rakyat senatiasa konsisten sebagai pihak yang mempercayakan untuk menyerahkan kekuasaan kepada Negara.
Makmur Amir dan Reni Dwi Purnomowati mengatakan : Dibanyak Negara di dunia saat ini di dalam konstitusinya tertulis bahwa
kedaulatan berada di tangan rakyat, yang berarti bahwa Negara tersebut menganut asas kedaulatan rakyat. Dengan demikian menganut asas asas
kedaulatan rakyat berarti bahwa kekuasaan pemerintah bersumber pada kedaulatan rakyat. Prinsip dasar inilah yang kemudian dikenal sebagai
prinsip demokrasi.
12
2. Negara Kesatuan
Dalam teori pemerintahan, secara garis besar dikenal ada dua bentuk susunan Negara yaitu Negara federal dan Negara kesatuan. Secara etimologis, kata
“federal” berasal dari bahasa latin yaitu feodus, artinya liga, Liga Negara – Negara kota yang otonom pada zaman Yunani kuno dapat dipandang sebagai Negara
federal yang mula – mula. Bentuk pemerintahan federal berasal dari pengalaman konstitusional Amerika Serikat.
Bentuk Negara federal berangkat dari satu asumsi dasar bahwa Negara federal dibentuk oleh sejumlah Negara atau wilayah yang independen, yang sejak awal
memiliki kedaulatan atau semacam kedaulatan pada dirinya masing – masing. Negara atau wilayah – wilayah itu kemudian bersepakat membentuk sebuah
federal. Negara dan wilayah pendiri federal itu kemudian berganti status menjadi
12
Makmur dan Reni Dwi Purnomowati, Lembaga Perwakilan Rakyat, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2005, hlm.5.
Negara bagian atau wilayah administrasi dengan nama tertentu dalam lingkungan federal.
Biasanya, pemerintah federal diberi kekuasaan penuh di bidang moneter, pertahanan, peradilan, dan hubungan luar negeri, kesatuan lainnya cenderung
tetap dipertahankan oleh Negara bagian atau wilayah administrasi. Kekuasaan Negara bagian biasanya sangat menonjol dalam urusan – urusan domestik, seperti
pendidikan, kesehatan, kesejahteraan sosial, dan keamanan masyarakat. Beberapa segi positif dari konsep Negara federal antara lain: pertama,
federalisasi merupakan strategi yang palin tepat untuk membuka kekuasaan yang pada masa lalu amat tertutup. Masyarakat pada umumnya mendambakan
keterbukaan. Banyak mekanisme dan lembaga demokrasi yang dikembangkan dalam rangka membuka kekuasaan itu, contohnya adalah perwakilan politik.
Kedua, federalisme di pandang sebagai usaha menyeimbangkan kekuatan budaya daerah, suku, atau etnis yang ada dalam suatu Negara. Ketiga, di dalam sistem
federal, ada unsur – unsur yang dapat membantu menghindari kecendrungan ke arah intensifikasi ketimpangan ekonomi dan konflik – konflik politik budaya
menyertai. Bentuk Negara kesatuan, asumsi dasarnya berbeda secara diametric dari
Negara federal. Formasi Negara kesatuan dideklarasikan sejak kemerdekaan oleh para pendiri Negara dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari
satu Negara. Tidak ada kesepakatan para pengusaha daerah, apalagi Negara – Negara , karena diasumsikan bahwa semua wilayah yang termasuk didalamnya
bukanlah bagian – bagian wilayah yang bersifat independent. Atas dasar itu, Negara membentuk daerah – daerah atau wilayah – wilayah yang kemudian diberi
kekuasaan atau wewenang oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan masyarakatnya. Hal ini diasumsikan bahwa negaralah yang menjadi
sumber kekuasaan. Dalam Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
13
, dinyatakan dengan tegas bahwa Negara Indonesia adalah Negara kesatuan yang
berbentuk republik
14
13
Selanjutnya disebut UUD NRI 1945.
14
Pasal 1 ayat 1 UD NRI 1945.
. Prinsip Negara kesatuan ialah pemegang tampuk keuasaan tertinggi atas segenap urusan Negara adalah pemerintah pusat tanpa ada suatu
delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah. Dalam Negara kesatuan terdapat asas bahwa segenap urusan Negara tidak dibagi antara
pemerintah pusat central government dengan pemerintah lokal lokal government sedemikian rupa, sehingga urusan – urusan Negara dalam Negara
kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan dan bahwa pemegang kekuasaan tertinggi di Negara itu adalah pemerintah pusat. Di dalam Negara kesatuan ,
tanggung jawab pelaksanaan tugas – tugas pemerintahan pada dasarnya tetap berada di tangan pemeintah pusat.
Dalam konteks Negara Indonesia, Negara Indonesia adalah Negara kesatuan. Sebagai Negara kesatuan maka kedaulatan Negara adalah tunggal, tidak tersebar
pada Negara – Negara bagian seperti dalam Negara federal serikat.
Pembentukan organisasi – organisasi pemerintah di daerah atau pemerintah daerah dalam Negara kesatuan tidak sama dengan pembentukan Negara bagian
seperti dalam Negara federal. Kedudukan pemerintah daerah dalam sistem Negara kesatauan adalah subdivisi pemerintah nasional. Pemerintah daerah tidak memiliki
kedaulatan sendiri sebagaimana Negara bagian dalam sistem Negara federal. Hubungan pemerintah daerah dengan pemerintah pusat adalah dependent dan sub-
ordinat sedangkan hubungan Negara bagian dengan Negara federal pusat dalam Negara federal adalah independent dan koordinatif.
Bentuk Negara kesatuan disebut juga dengan negara unitaris, Negara yang bersusunan tunggal. Negara itu berdiri sendiri, tidak dibentuk atas susunan Negara
kesatuan. Negara ini berdiri sendiri, tidak dibentuk atas susunan beberapa Negara. Di dalam Negara hanya ada satu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan
dan wewenangya, yaitu sentralisasi dan desentralisasi. Sistem sentralisasi adalah sistem yang tidak menyelenggarakan pembagian daerah. Pembagian daerah yang
dilakukan hanya dalam bentuk daerah – daerah administrasi. Dalam sistem desentralisasi, Negara kesatuan tersebut menyelenggarakan
pembagian daerah yang masing – masing daerah berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, seperti Indonesia. Setiap daerah mempunyai
pemerintahan sendiri yang disebut pemerintah daerah. Pemerintahan daerah tersebut tidak mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam bidang
pemerintahan. Pemerintah pusat yang mempunyai wewenang tertinggi.
Meskipun suatu pemerintahan menganut sistem desentralsasi, dapat saja dalam pelaksanaan pemerintahan sehari – hari mempraktikkan sistem sentralisasi.
Contoh nyata dari kondisi ini dapat dilihat dalam penyelenggaraan pemerintah di Indonesia selama ini. Meskipun secara tertulis melalui perundang – undangan dan
merupakan perintah UUD NRI 1945 untuk menjalankan sistem pemerintahan desentralisasi, dalam implementasinya, praktik – praktik sentralisasi yang
dominan dilaksanakan. Bentuk Negara kesatuan membawa implikasi kepada sistem pemeintahan
suatu Negara apakah akan mengambil sistem pemerintahan sentralisasi ataukah sitem pemerintahan desentralisasi. Suatu sitem pemerintahan sentralisasi memiliki
karakteristik sebagai berikut : 1.
Dominasi pemerintahan pusat sangat besar terhadap daerah 2.
Segala kebijaksanaan diatur secara terpusat, daerah hanya melaksanakan tanpa ada kewenangan apapun
3. Sistem ini menjadi kurang popular karena ketidakmampuan aparat pusat
memahami secara tepat nilai – nilai daerah atau aspirasi daerah.
15
Misalnya dalam bidang penddidikan saja, segala sesuatu yang menyangkut masalah pendidikan ditentukan oleh pusat mulai dari kurikulum, anggaran, sistem
evaluasi,pengangkatan, dan pembinaan karir guru selain SD. Masyarakat dan
15
Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Gramedia, Jakarta, 2007, hlm 11
pemerintah daerah tidak diberi kewenangan untuk menentukan tujuan pendidikan dan penyelesaian masalah – masalah pendidikannya sendiri.
Sedangkan bentuk Negara kesatuan yang mengambil sistem pemerintahan sentralisasi memiliki karakteristik :
1. Terjadi transfer kewenangan atau otoritas pusat kepada daerah untuk
mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan aspirasi daerah dan masyrakat di daerah.
2. Sistem lebih demokratis karena lebih mengikut sertakan rakyat dalam
mengambil keputusan. 3.
Implementasi sistem pemerintahan desentralisasi adalah terbentuknya daerah otonomi seperti kabupaten dan kota.
4. Memberi keleluasaan desentralisasi dan otonom kepada daerah tidak akan
menimbulkan disintergrasi dan tidak akan menurunkan derajat wibawa pemerintah pusat, bahkan sebaliknya akan menimbulkan respek daerah pada
pemerintah pusat sehingga memperkuat pelaksanaan pemerintahan.
16
Jerry M. Silverman dan Dennis A. Rondinelli dan Jhon R. Nellis menyatakan bahwa suatu Negara kesatuan yang mengambil sistem pemerintahan yang
desentralisasi dapat mengambil bentuk :
1. Deconsentration, yaitu pelimpahan wewenang administratif dari pemerintah
pusat kepada pejabat kantor daerah untuk melaksanakan tugas pemerintah pusat di daerah desentralisasi fungsi
2. Delegation, yaitu pemindahan penyerahan tugas dan tanggung jawab
manajerial kepada pejabat pemerintah di luar struktur pemerintah pusat untuk melaksanakan tugas tertentu. Pemerintah hanya melakukan pengawasan
secara tidak langsung.
3. Devolution, yaitu pemerintah pusat membentuk unit pemerintahan di luar
pemerintah pusat dan menyerahkan tugas termasuk wewenang pembuatan keputusan secara mandiri otonomi – independen. Pemerintah pusat tidak
melakukan secara langsung. Unit pemerintahan tersebut mempunyai batas wilayah yang jelas dan legal desentralisasi politik.
16
Ibid
4. Privatization, yaitu penyerahan pemindahan tugas kepada institusi
nonpemerintah non governmental institution untuk melaksanakan pengelolaan suatu bentuk tugas secara mandiri baik bersifat bisnis maupun
non bisnis.
17
3. Konsep Pemerintahan Daerah di Negara Kesatuan Republik
