Kerangka Teori Kerangka Teori dan Landasan Konsepsi

F. Kerangka Teori dan Landasan Konsepsi

1. Kerangka Teori

Teori berfungsi untuk menerangkan atau menjelaskan mengapa gejala spesifik atau proses tetentu terjadi, sedangkan kerangka teori merupakan landasan dari teori atau dukungan teori dalam membangun atau memperkuat kebenaran dari permasalahan yang dianalisis. 34 Teori hukum yang berkenaan dengan pembangunan ekonomi sangat erat kaitannya dengan ajaran yang melihat adanya hubungan yang erat antara hukum dengan masyarakat. Di dalam pembangunan ekonomi suatu negara keberadaan industri perbankan dalam sistem keuangan mempunyai fungsi yang sangat krusial. Industri perbankan merupakan salah satu cabang industri yang paling banyak diatur oleh pemerintah karena stabilitas sistem perbankan dan keuangan merupakan prasyarat mutlak bagi pertumbuhan dan stabilitas perekonomian secara keseluruhan. 35 Dapat disimpulkan ada dua peranan penting yang dimainkan oleh bank, yaitu sebagai lembaga penyimpan dana masyarakat dan sebagai lembaga penyedia dana masyarakat atau dunia usaha. 36 Pada tahun 1997 perbankan nasional mengalami keterpurukan akibat keleluasaan yang diberikan melalui deregulasi tidak dibarengi dengan peningkatan profesionalisme dan integritas dari pemilik dan pengurus bank. Jumlah bank yang 34 JJJ. M. Wuisman, Pebelitian Ilmu-ilmu Sosial, Asas-asas, Jakarta: Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, 1996, hal.203. 35 Zulkarnain Sitompul, Perlindungan Dana Nasabah Bank, Op.Cit.,hal. 68. 36 Zulkarnain Sitompul, Problematika Perbankan, Bandung: BooksTerrace Library, 2005, hal. 217. Universitas Sumatera Utara banyak telah menyebabkan kesulitan bank sentral untuk melakukan pengawasan. Konsentrasi kepemilikan bank oleh individu-individu sekaligus sebagai pengurus bank telah berpotensi menimbulkan konflik kepentingan dan moral hazard dalam pengelolaan bank. Dampak dari krisis perbankan tersebut tentu saja mempengaruhi stabilitas perekonomian negara secara umum. Krisis tersebut telah memberikan pelajaran akan pentingnya menciptakan industri perbankan nasional yang memiliki ketahanan dan kemampuan yang memadai untuk mengahadapi berbagai macam gejolak eksternal. Berkaitan dengan ini keberadaan sarana dan pranata hukum sangat besar dalam pembangunan ekonomi khususnya perbankan nasional agar dapat mencapai tujuannya sesuai dengan yang direncanakan. 37 Peranan hukum sangat besar dalam mengorganisir industri perbankan secara efektif dan efisien, dimana hukum selain berfungsi mengatur juga berfungsi sebagai pemberi kepastian, pengamanan, pelindung dan penyimbang, yang sifatnya tidak sekedar adaptif dan fleksibel, melainkan juga prediktif dan atisivatif. Potensi hukum ini terletak pada dua dimensi utama dari fungsi hukum yaitu fungsi preventif dan fungsi represif. 38 Sesuai dengan ajaran Roscoe Pound bahwa hukum adalah alat untuk memperbaharui masyarakat law is a tool of social engineering, disebutkan bahwa dalam melaksanakan tugasnya tersebut kepentingan yang harus dilindungi oleh 37 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta: UI-Press, 1982, hal. 6. 38 Lili Rasjidi dan I.B. Wyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Bandung: Remaja Rosdakarya, 1993, hal. 118. Universitas Sumatera Utara hukum salah satunya adalah kepentingan umum public interest 39 dan yang menjadi tujuannya adalah kesejahteraan masyarakat social welfare 40 . Pemikiran ini kemudian dikembangkan oleh Mochtar Kusumaatmadja yang menyebutkan bahwa hukum sebegai sarana pembaharuan masyarakat, yang didasarkan pada anggapan bahwa adanya keteraturan dan ketertiban dalam proses pembangunan merupakan suatu hal yang diinginkan dan dianggap perlu. 41 Bank Indonesia sebagai bank sentral yaitu lembaga negara yang mempunyai wewenang untuk mengeluarkan alat pembayaran yang sah dari suatu negara, merumusakan dan melaksanakan kebijakan moneter, mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran, mengatur dan mengawasi perbankan serta menjalankan fungsi sebagai lender of last resort. 42 Bank Indonesia kemudian mengeluarkan suatu kerangka acuan bagaimana perbankan nasional mampu mengatasi segala perubahan dan tantangan serta arah yang hendak dicapai di masa yang akan datang. Kerangka acuan tersebut dikenal dengan nama Arsitektur Perbankan Nasional API yang kemudian menjadi cetak biru perbankan blue print. API dirancang sebagai suatu rekomendasi kebijakan policy recomendation sekaligus sebagai arah kebijakan policy direction yang harus ditempuh oleh perbankan nasional. API mempunyai visi untuk mencapai suatu sistem perbankan 39 Mr. Soetiksno, Filsafat Hukum Bagian II, Jakarta: Pradnya Paramita, 2003, hal. 75. 40 Ade Maman Suherman, Aspek Hukum Dalam Ekonomi Global, Jakarta: Ghalia Indonesia, 2002, hal. 25. 41 Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-Konsep Hukum Dalam Pembangunan Kumpulan Karya Tulis, Bandung: Alumni, 2002, hal. 14. 42 Penjelasan Atas Undang-Undang No. 23 Tahun 1999 Tentang Bank Indonesia. Universitas Sumatera Utara yang sehat, kuat dan efisien guna menciptakan kestabilan sistem keuangan dalam rangka membantu dan mendorong pertumbuhan ekonomi nasional. API juga mempunyai program-program yang diimplementasikan dalam 6 Pilar sasaran yang hendak dicapai. Untuk mencapai tujuan program API, Bank Indonesia mengambil langkah- langkah konsolidasi perbankan, yaitu salah satu prasyarat untuk mewujudkan struktur perbankan yang sehat dan kuat. Konsolidasi perbankan dilakukan dengan cara peningkatan modal bank dan penataan kembali struktur kepemilikan bank. Dilaksankannya konsolidasi perbankan diharapkan dapat menciptakan peningkatan skala ekonomi dan efektivitas pengawasan bank, sehingga tercapailah struktur perbankan yang sehat dan akhirnya mampu memenuhi kebutuhan masyarakat serta mendorong pembangunan ekonomi yang berkesinambungan. Dikeluarkannya API sebagai cetak biru perbankan nasional, yang diimplementasikan dengan pelaksanaan konsolidasi perbankan merupakan cerminan dari Teori Utilitarianisme atau Teori Kemanfaatan. Teori ini pertama kali dikembangkan oleh Jeremy Bentham 1748-1832 43 dengan tulisannya yang amat penting adalah Introduction to the Principles of Morals and Legislation. Teori utilitarianisme menyatakan suatu kebijaksanaan atau tindakan dinilai baik secara 43 A. Sonny Keraf, Etika Bisnis Tuntutan dan Relevansinya, Yogyakarta: Kanisius, 1998, hal. 93. Universitas Sumatera Utara moral kalau tidak hanya mendatangkan manfaat terbesar, melainkan kalau mendatangkan manfaat terbesar bagi sebanyak mungkin orang. 44 Teori utilitarianisme ini juga mendapatkan dukungan dari Thomas Hobbes 1588-1679. 45 Filsafat hukum Hobbes nyaris sepenuhnya ditinjau berdasarkan prinsip utilitas. 46 Ia menyatakan bahwa manusia siap untuk menerima hukum dan mematuhi undang-undang hanya karena mereka telah mengakui perdamaian dan ketentraman sebagai hal yang bermanfaat. 47 Teori ini diimplementasikan dengan dikeluarkannya Peraturan Bank Indonesia PBI Nomor 816PBI2006 Tentang Kepemilikan Tunggal Pada Perbankan Indonesia atau Single Presence Policy SPP oleh Bank Indonesia dalam rangka konsolidasi perbankan dan efektivitas pengawasan bank. Berdasarkan PBI No. 816PBI2006, Pasal 1 ayat 2 menyatakan bahwa: ”Kepemilikan Tunggal adalah suatu kondisi dimana suatu pihak hanya menjadi pemegang saham pengendali pada 1 satu bank.” Pasal 3 ayat 1 PBI ini juga menyatakan bahwa: “Sejak mulai berlakunya Peraturan Bank Indonesia ini, pihak-pihak yang telah menjadi Pemegang Saham Pengendali pada lebih dari 1satu bank wajib melakukan penyesuaian struktur kepemilikan sebagai berikut: a. Mengalihkan sebagian atau seluruh kepemilikan sahamnya pada salah satu atau lebih bank yang dikendalikannya kepada pihak lain sehingga yang bersangkutan hanya menjadi Pemegang Saham Pengendali pada 1 satu bank; atau 44 Phillippe Nonet Philip Selzenick, Law and Society in Transtion: Toward Responsive Law, NewYork: Harper Row, yang diterjemahkan oleh Rafael Edy Bosco, Hukum Responsif Pilihan di Masa Kini, Jakarta: Perkumpulan Untuk Pembaharuan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis Hu Ma, hal. 4. 45 Theo Hujibers, Filsafat Hukum Dalam Lintasan Sejarah, Yogyakarta: Kanisius, 1982, hal. 63. a 46 Carl Joachim Friedrich, Filsafat Hukum Perspektif Historis, Bandung: PNM, 2004, hal. 109. 47 Ibid. Universitas Sumatera Utara b. Melakukan merger atau konsolidasi atas bank-bank yang dikendalikannya; atau c. Membentuk Perusahaan Induk di Bidang Perbankan Bank Holding Company dengan cara: 1 Mendirikan badan hukum baru sebagai Bank Holding Company atau 2 Menunjuk salah satu bank yang dikendalikannya sebagai Bank Holding Company”. Pada prinsipnya SPP ini diberlakukan untuk kepemilikan saham bank oleh Pemegang Saham Pengendali PSP yang diperoleh setelah berlakunya ketentuan ini. Namun demikian untuk mendukung tercapainya tujuan kebijakan tersebut, maka PSP yang telah mengendalikan lebih dari 1 satu bank umum pada saat mulai berlakunya ketentuan ini juga wajib melakukan penyesuaian struktur kepemilikan sahamnya pada bank-bank yang dikendalikannya. 48 Ketentuan tersebut dikeluarkan untuk mewujudkan struktur perbankan Indonesia yang sehat dan kuat, melalui langkah-langkah konsolidasi perbankan dengan cara penataan kembali struktur kepemilikan perbankan dan juga untuk mendukung efektivitas pengawasan bank di Indonesia. Salah satu teori pengawasan bank mengemukakan bahwa sistem pengawasan bank yang semata-mata untuk mewujudkan dan menjaga sistem perbankan yang sehat akan tercapai apabila otoritas pengawas dapat dengan mudah melakukan pengawasan secara efektif serta semua bank yang diawasi dalam kondisi terkendali sepenuhnya. Hal ini dimungkinkan apabila bank yang diawasi sedikit atau diupayakan menjadi sangat minimal, dan semua kegiatan bank sampai pada hal yang paling teknis diatur melalui seperangkat 48 Penjelasan PBI No. 816PBI2006 Tentang Kepemilkan Tunggal Pada Perbankan Indonesia Universitas Sumatera Utara aturan yang ketat dan ruang gerak usaha bank dibatasi melalui berbagai aturan yang bersifat larangan. 49 Struktur kepemilikan bank dapat menjadi insentif bagi pemilik untuk melakukan kegiatan yang tidak sehat dan tidak aman. Bank dapat digunakan menjadi sumber dana bagi pemilik. Bilamana motivasi memiliki bank adalah untuk merampoknya maka internal governance semata tidak akan dapat mencegah hal tersebut. 50 Dalam menetapkan pemillik bank, Bank Indonesia menerapkan konsep Ultimate Owner, dimana berdasarkan konsep ini pemilik adalah pihak yang menerima manfaat kepemilikan tersebut beneficial owner. 51 Pihak yang menerima manfaat ini dapat berbeda dari legal owner. Oleh sebab itu pihak yang menerima manfaat dari kepemilikan bank wajib diungkapkan. Pada prinsipnya kepemilikan perusahaan terbagi ke dalam dua sistem. Pertama, sistem kepemilikan terkonsentrasi. Kedua, sistem kepemilikan tersebar dispersed dengan karakteristik struktur pengelolaannya masing-masing. Ahli pengelolaan perusahaan berpendapat bahwa konsentrasi kepemilikan perusahaan merupakan konsekuensi lemahnya perlindungan hukum bagi pemegang saham minoritas. Sedangkan kepemilikan yang tersebar luas di masyarakat dapat mendorong perusahaan untuk mampu memiliki fungsi kontrol terhadap perusahaan. 52 49 Hasanuddin Rahman, Pendekatan Teknis dan Filosofis Legal Audit Operasional Perbankan Bandung: Citra Aditya Bakti, 2000, hal. 221-222. 50 Carl-Johan Lindgren, et.al, Bank Soundness and Macroeconomic Policy, dalam Zulkarnain Sitompul, “Merger, Akuisisi, dan Konsolidasi Perbankan.......”, Loc.Cit. 51 Ibid. 52 Zulkarnain Sitompul, Problematika Perbankan, Op.Cit., hal. 115. Universitas Sumatera Utara Suatu masyarakat yang sehat cenderung memilih atau menciptakan hukum- hukum yang dapat mempromosikan efisiensi ekonomi. Berkaitan dengan uraian di atas, Posner dengan teorinya Analisis Ekonomi Atas Hukum economic analysis of law berpendapat bahwa ilmu ekonomi merupakan suatu alat yang tepat a powerfull tool untuk menganalisa permasalahan-permasalahan hukum yang terdapat di sekitar kita. 53 Secara garis besar Analisis Ekonomi Atas Hukum menerapkan pendekatannya untuk memberikan sumbangan pikiran atas dua permasalahan dasar mengenai aturan- aturan hukum. Yakni analisis yang bersifat positive atau descriptive, berkenaan dengan pertanyaan apa pengaruh aturan-aturan hukum terhadap tingkah laku orang yang bersangkutan the identification of the effects of a legal rule, dan analisis yang bersifat normative, berkenaan dengan pertanyaan apakah pengaruh dari aturan-aturan hukum sesuai dengan keinginan masyarakat the social desirability of a legal rule.

2. Landasan Konsepsi