Permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia pada periode 1997-2006

PADA PERIODE 1997-2006

SKRIPSI

Diajukan kepada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik untuk Memenuhi Syarat-Syarat Mencapai Gelar

Sarjana Sosial (S.Sos)

oleh:

DWI WAHYUNI

NIM. 106083002802

PROGRAM STUDI HUBUNGAN INTERNASIONAL

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UIN SYARIF HIDAYATULLAH

JAKARTA

PADA PERIODE 1997-2006

SKRIPSI

Diajukan kepada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik untuk Memenuhi Syarat-Syarat Mencapai Gelar

Sarjana Sosial (S.Sos)

oleh:

DWI WAHYUNI

NIM. 106083002802

Menyetujui,

Pembimbing Penasehat Akademik

Mutiara Pertiwi, M.A. Nazaruddin Nasution, SH., MA. NIP. 198011292009122002 NIP. 020001548

PROGRAM STUDI HUBUNGAN INTERNASIONAL FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UIN SYARIF HIDAYATULLAH JAKARTA

PADA PERIODE 1997-2006

SKRIPSI

Diajukan kepada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik untuk Memenuhi Syarat-Syarat Mencapai Gelar

Sarjana Sosial (S.Sos)

oleh :

DWI WAHYUNI

NIM. 106083002802

Di Bawah Bimbingan Pembimbing

Mutiara Pertiwi, M.A. NIP. 198011292009122002

PROGRAM STUDI HUBUNGAN INTERNASIONAL FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UIN SYARIF HIDAYATULLAH JAKARTA

Skripsi yang berjudul “Permasalahan Kabut Asap Dalam Hubungan Indonesia dan Malaysia Pada Periode 1997-2006”telah diujikan dalam sidang munaqasyah Fakultas Ilmu Sosial dan llmu Politik Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta, pada tanggal 22 Juni 2011. Skripsi ini telah diterima sebagai salah satu syarat memperoleh Gelar Sarjana Sosial (S.Sos) Program Strata 1 (S1) Jurusan Ilmu Hubungan Intenasional.

Jakarta, 22 Juni 2011 Sidang Munaqasyah

Ketua Jurusan Sekretaris Jurusan

Dina Afrianty, Ph.D Agus Nilmada Azmi, M.Si. NIP. 1973041199032002 NIP. 197808042009121002

Pembimbing

Mutiara Pertiwi, M.A. NIP. 198011292009122002

Penguji I Penguji II

Dina Afrianty, Ph.D Friane Aurora, M.Si. NIP. 1973041199032002 NIP. 198606172011012009

Dengan ini saya menyatakan bahwa :

1. Skripsi ini merupakan hasil karya asli saya yang diajukan untuk memenuhi salah satu persyaratan memperoleh gelar strata 1 di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Poltik Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

2. Semua sumber yang saya gunakan dalam penulisan ini telah saya cantumkan sesuai dengan ketentuan yang berlaku di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Poltik Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

3. Jika di kemudian hari terbukti bahwa karya ini bukan hasil karya saya atau merupakan hasil jiplakan dari karya orang lain, maka saya bersedia menerima sanksi yang berlaku di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Poltik Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

Jakarta, 7 Juni 2011

iv

Skripsi ini membahas tentang permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia pada periode 1997-2006. Tujuan penelitian ini adalah untuk menganalisis bagaimana permasalahan kabut asap terhadap hubungan Indonesia dan Malaysia. Penelitian ini menggunakan metode kualitatif yang bersifat deskriptif. Dalam penulisan, penulis menggunakan data primer dan sekunder. Data primer berupa wawancara dan dokumen resmi dari pemerintah Indonesia, sedangkan data sekunder berupa buku, jurnal, media surat kabar, internet terpercaya dan artikel. Kerangka pemikiran yang digunakan dalam skripsi ini adalah kebijakan luar negeri, kepentingan nasional, dan diplomasi.

Penulis menemukan, bahwa kabut asap menjadi permasalahan yang mengganggu jika dilihat dari kepentingan nasional kedua negara, namun tidak sampai menghalangi kerjasama di berbagai bidang di antara Indonesia dan Malaysia. Kedua negara sepakat untuk menyelesaikan permasalahan kabut asap melalui kerjasama daripada dengan langkah konfrontasi. Hal tersebut dibuktikan dengan adanya Memorandum of Understanding (MoU) mengenai kabut asap. Argumen ini dirumuskan dengan analisa permasalahan kabut asap di Indonesia, kebijakan Indonesia dan Malaysia dalam merespon isu kabut asap.

v

Segala puji syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT dan junjungan kita Nabi Muhammad SAW yang telah memberikan rahmat, hidayah serta kekuatan sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi dengan judul “Permasalahan Kabut Asap Dalam Hubungan Indonesia dan Malaysia Pada Periode 1997-2006”. Terwujudnya skripsi ini tidak lepas dari bantuan berbagai pihak yang telah mendorong dan membimbing penulis, baik tenaga, ide-ide, maupun pemikiran. Oleh karena itu dalam kesempatan ini penulis ingin mengucapkan terimakasih yang sebesar-besarnya kepada :

1. Prof. Dr. Bahtiar Efendy sebagai Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.

2. Dina Afrianty, Ph.D., sebagai Ketua Program Studi Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik UIN Syarif Hidayatullah Jakarta.

3. Agus Nilmada Azmi, M.Si., sebagai Sekretaris Program Studi Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik UIN Syarif Hidayatullah Jakarta.

4. Nazaruddin Nasution, SH, MA., sebagai Pembimbing Akademik Jurusan Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik UIN Syarif Hidayatullah Jakarta.

5. Mutiara Pertiwi, MA., sebagai Dosen Pembimbing Skripsi yang telah meluangkan waktunya untuk memberikan arahan, bimbingan, dan ilmunya kepada penulis dalam menyelesaikan skripsi ini. Terima kasih atas

vi

6. Seluruh Bapak/Ibu Dosen Jurusan Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, Armein Daulay M.Si., Kiky Rizky M.Si., Adian Firnas, S.Sos, M.Si., Rahmi Fitriyanti, M.Si., yang telah mengajarkan berbagai ilmu dan telah membantu penulis dalam menyelesaikan tugasnya sebagai mahasiswi.

7. Seluruh staf di Jurusan Hubungan Internasional UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, Bapak Amali, Bapak Nanda, Bapak Jajang yang telah memberikan bantuan dan pelayanan yang berhubungan dengan administrasi perkuliahan.

8. Kedua orang tua penulis, Bapak Suyitno dan Ibu Karsih yang telah membesarkan, mendidik, mendoakan, memberikan perhatian, kasih sayang dan membantu secara moril maupun material kepada penulis. Terima kasih papa dan mama, aku selalu sayang kalian.

9. Kakak dan Adik penulis, Muhammad Zuhry dan Agung Setiawan yang telah memberikan dukungan dan doa kepada penulis dalam menyelesaikan skripsi ini.

10.Husni Mubarak SE., yang telah memberikan perhatian dan setia menemani penulis dalam mendengarkan semua keluh kesah hingga penyelesaian skripsi ini. Thanks for u’r support to me.

11.Sahabat-Sahabat terbaik penulis, Puji Nia Rachmatika (Niut), Umi Kulsum

vii

12.Sahabat sekaligus temen-teman kosan penulis, Febrina Rizky Syahrani (Mpeb), Nurlaila Sofwan (Layla), Shinta Oktalia (Sinto), dan Kristya Anyarani (Tiut) yang telah memberikan semangat kepada penulis dalam menyelesaikan skripsi ini. Thanks for all, i miss you so much.

13.Teman-teman seperjuangan penulis di HI, Ita Fatimah, Shabriela Yolanda, Rosy Kamalia, Nadya Hajarani Dwilestari, Ichsan Abidilah, Anne Normadiah, Prila Chandra Ramadhani, dan Natiqoh yang telah berjuang bersama-sama dan memberikan saran, kritikan dan nasihat dalam skripsi ini. Terimakasih banyak ya kawan.

14.Seluruh teman-teman Mahasiswa/Mahasiswi Jurusan Hubungan Internasional kelas A dan B angkatan 2006 yang telah memberikan rasa kebersamaan dan keakraban selama ini. Good Luck for you all.

15.Semua pihak yang telah membantu dalam penyelesaian skripsi ini namun tidak dapat disebutkan namanya satu persatu, Thanks for all.

Semoga segala bantuan ini memperoleh imbalan di sisi Allah SWT sebagai amal ibadah, Amin. Penulis menyadari bahwa skripsi ini masih jauh dari kesempurnaan, oleh karena itu kritik dan saran dari berbagai pihak sangat diharapkan demi perbaikan-perbaikan ke depan.

Jakarta, 7 Juni 2011

viii

ABSTRAK ... iv

KATA PENGANTAR ... v

DAFTAR ISI ... viii

DAFTAR BAGAN... x

DAFTAR TABEL... xi

DAFTAR GRAFIK... xii

BAB I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah ... 1

B. Pertanyaan Penelitian ... 6

C. Tinjauan Pustaka ... 6

D. Kerangka Pemikiran ... 8

D.1 Kebijakan Luar Negeri ... 8

D.2 Kepentingan Nasional ... 10

D.3 Diplomasi ... 11

E. Metode Penelitian ... 12

F. Sistematika Penulisan ... 13

BAB II. PERMASALAHAN KABUT ASAP DI INDONESIA PADA TAHUN 1997-2006 A. Sumber-Sumber Kabut Asap di Indonesia ... 16

A.1 Kegiatan Industri ... 16

A.2 Kegiatan Transportasi ... 18

A.3 Kebakaran Hutan dan Lahan ... 21

B. Faktor-Faktor yang Melatarbelakangi Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia ... 23

B.1 Faktor Manusia ... 23

B.2 Faktor Alam ... 26

ix

BAB III. KEBIJAKAN INDONESIA DAN MALAYSIA DALAM

MERESPON ISU KABUT ASAP

A. Kebijakan Luar Negeri Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap ... 34 A.1 Indonesia ... 35 A.2 Malaysia ... 37 B. Kepentingan Nasional Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap ... 38 B.1 Indonesia ... 38 B.2 Malaysia ... 40 C. Diplomasi Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap ... 41 D. Analisis Perrmasalahan Kabut Asap Dalam Hubungan

Indonesia dan Malaysia ... 44

BAB IV. PENUTUP

A. Kesimpulan ... 51

DAFTAR PUSTAKA ... xiii

x

xi

I. Luas Kebakaran Hutan dan Perkiraan Kerugian Akibat

Kabut Asap di Indonesia Tahun 1997-2006 ... 29

II. Pendanaan Mitigasi Kabut Asap dari Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia Tahun 1997-2006 ... 33

III. Kerugian Kebakaran dan Kabut Asap di Indonesia Tahun 1997 ... 39

IV. Kerugian Malaysia Akibat Kabut Asap Dari Indonesia Tahun 1997 ... 40

V. API di Malaysia ... 45

VI. Tindakan Indonesia dan Malaysia Dalam Merespon Isu Kabut Asap Tahun 1996-2006 ... 46

xii

I. Jumlah Industri di Pulau Jawa dan di Luar Pulau Jawa Tahun

1997-2006 ... 17 II. Jumlah Kendaraan Bermotor di Indonesia Tahun 1997-2006 (Unit) ... 19 III. Luas Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia Tahun 1997-2006 (Ha) ... 22 IV. Ikhtisar Dampak Kabut Asap di Indonesia (%) ... 28

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Berbagai literatur memberikan istilah berbeda mengenai kabut asap. Berdasarkan Kamus Bahasa Inggris Oxford, kabut asap diterjemahkan dari tiga istilah dalam bahasa inggris, yaitu (1) haze, yang berarti kabut tipis (slight mist); (2) smoke yang berarti subtansi hasil pembakaran berupa gas yang terlihat oleh mata (visible vapour from burning subtance); dan (3) smog adalah kabut asap tebal (dense smoky fog).1 Menurut Winarso, haze, smog (smoke and fog) adalah berbagai macam polutan yang berasal dari beragam sumber yang berbeda dengan fenomena atau proses fisik yang berbeda pula.2 World Resources Institute (WRI) memperjelas istilah kabut asap sebagai smog karena kategori kabut asap sudah termasuk pencemaran udara (urban air pollution) yang mengandung zat kimia berbahaya bagi manusia dan hewan.3 Sementara dalam istilah meteorologi, kabut asap menggunakan istilah smog, yaitu debu halus atau partikel garam (salt particle) yang berbahaya dan cenderung mengurangi jarak pandang.4

1

A.S. Homby, Oxford Advanced Learner’s Dictionary of Current English, New York: Oxford University Press, 2000, h. 622 & 1268.

2

P.A Winarso, Several Aspect of Haze, Fog, and Smog, Possibility Occurrence Over Tropical Region of Indonesia, In Proceeding The ASEAN Workshop on The Transboundary Pollution of Haze, Balikpapan: Indonesia, 1992, h. 11.

3

Charles Victor Barber dan James Schweithelm, Penggunanaan Oleh Api: Kebakaran Hutan dan Kebijakan Kehutanan di Masa Krisis dan Reformasi Indonesia, edisi terjemahan dari

Trial by Fire: Forest Fires and Forestry policy in Indonesia’s Era of Crisis and Reform,

Washington D.C: World Resources Institute, 2000, h. 10.

4 _{“Weather Words”, diakses dari}

http://www.bom.gov.au/weather-services/about/ definitions.shtml, pada tanggal 02 Mei 2011, pukul 11.09 WIB.

Permasalahan kabut asap mendapat perhatian khusus aktor internasional karena memiliki potensi melintasi batas negara. MenurutElliot, pencemaran udara lintas batas (transboundary air pollution) bukan masalah baru dalam politik internasional.5 Masalah ini telah menjadi pembicaraan dalam hubungan internasional sejak tahun 19606 dan menjadi salah satu agenda yang diangkat dalam Konferensi Stockholm tahun 1972.7 Konferensi ini dihadiri oleh 114 kepala negara, kepala pemerintahan, dan beberapa Non Government Organization (NGO) dari seluruh dunia yang melakukan negosiasi untuk merumuskan perjanjian-perjanjian internasional. Salah satu isu yang dibahas dalam konferensi ini isu pencemaran lintas batas atau yang dikenal dengan kabut asap. Hasil dari konferensi tersebut adalah dibentuknya sebuah badan internasional yaitu United Nations Environmental Programme (UNEP).8 Internasionalisasi masalah kabut asap ini, dianggap penting karena berpotensi mengganggu stabilitas ekonomi, sosial, dan ekologi di dalam negeri maupun negara tetangga.

Secara umum, terjadinya kabut asap bersumber dari kegiatan industri, kegiatan transportasi, kebakaran hutan dan lahan. Pada kegiatan industri, kabut asap bersumber dari proses produksi yang dilakukan oleh pabrik-pabrik.9 Pada kegiatan transportasi, sumber utama kabut asap berasal dari transportasi darat,

5

Lorraine Elliot, The Global Politics of The Environment, Second Edition, New York: Washington Squere, 2004, h. 7.

6

Ditandai oleh pesatnya proses industrialisasi di Eropa Barat, seperti Inggris, Jerman, dan sejumlah negara Eropa Tengah yang berimplikasi pada pencemaran udara. Polutan yang dihasilkan mengandung sulfur dioksida dan nitrogen oksida berasal dari asap pabrik, kendaraan bermotor, stasiun pembangkit tenaga listrik, dan pembakaran dengan menggunakan energi batubara yang dilepas ke udara sehingga mencemari udara di negara Skandinavia, dikutip dalam Elliot, Ibid, h. 7.

7

Lorraine Elliot, The Global Politics of The Environment, London: Mac Millan Press LTD, 1998, h. 37-39.

8

Lorraine Elliot, The Global Politics of The Environment, Second Edition, h. 11-12.

9

Lailan Syaufina, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia, Prilaku Api, Penyebab dan Dampak Kebakaran, Malang: Bayumedia, 2008, h. 62.

khususnya kendaraan bermotor.10 Sedangkan, pada kegiatan kebakaran hutan dan lahan, kabut asap bersumber dari aktivitas manusia yang membuka lahan hutan dengan cara membakar dan penebangan liar.11

Salah satu negara yang menjadi sumber kabut asap di Asia Tenggara adalah di kawasan Indonesia. Sumber penyebab dominan kabut asap di Indonesia yaitu dari kebakaran hutan dan lahan.12 Indikasi ini terlihat nyata sejak Indonesia mengalami kebakaran hutan dan lahan yang cukup besar, sekitar 161.798 ha lahan pada tahun 1982. Kebakaran tersebut, khususnya terjadi di Pulau Kalimantan dan Sumatera.13 Kemudian, tercatat beberapa kebakaran hutan dan lahan lainnya yang cukup besar pada tahun 1997 hingga 2006. Pada periode tersebut, setidaknya terjadi sepuluh kali kebakaran hutan dan lahan dengan kerugian sekitar 526.945 ha lahan.14 Kebakaran hutan dan lahan yang paling besar terjadi pada tahun 1997 yang membakar sekitar setengah dari total keseluruhan lahan di Indonesia yakni 263.991 ha.

Berdasarkan penelitian Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, 90 persen penyebab kebakaran hutan dan lahan di Indonesia yang terjadi tahun 1997-2006 adalah faktor manusia dan 10% disebabkan oleh faktor alam.15 Faktor

10

Syaufina, Ibid, h. 63.

11

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, edisi terjemahan dari Indonesian’s Fires and Haze The Cost of Catastrophe, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2002, h. 5.

12

Isu kabut asap dari kebakaran hutan mulai mendapat perhatian di Asia Tenggara pada tahun 1985, melalui organisasi di Asia Tenggara yaitu Association of South East Asian Nations

(ASEAN) yang menghasilkan ASEAN Agreement on The Conservation of Nature And Natural Resource. Perjanjian tersebut berisi kebijakan-kebijakan negara anggota ASEAN untuk mencegah kebakaran hutan yang dapat mengakibatkan kabut asap, dikutip dalam “Agreement on the Conservation of Nature and Natural Resources 9 Juli 1985”, diakses dari http://www.aseansec.org/1490.htm, pada tanggal 04 April 2011, pukul 18.20 WIB.

13

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, Jakarta: Kementerian Negara Lingkungan Hidup, 1998, h. 1.

14

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, Jakarta: Departemen Kehutanan, 2008, h. 153.

15

manusia tersebut biasanya berbentuk aktivitas pembukaan lahan dengan cara membakar. Pada umumya, lahan atau hutan sengaja dibakar dengan alasan berikut: (1) kegiatan perladangan oleh masyarakat sekitar hutan di Pulau Kalimantan dan Sumatera; (2) pengembangan Hutan Tanaman Industri (HTI); (3) pembukaan lahan untuk kelapa sawit; dan (4) konflik atau pertikaian hak tanah antara pemilik Hak Pengusaha Hutan (HPH) dengan penduduk asli sekitar hutan di Kalimantan dan Sumatera.16 Sedangkan, faktor alam biasanya timbul dari kondisi cuaca yang sangat panas akibat fenomena El Nino.17 Fenomena El Nino adalah gejala alam yang disebabkan naiknya suhu dipermukaan laut hingga mencapai sekitar 5-6 derajat Celcius di wilayah khatulistiwa dan timur laut Lautan Pasifik.18 Kenyataannya, baik faktor alam dan manusia bisa terjadi secara bersamaan.19 Biasanya, hutan dan lahan di Indonesia dibakar untuk kegiatan pembukaan lahan. Namun, kebakaran menjadi meluas karena didukung juga oleh kondisi cuaca yang sangat panas akibat fenomena El Nino.

Menurut penelitian David Glover tahun 2002, kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia tahun 1997 telah membawa kerugian cukup besar bagi Indonesia, yaitu sekitar US $ 4 milyar.20 Kerugian tersebut mencakup kerugian kayu, pertanian, perkebunan, produksi hutan, keanekaragaman hayati, pelepasan karbon, biaya pemadaman kebakaran, kesehatan, transportasi, dan pariwisata.21

16

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 6-9.

17

Kementerian Negara Lingkungan Hidup, Analisis Kebijakan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan, Jakarta: Kantor Negara Lingkungan Hidup, 1998, h. 8.

18

Kementerian Negara Lingkungan Hidup, Ibid, h. 14-15.

19

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 20.

20

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 135.

21

Ini menunjukkan bahwa permasalahan kabut asap memiliki implikasi yang luas dan lintas sektor.

Selanjutnya, kabut asap di Indonesia tidak hanya berpengaruh didalam negeri, tetapi di beberapa negara tetangga, khususnya Malaysia. Menurut penelitian David Glover, Malaysia adalah korban terparah dari kabut asap Indonesia dibandingkan dengan negara tetangga lain.22 Misalnya saja pada tahun 1997, Malaysia mengalami kerugian akibat kabut asap Indonesia sekitar US $ 321 juta.23 Kerugian ini mencakup biaya kesehatan, pengeluaran untuk masker, pemadaman kebakaran, penyemaian awan, pembatalan penerbangan, penurunan jumlah wisatawan, produktivitas, dan penurunan jumlah tangkapan ikan.24

Masalah kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan merupakan salah satu masalah yang belum memiliki penyelesaian jangka panjang dan cenderung terjadi setiap tahunnya di Indonesia. Hal ini membuat masyarakat Malaysia yang tergabung dalam Partai Aksi Demokrasi (Democratic Action Party) mengirim nota protes dan aksi protes ke Kedutaan Besar Republik Indonesia (KBRI) di Malaysia. Mereka menuntut pemerintah Indonesia untuk mengambil sikap tegas terhadap pelaku pembakaran hutan dan lahan di Indonesia. Nota protes dan aksi protes tersebut dilakukan oleh masyarakat Malaysia pada tahun 199725 dan 2005 ketika kabut asap yang paling parah melintasi batas negara mereka.26

22

Glover and Jessup, Ibid, h. 29.

23

Glover and Jessup, Ibid, h. 57.

24

Glover and Jessup, Ibid, h. 29.

25 _{“Kabut Asap Juga Dari Lahan perkebunan Investor Malaysia”,}

diakses dari http://www.gatra.com/artikel.php?pil=23&id=87332, pada tanggal 5 Maret 2011, pukul 13.24 WIB.

26 _{“Kabut Asap: Rakyat Malaysia Marah”}

, diakses dari http://www.suarakarya-online.com/news.html?id=118116, pada tanggal 5 Maret 2011, pukul 16.33 WIB.

Adanya reaksi dari Malaysia terhadap masalah kabut asap di Indonesia tersebut merupakan indikasi bahwa isu kabut asap sudah memiliki implikasi internasional. Ini menarik untuk diteliti karena isu ini memiliki potensi mengganggu hubungan bilateral kedua negara. Skripsi ini akan menginvestigasinya dengan analisa dan paparan data di bagian-bagian selanjutnya.

B. Pertanyaan Penelitian

Pertanyaan mendasar yang menjadi acuan penilitian ini yaitu, “Bagaimana permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia?”.

C. Tinjauan Pustaka

Beberapa penelitian sudah dilakukan mengenai masalah kabut asap di Indonesia dan dampaknya terhadap negara-negara tetangganya. Salah satunya adalah penelitian yang dilakukan oleh Atom Ginting Munthe dengan judul “Kebakaran Hutan di Indonesia Sebagai Isu Keamanan Lingkungan Regional” tahun 2008. Dalam penelitiannya, Munthe menjelaskan bahwa penyebab utama kabut asap di Indonesia adalah kesengajaan yang dilakukan oleh manusia, antara lain masyarakat dan pengusaha perkebunan yang membakar hutan atau lahan. Alasan ini dianggap menghemat biaya, lebih praktis tanpa modal dan tenaga yang besar.27 Perilaku tersebut terus dilakukan karena lemahnya hukum di Indonesia. Munthe berargumen bahwa pemerintah seharusnya memberikan sangsi hukum

27 _{Atom Ginting Munthe, “Kebakaran Hutan di Indonesia Sebagai Isu Keamanan}

Lingkungan Regional”, Bandung: Parahyangan Centre for International Studies (PACIS) (Jurnal Ilmiah Hubungan Internasional) Vol. 3 No. 7, Januari 2007, h 687.

yang berat terhadap para pelaku pembakaran hutan dan lahan, agar menimbulkan efek jera bagi mereka.

Penelitian lain mengenai kabut asap juga dilakukan oleh David Glover dan Timothy Jessup dengan judul “Indonesian’s Fires and Haze The Cost of Catastrophe” tahun 2002. Penelitiannya mengungkap bahwa dampak kabut asap di Indonesia tahun 1997, tidak hanya dialami oleh Indonesia tetapi juga dirasakan oleh negara-negara tetangga, seperti Malaysia dan Singapura. Kabut asap tahun 1997 telah meningkatkan polusi udara di kedua negara tersebut sehingga berdampak pada kesehatan, penurunan produksi perikanan, gangguan transportasi, pariwisata dan ketidaknyamanan masyarakat Malaysia dan Singapura untuk melakukan aktivitas diluar rumah.28 Glover dan Jessup menyarankan agar pemerintah Indonesia secepatnya menanggulangi kabut asap supaya tidak terlalu lama kabut asap melintasi batas negara mereka dan tidak terulang lagi dimasa yang akan datang.

Skripsi ini ingin menambah kajian hubungan internasional dengan fokus pada permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia. Dengan melihat berbagai kebijakan mengenai permasalahan kabut asap di Indonesia dan Malaysia, diharapkan dapat membantu dalam menganalisis permasalahan yang ada.

28

Glover and Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 57 & 95.

D. Kerangka Pemikiran

D.1 Kebijakan Luar Negeri

Kebijakan luar negeri sebenarnya telah banyak dibahas oleh para peneliti ilmiah dan akademisi, namun hampir semua pembahasan tersebut memiliki variasi dasar pemikiran yang berbeda. Kebijakan luar negeri merupakan strategi atau tindakan yang dibuat oleh para pembuat keputusan negara menghadapi negara lain untuk mencapai tujuan nasional yang dituangkan dalam kepentingan nasional. Kebijakan luar negeri menurut K.J. Holsti adalah sikap dan tindakan yang dilakukan oleh para pembuat keputusan suatu negara terhadap negara lain untuk mencapai kepentingan nasional yang ingin dicapai.29

Sedangkan James N. Rosenau mendefinisikan kebijakan luar negeri sebagai keseluruhan sikap dan aktivitas negara untuk mengatasi dan memperoleh keuntungan dari lingkungan eksternalnya.30

Oleh karena itu, menurut Rosenau, dalam menjalankan kebijakan luar negeri suatu negara terhadap kejadian dan situasi di luar negaranya mempunyai tiga konsep yaitu: pertama, orientasi. Orientasi adalah pedoman bagi para pembuat keputusan untuk menghadapi lingkungan eksternal yang menuntut pembuatan keputusan dan tindakan berdasarkan orientasi tersebut. Orientasi terdiri dari sikap, persepsi, dan nilai-nilai dari pengalaman sejarah dan keadaan startegis yang menentukan posisi negara dalam politik internasional.31

Maka, kebijakan luar negeri yang dipandang sebagai orientasi mengacu pada

29

K.J. Holsti, Politik Internasional: Suatu Kerangka Analisis, Jakarta: Pedonam Ilmu Jaya, 1987, h. 182.

30

James N. Rosenau, Gavin Boyd, and Kenneth W. Thompson, World Politics: An Introduction. New York: The Free Press, 1976, h. 27.

31

prinsip negara didalam dunia internasional, misalnya UUD 1945 dan Pancasila yang dimiliki oleh Indonesia.

Kedua, komitmen dan rencana tindakan. Dalam hal ini, kebijakan luar negeri dipahami sebagai alat atau cara untuk menangani suatu permasalahan dari luar negeri. Komitmen dan rencana tindakan dilakukan oleh para pembuat keputusan untuk membina dan mempertahankan situasi lingkungan eksternal dengan orientasi kebijakan luar negeri.32

Ketiga, perilaku. Perilaku adalah reaksi yang diambil para pembuat keputusan terhadap kejadian dan situasi di lingkungan eksternal. Bentuk perilaku ini merupakan kebijakan pemerintahan yang terdiri dari kegiatan dan berdasarkan pada orientasi, komitmen dan rencana tindakan yang ingin dicapai.33

Ketiga konsep diatas menghasilkan framework kebijakan luar negeri Indonesia. Framework tersebut di ilustrasikan sebagai berikut:

Bagan 1.

Konsep Kebijakan Luar Negeri

32

Rosenau, Boyd, and Thompson, Ibid, h. 16.

33

Rosenau, Boyd, and Thompson, Ibid, h. 17.

Kebijakan Luar Negeri

Orientasi Komitmen dan Rencana Tindakan

Kerangka pemikiran konsep kebijakan luar negeri di atas akan digunakan untuk menganalisis pengambilan kebijakan luar negeri baik di Indonesia maupun Malaysia dalam merespon permasalahan kabut asap. Hal ini penting untuk dikaji secara mendalam karena permasalahan kabut asap di Indonesia menyangkut kepentingan dan kebijakan dua negara.

D.2 Kepentingan Nasional

Kepentingan nasional menurut K.J. Holsti merupakan konsep untuk menentukan masa depan suatu negara melalui para pembuat keputusan dalam merumuskan kebijakan luar negeri.34

Sementara menurut Hans J. Morgenthau, kepentingan nasional setiap negara adalah mengejar kekuasaan untuk dapat membentuk dan mempertahankan suatu negara atas negara lain.35

Tujuan nasional yang ingin dicapai dari suatu negara antara lain keamanan, kelangsungan hidup bangsa dan negara, kemerdekaan, keutuhan wilayah, dan kesejahteraan rakyat.36 Kepentingan nasional suatu negara tidak hanya diperoleh dalam lingkup domestik saja, akan tetapi melalui kerangka hubungan antar-negara. Kepentingan nasional mengacu pada tujuan-tujuan nasional yang merupakan sebagai dasar dari hubungan luar negeri suatu negara.37

34

K.J. Holsti, Politik Internasional: Suatu Kerangka Analisis, h. 206.

35

Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, Michigan University: A. A. Knopf, 1948, h. 45.

36

W. David Clinton, The Two Faces of National Interest, New York: Louisiana State University Press, 1994, h. 54.

37

Paul Seabury, Power, Freedom, and Diplomacy: The Foreign Policy of The United States of America, New York: Random House, 1963, h. 86.

D.3 Diplomasi

Diplomasi menurut Geoff Berridge dan Alan James adalah penyelenggaraan hubungan antara negara-negara yang berdaulat melalui media diplomat untuk mempromosikan negoisasi internasional.38 Sedangkan, Daniel S. Papp menjelaskan diplomasi sebagai pelaksana kebijakan seorang aktor internasional terhadap aktor lainnya untuk menetapkan sebuah pedoman mengenai apa yang akan dilakukan dan tidak dilakukan.39 Dari dua pengertian diplomasi diatas, penulis menyimpulkan diplomasi adalah negosiasi yang dilakukan aktor-aktor internasional untuk menyelesaikan permasalahan nasional atau internasional dalam pelaksanaan kebijakan luar negeri.

Studi diplomasi telah mengalami perkembangan sejak berakhirnya Perang Dingin tahun 1990. Perkembangan disebabkan diplomasi tidak lagi hanya dilakukan oleh seorang pemerintah, tetapi dapat juga dilakukan oleh aktor-aktor negara seperti individu, organisasi internasional, dan organisasi non-pemerintah (Non Governmental Organizations/NGO).40 Secara lebih spesifik, terdapat dua bentuk diplomasi yang akan digunakan oleh penulis dalam merespon isu kabut asap antara Indonesia dan Malaysia, yaitu first track diplomacy dan

second track diplomacy. First track diplomacy adalah sebuah proses komunikasi yang bersifat resmi dan rahasia dalam menyelesaikan konflik dengan negara lain.41 First track diplomacy ini dilakukan oleh pemerintah dengan pemerintah (government to government/G to G). Pemerintah yang dimaksud antara lain

38

Geoff Berridge and Alan James, A Dictionary of Diplomacy, Second Edition, New York: Palgrave Macmillan, 2003, h. 69-70.

39

Daniel Papp, Contemporary International Relation: Frameworks for Understanding, Sixth Edition, New York: Longman, 2002, h. 388.

40

Yulius P. Hermawan, Transformasi Dalam Studi Hubungan Internasional: Aktor, Isu, dan Metodologi, Yogyakarta: Graha Ilmu, 2007, h. 51.

41 _{“Track I Diplomacy”, diakses dari}

http://www.beyondintractability.org/essay/track1_ diplomacy/, pada tanggal 15 Maret 2009, pukul 17.05 WIB.

adalah presiden, menteri, dan departemen pemerintahan. First track diplomacy

dapat dilakukan secara bilateral antara dua negara, dan mutilateral dengan beberapa negara maupun regional melalui organisasi antar-pemerintah ( inter-governmental organizations/IGOs).42

Sedangkan, second track diplomacy adalah upaya negosiasi dalam menyelesaikan konflik antar negara yang dilakukan oleh organisasi non-pemerintah (non-governmental organizations/NGOs) atau masyarakat dengan masyarakat (people to people/P to P).43 NGOs adalah organisasi yang tidak melibatkan pemerintah dalam strukturnya, bersifat independen, pencapaian kepentingan dan tujuannya berpengaruh terhadap negara.44

E. Metode Penelitian

Metode penelitian ini bersifat deskriptif analitis. Artinya, penelitian ini melihat permasalahan kabut asap terhadap hubungan Indonesia-Malaysia dan mengaitkan dengan teori hubungan internasional.45 Metode yang digunakan dalam skripsi ini adalah metode kualitatif. Analisis data yang digunakan dalam skripsi ini adalah data kuantitatif dan kualitatif.46 Penelitian ini dilakukan untuk mempermudah pemahaman mengenai permasalahan kabut asap di Indonesia.

Dalam penulisan skripsi ini, penulis menggunakan dua jenis sumber dalam pengumpulan data yaitu sumber primer dan sumber sekunder. Sumber primer adalah sumber data yang langsung memberikan data, berupa dokumen resmi dari

42

Ibid.

43

Geoff Berridge and Alan James, A Dictionary of Diplomacy, Second Edition, h. 260.

44

Berridge and James, Ibid, h. 187.

45 _{Mas’oed Mohtar,}

Ilmu Hubungan Internasional: Disiplin dan Metodologi, Jakarta: LP3ES, 1990, h. 223.

46

John W. Creswell, Research Design Qualitative and Quantitative Approaches, California: Sage Publications, 1994, h. 145.

pemerintah dan wawancara.47 Penulis melakukan wawancara langsung dengan pihak-pihak yang berkepentingan pada masalah kabut asap di Indonesia. Di antaranya dengan instansi dari Kementerian Kehutanan Republik Indonesia dan Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia.

Sedangkan, sumber sekunder berupa buku, jurnal, media surat kabar, internet dan artikel.48 Data sekunder mengenai isu kabut asap diperoleh dari kepustakaan Kementerian Lingkungan Hidup, Kementerian Kehutanan, Kementerian Luar Negeri, Sekretariat ASEAN, dan berbagai Universitas. Data-data yang didapat akan digunakan untuk mempelajari permasalahan kabut asap, faktor-faktor yang melatarbelakangi kabut asap, dampak kabut asap, memahami hubungan bilateral antara Indonesia dan Malaysia terkait dengan isu kabut asap, dan konsep kebijakan luar negeri yang ingin dicapai baik oleh Indonesia maupun Malaysia terkait masalah kabut asap di Indonesia.

F. Sistematika Penulisan

BAB I. PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah B. Pertanyaan Penelitian C. Tinjauan Pustaka D. Kerangka Pemikiran

D.1 Kebijakan Luar Negeri D.2 Kepentingan Nasional D.3 Diplomasi

E. Metode Penelitian F. Sistematika Penulisan

47

Sugiyono, Metode Penelitian Kuantitatif, Kualitatif, dan R&D, Bandung: Alfabeta, 2009, h. 225.

48

BAB II. PERMASALAHAN KABUT ASAP DI INDONESIA PADA TAHUN 1997-2006

A. Sumber-sumber Kabut Asap di Indonesia A.1 Kegiatan Industri

A.2 Kegiatan Transportasi A.3 Kebakaran Hutan dan Lahan

B. Faktor-Faktor yang Melatarbelakangi Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia

B.1 Faktor Manusia B.2 Faktor Alam

C. Dampak Kabut Asap di Indonesia

D. Mitigasi Kabut Asap Dari Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia

BAB III. KEBIJAKAN INDONESIA DAN MALAYSIA DALAM

MERESPON ISU KABUT ASAP

A. Kebijakan Luar Negeri Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap

A.1 Indonesia A.2 Malaysia

B. Kepentingan Nasional Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap

B.1 Indonesia B.2 Malaysia

C. Diplomasi Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap D. Analisis Perrmasalahan Kabut Asap Dalam Hubungan Indonesia

dan Malaysia

BAB IV. PENUTUP

BAB II

PERMASALAHAN KABUT ASAP DI INDONESIA PADA TAHUN 1997-2006

Kabut asap merupakan campuran udara berupa partikel yang terjadi di atmosfer. Partikel ini berbahaya bagi manusia dan hewan yang menghirupnya. Berdasarkan penelitian Association of Southeast Asia Nations (ASEAN), sekitar 60% penduduk Indonesia menghirup udara tidak sehat akibat kabut asap pada tahun 1997-2006.49 Kabut asap yang terjadi di Indonesia diidentifikasi David Glover sebagai pencemaran udara yang berasal dari kebakaran hutan dalam skala besar.50 Namun, dari hasil penelitian Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, kebakaran hutan tidak hanya terjadi di kawasan hutan, tetapi juga di kawasan lahan. Khususnya di Pulau Kalimantan dan Sumatera, kebakaran yang terjadi pada periode 1997-2006 disebabkan oleh kegiatan pembukaan lahan yang dilakukan oleh manusia.51

Untuk mengetahui permasalahan kabut asap di Indonesia pada tahun 1997-2006, dalam bab ini penulis akan membahas mengenai: (1) sumber-sumber kabut asap di Indonesia, (2) faktor-faktor yang melatarbelakangi kebakaran hutan dan lahan di Indonesia, (3) dampak kabut asap di Indonesia, dan (4) mitigasi kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia pada tahun 1997-2006.

49

ASEAN Secretariat, Third ASEAN State of the Environment Report 2006, Jakarta: ASEAN Secretariat, 2006, h 16.

50

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 5.

51

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 1.

A. Sumber-sumber Kabut Asap di Indonesia

Seringkali, manusia dalam beraktivitas menghasilkan zat kimia berbahaya yang dilepas ke udara, diantaranya partikel debu halus (PM10), karbon monoksida (CO), nitrogen oksida (NOx), dan sulfur dioksida (SO2). Zat-zat berbahaya tersebut dapat menimbulkan kabut asap dan mengganggu kesehatan manusia antara lain infeksi saluran pernapasan atas (ISPA), iritasi kulit, dan iritasi mata.52 Selain itu, zat tersebut juga dapat mengganggu jarak pandang atau penglihatan terhadap aktivitas manusia di luar rumah. Menurut Kementerian Lingkungan Hidup Republik Indonesia sumber kabut asap di Indonesia terdiri dari kegiatan industri, transportasi, dan kebakaran hutan.53

A.1 Kegiatan Industri

Pada kegiatan industri, kabut asap bersumber dari proses produksi seperti pada mesin manufaktur, pemurnian petroleum, dan peleburan baja yang dilakukan oleh pabrik-pabrik. Aktivitas pabrik tersebut, telah menghasilkan zat kimia berbahaya yaitu NOx dan SO2 yang dilepas ke udara. Zat berbahaya ini, mengakibatkan kabut asap yang bersifat lokal-domestik dan tidak melintasi batas negara. Meskipun begitu, kabut asap dapat mengganggu kesehatan manusia dan menyebabkan penyakit seperti ISPA.54

52 _“

Mutu Udara Kota”, diakses dari http://www.hpli.org., pada tanggal 24 November 2010, pukul 23.24 WIB.

53

Adang Sutisna, et.al, Status Lingkungan Hidup Indonesia 2003, Jakarta: Kementerian Negara Lingkungan Hidup, 2004, h. 46.

54

Berdasarkan data statistik Perindustrian Indonesia pada tahun 1997-2006, kegiatan industri tertinggi terjadi di Pulau Jawa, khususnya di Propinsi DKI Jakarta, Yogyakarta, Surabaya, dan Semarang.55 Ilustrasinya sebagai berikut:

Grafik 1.

Jumlah Industri di Pulau Jawa dan di Luar Pulau Jawa Tahun 1997-2006

Sumber: Badan Pusat Statistik Indonesia dan Kementerian Perindustrian Republik Indonesia.

Data statistik di atas menunjukkan, pada tahun 2006 jumlah industri di Pulau Jawa mengalami peningkatan sebanyak 29.412 industri. Peningkatan tersebut terjadi pada sektor industri makanan, minuman, dan pakaian dengan total sebanyak 9.871.56 Sedangkan, yang terendah terjadi pada sektor industri peralatan kedokteran sebanyak 61.57 Menurut penelitian Kementerian Perindustrian Republik Indonesia, peningkatan jumlah industri pada tahun 2006 ini dikarenakan bertambahnya jumlah

55 _{“Jumlah Industri Pengolahan Besar dan Sedang, Jawa dan Luar Jawa”, diakses dari}

http://www.bps.go.id, pada tanggal 06 Februari 2011, pukul 23.25 WIB.

56 _“

Unit Usaha Industri Manufaktur Skala Besar dan Menengah”, diakses dari http://www.kemenperin.go.id, pada tanggal 06 Februari 2011, pukul 11.07 WIB.

57_Ibid.

0 10,000 20,000 30,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 18,521

18,709 17,925

21,228

17,413 17,118

16,607

16,901 16,995 29,412

3,847 _2,741 4,145

964 3,983 4,028 3,717 3,784 3,734 56

Jumlah Industri di Pulau Jawa (1997-2006) Jumlah Industri di Luar Pulau Jawa (1997-2006)

penduduk di Pulau Jawa. Implikasinya, terjadi peningkatan permintaan terhadap barang dan bertambahnya jumlah tenaga kerja pada sektor industri.58

Oleh karena itu, Kementerian Lingkungan Hidup Republik Indonesia melakukan upaya penanggulangan industri di Indonesia. Ini berupa penataan peraturan perundang-undangan pada kegiatan industri yang mengeluarkan emisi gas buang ke udara. Mereka harus memenuhi Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup No: KEP-13/MENLH/3/1995. Peraturan tersebut menjadi acuan “baku mutu emisi industri,59 pemantauan pada kegiatan industri, pengujian secara berkala pada mesin industri, dan penetapan bahan bakar minyak atau batu bara dengan kadar sulfur rendah”.60

A.2 Kegiatan Transportasi

Kegiatan transportasi di darat, air, dan udara menggunakan bahan bakar sebagai tenaga penggerak yang dapat menghasilkan asap. Transportasi darat, khususnya pada kendaraan bermotor, merupakan sumber utama kabut asap di kota-kota besar. Asap tersebut dihasilkan dari gas buang setelah mengalami pembakaran, seperti Pb, PM10, CO, NOx, dan SO2.61

Menurut Kartodihardjo, faktor yang mempengaruhi kabut asap dari kegiatan kendaraan bermotor adalah meningkatnya jumlah kendaran

58_Ibid. 59

Lihat lampiran.

60

Hariadi Kartodihardjo, et.al, Status Lingkungan Hidup Indonesia 2002, Jakarta: Kementerian Negara Lingkungan Hidup, 2003, h. 54.

61

bermotor, minimnya budaya perawatan kendaraan bermotor secara teratur, dan rendahnya kualitas Bahan Bakar Minyak (BBM).62 Bahan bakar kendaraan bermotor di Indonesia didominasi oleh premium dan solar. Sebagian besar bahan bakar premium tersebut, belum ramah lingkungan karena masih menggunakan Pb yang termasuk penghasil zat terbesar dari kendaraan bermotor.63 Gas-gas yang terdapat dalam asap kendaraan bermotor tersebut berdampak pada kesehatan manusia, seperti saluran pernafasan, iritasi mata, dan paru-paru.64

Berdasarkan data Badan Pusat Statistik Lingkungan Hidup Indonesia pada tahun 1997-2006, di Indonesia khususnya DKI Jakarta, Bandung, Semarang, dan Surabaya jumlah kendaraan bermotor selalu mengalami peningkatan setiap tahunnya.65 Ilustrasinya sebagai berikut:

Grafik 2.

Jumlah Kendaraan Bermotor di Indonesia Tahun 1997-2006 (Unit)

Sumber: Badan Pusat Statistik Indonesia.

62

Kartodihardjo, et.al, Ibid, h. 37.

63

Kartodihardjo, et.al, Ibid, h. 37.

64 _“

Pencemaran Udara dari Sektor Transportasi”, diakses dari http://www.bplhdjabar. go.id, pada tanggal 03 Maret 2011, pukul 01.24 WIB.

65_“

Perkembangan Jumlah Kendaraan Bermotor Menurut Jenis tahun 1987-2008”, diakses dari http://www.bps.go.id, pada tanggal 06 Februari 2011, pukul 10.50 WIB.

0 10,000,000 20,000,000 30,000,000 40,000,000 50,000,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 16,535,119 17,611,767 18,224,149 18,975,344 21,201,272 22,985,193 26,706,705 30,769,093 38,156,278 45,081,255

Data statistik di atas menunjukkan, pada tahun 2006 jumlah kendaraan bermotor di Indonesia mengalami peningkatan sebanyak 45.081.255 kendaraan bermotor. Kendaraan bermotor tersebut meliputi mobil penumpang sebanyak 6.615.104, bus sebanyak 1.511.129, truk sebanyak 3.541.800, dan sepeda motor sebanyak 33.413.222.66 Menurut penelitian Kementerian Lingkungan Hidup, peningkatan jumlah kendaraan bermotor pada tahun 2006 ini dikarenakan semakin padatnya penduduk di kota-kota besar dalam beraktivitas dengan menggunakan kendaraan bermotor, khususnya sepeda motor.67

Oleh karena itu, Kementerian Lingkungan Hidup Republik Indonesia melakukan upaya penanggulangan terhadap kendaraan bermotor di Indonesia. Ini berupa penataan peraturan perundang-undangan pada kendaraan bermotor yang mengeluarkan emisi gas buang ke udara. Mereka harus memenuhi Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup No: KEP-35/MENLH/10/1993. Peraturan tersebut menetapkan tentang “batas emisi gas buang kendaraan bermotor, pelaksanaan uji emisi kendaraan bermotor, pengembangan manajemen transportasi melalui pengelolaan lalu lintas di jalan, dan pengalihan model transportasi ke jenis angkutan kereta api. Selain itu, terdapat pula ketentuan penyesuaian angkutan umum dengan kebijakan tata ruang kota, dan peningkatan peran masyarakat melalui komunikasi untuk memberikan informasi pengendalian emisi kendaraan bermotor”.68

66

Ibid.

67

Hendra Setiawan, et.al, Status Lingkungan Hidup Indonesia 2006, Jakarta: Kementerian Negara Lingkungan Hidup, 2007, h. 74.

68

A.3 Kebakaran Hutan dan Lahan

Kebakaran hutan dan lahan di Indonesia sebagai sumber penyebab kabut asap yang bersifat lintas batas negara. Musim kemarau panjang di Indonesia seringkali menyebabkan kebakaran hutan dan lahan berasal dari ranting-ranting pohon kering, akibat panas yang ditimbulkan oleh batu atau benda lainnya yang dapat menghantarkan panas. Menurut penelitian David Glover, pada dekade terakhir ini, kebakaran hutan dan lahan seringkali disebabkan oleh faktor manusia yang membuka lahan hutan dengan cara membakar dan penebangan liar.69 Pembakaran hutan dan lahan tersebut dapat menghasikan kabut asap dan zat berbahaya, seperti PM10, CO, NOx, dan SO2. Zat berbahaya ini dapat mengganggu kesehatan manusia, antara lain memicu ISPA, asma, iritasi kulit, iritasi mata, dan paru-paru.70

Berdasarkan data statistik Kementerian Kehutanan Indonesia,

kebakaran hutan dan lahan di Indonesia tahun 1997-2006 terjadi hampir setiap tahun di beberapa Propinsi, khususnya Kalimantan Tengah, Kalimantan Timur, Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan, Sumatera Utara, Sumatera Barat, Riau, Jambi, Sumatera Selatan, Bengkulu, Lampung, Jawa Barat, Jawa Barat, Jawa Timur, Bali, Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur, Sulawesi Utara, Sulawesi Tengah, dan Sulawesi Selatan.71

69

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 5.

70

Glover and Jessup, Ibid, h. 10.

71

Grafik 3.

Luas Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia Tahun 1997-2006 (Ha)

Sumber: Ditjen Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam (PHKA) Kementerian Kehutanan Republik Indonesia.

Data statistik di atas menunjukkan, kebakaran hutan dan lahan pada tahun 1997 mengalami peningkatan cukup tinggi yaitu sekitar 263.991 ha lahan.72 Peningkatan ini disebabkan cuaca yang sangat panas akibat fenomena El-Nino. Selanjutnya, peningkatan kebakaran hutan kembali terjadi secara berangsur pada tahun 1999, 2002, dan 2006. Namun, kenaikan pada periode tersebut tidak sebesar pada tahun 1997. Secara keseluruhan, dapat dikatakan bahwa kebakaran hutan dan lahan di Indonesia mengalami fluktuasi dalam periode 10 tahun dimulai dari tahun 1997-2006.

Oleh karena itu, Kementerian Kehutanan Republik Indonesia melakukan upaya penanggulangan kebakaran hutan, sebagaimana terdapat pada:73 (1) Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Pasal 78 tentang penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran hutan; (2) Peraturan

72

Rusli, Ibid, h. 153.

73

Lihat lampiran.

0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000

Luas Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia Tahun 1997-2006 (Ha)

Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 Pasal 17-19 tentang penanggulangan kebakaran hutan; dan (3) Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Pasal 23 tentang pencegahan kebakaran hutan.

B. Faktor-Faktor yang Melatarbelakangi Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia.

Sebagaimana pemaparan di atas, kabut asap yang terjadi di Indonesia disebabkan oleh banyak faktor. Akan tetapi, yang paling dominan menyebabkan kabut asap di Indonesia tahun 1997-2006 adalah kebakaran hutan dan lahan. Terdapat dua faktor yang melatarbelakangi kebakaran hutan dan lahan di Indonesia tahun 1997-2006, yaitu faktor manusia dan faktor alam.

B.1 Faktor Manusia

Berdasarkan penelitian Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, 90% dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia tahun 1997-2006 disebabkan oleh faktor manusia.74 Adapun 47% pembakaran hutan dan lahan tersebut dilakukan oleh masyarakat sekitar hutan, sedangkan 43% dilakukan oleh pengusaha perkebunan.75 Penelitian Rusli mengungkapkan bahwa pembakaran lahan banyak dilakukan untuk menghemat biaya dan mempercepat proses pembakaran lahan.76

74

Rusli, Ibid, h. 151.

75

Rusli, Ibid, h. 151.

76

Pada umumnya, menurut David Glover, hutan dan lahan sengaja dibakar dengan alasan berikut:77pertama, kegiatan perladangan khususnya di Pulau Kalimantan dan Sumatera. Pembakaran dilakukan oleh masyarakat sekitar hutan untuk penyiapan lahan pemukiman, transmigrasi, perindustrian, dan pertanian yang dibiayai oleh pemilik modal dengan sistem ijon atau sistem bagi hasil. Penyiapan lahan dengan membakar tersebut sudah menjadi tradisi masyarakat sekitar hutan di Pulau Kalimantan dan Sumatera sejak tahun 1982 dengan menggunakan api. Bagi masyarakat sekitar hutan, penggunaan api dalam penyiapan lahan cukup membantu memperbaiki kesuburan tanah untuk meningkatkan kandungan unsur hara dan mengurangi kemasaman. Sampai tahun 2006, kegiatan ini masih terus berlangsung di Pulau Kalimantan dan Sumatera sehingga meningkatkan resiko kebakaran dan menghasilkan kabut asap.78

Alasan kedua, hutan dan lahan dibakar untuk pengembangan Hutan Tanaman Industri (HTI) sejak tahun 1996.79 Pengembangan HTI di Indonesia, khususnya di Pulau Kalimantan dan Sumatera mengalami peningkatan setiap tahunnya sebesar 10%.80 Pengembangan HTI pada tahun 1997-2006, dilakukan oleh 3.378 pemegang Hak Pengusahaan Hutan (HPH). Kegiatan ini bertujuan memanfaatkan hutan produksi berupa penebangan, penanaman, pemeliharaan, pengamanan, pengelolaan, dan pemasaran hasil hutan kayu. Namun, selama periode 1996-2006

77

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 6.

78

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, h. 154.

79

Glover and Jessup, Ibid, h. 7.

80 _{“Terus Berlangsung Pembakaran Limbah Kehutanan”, diakses dari}

http://www.kompas.com/kompas-cetak/0107/28/IPTEK/teru10.htm, pada tanggal 02 Mei 2011, pukul 22.38 WIB.

terjadi sebanyak 2.931 kasus penyalahgunaan HTI. Kasus tersebut diantaranya adalah menebang habis kayu yang masih produktif sebanyak 1.536 kasus dan membuka lahan dengan membakar sebanyak 1.395 kasus.81 Hal ini menunjukkan bahwa banyak pemegang HPH yang justru melakukan pembakaran sehingga menghasilkan kabut asap.

Selanjutnya alasan ketiga, pembukaan lahan untuk kelapa sawit sejak tahun 1997.82 Pembukaan lahan untuk kelapa sawit di Indonesia, khususnya di Pulau Kalimantan dan Sumatera, mengalami peningkatan setiap tahunnya sebesar 10%-12%.83 Kegiatan pembukaan lahan ini dilakukan oleh perusahaan kelapa sawit karena menguntungkan baik dalam pasar domestik maupun internasional. Selama periode 1997-2006, terjadi kasus kebakaran hutan akibat pembukaan lahan yaitu sebanyak 1.193 kasus.84 Namun, praktek pembukaan lahan dengan cara membakar tersebut tidak mempertimbangkan dampak yang ditimbulkan, yaitu menghasilkan kabut asap.

Sedangkan alasan keempat, hutan dan lahan dibakar karena konflik atau pertikaian hak tanah sejak tahun 1998.85 Konflik ini terjadi antara pemilik Hak Pengusaha Hutan (HPH) seperti perusahaan industri perkayuan, perusahaan kelapa sawit dengan penduduk asli sekitar hutan di Kalimantan dan Sumatera. Selama periode 1998-2006, terjadi setidaknya

81

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, h. 152.

82

Glover and Jessup, Ibid, h. 8.

83

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 6.

84

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, h. 152.

85

912 kasus kebakaran hutan akibat konflik tersebut.86 Penduduk asli di sekitar hutan merasa kepemilikan atas lahan, hutan dan tanah mereka telah dikuasai oleh HPH, pihak yang diberi pengesahan melalui hukum negara.87 Akibatnya, penduduk asli membakar hutan dan lahan untuk mempertahankan semua lahan yang telah mereka miliki secara turun menurun tersebut. Masalah ketidakadilan atas kepemilikan hak tanah ini menjadi pemicu kebakaran hutan. Semua penduduk asli sekitar hutan, khususnya di Pulau Kalimantan dan Sumatera, tidak berpartisipasi untuk memadamkannya sehingga mengakibatkan kabut asap.88

B.2 Faktor Alam

Selain faktor manusia, menurut penelitian Kementerian Lingkungan Hidup Republik Indonesia, 10% kebakaran hutan dan lahan di Indonesia tahun 1997-2006 disebabkan juga oleh faktor alam.89 Faktor alam ini terjadi karena kondisi cuaca yang sangat panas akibat fenomena El Nino. Fenomena El Nino adalah gejala alam akibat naiknya suhu permukaan laut yang diperkirakan mencapai 5-6 derajat Celcius, di wilayah khatulistiwa dan timur laut Lautan Pasifik.90 Naiknya suhu permukaan laut ini berakibat pada turunnya tekanan udara yang menyebabkan perubahan arus angin timur ke barat. Dengan demikian, uap air atau awan di wilayah Indonesia, khususnya Kawasan Timur

86

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, h. 152.

87

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana,h. 10.

88

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 9.

89

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, h. 154.

90

Kementerian Negara Lingkungan Hidup, Analisis Kebijakan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan, h. 14.

Indonesia terbawa oleh angin ke kawasan Lautan Pasifik sehingga hampir di seluruh wilayah Indonesia menjadi panas.91 Berdasarkan data Southern Oscillation Index (SOI), El Nino di Indonesia terjadi setiap 3-7 tahun sekali, yaitu pada tahun 1997, 2000 dan 2003.92 Walaupun pada awalnya kebakaran hutan dan lahan di Indonesia disebabkan oleh kegiatan manusia, tetapi kebakaran menjadi lebih besar ketika didukung juga oleh kondisi cuaca yang sangat panas.

C. Dampak Kabut Asap di Indonesia

Kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia tahun 1997-2006 membawa dampak yang cukup besar di bidang ekonomi, sosial, dan ekologi. Penelitian David Glover menunjukkan bahwa di bidang ekonomi, kabut asap dapat mengganggu transportasi seperti pembatalan penerbangan sebesar 7% tahun 1997, dan mengganggu pariwisata seperti penurunan kunjungan wisatawan sebesar 13% tahun 1997.93 Di bidang sosial, tahun 1997 kabut asap berdampak pada menurunnya kegiatan produksi seperti tenaga kerja sebesar 3%, hasil pertanian sebesar 2%, perkebunan sebesar 2%, dan berdampak pada kesehatan seperti infeksi saluran pernapasan atas (ISPA) sebesar 9%, alergi sebesar 2%, asma sebesar 4%, iritasi mata sebesar 2%, dan paru-paru sebesar 1%.94 Sedangkan di bidang ekologi, tahun 1997 kabut asap dapat mengakibatkan kerusakan

91_Ibid

, h. 15.

92 _{Southern Oscillation Index}

(SOI) dikutip dari Harry Suryadi dan Hira Jhamtani,

Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 19.

93

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 24.

94

lingkungan, seperti jenis tanaman sebesar 10%, hewan sebesar 10%, dan kerugian kayu sebesar 35%.95 Datanya diilustrasikan pada grafik II.3.1, berikut ini:

Grafik 4.

Ikhtisar Dampak Kabut Asap di Indonesia (%)

Sumber: David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2002, h. 25. Dari data tersebut, terlihat bahwa bidang ekologi mengalami dampak paling besar dari kabut asap. Menurut penelitian Iman Santoso, Indonesia mengalami kebakaran hutan paling buruk peringkat kedua di dunia setelah Brazil pada tahun 1997, yaitu seluas 263.991 ha. Sedangkan, Brazil mengalami kebakaran hutan seluas 2,8 juta ha pada tahun 1997.96 Tabel II.3.2 akan merinci luas kebakaran hutan dan nilai kerugian yang dialami Indonesia pada tahun 1997-2006:97

95

Glover and Jessup, Ibid, h. 25.

96 _{Iman Santoso, “Prospek Kerjasama Indonesia}

-Brazil di Bidang Kehutanan”, Jakarta: Departemen Luar Negeri (Jurnal Luar Negeri) Vol. 25 No. 2, Mei-Agustus 2008, h. 82.

97

Yetti Rusli, Data Strategis Kehutanan 2008, h. 155, dan data perkiraan kerugian diperoleh dari Ditjen Pengendalian Kebakaran Hutan Kementerian Kehutanan Republik Indonesia pada tanggal 02 Maret 2011.

Bidang Ekonomi Bidang Sosial Bidang Ekologi Bidang Ekonomi

20%

Bidang Sosial

25% Bidang

Ekologi 55%

Tabel 1.

Luas Kebakaran Hutan dan Perkiraan Kerugian Akibat Kabut Asap di Indonesia Tahun 1997-2006

No Tahun

Kebakaran Hutan

Luas (ha)

Perkiraan Kerugian (Rp)

1 1997 263.991 40.852.400.000

2 1998 24.253 95.760.150

3 1999 49.640 147.680.000

4 2000 43.648 111.295.000

5 2001 17.968 1.819.905.190

6 2002 45.527 122.967.050

7 2003 7.090 11.440.250

8 2004 4.868 4.309.000

9 2005 13.742 5.375.000

10 2006 56.218 107.310.000

Sumber: Ditjen Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam (PHKA), serta Ditjen Pengendalian Kebakaran Hutan Kementerian Kehutanan Republik Indonesia. Data di atas menunjukkan bahwa luas kebakaran hutan dan perkiraan kerugian akibat kabut asap di Indonesia tahun 1997-2006 mengalami fluktuasi. Kerugian terparah terjadi pada tahun 1997. Rata-rata luas lahan yang terbakar di Indonesia selama periode 1997-2006 adalah 52.695 ha per tahun. Dalam periode tersebut, berulang kali kabut asap di Indonesia meluas ke negara tetangga, terutama Malaysia.

D. Mitigasi Kabut Asap Dari Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia

Berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia, mitigasi adalah upaya-upaya yang dilakukan untuk mencegah atau menanggulangi dampak negatif yang diperkirakan dapat terjadi akibat adanya suatu kegiatan. Kegiatan mitigasi kabut asap dilakukan untuk mengurangi dampak seperti gangguan kesehatan dan

transportasi yang disebabkan oleh kebakaran hutan. Karena besarnya dampak yang ditimbulkan akibat kabut asap yang terjadi di Indonesia, maka diperlukan penanganan serius oleh Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas PB) yang memiliki perangkat operasional dengan melibatkan berbagai institusi pemerintah, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), dan organisasi kemasyarakatan lainnya.98 Dengan demikian, Kementerian Kehutanan Republik Indonesia melakukan mitigasi yang didasari oleh Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah.99

Adapun mitigasi kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia, dapat dikelompokkan menjadi dua kegiatan utama, yaitu pencegahan dan penanggulangan.

a. Pencegahan

Pencegahan kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia dapat diminimalkan atau bahkan dihindari, apabila dilaksanakan dengan baik sesuai teknisnya. Pencegahan ini telah diupayakan pemerintah Indonesia berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Pasal 23 tentang pencegahan kebakaran hutan.100 Hal tersebut merupakan tanggung jawab bersama antara Dinas Kehutanan, perusahaan kehutanan seperti HPH, Hak Pengusahaan Hutan Taman Industri (HPHTI), dan masyarakat sekitar hutan.101 Menurut

98

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 22.

99

Lihat lampiran.

100

Lihat lampiran.

101

Kementerian Negara Lingkungan Hidup, Analisis Kebijakan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan, h. 38.

Soemarsono, pencegahan dimulai “sejak awal proses pembangunan sebuah wilayah, perencanaan penggunaan hutan atau lahan, pemberian izin kegiatan perkebunan, pemantauan, hingga evaluasi”.102

Sementara, menurut penelitian Kementerian Lingkungan Hidup Republik Indonesia, terdapat beberapa kegiatan untuk mencegah timbulnya kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia, antara lain: 103

“(a) pengembangan program pada masyarakat akan pentingnya informasi iklim, bahaya kebakaran, kerugian yang ditimbulkan dari kebakaran hutan dan kabut asap; (b) pengembangan sistem budi daya tanaman perkebunan dan sistem produksi kayu yang tidak rentan terhadap kebakaran; (c) pengembangan teknik pembukaan lahan tanpa membakar; (c) pelarangan terhadap pembukaan lahan dengan membakar pada musim kemarau; (d) pembangunan sarana dan prasarana untuk pencegahan kabut asap dari kebakaran hutan seperti menara pemantau api, dan pemboman air dari udara dengan menggunakan pesawat Be-200; dan (e) pengembangan sistem penegakan hukum bagi pelanggaran peraturan Pencegahan dan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan (PPKHL).

b. Penanggulangan

Selain melakukan pencegahan, terdapat upaya penanggulangan dalam melakukan mitigasi kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia. Penanggulangan kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan telah dilakukan pemerintah Indonesia berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 Pasal 17-19 tentang penanggulangan kebakaran hutan, dan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Pasal 78 tentang penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran hutan.104 Penanggulangan tersebut merupakan tanggung jawab Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas PB) dengan melibatkan berbagai

102

Soemarsono, Kebakaran Lahan, Semak Belukar dan Hutan di Indonesia: Penyebab, Upaya dan Perspektif Upaya di Masa Depan, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1997, h. 7.

103

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 23.

104

Dinas Kehutanan, Greenpeace, Center for International Forestry

Research (CIFOR), World Wide Fund (WWF) Indonesia, Satuan

Koordinasi Pelaksana Penanggulangan Bencana (Satkorlak PB) di tingkat Propinsi, dan Satuan Pelaksana Penanggulangan Bencana (Satlak PB) di tingkat Kabupaten.105 Penanggulangan dimulai dari “tahap sebelum, pada saat, dan setelah terjadinya kabut asap dari kebaran hutan dan lahan”.106 Menurut penelitian Kementerian Lingkungan Hidup Republik Indonesia, terdapat beberapa kegiatan untuk menanggulangi kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia, antara lain:107

“(a) pengembangan sistem teknologi yang mampu memadamkan kebakaran hutan secara cepat dan tepat; (b) pengembangan sistem informasi dengan cara pemberian pertolongan pertama bagi para korban yang mengalami gangguan kesehatan akibat kabut asap; dan (c) peningkatkan koordinasi penanggulangan kebakaran hutan dan lahan dengan instansi terkait di tingkat pusat melalui Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan Nasional (Pusdalkarhutnas) dan di tingkat daerah melalui Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Daerah (Pusdalkarhutda)”.

Dalam kegiatan mitigasi kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan tersebut, Kementerian Kehutanan Republik Indonesia telah menganggarkan dana setiap tahunnya untuk mencegah kebakaran hutan dan menanggulangi kabut asap, sebagaimana pada tabel II.4.1 berikut ini:108

105

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 22.

106

Soemarsono, Kebakaran Lahan, Semak Belukar dan Hutan di Indonesia: Penyebab, Upaya dan Perspektif Upaya di Masa Depan, h. 14.

107

Harry Suryadi dan Hira Jhamtani, Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia: Rencana Tindak Penanggulangan Bencana, h. 26.

108

Data pendanaan mitigasi kabut asap diperoleh dari Ditjen Pengendalian Kebakaran Hutan Kementerian Kehutanan Republik Indonesia pada tanggal 02 Maret 2011.

Tabel 2.

Pendanaan Mitigasi Kabut Asap dari Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia Tahun 1997-2006

No Tahun

Pendanaan Mitigasi Kabut Asap dari Kebakaran Hutan dan Lahan di Indonesia (Milyar Rp)

1 1997 5,61

2 1998 1,93

3 1999 3,33

4 2000 1,84

5 2001 1,18

6 2002 1,25

7 2003 2,73

8 2004 4,28

9 2005 2,48

10 2006 2,18

Sumber: Badan Litbang Kehutanan Indonesia

Besarnya pengalokasian dana untuk mitigasi kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia, disesuaikan dengan kondisi kerawanan dan kebakaran yang terjadi di masing-masing Propinsi di seluruh wilayah Indonesia. Namun, pengalokasian dana tersebut, mengalami hambatan di beberapa wilayah di Indonesia, khususnya di Pulau Kalimantan dan Sumatera.109 Hal ini disebabkan pencairan anggaran dana yang disediakan untuk mitigasi kabut asap tidak tepat waktu disaat kebakaran terjadi. Selain itu, sebagaimana menurut Deny Haryanto, masih rendahnya dana yang diberikan oleh pemerintah menyebabkan penanganan kebakaran hutan dan lahan tidak maksimal.110

109

Wawancara Deny Haryanto, Ketua Pelaksana Pemantauan Hotspot Kebakaran Hutan dan Lahan Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, 02 Maret 2011.

BAB III

KEBIJAKAN INDONESIA DAN MALAYSIA DALAM MERESPON ISU KABUT ASAP

Masalah kabut asap dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia merupakan salah satu masalah yang masih mengganggu hubungan antara Indonesia dengan Malaysia. Permasalahan kabut asap terhadap hubungan Indonesia dan Malaysia akan menjadi pembahasan bab III. Pada bab III ini membahas mengenai kebijakan Indonesia dan Malaysia dalam merespon isu kabut asap. Bab ini terdiri dari tiga bagian, yaitu (1) kebijakan luar negeri Indonesia dan Malaysia; (2) kepentingan nasional Indonesia dan Malaysia; (3) diplomasi Indonesia dan Malaysia berkaitan dengan kabut asap; serta (4) analisis permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia. Tujuan dari bab ini antara lain untuk mengetahui kebijakan Indonesia dan Malaysia dalam menanggapi isu kabut asap.

A. Kebijakan Luar Negeri Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap

Berdasarkan pada pemikiran James N. Rosenau yang mendefinisikan konsep kebijakan luar negeri terdiri dari tiga elemen yaitu orientasi, komitmen dan rencana tindakan, serta perilaku.111 Orientasi adalah hasil dari serangkaian keputusan kumulatif yang dibuat untuk menyelaraskan tujuan, nilai, dan kepentingan terhadap kondisi lingkungan domestik maupun lingkungan

111

James N. Rosenau, Gavin Boyd, and Kenneth W. Thompson, World Politics: An Introduction, h. 16-17.

eksternal.112 Salah satu faktor yang mempengaruhi orientasi kebijakan luar negeri adalah dinamika politik domestik, dimana tuntutan dari dalam negeri dapat mempengaruhi kebijakan luar negeri yang akan diambil.113

A.1 Indonesia

Di Indonesia, orientasi kebijakan luar negeri Indonesia dalam merespon isu kabut asap tercantum dalam UU Nomor 23 Tahun 1997 Pasal 1 ayat (12) tentang pengelolaan lingkungan hidup. UU lingkungan hidup tersebut berbunyi: “Pencemaran lingkungan adalah masuknya zat, energi, atau komponen lain dalam lingkungan hidup oleh kegiatan manusia sehingga kualitasnya turun sampai ke tingkat tertentu yang menyebabkan lingkungan hidup tidak dapat berfungsi sesuai dengan peruntukannya”.114 Pencemaran yang dimaksud adalah berasal dari udara, air, dan makanan yang dapat mempengaruhi kehidupan manusia.115 Dalam kaitannya dengan kabut asap, pencemaran berasal dari udara akibat pembakaran hutan yang dilakukan oleh manusia sehingga dapat mengganggu aktivitas makhluk hidup, khususnya manusia yang menghirup zat dari pencemaran tersebut.

Selain UU Lingkungan Hidup Nomor 23 Tahun 1997, diperlukan juga Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Pasal 7. Peraturan Pemerintah tentang kehutanan tersebut berbunyi: “Mencegah dan membatasi kerusakan hutan akibat pembakaran hutan yang dilakukan oleh

112

Rosenau, Boyd, and Thompson, Ibid, h. 16.

113 _{“Enam Dekade Dinamika Persahabatan Indonesi-Rusia”, diakses dari}

http://www.politik.lipi.go.id, pada tanggal 02 Februari 2011, pukul 02.15 WIB.

114_“Undang

-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang: Pengelolaan Lingkungan Hidup”, diakses dari http://www.menlh.go.id/Peraturan/UU/UU23-1997.pdf, pada tanggal 04 Mei 2011, pukul 15.26 WIB.

perbuatan manusia”.116

Menurut Kementerian Kehutanan, pembakaran hutan dilarang. Namun, pembakaran hutan secara terbatas diperbolehkan hanya untuk tujuan khusus, antara lain pembasmian hama dan penyakit tumbuhan.117 Oleh karena itu, UU kehutanan ini diperlukan untuk mengurangi dampak pembukaan lahan dengan cara membakar hutan.

Selain itu, diperlukan juga UU Nomor 37 Tahun 1999 Pasal 1 tentang hubungan luar negeri. UU tersebut berbunyi: “Kebijakan, sikap, dan langkah yang diambil pemerintah Indonesia dalam melakukan hubungan dengan negara lain menghadapi masalah internasional bertujuan untuk mencapai kepentingan nasional”.118

Menurut Kementerian Lingkungan Hidup, UU ini menyatakan bahwa Indonesia turut berpartisipasi di tingkat internasional dalam menangani masalah lingkungan hidup, salah satunya adalah masalah kabut asap.119 Bahwasannya, UU tersebut memberikan landasan hukum yang kuat bagi pelaksanaan hubungan luar negeri dan merupakan penyempurnaan terhadap peraturan-peraturan yang ada mengenai lingkungan hidup, khususnya kabut asap.

116

Departemen Kehutanan, Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Tentang Perlindungan Hutan, Jakarta: Manggala Agni, 2008, h. 5-6.

117

Departemen Kehutanan, Ibid, h. 14.

118_“Undang

-Undang Republik Indonesia, Nomor 37 Tahun 1997 tentang Hubungan Luar Negeri”, diakses dari http://www.kemlu.go.id/PeraturanTerkait/UU%20No.37%20Tahun% 201999.pdf, pada pukul 16.28 WIB.

119

A.2 Malaysia

Di Malaysia, orientasi kebijakan luar negeri dalam merespon isu kabut asap diperlukan untuk memelihara, mengelola, dan meningkatkan kemajuan sektor kehutanan tanpa membakar.120 Oleh karena itu, terdapat beberapa kebijakan luar negeri Malaysia dalam merespon isu kabut asap ini, di antaranya adalah:

(1) Melakukan pembangunan kehutanan dan produk hutan dimanfaatkan secara optimal oleh manusia dengan tidak membakarnya yang dapat mengakibatkan kabut asap.121 Oleh karena itu, dalam memanfaatkan sumber daya hutan diperlukan pemahaman oleh seluruh masyarakat akan pentingnya lingkungan hutan bagi kelangsungan hidup manusia.

(2) Melakukan peningkatan keunggulan dalam pengelolaan hutan berdasarkan standar Malaysia yang sesuai dengan strategi dan dasar negara. Strategi yang dilakukan Malaysia adalah mencegah kabut asap akibat kebakaran hutan dari Indonesia dengan prinsip “prevention is better than cure”. Hal ini diterapkan bagi industri yang akan melakukan investasi di Malaysia.122

(3) Meningkatkan sektor kehutanan melalui program penghijauan nasional dan internasional. Pemerintah Malaysia secara aktif telah mendidik perusahaan kehutanan yang menyebabkan kabut asap untuk memahami dan menyadari akan pentingnya pelestarian lingkungan di

120

Sekretariat Kerjasama Pelestarian Hutan Indonesia, Hutan Kita di Bakar, Jakarta: Skephi, 1999, h. 193.

121

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 31.

122

kawasan hutan.123 Apabila kesadaran akan pentingnya menjaga lingkungan hutan telah tumbuh, maka kabut asap dari kebakaran hutan dan pelanggaran terhadap peraturan lingkungan akan berkurang.

B. Kepentingan Nasional Indonesia dan Malaysia Mengenai Isu Kabut Asap

Mengacu pada kerangka pemikiran Holsti mengenai kepentingan nasional merupakan konsep untuk menentukan masa depan suatu negara melalui para pembuat keputusan dalam merumuskan kebijakan luar negeri.124 _Permasalahan kabut asap di Indonesia yang cenderung melintasi batas negara Malaysia, terdapat kepentingan nasional yang ingin dicapai oleh Indonesia dan Malaysia dalam menyelesaikan masalah ini.

B.1 Indonesia

Kepentingan nasional Indonesia mengenai isu kabut asap antara lain adalah kerugian kayu, pertanian, perkebunan, produksi hutan, keanekaragaman hayati, pelepasan karbon, biaya pemadaman kebakaran, gangguan kesehatan, transportasi, dan pariwisata.125 Bahwasannya selama periode sepuluh tahun yaitu tahun 1997-2006, Indonesia telah mengalami kerugian akibat kabut asap dari kebakaran hutan yang paling besar yaitu

123

Glover and Jessup, Ibid, h. 41.

124

K.J. Holsti, Politik Internasional: Suatu Kerangka Analisis, h. 206.

125

David Glover and Timothy Jessup, Kerugian Lingkungan Akibat Kebakaran dan Asap di Indonesia, h. 105.

paling lama 10 (sepuluh) tahun dan denda paling banyak Rp. 5.000.000.000,00 (lima milyar rupiah).

(6) Barang siapa dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 ayat (4) atau Pasal 50 ayat (3) huruf g, diancam dengan pidana penjara paling lama 10 (sepuluh) tahun dan denda paling banyak Rp. 5.000.000.000,00 (lima milyar rupiah).

(7) Barang siapa dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (3) huruf h, diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan denda paling banyak Rp. 10.000.000.000,00 (sepuluh milyar rupiah).

(8) Barang siapa yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (3) huruf i, diancam dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) bulan dan denda paling banyak Rp. 10.000.000,00 (sepuluh juta rupiah).

(9) Barang siapa dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (3) huruf j, diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan denda paling banyak Rp. 5.000.000.000,00 (lima milyar rupiah).

(10) Barang siapa dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (3) huruf k, diancam dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun dan denda paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu milyar rupiah).

(11) Barang siapa dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (3) huruf l, diancam dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun dan denda paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu milyar rupiah).

(12) Barang siapa dengan sengaja melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (3) huruf m, diancam dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun dan denda paling banyak Rp. 50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah).

(13) Tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4), ayat (5), ayat (6), ayat (7), ayat (9), ayat (10), dan ayat (11) adalah

kejahatan, dan tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (8) dan ayat (12) adalah pelanggaran.

(14) Tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) apabila dilakukan oleh dan atau atas nama badan hukum atau badan usaha, tuntutan dan sanksi pidananya dijatuhkan terhadap pengurusnya, baik sendiri-sendiri maupun bersama-sama, dikenakan pidana sesuai dengan ancaman pidana masing-masing ditambah dengan 1/3 (sepertiga) dari pidana yang dijatuhkan.

(15) Semua hasil hutan dari hasil kejahatan dan pelanggaran dan atau alat-alat termasuk alat angkutnya yang dipergunakan untuk melakukan kejahatan dan atau pelanggaran sebagaimana dimaksud dalam pasal ini dirampas untuk Negara.

Disahkan di Jakarta, Pada tanggal 30 September 1999

PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA ttd. BACHARUDDIN JUSUF HABIBIE

Diundangkan di Jakarta

Pada tanggal 30 September 1999

MENTERI NEGARA SEKRETARIS NEGARA REPUBLIK INDONESIA,

ttd. M U L A D I

LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1999 NOMOR 167

Salinan sesuai dengan aslinya SEKRETARIAT KABINET RI

Kepala Biro Peraturan Perundang-undangan I, ttd.

Lampiran 3.

PERATURAN PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA NOMOR 4 TAHUN 2001

TENTANG

PENGENDALIAN KERUSAKAN DAN ATAU PENCEMARAN LINGKUNGAN HIDUP YANG BERKAITAN DENGAN KEBAKARAN

HUTAN DAN ATAU LAHAN

Bagian Ketiga Penanggulangan

Pasal 17

Setiap orang berkewajiban menanggulangi kebakaran huutan dan atau lahan di lokasi kejadian.

Pasal 18 Ayat (1)

Setiap penanggung jawab usaha sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 bertanggung jawab atas terjadinya kebakaran hutan dan atau lahan di lokasi usahanya dan wajib segera melakukan penanggulangan kebakaran hutan dan atau lahan di lokasi usahanya.

Ayat (2)

Pedoman umum penanggulangan kebakaran hutan dan atau lahan ditetapkan lebih lanjut dengan Keputusan Menteri yang bertanggung jawab di bidang kehutanan setelah berkoordinasi dengan Menteri lain yang terkait dengan instansi yang bertanggung jawab.

Ayat (3)

Ketentuan lebih lanjut tentang pedoman teknis penanggulangan kebakaran huutan dan atau lahan sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) ditetapkan dengan peraturan daerah.

Pasal 19

Dalam hal pedoman umum dan pedoman teknis penanggulangan kebakaran hutan dan atau lahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (2) dan ayat (3) belum ditetapkan, maka penanggulangan kebakaran dan atau lahan dilakukan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Transkip Wawancara Deny Haryanto, Ketua Pelaksana Pemantauan Hotspot Kebakaran Hutan dan Lahan Kementerian Kehutanan Republik Indonesia

Tanggal : 02 Maret 2011

1. Berkaitan dengan skripsi saya yang berjudul permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia pada periode 1997-2006. Menurut Bapak, berapa luas kebakaran hutan pada tahun 1997-2006 yang telah mengakibatkan kabut asap di Indonesia?

Kebakaran hutan di Indonesia pada tahun 1997 adalah yang paling besar, kemudian mengalami penurunan dan peningkatan pada tahun setelahnya hingga tahun 2006. Akibatnya, kabut asap di Indonesia ini mencapai negara tetangga, seperti Malaysia dan Singapura

.

2. Sejak tahun berapa Malaysia mengalami kabut asap dari Indonesia? Malaysia mengalami kabut asap yang parah dari Indonesia sejak tahun 1997. Kabut asap di Malaysia tersebut terjadi sebanyak lima kali selama periode 1997-2006 yaitu pada tahun 1997, 1998, 2004, 2005, dam 1997-2006. Hal ini dikarenakan tingkat kebakaran hutan di Indonesia dan faktor alam yang telah mempengaruhi kabut asap sampai ke negara Malaysia.

3. Apa saja yang telah dilakukan pemerintah Indonesia dalam menanggulangi permasalahan kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia?

Pemerintah Indonesia telah melakukan upaya mitigasi berupa pencegahan dan penanggulangan kabut asap. Upaya tersebut berdasarkan peraturan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Pasal 23, Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 Pasal 17-19, Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Pasal 78, dan Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2004 Pasal 7. Selain itu, pemerintah Indonesia telah meratifikasi Keputusan Presiden Nomor 135 Tahun 1998, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2004, dan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2004.

4. Mengapa kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia selalu terjadi setiap tahunnya? padahal pemerintah Indonesia telah melakukan upaya penanganannya.

Pemerintah Indonesia telah mengalokasikan dana untuk mitigasi kabut asap dari kebakaran hutan di Indonesia. Namun, pengalokasian dana tersebut, mengalami hambatan di masing-masing Propinsi, khususnya di Sumatera dan Kalimantan. Hal ini disebabkan, masih rendahnya dana yang diberikan oleh pemerintah di tingkat daerah sehingga penanganan kebakaran hutan dan lahan tidak maksimal.

Transkip Wawancara Israr Albar, Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan Kementerian Kehutanan Republik Indonesia

Tanggal : 02 Maret 2011

1. Berkaitan dengan skripsi saya yang berjudul permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia pada periode 1997-2006. Apakah kebakaran hutan Indonesia merupakan kebakaran paling besar di wilayah Asia Tenggara?

Sebenarnya, kebakaran hutan paling besar di Asia Tenggara adalah di Thailand. Indonesia hanya 5% kegiatan pembakaran hutan, dibandingkan dengan Thailand. Hal ini dikarenakan, ekuator di Thailand anginnya naik ke atas sehingga tidak sampai melintasi batas negara yang ada di bawahnya, seperti Malaysia, Singapura, dan Indonesia.

2. Menurut bapak, kenapa Indonesia belum meratifikasi ASEAN Agreement on Trnasboundary Haze Pollution (AATHP) di tingkat regional? Padahal kebakaran hutan Indonesia cenderung melintasi negara tetangga setiap tahunnya.

Menurut saya, hal ini dikarenakan masalah kabut asap dari kebakaran hutan yang selalu terjadi setiap tahunnya di Indonesia perlu diperbaiki di tingkat nasional terutama dengan pemerintah daerah terlebih dahulu, sebelum diratifikasi dengan ASEAN menjadi undang-undang. Hingga saat ini, AATHP masih dalam proses ratifikasi karena proses pengambilan kebijakan di Indonesia membutuhkan persetujuan di tingkat eksekutif dan legislatif.

3. Apakah yang sudah dilakukan oleh pemerintah Indonesia dan Malaysia dalam menanggulangi kabut asap?

Pemerintah Indonesia dan Malaysia telah melakukan perjanjian bilateral mengenai penanganan kabut asap pada tahun 1997. Perjanjian bilateral kedua negara ini menghasilkan Memorandum of Understanding (MoU) yang berisi ketentuan pembukaan lahan tanpa membakar (zero burning), pemantauan, pencegahan melalui pengelolaan lahan gambut secara berkelanjutan (peatland management), pemadaman, pengembangan sistem peringatan dini, penegakan hukum, dan peningkatan kerjasama menangani kabut asap di daerah rawan kebakaran.

Transkip Wawancara Nabil Muchalela, Kepala Direktorat Hubungan Bilateral Asia Timur dan Pasifik (ASTIMPAS) Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia

Tanggal : 05 April 2011

1. Berkaitan dengan judul skripsi saya yang berjudul permasalahan kabut asap dalam hubungan Indonesia dan Malaysia pada periode 1997-2006. Apakah yang menjadi sumber kabut asap di Indonesia? Kabut asap di Indonesia bersumber dari kebakaran hutan dan lahan di Indonesia, khususnya di Pulau Sumatera dan Kalimantan yang sebagian besar disebabkan oleh aktivitas manusia dengan cara membuka lahan.

2. Apakah isu kabut asap di Indonesia pada periode 1997-2006 berpengaruh terhadap hubungan bilateral Indonesia dan Malaysia? Pada kenyataannya, kabut asap Indonesia tidak merusak hubungan bilateral Indonesia dan Malaysia, karena terdapat kebutuhan yang lebih penting yaitu kerjasama dalam menangani kabut asap tanpa mengambil langkah konfrontatif.