PEMBAHASAN 129 SCENARIO PLANNING DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN 152 KESIMPULAN DAN SARAN 162

vi

BAB V. PENYUSUNAN FORMULA DAN HASIL SIMULASI 90

5.A.Penyusunan Formula Anggaran Kesehatan 90 5.B.Hasil Simulasi 100

BAB VI. PEMBAHASAN 129

6.A.Pengantar 129 6.B.Kebijakan Transfer Anggaran Kesehatan Saat Ini 129 B.1. Mekanisme Anggaran 132 B.2. Formula Anggaran 135 B.3. Ruang keputusan 137 6.C. Faktor- Faktor Yang Berperan Dalam Transfer Anggaran Kesehatan 139 C.1. Intervensi Politik 139 C.2. Pertimbangan Teknis 142 C.3. Dukungan Kebijakan 149 6.D. Reformasi Hubungan Fiskal Pusat-Daerah 150

BAB VII. SCENARIO PLANNING DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN 152

7.A. Scenario Planning 152 7.B. Rekomendasi Kebijakan 155

BAB VIII. KESIMPULAN DAN SARAN 162

8.A.Kesimpulan 162 8.B.Saran 163 DAFTAR PUSTAKA 164 vii DAFTAR GAMBAR Hal Gambar 1. Grafik Anggaran Program Kesehatan ibu Tahun 2000-2006 4 Gambar 2. Grafik Anggaran Dana Dekonsentrasi Program Pencegahan Penyakit Tahun 2000-2006 5 Gambar 3. Grafik Persentase Alokasi Dana Sektoral Pada Masing-Masing Kuadran Tahun 1999-2005 6 Gambar 4. Grafik Anggaran Pembangunan Kesehatan Tahun 1998-2005 6 Gambar 5. Flow APBN 20 Gambar 6. Kerangka Konsep Transfer Anggaran Kesehatan 29 Gambar 7. Kerangka Konsep Penyusunan Formula Anggaran Kesehatan 30 Gambar 8. Grafik Trend Anggaran Kesehatan Ibu, TBC, Rumah Sakit, Gakin Dan Obat Tahun 2004-2009 48 Gambar 9. Grafik Trend Proporsi Anggaran Kesehatan Ibu, TBC, Rumah Sakit, Gakin Dan Obat Tahun 2005-2009 48 Gambar 10. Perubahan Pola Transfer Yang Diusulkan 90 Gambar 11. Proses Politik Dalam Penganggaran Dana APBN 140 Gambar 12. Matrik Skenario Ringland, 1998 153 DAFTAR TABEL Hal Tabel 1. Peta Ruang Keputusan Program Kesehatan Ibu Di Daerah DHS I Tahun 2006 8 Tabel 2. Peta Ruang keputusan Program Kesehatan Ibu Di Propinsi DIY Tahun 2006 9 Tabel 3. Peta Ruang keputusan 24 Tabel 4. Hasil Analisis Korelasi Anggaran Program Kesehatan Ibu, TBC, Rumah Sakit, Obat dan Gakin Tahun 2006 51 Tabel 5. Perbandingan Transfer Anggaran Program Kesehatan Ibu, TBC, Rumah Sakit, Gakin dan Obat Tahun 2006 57 Tabel 6. Ruang Keputusan Pusat Tahun 2006 dan 2007 57 Tabel 7. Perbandingan Ruang Keputusan Program Kesehatan Ibu Tahun 2006 dan 2007 86 Tabel 8. Perbandingan Ruang Keputusan Program TBC Tahun 2006 dan 2007 87 Tabel 9. Perbandingan Ruang Keputusan Program Rumah Sakit Tahun 2006 dan 2007 87 viii Tabel 10. Perbandingan Ruang Keputusan Program Obat Tahun 2006 dan 2007 87 Tabel 11. Perbandingan Ruang Keputusan Program Gakin Tahun 2006 dan 2007 88 Tabel 12. Perbandingan Ruang keputusan Program Kesehatan Ibu, TBC, Rumah Sakit, Obat Gakin Tahun 2006 dan 2007 88 Tabel 13. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program Kesehatan Ibu Th 2006 101 Tabel 14. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Kesehatan Ibu 101 Tabel 15. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Kesehatan Ibu 102 Tabel 16. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program TBC Th 2006 104 Tabel 17. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program TBC 104 Tabel 18. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program TBC 105 Tabel 19. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program Rumah Sakit Th 2008 Model 1 107 Tabel 20. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Rumah Sakit 108 Tabel 21. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Rumah Sakit 108 Tabel 22. Perbandingan Perolehan Anggaran Tugas Pembantuan Rumah Sakit Antara Propinsi Kaltim dan NTT Tahun 2008Model 1 109 Tabel 23. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program Rumah Sakit Th 2008 Model 2 110 Tabel 24. Perbandingan Perolehan Anggaran Tugas Pembantuan Rumah Sakit Antara Propinsi Kaltim dan NTT Tahun 2008Model 2 111 Tabel 25. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program Rumah Sakit Th 2008 Model 3 112 Tabel 26. Perbandingan Perolehan Anggaran Tugas Pembantuan Rumah Sakit Antara Propinsi Kaltim dan NTT Tahun 2008 Model 3 113 Tabel 27. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program Obat Th 2006 114 Tabel 28. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Obat 115 Tabel 29. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Obat 116 Tabel 30. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran Depkes Program Gakin Th 2006 117 ix Tabel 31. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Gakin 119 Tabel 32. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran Depkes Program Gakin 119 Tabel 33. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran DAK Puskesmas Th 2008 120 Tabel 34. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran DAK Puskesmas 121 Tabel 35. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran DAK Puskesmas 121 Tabel 36. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran DAK Puskesmas KabupatenKota Di Propinsi DIY Tahun 2008 123 Tabel 37. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran DAK Puskesmas KabupatenKota Di Propinsi Kaltim Tahun 2008 124 Tabel 38. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran DAK RS Th 2008 124 Tabel 39. Perbandingan Hasil Korelasi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran DAK RS 126 Tabel 40. Perbandingan Hasil Regresi Antara Anggaran Simulasi Dan Anggaran DAK RS 126 Tabel 41. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran DAK RS KabupatenKota Di Propinsi DIY Tahun 2008 127 Tabel 42. Perbandingan Anggaran Simulasi Dengan Anggaran DAK RS KabupatenKota Di Propinsi Kaltim Tahun 2008 127 x DAFTAR SINGKATAN ADKIi : Alokasi Dana Kesehatan Ibu di propinsi ke-i ADTBi : Alokasi Dana TBC di propinsi ke-i ADRSi : Alokasi Dana Rumah Sakit di propinsi ke-i ADOi : Alokasi Dana Obat di propinsi ke-i ADGi : Alokasi Dana Gakin di propinsi ke-i ADPi : Alokasi Dana Puskesmas di propinsi ke-i AKI : Angka Kematian Ibu APBN : Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara APN : Asuhan Persalinan Normal AHS : Area Health Services AHP : Analityc Hierarchy Process Balai POM : Balai Pengawasan Obat dan Makanan BTA : Basil Tahan Asam Binkesmas : Bina Kesehatan Masyarakat BOR : Bed Occupancy Rate BLN : Bantuan Luar Negeri Bumil Resti : Ibu Hamil Resiko Tinggi CF : Celah Fiskal CE : Center of Excellence DB : Daerah Bencana DIPA : Daftar Isian Perencanaan Anggaran DAU : Dana Alokasi Umum DAK : Dana Alokasi Khusus DHS : District Health Services DOTS : Directly Observed Treatment, Shortcourse chemotherapy DJPB : Dirjen Perbendaharaan DJAPK : Direktorat Jendral Anggaran Perimbangan Keuangan Form RR : Form Reporting dan Recoding GER : Gap of Existing Resources to Standard HWS : Health Workforce Strategy HPI : Human Poverty Index IA : Indeks Akhir IKK : Indeks Kemahalan Konstruksi IPM : Indeks Pembangunan Manusia JPKMM : Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Miskin JPN : Jumlah Persalinan Normal JBdn : Jumlah Bidan JBP : Jumlah BTA Positip JPKTB : Jumlah Penemuan Kasus TBC JRS : Jumlah Rumah Sakit JPDBD : Jumlah Penderita Demam Berdarah Dengue JPD : Jumlah Penderita Diare JGB : Jumlah Gizi Buruk JBR : Jumlah Bumil Resti JP : Jumlah Penduduk KLB : Kejadian Luar Biasa KF : Kapasitas Fiskal xi KBF : Kebutuhan Fiskal LAKIP : Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah LPLPO : Laporan Penggunaan dan Permintaan Obat LW : Luas Wilayah MOU : Memorandum of Understanding MDGs : Millenium Development Goals OAT : Obat Anti Tuberkulose PPGDON : Pelatihan Penanganan Gawat Darurat Obstetri Neonatal PDRB : Produk Domestik Regional Bruto POK : Petunjuk Operasional Kegiatan PMO : Pendamping Minum Obat PONED : Penanganan Obstetri Neonatal Emergency Dasar PBF : Pabrik Besar Farmasi PP : Peraturan Pemerintah RJHRIRS : Rata-rata Jumlah Hari Rawat Inap Rumah Sakit RJKRJRS : rata-rata Jumlah Kunjungan rawat Jalan Rumah Sakit RDF : Resource Distribution Formula RKP : Rencana Kerja Pembangunan RKAKL : Rencana Kerja Anggaran Kementrian Lembaga RAPBD : Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Obat PKD : Obat Pelayanan Kesehatan Dasar SPM : Standar Pelayanan Minimal SKPD : Satuan Kerja Perangkat Daerah SPJ : Surat Pertanggung Jawaban SRAA : Surat Rincian Alokasi Anggaran UKRJP : Utilisasi Kunjungan Rawat Jalan Puskesmas UHRIP : Utilisasi Hari rawat Inap Puskesmas UTD : Unit Transfusi Darah UGD : Unit Gawat Darurat UU : Undang-Undang UPT : Unit Pelaksana Teknis Yanmed : Pelayanan Medik xii INTISARI Transfer anggaran belanja Depkes yang meliputi dana dekonsentrasi, tugas pembantuan dan sektoral banyak digunakan untuk membiayai program- program di daerah. Permasalahan pokok dalam transfer anggaran belanja Depkes adalah belum adanya dasar atau kriteria dalam pembagian anggaran. Hal ini menyebabkan daerah yang mempunyai celah fiskal tinggi justru mendapat anggaran yang besar. Dengan demikian keadilan dan pemerataan antar daerah tidak dapat tercapai. Permasalahan pokok yang lain adalah menu kegiatan diatur oleh pusat, daerah hanya sebagai pelaksana kegiatan sehingga ruang keputusan daerah adalah sempit. Akibatnya, anggaran tersebut diatas tidak dapat memenuhi kebutuhan kabupatenkota. Penelitian dilakukan di program kesehatan ibu, TBC, rumah sakit, obat dan gakin. Penelitian ada dua tahapan, tahap pertama merupakan tahap analysis of policy dan tahap kedua merupakan analysis for policy berupa penyusunan formula anggaran kesehatan. Hasil tahap satu, mekanisme anggaran di lima program tersebut sangat bervariasi. Mekanisme anggaran program kesehatan ibu dan gakin telah diatur oleh Kepmenkes dan PerMenkes, sedang yang lain tidak diatur. Pembagian anggaran untuk lima program belum menggunakan dasar atau formula. Hal ini disebabkan karena kapasitas pengelola program dalam membuat formula sangat kurang. Selain itu juga tidak adanya dukungan kebijakan dalam pembagian anggaran. UU 33 tahun 2004 hanya mengatur formula anggaran untuk DAU dan DAK. PP 7 tahun 2008 belum mengatur pembagian anggaran dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dengan menggunakan formula. Akibatnya intervensi politik DPR lebih berperan dalam perolehan anggaran kabupatenkota. Pusat mengatur menu kegiatan atau rambu-rambu di lima program. Terlihat jelas bahwa intervensi pusat sangat besar dalam mengatur alokasi anggaran, karena pusat prinsipal tidak percaya terhadap agen daerah. Akibatnya daerah hanya sebagai pelaksana kegiatan saja sehingga ruang keputusannya adalah sempit. Hasil analysis for policy, merekomendasikan bahwa sebaiknya pembagian anggaran dengan menggunakan prinsip-prinsip equity, equality dan adequacy. Equity dihitung dari celah fiskal yang merupakan selisih dari kapasitas fiskal dikurangi kebutuhan fiskal. Equality dihitung dari health need masing-masing program. Adequacy dihitung dari jumlah bidan, jumlah puskesmas, jumlah rumah sakit dll. Hasil simulasi menunjukkan bahwa pembagian anggaran simulasi lebih memenuhi prinsip equity, equality dan adequacy dibanding pembagian anggaran Depkes. Kata Kunci: desentralisasi, formula anggaran, ruang keputusan. xiii ABSTRACT The MoH budget transfer including deconcentrated fund, assissting fund, and sector fund is frequently applied in funding the local programs. The core problem on the MoH budget transfer lies on the absence of budget division criteria or bases. This results in that the local having high fiscal gap receives higher budget. Hence, the principles of equity and sound distribution among the locals are not achieved. The other problem is that the government determines the activity menu, where as the local serves as the program executor. In such circumstance the decision space of the local is limited. The impact is that the budget does not fulfill the needs of the districtlocal. The research studies the programs of maternal health, TB, hospital, pharmacy and impoverished household. The research carries out two stages; the first is the analysis of policy stage and the second is the analysis for policy stage in form of generating the formula of health budgeting. The result of the first stage; the budget mechanism of the five programs varies. The budget mechansim of the maternal health and impoverished household programs are specified by Kepmenkes and PerMenkes; others were not. The budget division of the five programs does not apply any formula or basis. This is due to the limited capacity of the program manager in generating formula. Besides, there hardly any supported policy on the budget division. Law No. 33 Year 2004 only specifies the budget formula of DAU General Allocated Fund and DAK Specific Allocated Fund. Government Regulation PP No. 7 Year 2008 has not yet specified the budget division of deconcentrated fund, assissting fund on the basis of any formula. The impact is that the House of Legislative’s political intervention plays more role on the budget distributed to the districtmunicipality. The central determines the activity menu or the program requirement. It is obvious that the central intervention is quite extensive in managing the budget allocation because the central principal does not traust the agent local. As a result, the local merely serves as the program executor retaining limited decision space. The result of the analysis for policy recommends that it is better to apply the principles of equity, equality dan adequacy in distributing the budget. Equity is measured on the fiscal gap which represents the fiscal capacity subtracted by the fiscal needs. Equality is measured on the health needs of each program. Adequacy is measured on the number of midwives, health centers, hospitals, etc. The simulation results in that the simulated budget division fulfills the principles of equity, equality dan adequacy as compared to that of the MoH. Key words: budget formula, decision space, decentralization,. 1 15 Formatted: Font: Default Arial, 10 pt Formatted: Font: Default Arial, 10 pt Formatted: Right, Right: 0.25

BAB I PENDAHULUAN