2. Secara Praktis
a. Dapat digunakan pemerintah sebagai rujukan dalam membuat
kebijakan mengenai pemerintashan daerah, khususnya mengenai pemekaran daerah.
b. Bagi pemerintahan daerah, yakni Pemerintahan Kabupaten Asahan dan
Kabupaten Batubara, penelitian ini dapat menjadi suatu saran atau masukan di dalam membangun serta meningkatkan pelayanan bagi
masyarakat. c.
Selain itu, penelitian ini dapat menjadi masukan serta menambah wawasan masyarakat akan pemekaran daerah, terutama bagi
masyarakat Asahan dan Batubara yang saat ini mengalami pemekaran daerah yang nantinya diharapkan dapat mengawasi atau mengadakan
proses kontroling bagi proses pemekaran daerah yang sedang berlangsung di wilayah tersebut.
B. Keaslian Penulisan
Bahwa skripsi ini yang berjudul “PEMEKARAN DAERAH SEBAGAI UPAYA PEMBENTUKAN DAERAH OTONOM STUDI KASUS
KABUPATEN ASAHAN dan BATUBARA ”. Merupakan hasil karya dan ide
sendiri dari penulis. Skripsi ini belum pernah dibahas oleh pihak manapun dan benar skripsi ini dibuat sebagaimana seharusnya dan tidak mengambil contoh
ataupun merekayasa dan meniru dari skripsi yang pernah ada. Penulis menuangkan segala pemikiran dan jerih payahnya untuk kelayakan didalam
penulisan skripsi ini dan menjamin bahwa skripsi dengan judul seperti yang telah disebutkan di atas belum pernah dibuat.
Kalaupun ada pendapat dan kutipan lain yang berkaitan dengan dengan tulisan ini, semata – mata adalah faktor pendukung dan pelengkap dalam usaha
penyusunan dan menyelesaikan skripsi ini, karena hal tersebut sangat dibutuhkan dalam penyusunan skripsi ini.
C. Tinjauan Kepustakaan
1. Konsep Kedaulatan Rakyat Demokrasi
Istilah kedaulatan rakyat merupakan perpaduan antara dua kata, yaitu “kedaulatan” dan kata “rakyat”, dimana masing – masing kata tersebut memiliki
arti yang berbeda. Dari segi kaidah bahasa Indonesia kata kedaulatan berasal dari suku kata “daulat” yang bermakna kekuasaan pemerintahan.
8
Kemudian, kata tersebut mendapat imbuhan awalan “ke” dan akhiran “an” kedaulatan sehingga
mempunyai suatu pengertian kekuasaan tertinggi atas pemerintahan Negara.
9
8
Depdikbud RI, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta, 1988, hlm.188.
9
Ibid.
Selanjutnya kata “rakyat” berarti segenap penduduk suatu Negara sebagai imbangan pemerintahan.
10
Kedaulatan adalah kekuasaan yang tertinggi sebagai atribut bagi organisasi masyarakat yang paling besar dan rakyat adalah tempat yang melahirkan
kekuasaan yang tertinggi itu. Dengan demikian, kedaulatan rakyat adalah kekuasaan tertinggi dalam Negara yang terletak di tangan rakyat.
Edy Purnama mengatakan :
11
Secara teoritik dan normatif, rakyat sering disebut sebagai pemegang kedaulatan tertinggi atau pemegang mutlak kekuasaan sebuah Negara. Karenanya,
Paham kedaulatan rakyat telah tumbuh dan terpelihara dalam kehidupan masyarakat, terutama di pedesaan. Paham dimaksud terbatas pada hak tertinggi
rakyat pedesaan untuk menyelenggarakan urusan mereka sendiri, seperti menetapkan dan memilih kepala desa, kepala kampung atau kepala persekutuan
hukum lainnya, seperti kepala marga, dan lain sebagainya. Prinsip kedaulatan rakyat di dalam UUD 1945 dimuat baik di dalam
Pembukaan pada aline keempat juga di dalam batang tubuh UUD 1945. Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 menetapkan “Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan
dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Kemudian ketentuan tersebut dalam amandemen ketiga pada tahun 2001 mengalami
perubahan sehingga ketentuan dimaksud berbunyi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang – Undang Dasar”.
10
Ibid.
11
Edy Purnama, Negara Kedaulatan Rakyat, Penerbit Nusamedia, Bandung, 2007, hlm.28 – 29.
rakyat senatiasa konsisten sebagai pihak yang mempercayakan untuk menyerahkan kekuasaan kepada Negara.
Makmur Amir dan Reni Dwi Purnomowati mengatakan : Dibanyak Negara di dunia saat ini di dalam konstitusinya tertulis bahwa
kedaulatan berada di tangan rakyat, yang berarti bahwa Negara tersebut menganut asas kedaulatan rakyat. Dengan demikian menganut asas asas
kedaulatan rakyat berarti bahwa kekuasaan pemerintah bersumber pada kedaulatan rakyat. Prinsip dasar inilah yang kemudian dikenal sebagai
prinsip demokrasi.
12
2. Negara Kesatuan
Dalam teori pemerintahan, secara garis besar dikenal ada dua bentuk susunan Negara yaitu Negara federal dan Negara kesatuan. Secara etimologis, kata
“federal” berasal dari bahasa latin yaitu feodus, artinya liga, Liga Negara – Negara kota yang otonom pada zaman Yunani kuno dapat dipandang sebagai Negara
federal yang mula – mula. Bentuk pemerintahan federal berasal dari pengalaman konstitusional Amerika Serikat.
Bentuk Negara federal berangkat dari satu asumsi dasar bahwa Negara federal dibentuk oleh sejumlah Negara atau wilayah yang independen, yang sejak awal
memiliki kedaulatan atau semacam kedaulatan pada dirinya masing – masing. Negara atau wilayah – wilayah itu kemudian bersepakat membentuk sebuah
federal. Negara dan wilayah pendiri federal itu kemudian berganti status menjadi
12
Makmur dan Reni Dwi Purnomowati, Lembaga Perwakilan Rakyat, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2005, hlm.5.
Negara bagian atau wilayah administrasi dengan nama tertentu dalam lingkungan federal.
Biasanya, pemerintah federal diberi kekuasaan penuh di bidang moneter, pertahanan, peradilan, dan hubungan luar negeri, kesatuan lainnya cenderung
tetap dipertahankan oleh Negara bagian atau wilayah administrasi. Kekuasaan Negara bagian biasanya sangat menonjol dalam urusan – urusan domestik, seperti
pendidikan, kesehatan, kesejahteraan sosial, dan keamanan masyarakat. Beberapa segi positif dari konsep Negara federal antara lain: pertama,
federalisasi merupakan strategi yang palin tepat untuk membuka kekuasaan yang pada masa lalu amat tertutup. Masyarakat pada umumnya mendambakan
keterbukaan. Banyak mekanisme dan lembaga demokrasi yang dikembangkan dalam rangka membuka kekuasaan itu, contohnya adalah perwakilan politik.
Kedua, federalisme di pandang sebagai usaha menyeimbangkan kekuatan budaya daerah, suku, atau etnis yang ada dalam suatu Negara. Ketiga, di dalam sistem
federal, ada unsur – unsur yang dapat membantu menghindari kecendrungan ke arah intensifikasi ketimpangan ekonomi dan konflik – konflik politik budaya
menyertai. Bentuk Negara kesatuan, asumsi dasarnya berbeda secara diametric dari
Negara federal. Formasi Negara kesatuan dideklarasikan sejak kemerdekaan oleh para pendiri Negara dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari
satu Negara. Tidak ada kesepakatan para pengusaha daerah, apalagi Negara – Negara , karena diasumsikan bahwa semua wilayah yang termasuk didalamnya
bukanlah bagian – bagian wilayah yang bersifat independent. Atas dasar itu, Negara membentuk daerah – daerah atau wilayah – wilayah yang kemudian diberi
kekuasaan atau wewenang oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan masyarakatnya. Hal ini diasumsikan bahwa negaralah yang menjadi
sumber kekuasaan. Dalam Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
13
, dinyatakan dengan tegas bahwa Negara Indonesia adalah Negara kesatuan yang
berbentuk republik
14
13
Selanjutnya disebut UUD NRI 1945.
14
Pasal 1 ayat 1 UD NRI 1945.
. Prinsip Negara kesatuan ialah pemegang tampuk keuasaan tertinggi atas segenap urusan Negara adalah pemerintah pusat tanpa ada suatu
delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah. Dalam Negara kesatuan terdapat asas bahwa segenap urusan Negara tidak dibagi antara
pemerintah pusat central government dengan pemerintah lokal lokal government sedemikian rupa, sehingga urusan – urusan Negara dalam Negara
kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan dan bahwa pemegang kekuasaan tertinggi di Negara itu adalah pemerintah pusat. Di dalam Negara kesatuan ,
tanggung jawab pelaksanaan tugas – tugas pemerintahan pada dasarnya tetap berada di tangan pemeintah pusat.
Dalam konteks Negara Indonesia, Negara Indonesia adalah Negara kesatuan. Sebagai Negara kesatuan maka kedaulatan Negara adalah tunggal, tidak tersebar
pada Negara – Negara bagian seperti dalam Negara federal serikat.
Pembentukan organisasi – organisasi pemerintah di daerah atau pemerintah daerah dalam Negara kesatuan tidak sama dengan pembentukan Negara bagian
seperti dalam Negara federal. Kedudukan pemerintah daerah dalam sistem Negara kesatauan adalah subdivisi pemerintah nasional. Pemerintah daerah tidak memiliki
kedaulatan sendiri sebagaimana Negara bagian dalam sistem Negara federal. Hubungan pemerintah daerah dengan pemerintah pusat adalah dependent dan sub-
ordinat sedangkan hubungan Negara bagian dengan Negara federal pusat dalam Negara federal adalah independent dan koordinatif.
Bentuk Negara kesatuan disebut juga dengan negara unitaris, Negara yang bersusunan tunggal. Negara itu berdiri sendiri, tidak dibentuk atas susunan Negara
kesatuan. Negara ini berdiri sendiri, tidak dibentuk atas susunan beberapa Negara. Di dalam Negara hanya ada satu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan
dan wewenangya, yaitu sentralisasi dan desentralisasi. Sistem sentralisasi adalah sistem yang tidak menyelenggarakan pembagian daerah. Pembagian daerah yang
dilakukan hanya dalam bentuk daerah – daerah administrasi. Dalam sistem desentralisasi, Negara kesatuan tersebut menyelenggarakan
pembagian daerah yang masing – masing daerah berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, seperti Indonesia. Setiap daerah mempunyai
pemerintahan sendiri yang disebut pemerintah daerah. Pemerintahan daerah tersebut tidak mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam bidang
pemerintahan. Pemerintah pusat yang mempunyai wewenang tertinggi.
Meskipun suatu pemerintahan menganut sistem desentralsasi, dapat saja dalam pelaksanaan pemerintahan sehari – hari mempraktikkan sistem sentralisasi.
Contoh nyata dari kondisi ini dapat dilihat dalam penyelenggaraan pemerintah di Indonesia selama ini. Meskipun secara tertulis melalui perundang – undangan dan
merupakan perintah UUD NRI 1945 untuk menjalankan sistem pemerintahan desentralisasi, dalam implementasinya, praktik – praktik sentralisasi yang
dominan dilaksanakan. Bentuk Negara kesatuan membawa implikasi kepada sistem pemeintahan
suatu Negara apakah akan mengambil sistem pemerintahan sentralisasi ataukah sitem pemerintahan desentralisasi. Suatu sitem pemerintahan sentralisasi memiliki
karakteristik sebagai berikut : 1.
Dominasi pemerintahan pusat sangat besar terhadap daerah 2.
Segala kebijaksanaan diatur secara terpusat, daerah hanya melaksanakan tanpa ada kewenangan apapun
3. Sistem ini menjadi kurang popular karena ketidakmampuan aparat pusat
memahami secara tepat nilai – nilai daerah atau aspirasi daerah.
15
Misalnya dalam bidang penddidikan saja, segala sesuatu yang menyangkut masalah pendidikan ditentukan oleh pusat mulai dari kurikulum, anggaran, sistem
evaluasi,pengangkatan, dan pembinaan karir guru selain SD. Masyarakat dan
15
Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Gramedia, Jakarta, 2007, hlm 11
pemerintah daerah tidak diberi kewenangan untuk menentukan tujuan pendidikan dan penyelesaian masalah – masalah pendidikannya sendiri.
Sedangkan bentuk Negara kesatuan yang mengambil sistem pemerintahan sentralisasi memiliki karakteristik :
1. Terjadi transfer kewenangan atau otoritas pusat kepada daerah untuk
mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan aspirasi daerah dan masyrakat di daerah.
2. Sistem lebih demokratis karena lebih mengikut sertakan rakyat dalam
mengambil keputusan. 3.
Implementasi sistem pemerintahan desentralisasi adalah terbentuknya daerah otonomi seperti kabupaten dan kota.
4. Memberi keleluasaan desentralisasi dan otonom kepada daerah tidak akan
menimbulkan disintergrasi dan tidak akan menurunkan derajat wibawa pemerintah pusat, bahkan sebaliknya akan menimbulkan respek daerah pada
pemerintah pusat sehingga memperkuat pelaksanaan pemerintahan.
16
Jerry M. Silverman dan Dennis A. Rondinelli dan Jhon R. Nellis menyatakan bahwa suatu Negara kesatuan yang mengambil sistem pemerintahan yang
desentralisasi dapat mengambil bentuk :
1. Deconsentration, yaitu pelimpahan wewenang administratif dari pemerintah
pusat kepada pejabat kantor daerah untuk melaksanakan tugas pemerintah pusat di daerah desentralisasi fungsi
2. Delegation, yaitu pemindahan penyerahan tugas dan tanggung jawab
manajerial kepada pejabat pemerintah di luar struktur pemerintah pusat untuk melaksanakan tugas tertentu. Pemerintah hanya melakukan pengawasan
secara tidak langsung.
3. Devolution, yaitu pemerintah pusat membentuk unit pemerintahan di luar
pemerintah pusat dan menyerahkan tugas termasuk wewenang pembuatan keputusan secara mandiri otonomi – independen. Pemerintah pusat tidak
melakukan secara langsung. Unit pemerintahan tersebut mempunyai batas wilayah yang jelas dan legal desentralisasi politik.
16
Ibid
4. Privatization, yaitu penyerahan pemindahan tugas kepada institusi
nonpemerintah non governmental institution untuk melaksanakan pengelolaan suatu bentuk tugas secara mandiri baik bersifat bisnis maupun
non bisnis.
17
3. Konsep Pemerintahan Daerah di Negara Kesatuan Republik
Indonesia
Undang – Undang Dasar telah mengatur secara rinci hal – hal yeng berkaitan dengan penyelenggara pemerintahan di daerah, seperti yang telah tertulis dalam
ketentuan pasal 18, 18 A, dan pasal 18 B UUD NRI 1945. Pembagian wilayah daerah menurut ketentuan pasal 18 UUD 1945 sebelum
amandemen menyatakan : “Pembagian daerah di Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk
dan susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang – undang, dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem
pemerintahan Negara, hak asal – usul dalm daerah – daerah yang bersifat istimewa”
Pada tanggal 18 agustus 2000, Majelis Permusyawaratan Rakyat MPR melalui sidang tahunan menyetujui untuk melakukan perubahan kedua terhadap
UUD 1945 dengan mengubah dan atau menambah Pasal 18, Pasal 18 A, Pasal 18B. Perubahan UUD 1945 merupakan salah satu tuntutan yang paling mendasar
dari gerakan reformasi yang berujung pada runtuhnya kekuasaan Orde Baru pada tahun 1998. Tuntutan perubahan UUD 1945 menjadi kenyataan dengan
17
Ibid, hlm 22.
dilakukannya perubahan UUD 1945 oleh Majelis Permusyarakatan Rakyat MPR.
18
1 Negara Kesatuan Republik Indonesia di bagi atas daerah – daerah provinsi
dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupten dan kota, dan tiap – tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintah daerah, yang
diatur dengan undang – undang. Ketentuan di dalam pasal 18 diubah dan ditambah menjadi berbunyi sebagai
berikut :
Pasal 18
2 Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
3 Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan
Perwakilan Daerah yang anggota – anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
4 Gubernur, Bupati, dan Walikota masing – masing sebagai kepala
pemerintahan provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. 5
Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas – luasnya, kecuali urusan pemeintahan yang oleh undang – undang ditentukan sebagai
urusan pemerintah
6 Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan –
peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. 7
Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintah daerah diatur dalam undang – undang.
Pasal 18A
18
Mirza Nasution, Mempertegas Sistem Presidensial, dalam Gagasan Amandemen UU 1945- Suatu Rekomendasi, Penyunting Mohammad Fajru Falaakh. Penerbit Komisi Hukum Nasional
RI, Jakarta, 2008, hlm.206.
1 Hubungan wewenang antara pemerintah pusat degan pemerintah daerah
provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang – undang dengan memperhatikan kekhususan
dan keragaman daerah.
2 Hubungan keuangan, pelayanan umum. Pemanfaatan sumber daya alam
dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang –
undang.
Pasal 18B
1 Negara mengakui dan menghormati satuan – satuan pemerintah daerah
yang bersifat khusus atau bersifat isimewa yang diatur dengan undang – undang.
2 Negara mengakui dan menghormati kesatuan – kesatuan masyarakat
hukum adat beserta hak – hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan
Republik Indonesia.
Oleh karena terjadi perubahan terhadap pasal 18 UUD 1945, maka penjelasan UUD 1945 yang selama ini juga menjadi acuan dalam mengatur Pemerintahan
Daerah tidak berlaku lagi. Dengan demikian, satu – satunya sumber konstitusional Pemerintah Daerah adalah Pasal 18, 18A, dan Pasal 18B. selain meniadakan
kerancuan, penghapusan Penjelasan Pasal 18 sekaligus juga sebagai penaatan UUD. Selain tak lazim UUD mempunyai penjelasan, selama ini penjelasan
dianggap sebagai sumber hukum disamping bukan sederajat dengan ketentuan batang tubuh UUD.
Perubahan pasal 18 yang baru ini dimaksudkan untuk lebih memperjelas pembagian daerah ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang meliputi
daerah provinsi dan dalam daerah provinsi terdapat daerah kabupaten dan kota.
Ketentuan pasal 18 ayat 1 ini mempunyai keterkaitan erat dengan ketentuan pasal 25A mengenai wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Pasal 25A
Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah sebuah Negara kepulauan yang berciri nusantara dengan wilayah dan batas – batas dan hak – haknya
ditetapkan dengan undang – undang.
Istilah “dibagi atas” bukan “terdiri atas” dalam ketentuan pasal 18 ayat 1 bukanlah istilah yang digunakan secara kebetulan. Istilah ini langsung
menjelaskan bahwa Negara kita adalah Negara kesatuan dimana kedaulatan Negara berada di tangan pusat. Hal ini konsiten dengan kesepakatan untuk tetap
mempertahankan bentuk Negara kesatuan. Berbeda dengan istilah “terdiri atas” yang lebih menunjukkan substansi federalism karena istilah itu menunjukkan
kedaulatan berada di tangan Negara – Negara bagian. Prinsip – prinsip yang terkandung dalam pasal – pasal baru, yaitu pasal 18
Amandemen II UUD 1945 adalah sebagai berikut : 1.
Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan pasal 18 ayat 2
2. Prinsip menjalankan otonomi seluas – luasnya pasal 18 ayat 5
3. Prinsip kekhususan dan keragaman daerah pasal 18 ayat 1
4. Prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta
hak – hak tardisionalnya pasal 18 B ayat 2
5. Prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat
khusus dan istimewa pasal 18 ayat 2 6.
Prinsip hubungan pusat dan daerah dan harus dilaksanakan secara selaras dan adil pasal 18 ayat 2.
19
Otonomi yang diberikan kepada daerah dilaksanakan dengan memberikan kewenangan yang luas supaya daerah dapat mengoptimalkan dan sebagai upaya
untuk mendorong pemberdayaan masyarakat, pengembangan prakarsa dan kreativitas, peningkatan peran serta masyarakat. Pemberian otonomi daerah akan
mengubah perilaku pemerintah daerah untuk lebih efisien dan professional.
D. Metode Penulisan
Didalam proses pencapaian tujuan sebuah karya tulis, yaitu suatu tulisan yang baik dan benar baik itu dari segi bobot ilmiahnya maupun dari segi isinya yang
terarah, dalam hal ini penulis berusaha semaksimal mungkin sesuai dengan kemampuan yang ada.
Sebagai bagian dari realisasi dalam pencapaian tujuan seperti yang disebutkan di atas, penulis telah mencoba menempuh beberapa langkah – langkah yang
dianggap baik dalam pengumpulan data dan bahan tulisan, yaitu : 1.
Penelitian Lapangan
19
Ni’matul Huda, Otonomi Daerah, Filosofi, Sejarah Perkembangan, dan Problematika, Pustaka Pelajar, Jogjakarta, 2005, hlm 20 – 23.
Dalam hal ini penulis mengadakan penelitian di lokasi yang menjadi objek bahan skripsi ini, yaitu Kabupaten Asahan. Melalui penelitian tersebut ,
penulis mengadakan pengamatan observasi keadaan Kabupaten Asahan dalam memenuhi syarat serta keadaan masyarakat Asahan dalam menghadapi
pemekaran daerah. 2.
Penelitian Kepustakaan Penulisan skripsi ini terwujud tidsak terlepas dari bahan – bahan tertulis,
baik itu buku – buku yang penulis peroleh di lingkungan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara ataupun tempat lain, media massa, data – data
tertulis dilingkungan kantor pemerintah kabupaten Asahan, dan peraturan perundang – undangan yang menyangkut pemerintahan daerah, serta karya
ilmiah dan bimbingan perkuliahan yang penulis peroleh selama ini, menjadi sumber yang sangat penting artinya dalam menyajikan skripsi.
E. Sitematika Penulisan