kecamatan-kecamatan diharapkan dapat memantau
serta
mengurus
berlangsung
setiap
pada
proses
tingkat
pendidikan
kecamatan
yang
termasuk
didalamnya pendataan serta penyampaian informasi
tentang keberadaan dan kebutuhan guru.
c. Kecendrungan-kecendrungan
Kecendrungan-kecendrungan
menimbulkan
pelaksana
hambatan-hambatan
yang
nyata
terhadap implementasi kebijakan. Kecendrungan guruguru di Kabupaten Sumba Timur, dimana mereka lebih
memilih untuk mengajar pada sekolah yang berada di
sekitar
perkotaan,
kecendrungan
ini
tidak
dapat
dipungkiri karena guru yang bersangkutan memiliki
banyak
alasan,
seperti
mengikuti
suami
dimana
tempatnya bekerja, ada juga yang beralasan karena
kesehatan
sehingga
lebih
83
dekat
dengan
fasilitas
kesehatan di perkotaan agar dapat melakukan kontrol
kesehatan. Dengan sikap guru yang seperti ini tentu
sangat
mempengaruhi
keberhasilan
imlpementasi
penempatan guru yang merata pada setiap sekolah
dasar di Kabupaten Sumba Timur.
Selain sikap guru yang lebih memilih untuk
ditempatkan
pada
sekolah
di
sepeturan
kota,
kecendrungan lain juga dapat terjadi dimana guru-guru
yang ditempatkan pada sekolah dasar yang jauh dari
perkotaan, sering ditemukan absen atau jarang masuk
sekolah.
Sehingga
sikap
seperti
ini
akan
sangat
berpengaruh terhadap kegiatan belajar anak didik di
sekolah.
kebijakan
Hal
ini
dapat
seperti
terjadi
pengawas
karena
sekolah
pelaksana
dari
dinas
pendidikan tidak secara baik mengawasi dan bahkan
pengawas
sekolahpun
jarang
untuk
melakukan
pemantaun lansung ke sekolah terutama sekolahsekolah yang jauh dari perkotaan.
Menurut
Edwards,
salah
satu
teknik
yang
disarankan untuk mengatasi masalah kecendrungan
para pelaksana dalam hal ini guru adalah dengan
memanupulasi
insentif-insentif.
Oleh
karena
pada
umumnya orang bertindak menurut kepentingannya
mereka sendiri, maka memanupulasi insentif-insentif
oleh para pembentuk kebijakan tingkat tinggi besar
kemungkinan mempengaruhi tindakan-tindakan para
pelaksana kebijakan.
84
Sejauh ini pemerintah pusat mewajibkan kepada
guru untuk memenuhi 24 jam mengajar dalam satu
minggu, dengan insentif seperti ini guru akan berusaha
memenuhi jam mengajarnya dengan menambah jam
mengajar di sekolah lain. Kebijakan lain yang telah
dilakukan
pemerintah
dimana
menambah
insentif
finansial bagi guru yang ditempatkan pada sekolahsekolah yang berada pada daerah terpencil.
Pemerintah
dengan
tegas
Kabupaten
Sumba
Timur
mengimplementasikan
perlu
kebijakan
penempatan guru tanpa memandang status guru serta
tanpa adanya faktor politik, sehingga guru yang akan
ditempatkan dapat merata dan benar-benar menjawab
kebutuhan dalam hal kekurangan guru. Dilain sisi
pemerintah
Sumba
Timur
perlu
menambahkan
insentif-insentif yang membuat guru termotivasi dan
siap untuk ditempatkan di sekolah mana saja baik di
perkotaan
maupun
di
daerah
terpencil,
sehingga
kecendrungan yang sering dilakukan guru tidak lagi
terjadi.
d. Struktur birokrasi
Birokrasi
merupakan salah satu badan yang
paling sering bahkan secara
keseluruhan menjadi
pelaksana
kebijakan.
mengetahui
birokrasi
merupakan
Maka
faktor
mengkaji implementasi kebijakan.
85
fundamental
struktur
untuk
Pada masa desentralisasi saat ini, pemerintah
pusat menetapkan kuota jumlah guru PNS yang bisa
diangkat
oleh
kabupaten/kota.
Kemudian
kabupaten/kota menyeleksi guru yang akan mereka
angkat.
Secara
teknis,
kabupaten/kota
yang
menyeleksi guru PNS. Tetapi, dana untuk gaji guru PNS
tersebut sebenarnya disalurkan oleh pemerintah pusat
ke pemerintah kabupaten/kota melalui dana anggaran
umum (DAU).
Proses pengangkatan guru melibatkan beberapa
birokrasi pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena
itu pengangkatan guru PNS dilaksanakan seperti yang
terlihat dalam gambar struktur birokrasi ini:
86
Skema 4.1 Struktur birokrasi proses pengangakatan
guru PNS di Indonesia
Kemen
Keuangan
PMTK
DIKTI
Pasokan
Standar dan
persyaratan
profesi
Anggaran
MENPAN
BKN
Koordinasi
Permintaan
kuota dan
konsultasi
Provinsi
Permintaan
Permintaan,
kuota,
konsultasi, revisi kuota
BKD
Kab/kota
Dinas
Pendidikan
(Sumber: Worldbank 2011, digambar dari
MENPAN soal proses pengangkatan, 2008).
Sekolah
deskripsi
Dalam laporan Worldbank (2011) menjelaskan
proses
pengangkatan
guru
melibatkan
beberapa
lembaga pemerintah pusat dan daerah. Pengangkatan
guru PNS meliputi hal-hal sebagai berikut (lihat skema
4.1):
87
1. Dasar pengangkatan guru PNS adalah formasi
tahunan atau penetapan kebutuhan guru. Formasi
tahunan ini juga mempertimbangkan kesempatan
(lowongan) kerja baru yang disetujui oleh MENPAN.
2. Setiap tahun sekolah melaporkan kebutuhan akan
guru kepada Dinas Pendidikan kabupaten/kota,
yang bertanggung jawab memasok tenaga yang
dibutuhkan.
Metode
untuk
menentukan
kebutuhan guru sangat bervariasi, dan metode
yang
dipakai
satu
sekolah
seringkali
berbeda
dengan sekolah yang lain.
3. BKD kabupaten lalu meneruskan permintaan dari
Dinas Pendidikan kabupaten/kota, beserta dengan
data jumlah PNS yang dibutuhkan oleh institusi
pemerintah daerah lainnya di sana, ke pemerintah
provinsi yang berperan sebagai wakil pemerintah
pusat. Dengan demikian, guru dimasukkan sebagai
bagian
dari
keseluruhan
formasi
pemerintah
daerah.
4.
Pemerintah
provinsi
hanya
bertugas
untuk
mengumpulkan data kebutuhan PNS dari seluruh
kabupaten/kota
menurut
di
beberapa
kabupaten/kota
wilayahnya.
pejabat
bahkan
data kebutuhan ke mereka.
88
Sebenarnya,
MENPAN,
langsung
beberapa
mengirimkan
5. Begitu data formasi nasional terkumpul, termasuk
permintaan akan guru baru, MENPAN meminta
petunjuk
teknis
dari BKN
untuk
menentukan
berapa kuota untuk masing-masing daerah.
6. Persyaratan khusus bagi guru, termasuk standar
profesional, ditetapkan oleh PMPTK.
7.Yang
sering
terjadi
adalah
daerah
tidak
mendapatkan guru sejumlah yang mereka minta
karena terbatasnya anggaran nasional.
8. Pada akhirnya, kuota bagi masing-masing daerah
ditentukan oleh berapa anggaran yang disediakan
oleh
Kementerian
Keuangan
(Kemenkeu).
Kemenkeu menetapkan kuota nasional maksimal
dan menyerahkan ke MENPAN untuk menentukan
kuota bagi masing-masing daerah.
Dalam hal pengakatan guru PNS, pemerintah
daerah berkerja sama dengan pemerintah pusat dalam
menentukan besaran kuota jumlah guru yang akan
diangkat
berdasarkan
berbagai
pertimbangan
dari
lembaga-lembaga Negara yang secara langsung terlibat.
Selanjutnya
dalam
hal
penempatan
guru
pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk
menata
dan
mengelola
lembaga-lembaga
daerah
distribusi
yang
guru
bersama
terkait berdasarkan
ketentuan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat
mengenai standar minimal tenaga pendidik pada setiap
tingkat satuan pendidikan.
89
Struktur
birokrasi
dalam
penempatan
guru
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga melakukan analisis
kebutuhan dalam bentuk konsep perencanaan yang
akan
diperlukan
kemudian
diajukan
ke
Badan
Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang
mempunyai wewenang dalam penempatan dan mutasi
pegawai negeri sipil termasuk di dalamnya guru PNS,
kemudian
Badan
Kepegawaian
Daerah
meninjau
usulan dari Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga,
bila
selama
Kepegawaian
peninjauan
Daerah
yang
belum
dilakukan
tepat
maka
Badan
akan
di
kembalikan ke Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga
dan kemudian akan diadakan rapat bersama untuk
menganalisa kembali kebutuhan guru di lapangan,
yang selanjutnya badan kepegawaian daerah akan
mengurus mutasi guru melalui SK Bupati.
Berikut struktur birokrasi dalam penempatan
guru di kabupaten Sumba Timur, dapat dilihat pada
gambar dibawah ini:
90
Skema 4.2; strutur birokrasi proses penempatan
guru (PNS) di kabupaten Sumba Timur
Dinas
Pendidikan
Pemuda dan Olahraga
Badan
Daerah
Kepegawaian
Pemerintah
Daerah
melalui SK Bupati
Birokrasi-birokrasi di atas mempunyai pengaruh
yang
besar
kebijakan
Kabupaten
terhadap
penempatan
Sumba
keberhasilan
guru
Timur,
implementasi
sekolah
dimana
dasar
di
badan-badan
tersebut masing-masing memiliki tugas tersendiri yang
saling behubungan. Edwards menjelaskan hal ini akan
menimbulkan dua konsep pokok yang merugikan bagi
implementasi yang berhasil. Pertama, tidak ada orang
yang akan mengakhiri implementasi kebijakan dengan
melaksanakan fungsi-fungsi tertentu karena tanggung
jawab bagi suatu bidang kebijakan terpecah-pecah.
Kedua, pandangan-pandangan yang sempit dari badan-
badan mungkin juga akan menghambat perubahan.
Jika suatu badan mempunyai feksibilitas yang rendah
dalam
misinya,
maka
badan
itu
akan
berusaha
mempertahankan esensinya dan besar kemungkinan
91
akan
menentang
kebijakan-kebijakan
baru
yang
membutuhkan perubahan.
Pemerintah Sumba Timur perlu untuk meninjau
kembali kewenangan yang dimiliki oleh setiap badan
birokrasi, untuk dapat
berkoordinasi serta berkerja
sama secara bersinergi sehingga penempatan guru
benar-benar diimplementasikan secara tepat. Dan tidak
dihambat oleh kepentingan-kepintingan diluar bidang
kebijakan penempatan guru oleh salah satu badan
yang memiliki kewenangan.
92
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
4.1 Deskripsi (Profil) Pendidik Sekolah Dasar
di Kabupaten Sumba Timur
Otonomi daerah menjadi peluang pemerintah
Kabupaten Sumba Timur dalam pemecahan masalah
pendidikan sesuai kebutuhan dan aspirasi masyarakat.
Kewenangan
dalam
bidang
pendidikan
menjadi
tanggung jawab pemerintah Kabupaten Sumba Timur
bersama
akan
masyarakat dalam
pendidikan
pendidikan
dan
meningkatkan
memenuhi
diantaranya
tenaga
sarana
kebutuhan
prasarana
pendidik
dalam
akses
pendidikan
pemerataan
rangka
serta
mutu sumber daya manusia yang berkualitas.
Sebagaimana
yang
telah
ditetapkan
dalam
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem
Pendidikan
Nasional pasal 2 ayat 1
menyebutkan
Pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan
layanan
dan
kemudahan,
serta
menjamin
terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap
warga negara tanpa deskriminasi.
Dalam
jawabnya
Kabupaten
melaksanakan
dalam
bidang
Sumba
tugas
dan
pendidikan,
Timur
telah
tanggung
pemerintah
menjamin
terselenggaranya pendidikan dari satuan pendidikan
anak usia dini serta satuan pendidikan dasar dan
51
menengah hingga pada tingkat kecamatan, kelurahan
dan desa. untuk tingkat satuan pendidikan dasar
dalam hal ini sekolah dasar (SD) sampai pada tahun
2012 di Kabupaten Sumba
Timur
terdapat 167
Sekolah Dasar Negeri (SDN) dan Sekolah Dasar Swasta
sebanyak 69 unit. Adapun penyebaran sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur dijabarkan dalam tabel 4.1
berdasarkan data Badan Pusat Statistik Kabupaten
Sumba Timur tahun 2012.
Tabel 4.1 Banyak Sekolah Dasar Menurut Status Dirinci
Tiap Kecamatan (diolah)
No
Kecamatan
Sekolah Dasar
Jumlah
Negeri
Swasta
1
Lewa
8
5
13
2
Nggaha Ori Angu
8
3
11
3
Lewa Tidahu
4
2
6
4
Katala Hamu Lingu
4
1
5
5
Tabundung
5
5
10
6
Pinu Pahar
5
2
7
7
Paberiwai
6
4
10
8
Karera
7
2
9
9
Matawai Lapau
7
3
10
10 Kahaungu Eti
9
4
13
11 Mahu
5
2
7
12 Ngadu Ngala
6
2
8
13 Pahunga Lodu
11
2
13
14 Wula Waijelu
8
1
9
15 Rindi
11
1
12
16 Umalulu
8
7
15
17 Pandawai
15
2
17
18 KambataMapaMbuhang
9
9
19 Kota Waingapu
11
7
18
20 Kambera
8
10
18
21 Haharu
6
2
8
22 Kanatang
6
2
8
Sumba Timur
167
69
236
Sumber : Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur (2012)
52
Tabel 4.1 menunjukkan bahwa di Kabupaten
Sumba Timur pada setiap kecamatan sudah memiliki
satuan pendidikan termasuk di dalamnya sekolah
dasar baik itu sekolah negeri maupun sekolah yang
didirikan oleh masyarakat atau swasta. Dimana dalam
sebaran sekolah dasar pada tiap kecamatan sangat
beragam, untuk kecamatan dengan jumlah sekolah
dasar paling sedikit yaitu di kecamatan Katala Hamu
Lingu dengan 5 unit sekolah dasar diantaranya 4
(empat) unit sekolah negeri dan 1 (satu) unit sekolah
swasta, sedangkan untuk kecamatan dengan jumlah
sekolah dasar terbanyak yaitu pada kecematan Kota
Waingapu dan kecamatan Kambera dengan masingmasing sebanyak 18 unit sekolah, dengan rincian 11
sekolah negeri dan 7 sekolah swasta yang berada di
Kecamatan
Kota
Waingapu,
sedangkan
untuk
Kecematan Kambera sekolah negeri sebanyak 8 unit
dan 10 unit sekolah swasta.
Dengan keberadaan Sekolah Dasar yang cukup
beragam pada setiap kecamatan di Kabupaten Sumba
Timur, serta letak sekolah dengan desa-desa atau
perkampungan yang belum mempunyai akses jalan
yang baik juga sangat beragam. Sehingga anak didik
yang hendak ke-sekolah harus menempuh jarak yang
jauh bahkan alat transportasi tidak ada. Terutama
kecematan-kecematan yang jumlah sekolah dasarnya
sedikit, dimana anak-anak didik membutuhkan waktu
53
yang banyak untuk mencapai sekolah mereka, untuk
berangkat kesekolah biasanya mereka mulai berangkat
dari rumah pukul 5 (lima) pagi dengan modal berjalan
kaki.
Selain persolaan jarak yang harus ditempuh oleh
anak didik pada saat hendak ke sekolah, ketersediaan
guru di sekolah yang akan mendidik dan mengajarkan
mereka suatu pengetahuan juga masih sangat kurang,
dengan jumlah guru yang kurang pada setiap sekolah
tentu akan mempengaruhi proses belajar anak didik
yang tidak maksimal. Berdasarkan hasil wawancara
dengan
Olahraga
pejabat
Dinas
Kabupaten
Pendidikan
Sumba
Timur
Pemuda
dan
mengatakan
bahwa:
Yang menjadi kendala dalam kekurangan
guru
di Kabupaten
Sumba
Timur
disebabkan karena selama tiga tahun
terakhir
tidak
adanya
pembukaan
penerimaan CPNS baru, dan juga adanya
pembukaan sekolah baru. Kendala lain
dimana
juga
kurangnya
animo
masyarakat untuk menjadi guru.
Dengan
tidak
adanya
penerimaan
CPNS
di
Kabupaten Sumba Timur dalam kurun waktu 3 (tiga)
tahun terakhir
dan juga adanya pembukaan sekolah
baru dengan disertai kurangnya animo masyarakat
untuk menjadi seorang guru, tentu
mengakibatkan
bertambahnya
54
jumlah
hal ini akan
kekurangan
tenaga pendidik kususnya guru sekolah dasar yang
cukup besar.
Sedangkan dilain pihak pertumbuhan anak usia
sekolah dari tahun ke tahun semakin bertambah.
Seperti yang ditunjukkan dalam tabel 4.2 tentang data
siswa
sekolah dasar kabupaten Sumba Timur dari
tahun 2006-2011 menunjukkan pertambahan siswa
dari tahun ke tahun cukup besar .
Tabel 4.2
Data Siswa Sekolah Dasar Tahun 2006-2011
No
Tahun Ajaran
1
2
3
4
5
6
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
Jumlah siswa
SD
Negeri Swasta
22908
11793
23758
12273
24596
12669
24752
13500
26350
11572
25812
12872
Sumber: Renstra Dinas Pendidikan
Olahraga Tahun 2011-2015
Jumlah
34701
36031
37265
38252
37922
38684
Pemuda
Dan
Dengan bertambahnya jumlah anak usia sekolah
dasar yang cukup bersar dari tahun ketahun tentu
diharapkan adanya penambahan ketersediaan guru
yang memadai, agar didalam proses pembelajaran anak
didik dapat maksimal dan tidak terabaikan. Sampai
pada tahun 2013 jumlah tenaga pendidik (guru PNS)
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak
1303 orang guru PNS, sedangkan berdasarkan data
55
Dinas
Pendidikan
Pemuda
dan
Olahraga
menggambarkan kebutuhan guru sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung proses
pendidikan yang bermutu memerlukan tenaga pendidik
sebanyak 2534 orang guru, melihat bahwa ketersedian
guru belum memenuhi kebutuhan yang diperlukan,
maka
kekurangan
guru
PNS
sekolah
dasar
di
Kabupaten Sumba Timur sampai saat ini sebanyak
1231
orang
menggambarkan
guru.
Berikut
kebutuhan
dalam
dan
tabel
kondisi
4.3
tenaga
pendidik pada jenjang satuan pendidikan Sekolah
Dasar di Kabupaten Sumba Timur.
56
Tabel 4.3
Data Guru PNS SD Kabupaten Sumba Timur,
Dirinci Tiap Kecamatan. (di ol ah)
No
Kecematan
Jumlah
siswa
Jumlah
Rombel
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Kota Waingapu
5629
191
Kambera
4745
176
Pandawai
2903
138
Umalulu
2233
99
Rindi
1697
86
Pahunga Lodu
1831
87
Wulla Waijelu
1130
68
Ngadu Ngala
967
48
Karera
1026
59
Paberiwai
1283
65
Mahu
725
42
Matawai Lapau
1194
66
Kahaungu Eti
1442
80
Kabata
680
52
Mapabuhang
15 Nggaha
Ori
1477
85
Angu
16 Pinu Pahar
1152
55
17 Tabundung
1636
81
18 Haharu
1074
48
19 Kanatang
1368
63
20 Lewa
2802
92
21 Lewa Tidahu
921
38
22 Katala
Hamu
725
30
Lingu
23 SD Kecil
286
16
Total
38926
1765
SD Kecil: merupakan SD Paralel yang
kecamatan
Sumber: Dinas Pendidikan Pemuda Dan
03 Juni 2013
Keadaan guru
Kebu Yang Keku
tuha
ada
ranga
n
n
257
220
37
239
201
41
192
106
82
146
89
72
125
55
70
123
63
65
101
40
62
72
26
46
89
33
56
98
33
64
63
20
43
90
29
61
199
36
83
79
24
54
111
39
82
79
114
72
90
128
56
45
32
40
19
60
82
30
15
47
74
53
30
53
26
30
46
11
36
2534 1303 1231
tersebar di setiap
Olahraga, Keadaan
Dari tabel 4.3 menunjukkan bahwa kekurangan
jumlah guru yang tersebar pada tiap sekolah dasar di
57
Kabupaten
Sumba
Timur
sangatlah
besar
yaitu
sebanyak 1231 orang, bila dilakukan analisa dengan
perhitungan rasio guru terhadap murid sebenarnya
jumlah guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur
sangat ideal dimana dengan jumlah guru 1303 serta
jumlah siswa 38926 maka rasio guru terhadap siswa
yaitu 1:30, hal ini sangat ideal dengan petunjuk teknis
dalam SKB 5 Menteri yang menyebutkan rasio ideal
guru terhadap murid yaitu 20-30.
Namun
pada
pendistribusian
kenyataannya
guru
tidak
di
lapangan
sesuai dengan
jumlah
kebutuhan untuk memenuhi rombongan belajar yang
ada. Hanya pada kecamatan Kota Waingapu yang
jumlah gurunya dalam setiap sekolah dasar melebihi
rombongan
belajar
yang
ada,
dimana
guru
PNS
sebanyak 220 dengan robongan belajar sebanyak 191.
Sedangkan sekolah-sekolah di kecamatan yang
lain jumlah guru yang ada tidak memenuhi kebutuhan
rombongan
belajar
yang
ada,
sebagai
contoh
di
Kecamatan Kahaungu Eti dengan jumlah rombongan
belajar sebanyak 80, sedangkan guru yang ditempatkan
hanya sebanyak 36 orang dari 13 unit sekolah dasar.
Bila dilakukan perhitungan untuk kebutuhan
guru
berdasarkan
SKB
5
Menteri
yang
harus
ditempatkan pada sekolah dasar disesuaikan dengan
jumlah rombongan belajar, paling kurang jumlah guru
yang harus ditempatkan pada sekolah-sekolah dasar di
58
kecamatan Kahaungu Eti adalah sebanyak 80 orang
guru, maka sejauh ini masih kekurangan sebanyak 44
orang guru, bila di reratakan berarti selama ini guru
pada sekolah-sekolah dasar dalam kecamatan yang
mengalami kekurangan guru harus mengampu atau
mengajar lebih dari satu rombongan belajar.
Dengan jumlah guru sekolah dasar yang sangat
terbatas
di
Kabupaten
Sumba
Timur
serta
pendistribusiannya pada sekolah-sekolah dasar yang
kurang merata sesuai kebutuhan, maka ini akan
menjadi dasar masalah dalam kegiatan pendidikan
yang akan berlangsung di sekolah terutama
bagi
kualitas proses belajar anak didik.
Dalam proses belajar mengajar bagi sekolahsekolah yang kekurangan guru, tentu akan menjadi
kurang maksimal serta menjadi tidak efesien. sehingga
akan dapat menpengaruhi perkembangan sumber daya
manusia (SDM) anak didik, karena
dalam proses
belajarnya di sekolah tidak diperoleh secara maksimal
sesuai dengan jam belajar yang telah ditetapkan oleh
pemerintah. Seperti hasil wawancara dengan salah satu
guru
komite SDI Laimeta di Kecamatan Kambata
Mapabuhang mengatakan bahwa:
Dilakukan dengan cara merotasi
anak-anak didik pada saat kegiatan
belajar mengajar, dalam satu kelas
akan di gabung antara kelas 1 (satu)
dan kelas 2 (dua), kelas 3 (tiga) dan
59
kelas 4 (empat), kelas 5 (lima) dan
kelas 6 (enam), setelah mengajarkan
materi dikelas yang pertama baru
melanjutkan kegiatan mengajar untuk
kelas yang kedua.
Pola penggabungan kelas dalam melaksanakan
proses belajar mengajar yang terjadi di SDI Laimeta
merupakan cerminan dalam proses belajar mengajar
pada setiap sekolah-sekolah dasar yang masih memiliki
masalah kekurangan tenaga guru yang cukup besar di
Kabupaten Sumba Timur.
Dengan proses belajar mengajar yang seperti itu
tentu akan mempengaruhi hasil dari proses belajar
yang berlangsung, dimana anak-anak didik secara
tingkat pemahaman akan materi di kelas menjadi
kurang
dan
tidak
maksimal.
Bahkan
tingkat
pengetahuan mereka akan berbanding terbalik dengan
anak-anak yang bersekolah diperkotaan atau sekolah
yang secara jumlah tenaga pendidik cukup memadai.
Padahal dalam UU No 20
Sistem
Pendidikan
Tahun 2003 Tentang
Nasional,
pasal
41
ayat
3
disebutkan bahwa “pemerintah dan pemerintah daerah
wajib memfasilitasi satuan pendidikan dengan pendidik
dan
tenaga
kependidikan
yang
diperlukan
untuk
menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu”.
Mengacu
pada
kondisi
ril
tentang
keadaan
jumlah pendidik yang sangat minim pada beberapa
sekolah yang terjadi di Kabupaten Sumba Timur, ini
60
berarti pemerintah pusat maupun pemerintah setempat
belum secara baik memenuhi kewenangan yang telah
diberlakukan seperti yang disebutkan dalam pasal 41
ayat 3
UU
Pendidikan
No 20
Tahun
Nasional,
2003
untuk
Tentang
Sistem
memfasilitasi
serta
memenuhi kebutuhan tenaga pendidik yang memadai
guna
mewujudkan
pendidikan
yang
bermutu
di
Kabupaten Sumba Timur.
Selain
karena
masalah
kurangnya
tenaga
pendidik di sekolah-sekolah pendalaman yang dapat
mempengaruhi
proses
bermutu,
lain
hal
atau
yang
kegiatan
belajar
menyebabkan
yang
kurangnya
tingkat pemahaman anak didik akan suatu materi yang
menyebabkan sumber daya manusianya (SDM) kurang
baik, ini dikarenakan ketika anak pulang sekolah harus
membantu orang tuanya keladang dan ke padang,
sehingga
jam
membantu
mampu
belajar
orangtua
untuk
di
rumah
yang secara
memenuhi
terpakai
untuk
ekonomi kurang
kebutuhan
keluarga,
sehingga waktu anak untuk tetap belajar di rumah
sangat minim.
Serta
ditambah lagi dengan masalah tingkat
pengetahuan orang tua yang tidak tamat sekolah dasar
bahkan masih terdapat orang tua yang buta huruf atau
tidak
tahu
kurangnya
baca
tulis,
pengetahuan
sehingga
orang
61
dengan
tua
maka
masalah
secara
otomatis anak didik tidak mendapatkan bimbingan
belajar secara kusus dari orangtua di rumah.
Dalam tabel 4.4 menunjukkan indikator melek
huruf dan buta huruf dari angka persentase penduduk
10 tahun keatas yang memiliki kepandaian membaca
dan menulis di kabupaten Sumba Timur. Indikator ini
merupakan gambaran yang sangat mendasar dari
tingkat
pendidikan
persentase
menulis
penduduk
penduduk,
yang
karena
dapat
semakin besar maka
besar
apabila
membaca
dan
kemungkinan
menunjukkan bahwa anak didik ketika pulang sekolah
mendapatkan bimbigan belajar secara kusus atau
perhatian dari orang tua untuk menengembangkan
potensi yang dimiliki.
Tabel 4.4
Persentase penduduk yang berumur 10 tahun keatas
menurut Jenis kelamin dan kepandaian membaca
dan menulis (di ol ah)
Kepandaian
Tahun 2009
Tahun 2010
Tahun 2011
Membaca
LK
Pr
LK
Pr
LK
Pr
dan Menulis
84,66 90,65 89,49 83,37 87,68 85,54
Dapat
membaca
dan Menulis
Buta huruf
15,34 9,35 10,51 16,63 12,31 14,46
Sumba
100
100
100
100
100
100
Timur
Sumber: survey social ekonomi nasional 2008-2011 (dalam
RKPD 2013)
Hingga pada tahun 2011 penduduk yang masih
buta
huruf
di
Kabupaten
62
Sumba
Timur
masih
sangatlah besar, dalam tabel 4.4 mengambarkan bahwa
sebanyak
12,31
persen
penduduk
laki-laki
di
Kabupaten Sumba Timur masih buta huruf, serta
penduduk perempuan sebanyak 14,46 persen
juga
masih tergolong dalam penduduk buta huruf.
Hal ini imbasnya akan dialami oleh anak-anak
yang secara langsung orang tua mereka tergolong buta
huruf, dimana ketika pulang sekolah besar kemungkin
tidak akan adanya bimbingan kusus dari orangatua,
sehingga anak-anak ini hanya berharap dapat belajar
disekolah secara maksimal. Oleh karena itu pemerintah
selaku pembuat kebijakan perlu untuk mengkaji ulang
secara baik penempatan guru yang merata kususnya
pada daerah-daerah terpencil, sehingga proses belajar
anak dapat maksimal di sekolah.
Berbeda
dengan
anak-anak
yang
sekolah
diperkotaan atau dalam tanda kutip ekonomi serta
tingkat pendidikan orang tuanya lebih baik, dimana
selain di sekolah jam belajarnya maksimal karena
ketersedian guru yang memadai dan sarana prasarana
yang
lengkap,
juga
ketika
pulang
sekolah
ada
tambahan jam less atau belajar serta adanya perhatian
kusus
dari
orangtua
untuk
membimbing
dan
membantu mereka dalam belajar.
Dengan
fenomena
seperti
ini,
pemerintah
Kabupaten Sumba Timur penting untuk mengambil
sebuah langkah atau menetapkan kebijakan yang tepat
63
untuk memperhatikan anak-anak yang bersekolah di
pedalaman yang mana pada sekolah di tempat ini
jumlah gurunya sangat terbatas dan sarana prasarana
yang terbatas pula.
Di lain sisi dengan masalah jumlah guru yang
masih
sangat terbatas
yang dapat mempengaruhi
proses pembelajaran serta perkembangan anak didik,
juga secara kualifikasi akademik yang dimiliki oleh
guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur
secara
keseluruhan
kualifikasi akademik
belum
memenuhi
standar
yang harus dimiliki seorang
tenaga pendidik/guru pada tingkat satuan pendidikan
dasar. Tabel 4.5 menunjukkan jenjang pendidikan yang
dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten
Sumba Timur:
64
Tabel 4.5 Kualifikasi Akademik Guru PNSD,
Tahun Pelajaran 2012/2013. Dirinci per kecamatan
N
Kecamatan
Jenjang Pendidikan
Juml
o
ah
S1 D3 D2 D1 SLTA
total
1 Kota Waingapu
40
83
3
94
220
2 Kambera
46
2
71
81
201
3 Pandawai
19
49
1
37
106
4 Umalulu
11
1
61
33
89
5 Rindi
8
26
21
55
6 Pahunga Lodu
10
31
1
21
63
7 Wula Waijelu
6
22
12
40
8 Ngadu Ngala
10
16
26
9 Karera
3
13
17
33
10 Paberwai
3
11
19
33
11 Mahu
1
10
9
20
12 Matawai Laupau
1
1
17
10
29
13 Kahaungu Eti
2
1
15
18
36
14 Kambata
3
1
4
16
24
Mapabuhang
15 Nggaha Ori Angu
7
18
15
40
16 Katala
Hamu
2
4
9
15
Lingu
17 Tabundung
1
19
1
19
40
18 Pinu Pahar
15
17
32
19 Lewa Tidahu
3
11
16
30
20 Lewa
8
32
42
82
21 Kanatang
7
33
20
60
22 Haharu
2
10
7
19
23 SD KECIL
1
9
12
22
184
6
552
6
555
1303
Total
Keterangan: SD KECIL adalah sekolah paralel yang tersebar di pada
daerah pedalaman
Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Kab. Sumba Timur
(diolah)
Selain keadaan guru sekolah dasar yang belum
mencukupi kebutuhan secara kuantitas atau jumlah
minimum serta kurang meratanya dalam penempatan,
65
juga secara kualifikasi akademik guru sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar
kualifikasi akademik sesuai dengan standar tenaga
pendidik yang telah ditetapkan oleh pemerintah.
Dalam tabel 4.5 menggambarkan bahwa dari
1303 guru PNS yang berpedidikan S1 hanya sebanyak
184 orang, DIII 6 orang, DII 552 orang, DI 6 orang dan
SLTA sebanyak 555 orang. Dari data tersebut dapat
katakan bahwa sekitar 86% guru PNS sekolah dasar di
Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar
minimum sebagai syarat seorang pengajar bila dilihat
dari kualifikasi akademik. Ironisnya lagi sebagian guru
yang belum memenuhi standar kualifikasi akademik,
mereka hanyalah lulusan SMA yaitu sebanyak 43 %,
sedangkan jumlah guru sekolah dasar yang memiliki
standar kualifikasi akademik S1 hanya sebesar 14 %
dari keseluruhan guru PNS yang ada di Kabupaten
Sumba Timur.
Padahal dalam Permendiknas Nomor 16 Tahun
2007
tentang
Standar
Kualifikasi
Akademik
Dan
Kompetensi Guru, disebutkan Guru pada SD/MI, atau
bentuk lain yang sederajat, harus memiliki kualifikasi
akademik pendidikan minimum diploma empat (D-IV)
atau sarjana (S1) dalam bidang pendidikan SD/MI (DIV/S1 PGSD/PGMI) atau psikologi yang diperoleh dari
program studi yang terakreditasi.
66
Dengan sebagian besar guru sekolah dasar belum
memenuhi
kualifikasi
akademik
sebagai
standar
minimal yang harus dimiliki oleh seorang pendidik,
merupakan masalah yang sangat mendasar dalam
meningkatkan
kualitas
berpengaruh
pula
pendidikan
dalam
sehingga
mewujudkan
turut
proses
pendidikan yang bermutu di Kabupaten Sumba Timur.
Berdasarkan
hasil
pejabat Dinas
Kabupaten
wawancara
Pendidikan
Sumba
dengan
Pemuda
Timur,
dan
bagian
salah
satu
Olaharaga
ketenagaan
mengatakan bahwa:
Banyak guru yang tidak memenuhi
kualifikasi akademik ini mereka
adalah guru-guru senior yang sejak
dulu masih menerima lulusan SPG
setara
SMA,
sebelum
aturan/standart kualifikasi tenaga
pendidik
yang
mengharuskan
sekurang-sekurangnya seorang guru
sekolah dasar (SD) harus memiliki
kualifikasi akademik DIV dan S1.
Secara
keseluruhan
guru
sekolah
dasar
di
Kabupaten Sumba Timur yang kualifikasi akademiknya
di bawah standart
terutama bagi guru-guru yang
hanya lulusan SPG setara SMA mereka adalah guruguru
senior
yang
pada
masa
penerimaan
dan
pengangkatan sebagai pegawai negeri sipil (PNS) belum
dikeluarkannya aturan yang mengaharus setiap tenaga
67
pendidik memiliki kualifikasi akademik minimal DIV
dan berpendidikan S1.
Sebagaimana dalam laporan worbakbank (2011)
mengemukakan kualitas guru adalah faktor terpenting
dalam
meningkatkan
didukung
oleh
kualitas
pendidikan.
berbagai penelitian
Yang
menunjukkan
bahwa apa yang guru ketahui dan apa yang bisa
mereka lakukan berpengaruh secara signifikan pada
pecapaian akademis siswa. Penelitian yang dilakukan
McKinsey (dalam Worldbank 2011) merangkum ide
tersebut: “Kualitas suatu sistem pendidikan tidak bisa
melampaui kualitas guru-gurunya”
(Barber dan
Mourshed
sekali
2007).
Meskipun
sulit
dan
kontroversial untuk menghitung besarnya dampak dari
berbagai faktor yang mempengaruhi kinerja siswa,
hampir
secara
universal
berbagai
penelitan
telah
menunjukkan pentingnya peran guru.
Oleh karena itu pemerintah Kabupaten Sumba
Timur memiliki tugas untuk meningkatkan kualitas
serta mengembangkan dan membina tenaga pendidikan
dalam rangka menciptakan proses pendidikan yang
bermutu, sebagaimana di dalam UU No 20 Tahun 2003
Tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49 ayat 1
dinyatakan “pemerintah dan pemerintah daerah wajib
membina dan mengembangkan tenaga kependidikan
pada satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh
pemerintah dan pemerintah daerah.
68
Maka penting bagi pemerintah Kabupaten Sumba
Timur untuk mengembangkan kemampuan mengajar
guru melalaui pelatihan-pelatihan pengajaran serta
perlu untuk meningkatkan kualifikasi akademik tenaga
pendidik
standar
bagi
guru-guru
minimal
yang
sebagaimana
belum
yang
memenuhi
dicantumkan
dalam Sistem Pendidikan Nasional, guna mewujudkan
proses pendidikan yang bermutu di dearah.
4.2 Kebijakan Pemenuhan Standar Tenaga
Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba
Timur
Dalam upaya menangani masalah kekurangan
guru, sejauh ini pemerintah Kabupaten Sumba Timur
telah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan
merekrut tenaga pendidik non PNS. Diantaranya tenaga
pendidik yang direkut oleh pemerintah daerah adalah
guru PTT (pegawai tidak tetap) dan juga guru honorer
atau guru komite yang direkrut oleh sekolah yang
bersangkutan sesuai kebutuhannya di sekolah untuk
mengisi kekurangan guru.
Kusus untuk guru PTT mereka adalah guru
honorer yang kemudian diangkat oleh pemerintah
daerah untuk menjadi pegawai tidak tetap yang digaji
oleh pemerintah daerah. Sedangkan guru honorer atau
guru komite digaji oleh sekolah dengan menggunakan
dana bantuan operasional sekolah (BOS). Hingga tahun
69
2013 jumlah tenaga pendidik non PNS
yang telah
diangkat pemeritah daerah maupun sekolah sebanyak
1257 orang diantaranya guru PTT sebanyak 56 orang
dan guru honorer atau komite sebanyak 1201 orang
yang tersebar diseluruh sekolah dasar di kabupaten
Sumba Timur.
Melihat bahwa secara kuantitas, jumlah tenaga
pendidik non PNS (baik guru komite maupun guru PTT)
sudah
mencukupi
dalam
rangka
memenuhi
kekurangan guru PNS yang terjadi pada sekolahsekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Namun
dalam upaya mendukung pendidikan yang berkualitas
atau
bermutu
di Kabupaten Sumba
Timur dapat
berhasil atau terlaksana dengan baik tidak hanya
dengan memenuhi kebutuhan guru secara kuantitas,
perlu bagi pemerintah untuk melihat kualitas atau
kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru yang akan
direkrut,
oleh
karena
itu
pemerintah
harus
mengupayakan atau melakukan suatu program bagi
guru
yang
sudah
direkrut
untuk
meningkatkan
kualitas pengajaran melalui pelatihan-pelatihan dan
mewajibkan
untuk
memenuhi
standar
kualifikasi
akademik sebagai persyarat utama bagi seorang tenaga
pendidik.
Sejauh ini pemerintah daerah sudah melakukan
kebijakan dalam megusahakan pemenuhan kualifikasi
akademik
guru
sekolah
dasar
70
bagi
yang
belum
memenuhi kualifikasi akademik setara S1 maupun
DIV. Seperti hasil wawancara bersama pejabat Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba
Tmur, mengatakan bahwa:
Sudah berkerjasama dengan Universitas
Cendana Kupang dalam melakukan
program kuliah percepatan yang dikenal
dengan Penilain Prestasi Kerja dan Hasil
Belajar atau (PPKHB) bagi guru PNS.
Sedangkan kusus bagi guru-guru PTT
dan guru komite diberikan inisiatif untuk
mengikuti
kuliah
pada
PGSD
di
Universitas
Terbuka
yang
ada
di
Kabupaten Sumba Timur.
Program kerjasama yang telah dilakukan oleh
pemerintah daerah dengan perguruan-perguruan tinggi
merupakan
suatu
mendukung
akademik
gebrakan
tercapainya
tenaga
yang
tepat
pemenuhan
pendidikan
yang
guna
kualifikasi
berkualitas
di
kabupaten Sumba Timur.
Berdasarkan
hasil
wawancara
menjelaskan
bahwa kegiatan perkuliahan ini diperuntukkan bagi
guru-guru yang secara kualifikasi akademik belum
memenuhi
standar
minimal
baik
guru-guru
PNS
maupun guru-guru non PNS untuk meningkat kualitas
mengajar
serta
pemenuhan
standar
kualifikasi
akademik. Adapun kegiatan perkuliahan dilakukan
setiap hari minggu sehingga tidak mengganggu proses
71
mengajar
dan
kegiatan
kependidikan
lainnya
di
sekolah.
Dengan kebijakan pemerintah dalam merekrut
tenaga pendidik non PNS atau guru PTT maupun
kebijakan sekolah untuk menerima guru honorer dalam
rangka menangani masalah kekurangan guru secara
umum sudah tepat, namun dalam penataanya serta
penempatan belum terlaksana dengan baik, dimana
pada
kenyataannya
masih
terdapat
sekolah
yang
kekurangan guru dalam jumlah yang besar.
Oleh karena itu dalam penempatan guru-guru
PNS maupu non PNS perlu diatur oleh pemerintah
daerah yang didalamnya Dinas Pendidikan Pemuda dan
Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah untuk
membuat produk hukum dalam mengatur dan menata
penempatan guru melalui perda atau perbup, sehingga
dalam penempatan guru benar-benar merata sesuai
kebutuhan di sekolah tanpa memandang status guru
maupun sekolah.
4.3 Implementasi Kebijakan
Tenaga
Pendidik
Sekolah
Kabupaten Sumba Timur
Penempatan
Dasar
Di
Dalam mendukung implementasi penempatan
guru yang merata sejauh ini pemerintah kabupaten
Sumba
Timur
belum
membuat
sebuah
kebijakan
secara tertulis melalui perda atau perbup mengenai
penempatan
guru
sekolah
72
dasar
baik
guru
PNS
maupun
guru
non
PNS,
dalam
surat keputusan
bersama (SKB) 5 Menteri pemerintah mewajibkan agar
setiap pemerintah daerah menyusun produk
hukum
dalam bentuk peraturan bupati/walikota atau produk
hukum lainnya terkait penataan dan pemerataan guru
PNS yang merujuk pada Peraturan Bersama.
Sejauh ini di Kabupaten Sumba Timur dalam hal
penataan guru PNS serta dalam penempatannya masih
mengacu pada PP No 9 Tahun 2003 Tentang Wewenang
Pengangkatan,
Pemindahan,
Dan
Pemberhentian
Pegawai Negeri Sipil.
Badan-badan yang bertanggung jawab dalam
pelaksanaan
penempatan
guru
adalah
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba
Timur
yang
mempunyai
tugas
untuk
melakukan
analisis kebutuhan atau perencanaan dalam bentuk
konsep, beserta Badan Kepegawaian Daerah sebagai
pelaksana teknis yang mempunyai kewenangan dalam
hal mutasi dan penempatan pegawai negeri sipil dan
pemerintah
daerah
dalam
hal ini Bupati sebagai
pelaksana terakhir untuk mengeluarkan SK.
Dalam pelaksanaan implementasi penempatan
guru belum terlaksana secara baik dan tepat, dimana
pada kenyataannya penempatan guru belum merata
secara baik pada sekolah-sekolah dasar yang tersebar
di seluruh Kabupaten Sumba Timur. Beberapa sekolah
mengalami kekurangan guru dilain pihak ada sekolah
73
yang jumlah gurunya melebihi rombongan belajar yang
ada.
Bila dilihat dari jumlah secara keseluruhan baik
guru PNS maupun guru non PNS sebetulnya sudah
cukup untuk memenuhi setiap kekurangan guru yang
terjadi
pada
kekurangan
sekolah-sekolah
guru,
namun
dalam
yang
mengalami
implementasinya
penempatan guru masih kurang merata. Sepeti dalam
tabel 4.6 menunjukkan data guru secara keseluruhan
baik guru PNS maupun guru non PNS :
Tabel 4.6
Data guru PNS dan Non PNS Sekolah Dasar
Kabupaten Sumba Timur Keadaan 03 Juni 2013
No
Nama Sekolah
Jumlah
Murid
Jumlah
Rombel
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
SDI Waingapu 2
SDI Umamapu
SDM Payeti 1
SDM Praiwora
SDN Waingapu 4
SDI Kalu
SDM Melolo 2
SDI Waimarang
SDI Lailajang
SDN
Kondanamu
SDN Kabanda
SDN Laimahi
SDN Laihiru
SDN Lahua
SDI Maradadita
696
469
506
143
600
290
195
193
70
13
21
18
18
6
12
11
7
7
6
6
27
25
20
13
18
18
5
2
1
1
1
1
3
-
13
8
18
2
8
2
130
73
96
127
221
6
6
5
5
10
2
1
1
2
1
2
-
4
5
10
11
12
13
14
15
Jumlah Guru
Negeri
Non PNS
PTT KOMITE
Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga (diolah)
74
Tabel
4.6
menunjukkan
bahwa
dalam
implementasi penempatan guru baik guru PNS maupun
guru non PNS pada setiap sekolah masih belum tertata
dengan
baik
secara
merata
sesuai
kebutuhan
rombongan belajar yang ada pada sekolah. Sebagai
contoh yang terjadi pada sekolah dasar SDI Waingapu 2
Kecamatan Kota Waingapu memiliki kelebihan guru
dimana jumlah keseluruhan guru yang ditempatkan
pemerintah
maupun
yang
diangkat
oleh
sekolah
tersebut sebanyak 41 orang guru, dengan rincian guru
PNS sebanyak 27 orang, guru komite 13 orang dan
guru PTT 1 orang, sedangkan jumlah rombongan
belajarnya hanya sebanyak 21 rombel. Maka bila
dilakukan perhitungan di SDI Waingapu 2 memiliki
kelebihan
guru
sebanyak
20
orang
bila
dalam
perhitungannya menyesuaikan rombongan belajar yang
ada.
Sedangkan berbanding terbalik dengan sekolahsekolah lain yang masih kekurangan guru, dimana
ketersedian guru yang ada tidak memenuhi rombongan
belajar. Seperti halnya yang terjadi pada sekolah dasar
SDN Kabanda yang terletak di Kecamatan Ngadu Ngala
dengan
jumlah
rombongan
belajar
pada
sekolah
tersebut sebanyak 6 (rombel), tetapi pada kenyataannya
guru yang ditempatkan hanya sebanyak 2 orang guru
PNS.
Maka
mengalami
dapat dikatakan
pada
kekurang
sebanyak
guru
75
SDN
Kabanda
4
orang,
sedangkan dilain sekolah memeliki kelebihan guru yang
cukup besar seperti SDI Waingpu 2 terdapat kelebihan
guru sebanyak 20 orang baik itu guru pns maupun
guru honor.
Dengan kejadian seperti ini tentu pemerintah
Kabupaten
Sumba
Timur
dalam
hal
ini
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga belum secara baik
melihat serta menata penempatan guru sekolah dasar
secara tepat dan merata. Perlu bagi pemerintah daerah
mengambil sebuah langkah kebijakan dengan membuat
peraturan
tentang
penataan
atau
pengelolaan
penempatan guru, sehingga mudah dalam mengurus
kelebihan guru-guru pada sekolah-sekolah tertentu
untuk selanjutnya dipindahkan atau di tempatkan ke
sekolah-sekolah yang masih mengalami kekurangan
guru.
Padahal dalam Permendiknas No 15 Tahun 2010
Tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan Dasar
Di
Kabupaten/Kota
disebutkan
Di
setiap
SD/MI
tersedia 1 (satu) orang guru untuk setiap 32 peserta
didik dan 6 (enam) orang guru untuk setiap satuan
pendidikan, dan untuk daerah khusus 4 (empat) orang
guru setiap satuan pendidikan.
Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu untuk
mengkaji implementasi kebijakan penempatan guru
yang
dimulai
dari
kondisi
ril
serta
faktor-faktor
pendukung dalam pemerataan guru pada sekolah dasar
76
yang secara keseluruhan masih mengalami kekurangan
guru.
Dalam
hal
ini
George
C.
Edwards
III
mengemukakan ada empat variabel atau factor yang
berpengaruh
yaitu
dalam implementasi kebijakan
Komunikasi,
Sumber
Daya,
publik
Kecedrungan-
kecendrungan (sikap), dan Struktur birokrasi
a. Komunikasi
Komunikasi merupakan persyaratan pertama bagi
implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa
mereka
yang
melaksanakan
keputusan
harus
mengetahui apa yang harus dilakukan. Keputusankeputusan
kebijakan
diteruskan
kepada
dan
perintah-perintah
personil
yang
tepat
harus
sebelum
keputusan tersebut diikuti. Komunikasi harus akurat
dan
harus
dimengerti
dengan
cermat
oleh
para
pelaksana.
Dalam
hal
implementasi
penempatan
guru
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur akan efektif
apabila
personil
atau
birokrat
yang
mempunyai
kewenangan dapat menjalani komunikasi dengan baik.
Dinas
pendidikan
berkomunikasi
pemuda
dengan
dan
baik
olahraga
bersama
harus
badan
kepegawaian daerah yang mempunyai kewenangan
dalam urusan kepegawaian daerah termasuk guru PNS
sekolah
dasar
untuk
menyampaikan
penempatan guru.
77
kebutuhan
Urusan/problem
tenaga
pendidik,
Dinas
pendidikanlah yang seharusnya lebih berperan karena
dinas
tersebutlah
kebutuhan
yang
lebih
pendidikan
memahami
termasuk
seluruh
didalamnya
kebutuhan tenaga pendidik yang diperlukan untuk
mengelola serta menata sekolah-sekolah mana yang
memiliki kekurangan dan kelebihan guru.
Sejauh ini dalam hal mutasi serta penempatan
guru
sekolah
dasar
komunikasi antar
dijalankan
yaitu
di Kabupaten Sumba
Timur,
birokrasi yang berkaitan
sudah
Dinas
Pendidikan
Pemuda
dan
Olahraga menganalisis serta membuat perencanaan
kebutuhan guru yang masih dalam bentuk konsep
kemudian akan diajukan kepada Badan Kepegawaian
Daerah sebagai pelaksana teknis untuk memproses
yang
kemudian
Bupati.
hasilnya
selanjutnya
menginformasikan
dikeluarkan
dinas
kepada
melalui
SK
pendidikan
akan
guru-guru
yang
mendapatkan kebijakan mutasi.
Dalam
mewujudkan
pemerataan
guru,
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga juga berkomunikas
secara informal bersama pemeritah kecamatan, sekolah
serta
masyarakat, dalam hal menyampaikan
atau
menginformasikan kebutuhan guru yang diperlukan di
sekolah.
Komunikasi sudah dilaksanakan dengan baik
dalam mendukung pemerataan guru sekolah dasar,
78
namun dalam kenyataannya masih terdapat sekolah
yang mengalami kekurangan guru, ini berarti bahwa
dinas pendidikan pemuda dan olahraga serta Badan
Kepegawaian Daerah tidak secara tepat menata serta
mengelola kebutuhan guru yang diperlukan untuk
dilakukan mutasi demi memenuhi kebutuhan guru
yang
terjadi
pada
sekolah
tertentu
yang
masih
kekurangan guru.
Bila dilihat dari segi jumlah baik guru PNS
maupun guru non PNS yang terdapat di Kabupaten
Sumba
Timur,
sebenarnya
sudah
cukup
untuk
mencukupi kekurangan akan guru yang masih terjadi
pada
beberapa
sekolah,
namun
dalam
pendistribusiannya masih jauh dari harapan dimana
guru-guru yang tersebar masih kurang merata.
b. Sumber daya
Penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten
Sumba
Timur
dapat
terlaksana
apabila
dikomunikasikan secara cermat, jelas dan konsisten,
namun dalam pelaksanaannya kekurangan sumbersumber
yang
diperlukan
kebijakan-kebijakan
maka
untuk
melaksanakan
implementasi
inipun
cenderung tidak efektif.
Ketersediaan guru
dalam
keberhasilan
merupakan sumber utama
implementasi
kebijakan
penempatan yang merata pada setiap sekolah dasar.
Guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur
79
sejauh ini hanya sebanyak 1303, dari segi jumlah
masih
sangat kurang
dari kebutuhan
guru
yang
diperlukan. Sampai pada tahun 2013 tenaga pendidik
yang dibutuhkan untuk sekolah dasar di Kabupaten
Sumba Timur sebanyak 2534 orang, maka kekurangan
sebanyak 1231 guru.
Dalam mengatasi masalah kekurangan sumber
daya
atau
dalam hal ini kekurangan
guru
yang
jumlahnya cukup besar, pemerintah selaku pembuat
kebijakan mengambil kebijakan dengan mengakat guru
PTT serta guru komite yang diangkat oleh sekolah
sebanyak 1257 orang demi pemenuhan kebutuhan
minimal tenaga pendidik di sekolah dasar.
Meskipun jumlah guru sudah dipenuhi melalui
pengangkatan
guru
kenyataannya
belum
non
PNS,
menjawab
namun
pada
kebutuhan
secara
keseluruhan, dimana masih terdapat sekolah-sekolah
yang kekurangan tenaga guru, ini dapat dikatakan
bahwa para pelaksana kebijakan atau birokrasi yang
mempunyai kewenangan dalam hal ini kurang memiliki
ketrampilan atau kualitas yang merupakan sumber
penting dalam mengatur serta mengelola manajemen
guru dengan baik.
Sumber daya tidak hanya mencangkup jumlah
secara kuatitas dari sumber yang ada yaitu guru,
namun untuk mewujudkan pendidikan yang bemutu
akan dapat terjadi di Kabupaten Sumba Timur hanya
80
didapatkan apabila sumber daya tersebut memiliki
kualitas yang baik.
Sumber daya atau guru di Kabupaten Sumba
Timur tidak secara keseluruhan memliki kualitas yang
baik bila dipandang dari kualifikasi akademik yang
dimiliki, sebagian besar guru pegawai negeri sipil untuk
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur masih
berpendidikan D3, D2, D1 dan SMA atau 86% belum
memiliki kualifikasi akademik minimal, sedangkan
yang memenuhi kualifikasi yang baik hanya 14% dari
total guru sekolah dasar yang ada.
Untuk
mendukung
implementasi
penempatan
guru secara merata dapat dilakukan apabila pelaksana
kebijakan
dalam
hal
ini
dinas
pendidikan
perlu
memiliki informasi tentang keadaan serta kebutuhan
seperti
peta
guru
sekolah
dasar,
sehingga
dapat
mengetahui apa yang dapat dilakukan dan bagaimana
mereka harus melakukannya.
Winarno
(2012)
pengetahuan
mengemukakan
bagaimana
kurangnya
mengimplementasikan
kebijakan mempunyai beberapa konsekuensi secara
langsung. Pertama, beberapa tanggung jawab secara
sungguh-sungguh tidak akan dapat dipenuhi atau
tidak dapat dipenuhi tepat pada waktunya. Kedua,
ketidakefisienan.
Wewenang juga merupakan sumber penting dalam
implementasi
kebijakan
penempatan
81
guru,
Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan
Kepegawaian
Daerah
mempunyai wewenang dalam
proses mutasi serta penempatan guru. Agar dalam
penempatan guru dapat merata sesuai kebutuhan,
perlu bagi badan-badan yang mempunyai kewenangan
dalam hal ini Dinas Pedidikan Pemuda dan Olahraga
serta Badan Kepegawaian Daerah untuk berkerjasama
dengan
pelaksana-pelaksana
lain
seperti
sekolah
maupun masyarakat jika ingin melaksanakan program
penempatan guru dengan berhasil. Sehingga guru-guru
yang ditempatkan pada sekolah-sekolah yang secara
wilayah jauh dari perkotaan dapat terkontrol dengan
bantuan masyarakat setempat, dengan demikian tidak
ada lagi kejadian dimana guru jarang masuk sekolah.
Demikian
halnya
dalam
mendukung
implementasi, fasilitas fisik juga merupakan sumber
penting dalam implementasi penempatan guru. Guru
sekolah
dasar
boleh
memadai
untuk
memenuhi
kebutuhan proses pengajaran di sekolah, namun tanpa
fasilitas yang mendukung maka implementasi juga
akan terhambat. Sekolah dasar di Kabupaten Sumba
Timur
pada
umum masih
mengalami kekurangan
fasilitas terutama bagi sekolah-sekolah yang ada pada
pedesaan, seperti ruang kelas, ruang perpustakaan dan
juga rumah dinas bagi guru. Dengan fasilitas yang
serba kekurangan, hal ini yang menjadi alasan kuat
bagi guru-guru dalam menghindari penempatan pada
82
sekolah-sekolah
pedalaman
serta
berbagai
macam
alasan lainya.
Di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung
serta memudahkan setiap pelaksanaan kerja dinas
pendidikan
termasuk
pengelolaan
data
pendidikan
pada tingkat kecematan serta dalam mengkontrol kerja
guru, akan dibentuk suatu badan pembantu UPTD
(unit pelaksana teknis dinas) pada
setiap tingkat
kecematan, Badan ini baru dalam tahap pembahasan
pemerintah daerah.
Dengan adanya fasilitas dinas melalui UPTD pada
kecamatan-kecamatan diharapkan dapat memantau
serta
mengurus
berlangsung
setiap
pada
proses
tingkat
pendidikan
kecamatan
yang
termasuk
didalamnya pendataan serta penyampaian informasi
tentang keberadaan dan kebutuhan guru.
c. Kecendrungan-kecendrungan
Kecendrungan-kecendrungan
menimbulkan
pelaksana
hambatan-hambatan
yang
nyata
terhadap implementasi kebijakan. Kecendrungan guruguru di Kabupaten Sumba Timur, dimana mereka lebih
memilih untuk mengajar pada sekolah yang berada di
sekitar
perkotaan,
kecendrungan
ini
tidak
dapat
dipungkiri karena guru yang bersangkutan memiliki
banyak
alasan,
seperti
mengikuti
suami
dimana
tempatnya bekerja, ada juga yang beralasan karena
kesehatan
sehingga
lebih
83
dekat
dengan
fasilitas
kesehatan di perkotaan agar dapat melakukan kontrol
kesehatan. Dengan sikap guru yang seperti ini tentu
sangat
mempengaruhi
keberhasilan
imlpementasi
penempatan guru yang merata pada setiap sekolah
dasar di Kabupaten Sumba Timur.
Selain sikap guru yang lebih memilih untuk
ditempatkan
pada
sekolah
di
sepeturan
kota,
kecendrungan lain juga dapat terjadi dimana guru-guru
yang ditempatkan pada sekolah dasar yang jauh dari
perkotaan, sering ditemukan absen atau jarang masuk
sekolah.
Sehingga
sikap
seperti
ini
akan
sangat
berpengaruh terhadap kegiatan belajar anak didik di
sekolah.
kebijakan
Hal
ini
dapat
seperti
terjadi
pengawas
karena
sekolah
pelaksana
dari
dinas
pendidikan tidak secara baik mengawasi dan bahkan
pengawas
sekolahpun
jarang
untuk
melakukan
pemantaun lansung ke sekolah terutama sekolahsekolah yang jauh dari perkotaan.
Menurut
Edwards,
salah
satu
teknik
yang
disarankan untuk mengatasi masalah kecendrungan
para pelaksana dalam hal ini guru adalah dengan
memanupulasi
insentif-insentif.
Oleh
karena
pada
umumnya orang bertindak menurut kepentingannya
mereka sendiri, maka memanupulasi insentif-insentif
oleh para pembentuk kebijakan tingkat tinggi besar
kemungkinan mempengaruhi tindakan-tindakan para
pelaksana kebijakan.
84
Sejauh ini pemerintah pusat mewajibkan kepada
guru untuk memenuhi 24 jam mengajar dalam satu
minggu, dengan insentif seperti ini guru akan berusaha
memenuhi jam mengajarnya dengan menambah jam
mengajar di sekolah lain. Kebijakan lain yang telah
dilakukan
pemerintah
dimana
menambah
insentif
finansial bagi guru yang ditempatkan pada sekolahsekolah yang berada pada daerah terpencil.
Pemerintah
dengan
tegas
Kabupaten
Sumba
Timur
mengimplementasikan
perlu
kebijakan
penempatan guru tanpa memandang status guru serta
tanpa adanya faktor politik, sehingga guru yang akan
ditempatkan dapat merata dan benar-benar menjawab
kebutuhan dalam hal kekurangan guru. Dilain sisi
pemerintah
Sumba
Timur
perlu
menambahkan
insentif-insentif yang membuat guru termotivasi dan
siap untuk ditempatkan di sekolah mana saja baik di
perkotaan
maupun
di
daerah
terpencil,
sehingga
kecendrungan yang sering dilakukan guru tidak lagi
terjadi.
d. Struktur birokrasi
Birokrasi
merupakan salah satu badan yang
paling sering bahkan secara
keseluruhan menjadi
pelaksana
kebijakan.
mengetahui
birokrasi
merupakan
Maka
faktor
mengkaji implementasi kebijakan.
85
fundamental
struktur
untuk
Pada masa desentralisasi saat ini, pemerintah
pusat menetapkan kuota jumlah guru PNS yang bisa
diangkat
oleh
kabupaten/kota.
Kemudian
kabupaten/kota menyeleksi guru yang akan mereka
angkat.
Secara
teknis,
kabupaten/kota
yang
menyeleksi guru PNS. Tetapi, dana untuk gaji guru PNS
tersebut sebenarnya disalurkan oleh pemerintah pusat
ke pemerintah kabupaten/kota melalui dana anggaran
umum (DAU).
Proses pengangkatan guru melibatkan beberapa
birokrasi pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena
itu pengangkatan guru PNS dilaksanakan seperti yang
terlihat dalam gambar struktur birokrasi ini:
86
Skema 4.1 Struktur birokrasi proses pengangakatan
guru PNS di Indonesia
Kemen
Keuangan
PMTK
DIKTI
Pasokan
Standar dan
persyaratan
profesi
Anggaran
MENPAN
BKN
Koordinasi
Permintaan
kuota dan
konsultasi
Provinsi
Permintaan
Permintaan,
kuota,
konsultasi, revisi kuota
BKD
Kab/kota
Dinas
Pendidikan
(Sumber: Worldbank 2011, digambar dari
MENPAN soal proses pengangkatan, 2008).
Sekolah
deskripsi
Dalam laporan Worldbank (2011) menjelaskan
proses
pengangkatan
guru
melibatkan
beberapa
lembaga pemerintah pusat dan daerah. Pengangkatan
guru PNS meliputi hal-hal sebagai berikut (lihat skema
4.1):
87
1. Dasar pengangkatan guru PNS adalah formasi
tahunan atau penetapan kebutuhan guru. Formasi
tahunan ini juga mempertimbangkan kesempatan
(lowongan) kerja baru yang disetujui oleh MENPAN.
2. Setiap tahun sekolah melaporkan kebutuhan akan
guru kepada Dinas Pendidikan kabupaten/kota,
yang bertanggung jawab memasok tenaga yang
dibutuhkan.
Metode
untuk
menentukan
kebutuhan guru sangat bervariasi, dan metode
yang
dipakai
satu
sekolah
seringkali
berbeda
dengan sekolah yang lain.
3. BKD kabupaten lalu meneruskan permintaan dari
Dinas Pendidikan kabupaten/kota, beserta dengan
data jumlah PNS yang dibutuhkan oleh institusi
pemerintah daerah lainnya di sana, ke pemerintah
provinsi yang berperan sebagai wakil pemerintah
pusat. Dengan demikian, guru dimasukkan sebagai
bagian
dari
keseluruhan
formasi
pemerintah
daerah.
4.
Pemerintah
provinsi
hanya
bertugas
untuk
mengumpulkan data kebutuhan PNS dari seluruh
kabupaten/kota
menurut
di
beberapa
kabupaten/kota
wilayahnya.
pejabat
bahkan
data kebutuhan ke mereka.
88
Sebenarnya,
MENPAN,
langsung
beberapa
mengirimkan
5. Begitu data formasi nasional terkumpul, termasuk
permintaan akan guru baru, MENPAN meminta
petunjuk
teknis
dari BKN
untuk
menentukan
berapa kuota untuk masing-masing daerah.
6. Persyaratan khusus bagi guru, termasuk standar
profesional, ditetapkan oleh PMPTK.
7.Yang
sering
terjadi
adalah
daerah
tidak
mendapatkan guru sejumlah yang mereka minta
karena terbatasnya anggaran nasional.
8. Pada akhirnya, kuota bagi masing-masing daerah
ditentukan oleh berapa anggaran yang disediakan
oleh
Kementerian
Keuangan
(Kemenkeu).
Kemenkeu menetapkan kuota nasional maksimal
dan menyerahkan ke MENPAN untuk menentukan
kuota bagi masing-masing daerah.
Dalam hal pengakatan guru PNS, pemerintah
daerah berkerja sama dengan pemerintah pusat dalam
menentukan besaran kuota jumlah guru yang akan
diangkat
berdasarkan
berbagai
pertimbangan
dari
lembaga-lembaga Negara yang secara langsung terlibat.
Selanjutnya
dalam
hal
penempatan
guru
pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk
menata
dan
mengelola
lembaga-lembaga
daerah
distribusi
yang
guru
bersama
terkait berdasarkan
ketentuan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat
mengenai standar minimal tenaga pendidik pada setiap
tingkat satuan pendidikan.
89
Struktur
birokrasi
dalam
penempatan
guru
sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, Dinas
Pendidikan Pemuda dan Olahraga melakukan analisis
kebutuhan dalam bentuk konsep perencanaan yang
akan
diperlukan
kemudian
diajukan
ke
Badan
Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang
mempunyai wewenang dalam penempatan dan mutasi
pegawai negeri sipil termasuk di dalamnya guru PNS,
kemudian
Badan
Kepegawaian
Daerah
meninjau
usulan dari Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga,
bila
selama
Kepegawaian
peninjauan
Daerah
yang
belum
dilakukan
tepat
maka
Badan
akan
di
kembalikan ke Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga
dan kemudian akan diadakan rapat bersama untuk
menganalisa kembali kebutuhan guru di lapangan,
yang selanjutnya badan kepegawaian daerah akan
mengurus mutasi guru melalui SK Bupati.
Berikut struktur birokrasi dalam penempatan
guru di kabupaten Sumba Timur, dapat dilihat pada
gambar dibawah ini:
90
Skema 4.2; strutur birokrasi proses penempatan
guru (PNS) di kabupaten Sumba Timur
Dinas
Pendidikan
Pemuda dan Olahraga
Badan
Daerah
Kepegawaian
Pemerintah
Daerah
melalui SK Bupati
Birokrasi-birokrasi di atas mempunyai pengaruh
yang
besar
kebijakan
Kabupaten
terhadap
penempatan
Sumba
keberhasilan
guru
Timur,
implementasi
sekolah
dimana
dasar
di
badan-badan
tersebut masing-masing memiliki tugas tersendiri yang
saling behubungan. Edwards menjelaskan hal ini akan
menimbulkan dua konsep pokok yang merugikan bagi
implementasi yang berhasil. Pertama, tidak ada orang
yang akan mengakhiri implementasi kebijakan dengan
melaksanakan fungsi-fungsi tertentu karena tanggung
jawab bagi suatu bidang kebijakan terpecah-pecah.
Kedua, pandangan-pandangan yang sempit dari badan-
badan mungkin juga akan menghambat perubahan.
Jika suatu badan mempunyai feksibilitas yang rendah
dalam
misinya,
maka
badan
itu
akan
berusaha
mempertahankan esensinya dan besar kemungkinan
91
akan
menentang
kebijakan-kebijakan
baru
yang
membutuhkan perubahan.
Pemerintah Sumba Timur perlu untuk meninjau
kembali kewenangan yang dimiliki oleh setiap badan
birokrasi, untuk dapat
berkoordinasi serta berkerja
sama secara bersinergi sehingga penempatan guru
benar-benar diimplementasikan secara tepat. Dan tidak
dihambat oleh kepentingan-kepintingan diluar bidang
kebijakan penempatan guru oleh salah satu badan
yang memiliki kewenangan.
92